1. Степень изученности темы и задачи работы

Государственное управление России XVIII в. является одной из важнейших тем отечественной и зарубежной историографии, интерес к которой не ослабевает на протяжении уже более двух столетий1.

1 Достаточно назвать следующие фундаментальные работы: Градов-ский А.Д. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуро­ры // Собрание сочинений. Т. 1. СПб., 1899; Его же. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Там же; Его же. История местного управления в России // Там же. Т. 2. СПб., 1899; Его же. Начала русского государственного права. Органы местного управления // Там же. Т. 9. Ч. 3. СПб., 1908; Мрочек-Дроздовский П.Н. Областное управление России XVIII века до учреждения о губерниях 7 ноября 1775г. Ч. 1: Об­ластное управление эпохи первого учреждения губерний (1708—1719 гг). М., 1876; Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Про­винция 1719—1727гг. М., 1902; Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб., 1905; Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. Т. 1—2. М., 1913 и 1941; Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII—XVIII вв. // Абсолютизм в России (XVII—XVIII вв.). М., 1964; Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. (формирование бюрократии). М., 1974; Russian officialdom. The bureaucratization of Russian Society from the seventeenth to the twentieth century. Chapel Hill, 1980; Медушевский А.Н. Утверждение аб­солютизма в России.

эволюции русской бюрократии до сих пор остается одной из са­мых сложных и слабо разработанных2.

Настоящая работа посвящена проблеме развития российской государственности в один из наиболее сложных периодов ее ис­тории, когда традиционная для России приказная система была заменена коллежским управлением. Обращение к концу XVII в. позволило рассмотреть административные преобразования пер­вой четверти XVIII в. и их дальнейшую эволюцию на историче­ском фоне, созданном предшествовавшей эпохой. Состав госу­дарственного аппарата исследуется в широких хронологических рамках и рассматривается в неразрывной связи с изменениями в организации административного управления. В этом отноше­нии работа близка к исследованиям последних лет, решающим задачи обобщающего характера; эта тенденция в равной степени нашла отражение и в новейших справочных изданиях3. Необхо­димость такого широкого подхода к изучаемой теме осознавалась еще в 1960-е гг. Свидетельством тому служит статья Н.Ф. Демидо­вой, в которой впервые эволюция российской бюрократии про­слеживается на протяжении более чем двухсотлетнего периода4.

Комплексное изучение организации управления и его соста­ва позволяет проследить общие и отличные черты в организации приказного и коллежского управления, выявить особенности функционирования этих двух систем, возникших в различных исторических условиях. Под системой управления подразуме­вается не только совокупность центральных и местных учреж­дений, но и механизм их взаимодействия, обеспечивающий эф­фективность функционирования всех частей государства.

2 Историографические обзоры см.: Каменский А.Б. Указ. соч. С. 59— 481; Медушевский А.Н. Указ. соч. С. 30—32.

3 См. например: Шепелев Л.Е. Чиновный мир России. СПб., 1999; Миронов Б.Н. Социальная история России (XVIII — начало XX в.). Т. 1—2. СПб., 2000; Каменский А.Б. От Петра I до Павла I. М., 2001; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII — начало XX в.). М., 2001; Козлов С.А. Аграрные традиции и новации в дорефор­менной России (центрально-черноземные губернии). М., 2002; Государс­твенность России (конец XV в. — февраль 1917г.): Словарь-справочник. Кн. 1—4. М., 1996—2001; Губернии Российской империи. История и руко­водители. 1708-1917. М., 2003; и др.

4 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсо­лютизма в XVII—XVIII вв. // Абсолютизм в России (XVII—XVIII вв.). М., 1964. С. 206-242.

туре фактов, с другой — на изучение вопросов, имеющих лишь косвенное отношение к исследуемой теме, часто не получивших должного освещения в работах историков.

Изменения в организации и составе государственного уп­равления рассматриваются в контексте проблемы реализации политики правительства, имеющей ключевое значение для по­нимания российской истории. Мало изучить законодательство и понять, что хотело получить правительство в ходе тех или иных преобразований, — необходимо установить, к каким результатам привело осуществление этих проектов на практике.

Эволюция административной системы впервые рассматри­вается не через призму общепризнанных заслуг ее преобразова­телей, а под углом эффективности и жизнеспособности самой системы. Главным показателем эффективности реформ в области управления является созданный ими механизм взаимодействия центральных и местных учреждений, обеспечивавший единс­тво всех частей государства и целостность территории.

По оценке П.Н. Мрочек-Дроздовского, одного из крупней­ших исследователей местного управления начала ХУТПв., изу­чение истории «области» имеет важнейшее значение для пони­мания особенностей формирования Российского государства, так как именно в «области» «сосредоточена вся его жизнь, тогда как в столице соединено правление этой жизнью». Поэтому мес­тное управление является «фундаментом истории государства», а «правильность отношений центра к области» — ключом к «на­илучшему» государственному управлению5.

Действительно, для такой огромной страны, как Россия, ор­ганизация местного управления и его связь с центральной влас­тью имели и имеют не только административное, но и политиче­ское значение, так как от этого в значительной степени зависит целостность государства. Вполне закономерно, что в настоящей работе изучению местного управления и местной администра­ции уделено особое внимание.

Большое место отводится и разработке таких вопросов, как политика правительства в области формирования бюрократии,

Мрочек-Дроздовский П.Н. Указ. соч. С. 3.

законодательство о чиновничестве и его реализация; состав, численность, материальное положение и условия службы всех категорий гражданских служащих центрачьного и местного уп­равления. Таким образом, выделяются четыре основные направ­ления, по которым проводилось исследование:

— организация государственного управления и механизм взаимодействия центральных и местных учреждений;

— политика правительства в области формирования и фун­кционирования бюрократии;

— состав и численность государственного аппарата;

— условия службы и материальное положение гражданских служащих.

Хронологически работа охватывает период с конца XVII до кон­ца XVIII в. Обращение к XVII в., когда действовала традиционная для России приказная система управления, позволяет рассмотреть преобразования первой четверти XVIII в. на историческом фоне, созданном предшествовавшей эпохой. Как считал А.Д. Градов-ский, понять и правильно оценить деятельность Петра I можно лишь в неразрывной связи с деятельностью его предшественников. «Объявляя, что старая Россия осталась не причем во всей истории XVIII в. и во всей реформе Петра, — писал исследователь, — мы тем самым лишаем себя возможности проследить связь нашей сов­ременной администрации с административной жизнью Москвы, а между тем только этим путем можно решить вопрос, насколько, в самом деле, Петр отрешился от старой России»6.

Решение этих задач, большинство из которых до сих пор не по­лучили должного освещения в исторической литературе, потребо­вало расширения источниковой базы и введения в научный оборот значительного количества новых источников. Но прежде чем пе­рейти к характеристике источников, необходимо определить само понятие «бюрократия», вернее его трактовку в настоящей работе.