Введение

Актуальность изучения государственной службы как одного из основных элементов государственного механизма определяется целым рядом факторов.

В государстве власть и отношения по ее поводу являются основными элементами, формирующими политическую систему.

Одна из важнейших характеристик государства состоит в том, что оно имеет особую структурную организацию: наличие специальных людей, обладающих публично-властными полномочиями и профессионально занимающихся выполнением государственно-управленческих функций. Специальная структурная организация, называемая государственным аппаратом, представляет собой систему государственных органов, взаимосвязанных общими принципами, целями, наделенных властными полномочиями и располагающих материально- техническими средствами для осуществления своих функций. Проблемы функционирования государственного аппарата, важнейшего элемента государственной власти, определяют актуальность темы диссертационного исследования.

Государственная власть, государственная служба, государственное управление являются исторически и логически связанными между собой понятиями. Роль государственной службы и государственного управления особенно возрастает в переходные периоды развития общества, связанные с изменением структуры и содержания государственной власти.

Российская история породила исключительное своеобразие государственно­правового развития. Политические события последнего десятилетия (в том числе распад СССР в декабре 1991 года, принятие в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации) вновь привели к принципиальным изменениям в

4 общественном и государственном строе Российской Федерации, формированию новой системы властеотношений.

В связи с этим существенным изменениям подверглись функции государства, а вслед за ними - роль и функции государственной службы. Выбор темы диссертационного исследования был определен значимостью и ролью государственной службы в функционировании государства в целом. Стержневой идеей настоящей работы стал поиск и определение оптимальной модели государственного управления, обусловленной происходящими в обществе процессами.

Теоретическое рассмотрение государственно-служебных отношений с учетом общих юридических закономерностей и особенностей функционирования российской государственности имеет своей целью найти ответы о современном состоянии государственной службы, тенденциях и перспективах ее развития.

Понятия государственного управления и государственной службы носят исторический характер. Государственная власть реализуется через систему государственного управления с конца XVII века и исследование исторических закономерностей развития государственной службы позволяет выявить основные проблемы и обозначить наиболее перспективные пути ее совершенствования.

Необходимость научного подхода к историческим и теоретико-правовым аспектам государственной службы связана, прежде всего, с решением задачи повышения эффективности государственной службы. Недостаточно действенная система государственного управления является одним из главных препятствий на пути общественных преобразований в России. Одним из показателей кризисного состояния государственной службы является коррупция как явление, связанное с противоправной деятельностью должностных лиц. Налицо необходимость кардинального реформирования государственной службы и создания соответствующего времени государственного управления страной.

5

Неадекватность института государственной службы современным условиям также не позволила создать эффективное законодательное обеспечение государственно-служебных отношений.

Несовершенство правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации отчасти объясняется тем, что в настоящее время идет процесс становления законодательной базы данного института государства. Название Федерального Закона от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы Российской Федерации"¹ подчеркивает то обстоятельство, что пока речь идет о начальном этапе формирования законодательства.

Трансформация государственно-служебных отношений обусловлена также активным процессом формирования в Российской Федерации реальных федеративных отношений. За последние годы принципиально изменилась структура российского законодательства. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации вступили в период крупномасштабной реформы, которая связана с обновлением законодательства практически по всем отраслям права. Изменения в практике правового регулирования общественных отношений привели к тому, что в законодательстве субъектов Российской Федерации возникли целые отрасли, ранее не являвшиеся предметом регулирования на уровне субъекта. К таковым прежде всего можно отнести институт государственной службы. Новизна самостоятельного регулирования государственно-служебных отношений подчеркивает актуальность избранной темы диссертационного исследования. Опыт такого регулирования еще только накапливается, не говоря уже о том, что законотворческая деятельность иногда опережает научное осмысление происходящих в обществе процессов. Для совершенствования законодательства о государственной службе необходимы научные исследования.

‘Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ (ред. от 18 февраля 1999 года) "Об основах государственной службы Российской Федерации"И Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст.2990; 1999. № 8. Ст.974.

6

Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе является составной частью российской системы законодательства.

Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования обусловлена необходимостью в теоретико-правовом осмыслении института государственной службы Российской Федерации, анализа его функционирования с целью формирования эффективной государственной службы в системе государственного управления.

Тема настоящего диссертационного исследования является предметом изучения теории права и государства, истории права и государства, отраслевых юридических наук, политологии, философии.

В ходе проведения настоящей диссертационной работы были изучены труды современных российских ученых в области общей теории государства и права: С.Авакьяна, С. С. Алексеева, М.И.Байтина, А.Б.Венгерова, Н.В.Витрука, В.Е.Гулиева, М.В.Заднепровской, А.А.Кененова, Д.А.Керимова, С.А.Комарова, В.Н.Кудрявцева, И.А.Кузнецова, В.В.Лазарева, О.Э.Лейста, В.С.Нерсесянца, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, А.С.Мордовца, А.С.Пиголкина, И.В.Ростовщикова, В.П.Сальникова, Ю.А.Тихомирова, А.Г.Хабибулина, В.Е.Чиркина, С.М.Шахрая, Б.С.Эбзеева и других.

В диссертационном исследовании были использованы общенаучные положения работ ученых А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, Д.Н.Бахраха, К.С.Бельского, И.Л.Бачило, В.Г.Вишнякова, В.А.Власова, В.А.Воробьева, Б.Н.Габричидзе, В.П. Грибанова, И.И.Евтихиева, М.И.Еропкина, А.А.Кармолицкого, А.П.Клюшниченко, Ю.М.Козлова, А.П.Коренева,

7

Б.М.Лазарева, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, Е.В.Охотского, Ю.А.Розенбаума, И.С.Самощенко, Л.А.Сергиенко, Ю.Н.Старилова, Б.А.Страшуна, С.С.Студеникина, М.С.Студеникиной, Н.И.Фаянс, В.А.Юсупова, Ц.А.Ямпольской и других.

Избранная тема диссертационного исследования потребовала изучения обширной нормативной базы: Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов Российской Федерации, Федерального закона об основах государственной службы, законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе. Нормативный материал рассмотрен по состоянию на 1 января 2000 года.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере государственной службы Российской Федерации с точки зрения реализации целей и функций государства, институт государственной службы как один из важнейших институтов функционирования государственной власти.

Предметом исследования являются исторические и теоретико-правовые аспекты становления государственной службы Российской Федерации; ее функционирование; тенденции развития конституционного законодательства и текущего законодательства Российской Федерации и ее субъектов в сфере государственной службы.

Исходя из актуальности темы, в данном диссертационном исследовании были поставлены цели - выявить роль государственной службы как государственно­правового явления, показать ее трансформацию в зависимости от преобразования государственной власти, обозначить основные проблемы формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе, представить модель его развития, позволяющую обеспечить становление Российской Федерации как правового федеративного государства.

Диссертантом решались следующие основные задачи:

- выявление теоретических оснований возникновения и становления государственной службы как государственно-правового явления;

- исследование исторических закономерностей развития государственной службы в России, отражающих государственно-правовые преобразования;

8

- изучение генезиса и теоретических предпосылок формирования законодательства Российской Федерации о государственной службе;

- анализ структуры нормативной базы субъектов Российской Федерации, регулирующей отношения в сфере государственной службы и разработка рекомендаций для ее совершенствования;

- рассмотрение проблемы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе;

- установление организационно-правовых основ функционирования государственной службы в субъектах Российской Федерации;

- обобщение структуры органов, в которых осуществляется государственная служба субъектов Российской Федерации;

- систематизация государственных должностей субъектов Российской Федерации, отражающих политические особенности субъектов;

- выявление основных правовых проблем становления государственной службы субъектов Российской Федерации, обозначение наиболее перспективных путей их решения.

Методологическую основу диссертации составляет комплекс научных методов познания социально-политических явлений и процессов. В исследовании использованы аналитический метод и метод диалектического познания, позволяющие анализировать государственную службу как институт, постоянно находящийся в развитии; исторический метод, позволяющий определить этапы развития государственной службы; метод восхождения от конкретного к абстрактному; системно-структурный метод; метод сравнительного познания; статистический метод. Совокупность научных методов позволяет более полно проанализировать становление государственной службы Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что оно является одним из первых комплексных исследований становления государственно-служебных отношений по специальности теория и история права и государства, содержит теоретические разработки по развитию института государственной службы в субъектах Российской Федерации, являющегося

9

элементом правовой системы Российской Федерации. Анализ дискуссионных проблем позволяет раскрыть недостаточно изученные современной наукой аспекты и вынести на защиту ряд самостоятельных выводов, положений и рекомендаций.

Основные положения, выносимые на защиту:

- Процесс становления государственной службы Российской Федерации, как одного из важнейших институтов государственности, обусловлен происходящими в стране политическими изменениями и является частью комплексного изменения и развития государства.

- Правовыми предпосылками формирования законодательства Российской . Федерации о государственной службе являются Конституция Российской

Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, Федеральный закон об основах государственной службы, договоры о разграничении предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

- Правотворчество субъектов Российской Федерации в сфере государственной службы развивается весьма динамично. По мере увеличения количества и форм нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе становится все сложнее обеспечивать внутреннюю согласованность законодательства, в результате чего нередко возникают коллизии между актами разной юридической силы. В настоящее время актуальным является вопрос не о дополнении законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе, а о качественно ином подходе к его структуре.

- Разграничение полномочий в сфере государственной службы стало актуальным и сложным вопросом как в научном смысле, так и в практическом осуществлении. Анализ основных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере государственной службы не позволяет установить, в чьем же ведении находится правовое регулирование государственной службы субъектов России.

Позиция автора диссертационного исследования заключается в том, что правовое регулирование отношений в сфере государственной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено к исключительному ведению

10 Российской Федерации, поскольку Конституцией Российской Федерации субъектам предоставлены права самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти, определять государственные должности, обеспечивать финансирование государственного аппарата и др. Все эти вопросы напрямую связаны с организацией государственной службы субъекта Российской Федерации.

Правовое регулирование отношений в сфере государственной службы субъектов Российской Федерации не может быть отнесено и к исключительному ведению субъектов, так как в едином государстве основные элементы государственного управления, обеспечивающие проведение в жизнь государственной политики и обладающие правовой типичностью, нуждаются в единообразном правовом регулировании. Законодательство о государственной службе должно быть конституционно отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

- Разные подходы к формированию законодательства субъектов Российской Федерации о государственной службе обусловлены, прежде всего, политическими особенностями. Основные различия обнаруживаются в самой организации государственной службы субъектов Российской Федерации: в определении органов, в которых осуществляется государственная служба, и в установлении системы государственных должностей государственной службы. Правовой статус государственного служащего и вопросы прохождения государственной службы субъектов Российской Федерации должны быть типовыми с правовой точки зрения. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны конкретизировать нормы законодательства, имеющие политическую специфику (определение органов, в которых осуществляется государственная служба, и установление системы государственных должностей), и "расширять" нормы, способствующие повышению правового статуса государственного служащего. Простое дублирование федеральных норм "утяжеляет" законодательство и не имеет смысла.

- Пределы осуществления государственной службы субъекта Российской Федерации определяются структурой государственных органов, их специализацией и полномочиями. Отсутствие единообразного подхода к пониманию теоретико-

11

правовых категорий является причиной того, что практическая структура государственной службы субъектов Российской Федерации в целом значительно шире теоретически определенной структуры государственного аппарата. Совершенствование государственной службы субъектов Российской Федерации напрямую зависит от оптимальной организации структуры органов государственной власти, прежде всего, исполнительной. Неоправданное расширение границ государственной службы негативно влияет на ее организацию и функционирование.

- Структура органов государственной службы республик в составе Российской Федерации является более объемной и разветвленной. Обусловлено это следующими факторами: 1)в республиках большее количество органов исполнительной власти, отражающих многообразие сфер общественной жизни; 2)в ряде республик существуют местные органы государственного управления (администрации городов и районов в составе субъекта Российской Федерации).

- Отсутствие единого реестра государственной службы Российской Федерации, который включал бы государственные должности органов государственной власти всех уровней, является серьезным препятствием в установлении оптимальной системы государственных должностей в субъектах Российской Федерации и порождает серьезные расхождения в организации государственной службы.

- Современное законодательство не устанавливает ясной правовой модели государственной службы, а система законодательства должна формироваться в зависимости от выбора модели. Таким образом, определение модели государственной службы - первостепенная задача федерального законодателя на ближайшее время.

Результаты диссертационного исследования используются преподавателями Уфимского юридического института МВД России, Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан при разработке курсов лекций по теории и истории права и государства, по актуальным проблемам теории права и государства, в подготовке учебного и

12 методического материала по спецкурсам "Государственная служба", "Правовой статус государственных служащих".

Основные положения и выводы работы могут быть использованы для дальнейшей научной разработки данной темы. Научно-практическая значимость диссертационного исследования также заключается в том, что положения диссертации могут быть использованы для совершенствования как федерального законодательства о государственной службе, так и законодательства субъектов Российской Федерации.

Основные положения диссертационного исследования отражены в учебном пособии "Государственная служба Республики Башкортостан", в разработке проектов нормативных правовых актов Президента Республики Башкортостан по вопросам государственной службы. Материалы и выводы по диссертации представлены в ряде публикаций.

13