§ 1. Правовой анализ возникновения и развития государственной службы в России.

Государственная служба представляет собой комплексное явление, имеет различные аспекты (политический, организационный, экономический, нормативный, кадровый, аналитический, социальный, психологический и другие) и потому является объектом изучения многих отраслей науки.

Ученые отмечают ограниченность теоретического, нормативного и практического материала по проблемам государственной службы. К сожалению, практика идет впереди теории. Правовое регулирование государственной службы сегодня является не итогом размышлений и дискуссий, а предпосылкой для них².

Наряду с главными теоретическими вопросами (что такое государственная служба, в чем ее сущность, каковы ее основные задачи, как оценить ее эффективность) наибольшую актуальность, на наш взгляд, сегодня приобретает вопрос о будущности государственной службы. Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо определить, чем обусловлено возникновение государственной службы и какие факторы влияют на ее становление.

Государственная служба представляет собой профессиональное и практическое участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственной должности, учрежденной в государственном органе³. Поэтому полагаем, что основной задачей t

государственной службы сегодня и в будущем должно быть улучшение

Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. M.: Изд-во РАГС. 1997. Стр. 218.

³Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. M.: Изд-во РАГС. 1997. Стр. 11.

14 государственного управления общественными процессами и все преобразования государственной службы должны проводиться с точки зрения их влияния на государственное управление^[4].

Представляется, что необходимой первоначальной задачей является теоретическая разработка государственно-правовой составляющей государственной службы. В нашем исследовании государственная служба рассматривается как государственно-правовое явление. Как явление, возникающее с появлением государства и процесс реформирования которого напрямую связан с общественными процессами, происходящими в той или иной стране. Как явление, урегулированное правом и имеющее обширную нормативную правовую базу.

Теснейшая зависимость развития государственной службы от конституционно-правового механизма и осуществления государственной власти наглядно прослеживается на примере становления российской государственной службы. Поэтому в данном параграфе диссертационного исследования ставится задача показать объективные предпосылки для возникновения и нормативного оформления института государственной службы в России, эволюцию государственной службы в разные периоды становления российской государственности.

Если обобщить различные взгляды многих философов и теоретиков права и государства, то можно схематично представить следующие подходы к пониманию природы государства.

Прежде всего, это специфическая организация общества, имеющая только ей присущие черты. Государство - политико-правовая организация общества^[5]. Это определенный способ организации общества, основной элемент политической системы, организация публичной власти. Как управляющая обществом система обладает внутренней структурой, имеет специальные органы для реализации своих

15 полномочий - государственный аппарат⁶. Государство - организация политической власти, необходимая для выполнения как сугубо классовых задач, так и общих дел, вытекающих из природы всякого общества⁷. "Государство - единая политическая организация общества, которая распространяет свою власть на всю территорию страны и ее население, располагает для этого специальным аппаратом управления, издает обязательные для всех веления и обладает суверенитетом"⁸.

Иная позиция определяет государство как аппарат, особый слой людей, призванных управлять другими людьми. Отличительной особенностью государственной организации (от догосударственной и негосударственной) является государственное управление как сознательное, целенаправленное воздействие на общество как систему по осуществлению государственной власти, реализуемое работой государственных органов⁹, и как следствие - наличие выделенного из общества аппарата власти и управления. Аппарат состоит из особого слоя людей, основным занятием которых является выполнение властных и управленческих функций¹⁰.

Чтобы проанализировать возникновение государственной службы в России, необходимо обратиться к истокам нашего государства. Становление и укрепление российской государственности ученые-историки относят к XV-XVII векам. Социально-экономические предпосылки создания централизованного государства были таковы: развитие феодального вотчинного и поместного землевладения, Энциклопедический юридический словарь (под общ.ред.В.Е.Крутских). M.: ИНФРА-М. 1999. Стр.61.

⁷Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. ред. проф. М.Н.Марченко. Том 1. Теория государства. M.: Издательство "Зерцало". 1998. Стр. 93.

⁸Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М. 1993. Стр.47.

’Настольная книга государственного служащего (Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации"). Москва: Экономика. 1999. Стр. 4.

^|0Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Отв. ред. проф. М.Н.Марченко. Том 1. Теория государства. Стр. 94.

16

основанного на крепостном праве; разделение труда между земледелием и ремеслом; усиление экономических связей между районами страны; установление единой денежной системы; появление рыночного оборота; необходимость усиления обороноспособности.

Россия складывалась как многонациональное государство и роль объединителя национальностей взяли на себя великороссы.

К этому времени юридически сформировалась сословно-иерархическая структура правящего общества: 1) родовитая земельная аристократия, облаченная высшими думными и придворными чинами; 2) "дворяне московские", приписанные к государеву двору, несшие придворную службу и получавшие второстепенные придворные чины; 3) провинциальные дворяне и дети боярские, приписанные к уездным городам¹². Наряду с укрупнением княжеского, боярского и церковного землевладения увеличилось число средних и мелких феодалов. Увеличение этой категории феодалов связано с созданием новой армии из навербованных государством служилых людей, получавших за службу земли.

¹’Развитие русского права в XV - первой половине XVII вв. Москва: Наука. 1986. Стр. 87.

¹²Там же. Стр. 9.

17

Государственные учреждения в то время представляли: царь; Боярская (царская) дума как постоянный совещательный орган при царе, участвовавший в законодательстве, управлении, судебной деятельности; Земские соборы, в основном участвовавшие в решении вопросов внешней и внутренней политики, законодательства, финансов, государственного строительства; приказы, возникшие из личных поручений государя и ставшие развитием дворцовых ведомств (постепенно приказное управление охватило все отрасли государственного управления); органы местного управления.

Участие в соборе было скорее долгом, обязанностью. "Это была государева "служба", так она расценивалась и правительством, и сословными группами, прежде всего дворянством"¹³. Но эту службу следует рассматривать как службу государю, а не государству¹⁴.

В создании специального функционально-отраслевого, приказного управления в различных сферах деятельности государства большую роль сыграло привлечение к решению важнейших государственных дел дворецких и дьяков, происходивших из среды нетитулованного боярства. В связи с новыми задачами, вставшими перед великодержавной канцелярией, в особую должность выделились казначеи, ведавшие финансовыми и внешнеполитическими делами. Дьяки государевой казны исполняли решения великодержавной власти, специализируясь на выполнении определенных поручений: дипломатических, финансовых, военных, ямских. Эта специализация и подготовила к середине XVI века создание органов управления с функциональным разделением дел, пришедшим на смену территориальным органам. "Приказ стал частью механизма Русского централизованного государства, непосредственно и от имени государства осуществлял его задачи и был наделен в этих целях государственно-важными полномочиями"¹⁵. Общее число приказов, считая временные, к середине XII века достигло 60. Возникла необходимость проведения мероприятий по организации ¹³TaM же. Стр. 102.

¹⁴Талина Г. C чего начиналась государственная служба И Государственная служба. 1999. №3(5). Стр. 117.

¹⁵Развитие русского права в XV - первой половине XVII вв. Стр. 111.

18 самой государственной службы, постепенно сложилась система административных органов с общегосударственной компетенцией по вопросам службы и финансирования деятельности аппарата. Это Разряд, Поместный и Ямской приказы, приказ Большого прихода.

Разряд ведал учением и назначением на службу служилых людей "по отечеству", т.е. дворянства, определял их количество и место службы (военной и гражданской).

Развитие системы государственных органов опережало нормативную базу. Именно государственно-политическая централизация послужила толчком для создания правовой системы. Конец XV века ознаменовался резким повышением роли писаных источников права и значительным увеличением объема законодательного материала. Совершенствовались навыки, приемы, способы формулирования юридических норм. Основными источниками общерусского права того времени стали: великокняжеское (царское) законодательство в виде жалованных, указных, духовных грамот и указов; "приговоры" Боярской думы; постановления Земских соборов; отраслевые распоряжения приказов. Появились новые, сложные формы законодательства. Кодекс Древней Руси - Русская Правда - в конце XV века утратил практическое значение, но послужил основой кодификации русского права в Судебниках 1497, 1550 годов, Соборных

Уложениях 1551 и 1649 годов. Соборное Уложение 1649 года вобрало в себя не утратившие со временем значения черты древнего русского права, оформило

19

новые, соответствующие своему времени нормы, в значительной степени определило последующее законодательство, вошло в Полное собрание законов Российской Империи 1830 года.

В XV - XVII веках были сформированы основы административного законодательства, отразившие основные направления административной деятельности Русского централизованного государства. Правовые акты определили структуру, компетенцию и внутренний порядок деятельности органов управления. В этот период формировались нормы права, регламентирующие отношения между государством и подданными. Административное законодательство того времени развивалось в двух направлениях: 1) практическая юрисдикционная деятельность и ряд правовых актов способствовали закреплению и становлению системы управления государством; 2) законодательство и правительственные мероприятия определяли основные направления государственно-правовой деятельности.

К началу XVIII века в России сложилась абсолютная монархия - максимальное сосредоточение власти в руках одной личности, Петра I. Для абсолютной монархии характерно наличие сильного, разветвленного профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии. Россия стала "полицейским" государством, вмешивающимся во все мелочи жизни и регламентирующим их. Следствием этого стало обилие писаных юридических актов, принимаемых по каждому поводу (за период правления Петра I было принято более трех тысяч правовых актов^[6]).

Именно комплекс петровских реформ, заложивших государственность России, предопределил нормативное оформление государственной службы. В XVIII веке стало складываться понятие государственной службы, в отличие от предыдущей службы - государю. Государственная служба стала основным звеном государственного управления. Таким образом, выделение слоя людей, постоянно находящихся на государственной службе и профессионально занимающихся делами управления, явилось результатом образования российского

20 централизованного государства^[7]. К середине XVIII века количество чиновников составляла 7500 человек (145 чиновников - I-V классов, 562 - IV-VII, 1344 - IV- XIV), а также 5379 канцелярских служителей. К концу XVIII века количество чиновников удвоилось и достигало 16 тысяч человек^[8].

Основными нормативными актами, посвященными вопросам государственной службы, стали "Генеральный регламент работы правительственных учреждений"(1720 г.), "Табель о рангах"(1722 г.).

Государственный аппарат и отдельные его составляющие стали действовать по предписанию специальных регламентов, иерархию которых замыкал Генеральный регламент.

Вышедший 24 января 1722 года закон под названием "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных..." просуществовал до ноября 1917 года, имел глубокий смысл для своего времени, способствовал упорядочению государственного управления, четко определял положение человека в обществе и меру ответственности его перед государством.

В первой части "Табели о рангах" приводился перечень государственных должностей. Вторую часть "Табели о рангах" составляли пункты, в которых содержалось объяснение этого документа, устанавливались принципы государственной службы в России, определялись условия совместительства одним лицом двух или более должностей, предусматривался порядок поступления на государственную службу и ее прохождения. При поступлении на государственную службу подробно регламентировался порядок получения чина.

"Табель о рангах" установила три вида государственной службы - военную, гражданскую и придворную. На основании этого закона была введена единая система чинов, их номенклатура и иерархия в каждом виде государственной службы. Чиновничество подразделялось на две группы, первую из которых

21 составляли табельные чиновники четырнадцати классов. Все чины, помещенные в "Табели о рангах", разделялись на классы (ранги). Всего в четырнадцать классов "Табели о рангах" было включено 262 должности (военных - 126, государственных (статских) - 94, придворных - 42). Во вторую группу входили государственные служащие, не включенные в список должностей "Табели о рангах". Эта группа состояла из низших чиновников, для них вводился институт "канцелярских служителей" в качестве начальной ступени государственной службы.

Термин "чиновник" имеет свое зарождение в "Табели о рангах". Служащий, обладающий чином, назывался чиновником. Личные заслуги, способности, профессиональные знания и опыт чиновников считались основой для их продвижения по службе. Признак знатности происхождения, доминировавший в прошлом при замещении государственных должностей, утратил свое былое значение. Служебную карьеру стало возможным сделать каждому чиновнику, опираясь на знания, служебные достижения и способности.

Функция государственной службы объединила дворянство в политически и юридически консилидированную группу. Дворянство стало единственным служилым сословием, а служба - главной сферой приложения сил и энергии. Титул и звание превратились из основания для получения должности в результат продвижения по службе. Достигнув определенного чина, можно было превратиться из недворянина в дворянина. К концу 20-х годов XVIII века число дослужившихся до дворянства составило треть всего дворянского сословия¹⁹. "Табель о рангах" приравняла гражданскую службу к военной. Продвижение по иерархической лестнице чинов было возможным, только начиная с низшего чина. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. Дворянство захватило почти все места в государственном аппарате и армии.

Принятие "Табели о рангах" имело следующие последствия: 1) в формировании государственного аппарата утвердилось бюрократическое начало, приоритет составляли профессиональные качества, личная преданность, выслуга, вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти и руководство в деятельности точными предписаниями закона, регламента, ’’История государства и права России. Стр.77.

22 инструкции; 2) в работе государственных органов появились требования к профессионализму, специализации, нормативности; оформился принцип выслуги как ступени карьеры служащего; 3) были уравнены военная и гражданская службы; 4) подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом, степень квалификации служащих стала определяться не только чином, но и специальным образованием.

Таким образом, в результате петровских административных реформ начала XVIII века, проведенных с учетом европейского опыта с целью рационализации механизма управления, деятельность органов государственной власти России поднялась на качественно новую ступень и получила свое нормативное оформление. Результатом проведения реформ стало создание системы управленческих кадров, для которой были характерны однотипное организационное устройство, четкая функциональная дифференциация, централизм во взаимоотношениях государственных структур, строгий контроль за выполнением указов и распоряжений высших и центральных учреждений, тесная связь и соподчиненность составных звеньев механизма государственной власти.

Эволюция государственной системы, сформированной в начале XVIII века, происходила в течение всего столетия. Становление государственной службы потребовало детальной разработки и утверждения основных принципов ее организации. В нормативно-правовых актах XVIII-XIX веков, посвященных формированию и функционированию государственной службы, были определены важнейшие принципы ее организации: соответствие действий чиновников российским законам; централизм в организации управления; обязательность решений вышестоящих учреждений и должностей; подконтрольность государственных органов и деятельности их служащих субъекту верховной власти; ответственность кадров государственных структур за порученный участок управления и исполнение своих должностных обязанностей и другие. Наметилась дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, углубление специализации отдельных органов власти и управления.

Российский император возглавил всю систему власти. В 1810 году был создан

23

Государственный совет - высший законосовещательный орган, который готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения, приводил к единообразию всю правовую систему России. Сенат утвердился как высший судебный орган государства. В 1802 году был принят манифест "Об учреждении министерств", положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. Власть министров стала определяться как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти. Для решения межведомственных вопросов стали созываться совещания министров, в 1812 году они получают законодательное оформление в лице Комитета министров. В 1826 году была создана Собственная Его Величества канцелярия - орган, возглавивший всю систему центральных отраслевых органов государственного управления.

Реформы, произведенные в системе центральных органов власти и управления России, породили развернутую кодификацию действующего права. Новые задачи кодификации состояли в следующем: 1)законы должны утверждаться на "непоколебимых основаниях права"; 2) законы должны определять все части государственного управления, пределы компетенции, права и обязанности подданных; 3) законы должны располагаться по строгой системе; 4) законы должны содержать в себе правила для отправления правосудия^[9].

Новый кодификатор русского права получил название "Свода Законов Российской Империи", второй раздел которого составляли статьи, посвященные государственным учреждениям (центральным и местным), уставу о государственной службе. Одна из четырех категорий государственных законов была посвящена государственным учреждениям. Это, несомненно, указывало на важность государственного подхода к государственному управлению. В этот период стали складываться государственное и административное право как основные отрасли российского права.

Со времени реформаторской петровской эпохи правительство России рассматривало формирование и деятельность кадров административно­политических органов и их аппарата как одно из решающих условий успешного государственного управления. Поэтому проблемы строительства и

24 функционирования государственной службы являлись предметом постоянного и всеобъемлющего внимания со стороны российского правительства, причем это внимание традиционно усиливалось в переломные моменты общественного развития.

В дореволюционной России немалое внимание проблемам государственной службы уделяли и ученые. До нашего времени дошли труды П.А.Зайончковского, Н.М.Коркунова, Н.Нелидова, М.М.Шмилова, А.Яновского, пытавшихся определить место института государственной службы в структуре государственного права. Одним из самых значительных источников в области изучения исторического опыта государственной службы в дореволюционной России являются труды доктора исторических наук, профессора В.П.Мельникова. Опубликованные в его работах нормативные правовые акты, действовавшие в России, позволяют исследовать опыт организации российской государственной службы.

Революция 1905 года в России привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию. Раздел первый "Основные государственные законы" Свода основных государственных законов (1906 год) установил, что императору России принадлежит верховная самодержавная власть. "Власть управления во всем объеме принадлежит Государю Императору в пределах всего Государства Российского. В управлении верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его велениям. Государь Император в порядке верховного управления издает в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов"^[10]. Весной 1906 года начала работать вновь избранная Государственная Дума, в компетенцию которой входили: предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений, утверждение государственного бюджета, обсуждение вопросов о строительстве

25 железных дорог и учреждении акционерных обществ. Был реформирован Государственный совет. Исполнительная власть была представлена Советом министров. Система источников права в этот период пополнялась новыми актами: постановлениями и положениями Совета министров, мнениями Государственного совета.

27 февраля 1917 года императорская власть прекратила свое существование. Были сформированы Временный комитет Государственной думы, Временное правительство, упразднен целый ряд государственных органов, появился ряд вновь образованных ведомств, но февральская революция 1917 года не отразилась на положении чиновничества. Государственный аппарат был разрушен вместе с действовавшей системой власти в октябре 1917 года.

После Октябрьской революции сложившийся институт русской государственной службы был практически уничтожен. Одним из первых актов Советской власти был Декрет "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" от И ноября 1917 года. По логике политических событий, происходящих в то время в России, царское законодательство о государственной службе было отменено. После революции в России господствовали представления о быстром отмирании государства, о полном слиянии в руках представительных органов власти функций законотворчества, администрирования и управления. В связи с этим законодательство о государственной службе на протяжении десятилетий не имело правовой оболочки.

Основы создания Советского государства и слома структур аппарата царского и Временного правительств были заложены решениями II Всероссийского съезда Советов (Ленинское воззвание "К рабочим, солдатам и крестьянам" о переходе власти в центре и на местах в руки Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов; декреты о мире и земле; избрание Совета Народных Комиссаров - высшего исполнительного и распорядительного органа, и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих и крестьянских депутатов - высшего законодательного, распорядительного и контролирующего органа власти в период между Всероссийскими съездами Советов). Новая власть

26

приступила к строительству социализма и надеялась на скорую мировую революцию по примеру России.

При этом государство, по словам В.И.Ленина, являлось машиной для угнетения одного класса другим, для удержания в повиновении одному классу прочих подчиненных классов, особой организацией силы, организацией насилия^[11]. Согласно марксистской-ленинской доктрине, предпосылкой становления социалистического государства является слом старой государственной машины, уничтожение государственного аппарата. Большевики вступили в революцию с идеей государства-коммуны - государства без бюрократии, без полиции, без постоянной армии; государства, где все на время становились бюрократами и поэтому никто не мог стать бюрократом^[12].

III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов (10 января 1918 года) утвердил "Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа", закрепив в ней полновластие и единовластие Советов, федеративное устройство государства.

Конституция РСФСР 1918 года установила следующую систему высших органов власти. Высшими органами власти стали Всероссийский съезд Советов и Всероссийский центральный исполнительный комитет, избираемый на съезде. В ведении этих органов были все вопросы общегосударственного значения. Правительство России, Совнарком, образовывалось ВЦИК. Законодательную власть осуществляли три органа: съезд Советов, ВЦИК, Совнарком. В тоже время эти органы являлись и исполнительными. Судебную власть осуществлял Наркомюст - исполнительный орган. На местах власть принадлежала съездам местных Советов. При социализме существовала "особая взаимосвязь между представительными органами государственной власти и их исполнительно­распорядительными органами, ибо Советы соединяют в себе законодательную функцию и исполнение законов. Этому коренному, сущностному качеству

27

социалистической государственной организации В.И.Ленин придавал исключительное значение, считал его принципиальным для новой государственности, связывал с ним вопрос об историческом развитии социалистического государства"^[13].

Процесс строительства Советов сопровождался усилением политической монополии партии большевиков. В 30-е годы партия окончательно сливается с государством.

И только в 1952 году в "Письме товарищу Холопову" Сталин открыто назвал неправильным тезис Энгельса об отмирании государства после революции^[14]. Именно к этому периоду (началу - середине 60-х годов) ученые относят зарождение отечественной теории государственного управления^[15].

В работах ученых отмечалось, что содержание государственного управления активно влияет на: 1) организацию управляющей подсистемы, структуру как отдельных звеньев, так и ее в целом; 2) формы и методы функционирования всех управляющих компонентов; 3) характер внутриаппаратной работы соответствующих органов. Считалось, что «советское государственное управление - это научно обоснованное, планомерное, непрерывное, властное воздействие Советского государства на общественную систему в целях построения коммунизма, осуществляемое преимущественно в правовой форме и направленное на непосредственную, практическую организацию и регулирование поведения и деятельности людей, их коллективов, общества в целом»^[16]. Именно Коммунистическая партия разрабатывала концепцию государственного управления и проблемы государственного управления занимали значительное место в теоретической и практической деятельности партии. Партия влияла на государственное управление: "1) в политическом отношении - посредством

28

разработки программ и целей его деятельности, определения путей дальнейшего развития, активного участия в выявлении общественных потребностей и интересов в управлении и формировании необходимых государственно-управляющих воздействий; 2) в организационном отношении - путем осуществления кадровой политики в государственных органах, постоянного совершенствования и демократизации их структур, форм и методов деятельности, обеспечения скоординированной работы органов и должностных лиц с общественными организациями, создания все более благоприятных организационных условий для участия трудящихся в государственном управлении"^[17]. В государственном управлении была создана подсистема должностей с вертикальными взаимоотношениями и полной зависимостью человека от занимаемой должности. Основными чертами советского государственного управления стали: диктатура единоличной власти, абсолютное подчинение нижестоящих вышестоящим, жесткая дисциплина, единоначалие, единомыслие, единодействие^[18].

Основные принципы государственного управления были закреплены в Конституции СССР 1977 года: руководство КПСС, вовлечение трудящихся в государственное управление, демократический централизм, интернационализм, планирование и учет, социалистическая законность.

Конституция 1977 года утвердила ведущую роль Коммунистической партии, узаконила КПСС как руководящую и направляющую силу советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций. Коммунистическая партия определяла генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР, руководила великой созидательной деятельностью советского народа, придавала планомерный, научно обоснованный характер его борьбе за коммунизм. Политическую систему государства представляли: КПСС, Советское государство, общественные организации, трудовые коллективы^[19].

29

Таким образом, в России произошла подмена государственного управления партийным. Это обстоятельство и обусловило отставание нормативно-правового оформления государственной службы в советское время.

Институт советской государственной службы, как предмет научного осмысления, начал развиваться одновременно с теорией государственного управления. Первые публикации и монографии по проблематике советской государственной службы начали появляться в 60-е годы (до этого времени не было опубликовано ни одного монографического исследования, практически не было журнальных статей). В 1952 году Н.П.Поборчей была защищена кандидатская диссертация "Советская государственная служба", в 1955 году Н.И.Фаянс - "Советская государственная служба на современном этапе"³¹. В этих работах впервые ставился вопрос об административно-правовом характере института государственной службы и указывалось на необходимость разработки общесоюзного положения "О государственной службе". В 1964 году И.Н.Пахомов защитил докторскую диссертацию "Основные вопросы государственной службы в советском административном праве"³².

Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемой им³³, поэтому советская концепция исходила из того, что нет необходимости устанавливать особый статус для государственных служащих - поэтому и не появились особые законодательные акты, полно регулирующие отношения в сфере государственной службы, не был принят закон о государственной службе. Правовой массив состоял в основном из ведомственных актов и решений партии. Детально регулировалось лишь прохождение ³¹Старилов Ю.Н. Служебное право: учебник. Стр.274.

³²Советская государственная служба// Административное право (Общая и Особенная части). M.: Юридическая литература. 1968. Стр. 163.

³³Теория права и государства: учебник (под ред. проф. В.В.Лазарева). M.: Право и Закон. 1996. Стр. 344; Советское право: учебник (под ред.проф.В.П.Грибанова). M.: Высшая школа. 1981. С.91.

зо

военизированной службы. Порядок комплектования должностей был определен в конституциях, законах о советах министров и о местных советах народных депутатов, в правительственных постановлениях и ряде других нормативных правовых актов. В них были определены также конкретные органы и должностные лица, правомочные решать вопросы комплектования должностей государственных служащих. В сфере государственной службы применялись следующие нормативные акты: "Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях", утвержденные Декретом CHK РСФСР от 21 декабря 1922 года; указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях; "Единая номенклатура должностей служащих", утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 года; "Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности", утвержденное ВЦИК и CHK РСФСР 20 марта 1932 года; Положения о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров, следователей, судей; Перечни № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров; различные дисциплинарные уставы и некоторые другие акты³⁴.

Тем не менее ученые обращались к проблемам государственной службы, в научной литературе того времени высказывались разные подходы к определению государственной службы.

Наиболее распространенной была точка зрения, представлявшая государственную службу одной из форм общественно-полезного труда наряду с производственной деятельностью рабочих и колхозников. "Советская государственная служба - это особая форма участия граждан в коммунистическом строительстве, состоящая в выполнении служебных полномочий лицами, занимающими определенные должности в государственном органе и получающими за свой труд вознаграждение от государства"³⁵.

^З40всянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. Стр.36.; Система советского законодательства (под ред.И.С.Самощенко). M.: Юридическая литература. 1980. Стр. 129.

³⁵Еропкин М.И., Клюшниченко А.П. Советское административное право: учебник M.: Юридическая литература. 1979. С.55.

31

Отдельные ученые-административисты разделяли следующее определение - "Государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность служебного аппарата государственных органов, осуществляемую на возмездной основе и состоящую в практической реализации государственно-властных полномочий в различных сферах общественной жизни"^[20]. Выражалась государственная служба в замещении соответствующей должности в аппарате, подконтрольном Совету, и в выполнении в зависимости от характера занимаемой должности соответствующих профессиональных функций. Под государственной службой понималась только та работа, которая носила политический характер.

Некоторые ученые под государственной службой в широком смысле понимали выполнение людьми функций, не являющихся непосредственным созданием материальных благ, а в узком - "деятельность людей, входящих в аппарат органов государства, в состав администрации государственных предприятий и учреждений. Именно эта служба регулируется нормами административного права, в то время как деятельность других категорий государственных служащих, их обязанности и права регламентируются преимущественно, как и рабочих, нормами трудового права"^[21].

Более поздние определения государственной службы раскрывали государственную службу как выполнение служащими общественно-необходимых, социальных функций, обеспечивающих создание экономических, социальных, идеологических и административно-политических предпосылок развития общества. По характеру и содержанию - это государственно-служебная деятельность, которая выполнялась служащими профессионально в рамках не только данного трудового коллектива, но и всей системы управления. "Советская государственная служба представляет собой социальную деятельность служащих, осуществляемую ими профессионально в составе государственного аппарата, а также в подчиненных ему организациях, предприятиях и учреждениях, в целях

32 создания хозяйственно-производственных, социально-культурных и

административно-политических предпосылок, необходимых для функционирования и развития общества"^[22]. Некоторые авторы подчеркивали, что государственная служба осуществляется лицами, "занимающими по выборам или назначению постоянную или временную должность в государственном аппарате, на предприятии, в учреждении, организации"^[23], при этом понимая под должностью официально установленный комплекс обязанностей и прав, определяющий место и роль служащего в органе.

Институт государственной службы составляли нормы права, регулирующие отношения служебного характера. Государственно-служебные отношения имели ряд характеристик: 1) субъектами их являлись, с одной стороны, граждане СССР, состоящие на государственной службе, с другой - Советское государство в лице соответствующего органа; 2) объектом являлись действия служащих, состоящих в организации; 3) их содержание образовывали права и обязанности служащих; 4) возникновение, изменение и прекращение этих отношений осуществлялось в одностороннем порядке - по воле государства в лице полномочного органа^[24]. Позже ученые определяли административно-правовой институт государственной службы как "систему правовых норм, регулирующих порядок возникновения, изменения и прекращения государственно-служебных отношений, порядок прохождения службы, устанавливающих обязанности и права, поощрение и ответственность государственных служащих"^[25].

Советская государственная служба осуществлялась прежде всего на основе принципов организации и деятельности государственного аппарата. В то же время она имела и свои организационные принципы. Основные принципы советской

33

государственной службы были сформулированы В.И.Лениным, развиты лидерами Коммунистической партии и заключались в следующем:

а) работники советского государственного аппарата являлись представителями народа и осуществляли свою деятельность на основе закона и в интересах народа;

б) все работники государственного аппарата сменяемы;

в) работники государственного аппарата подконтрольны, подотчетны и ответственны перед народом, перед государством в лице его соответствующих органов;

г) работники государственного аппарата не имели каких-либо привилегий перед другими членами общества;

д) отсутствие правоограничений у работников государственного аппарата;

е) выборность отдельных категорий работников государственного аппарата;

ж) равноправие трудящихся при занятии должности в государственном аппарате;

з) равные социально-экономические условия труда работников государственного аппарата и других категорий трудящихся^[26].

Наряду с традиционными для административно-правовой теории, В.А.Воробьев выделял дополнительные принципы государственной службы: о преемственности, сменяемости и перспективности роста кадров, рациональном сочетании опытных и молодых кадров, о выдвижении женщин на руководящую работу, о реализации национально-государственных начал в кадровой политике, которые характеризовали не только собственно государственную службу, но и организацию политического руководства обществом^[27].

Исследователи данной сферы общественных отношений отмечали конституционные основы законодательства о государственной службе^[28]. Так, в

34

Конституции Российской Федерации 1977 года были закреплены ленинские принципы подбора и расстановки кадров (ст. 7,8,30,100); выборность и назначение как способы замещения должностей в государственных органах и организациях (ст.3,99,101,120,138,149,152 и другие); права и обязанности работников государственного аппарата (ст.21,34,105,148 и другие); прохождение государственной службы (ст.35).

В те годы ученые подчеркивали роль права в работе государственных органов⁴⁵. Отмечалось, что среди работников государственного аппарата наблюдается недооценка роли права, стремление обойтись без правовых норм или урегулировать с их помощью лишь отдельные вопросы, а не все подлежащие правовой регламентации, что очень характерно для самого института государственной службы.

Понятие государственного служащего производно от понятия государственной службы. C учетом этого государственные служащие определялись как "категория трудящихся, которая работает за соответствующее вознаграждение в государственных органах, предприятиях и учреждениях и осуществляет в соответствии с характером и объемом предоставленных полномочий задачи, определяемые компетенцией данного органа"⁴⁶.

Другое определение - служащим государственного аппарата управления является "лицо, занимающее предусмотренную Единой номенклатурой должностей служащих⁴⁷ и штатным расписанием конкретного органа должность, выполняющее от имени и по поручению государства в пределах своей компетенции управленческие функции, связанные с подготовкой и принятием службе // Правоведение. 1983. № 4. Стр.11.

⁴⁵Служащий советского государственного аппарата. Стр. 14.

⁴⁶Советская государственная служба // Административное право (Общая и Особенная части). Стр. 165.

⁴⁷Единая номенклатура должностей служащих: Утв.Постановлением

Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы от 9 сентября 1967 года // Бюллетень Гос. ком. CM СССР по вопросам труда и заработной платы. 1967. № 11.

35

решения и организацией его исполнения в целях практического осуществления государственных задач, и получающее от государства вознаграждение за труд"^[29].

Должность в государственном органе определялась как постоянное государственное установление с точно определенным комплексом прав и обязанностей. Вместе с тем должность являлась частью организационной структуры государственного органа, с которой связывалась и определенная часть его компетенции^[30].

Права и обязанности государственного служащего подразделялись на общие, специальные и личные^[31].

Общие права и обязанности государственного служащего определялись характером государственно-служебных отношений. Круг общих обязанностей служащих содержал в себе "правила поведения, как урегулированные нормами права, так и носящие характер нравственных обязанностей, предопределяемых требованиями морального кодекса строителя коммунизма"^[32]. Каждый служащий был призван неуклонно проводить в жизнь директивы КПСС, законы и другие акты в интересах государства и народа, обязан знать законы и хранить служебную тайну, соблюдать дисциплину труда, уважать своих коллег и подчиняться руководителю и т.д. Специальные права и обязанности имели более конкретный характер и были различны в зависимости от того, какую должность и в каком государственном органе занимал государственный служащий. При этом он наделялся специальными правами в том объеме, в каком это было необходимо для реализации возложенных на него специальных обязанностей. Личными правами располагали все трудящиеся, в том числе и государственные служащие (право на отпуск, пенсионное обеспечение И Т.Д.).

Классификация советских государственных служащих проводилась по различным основаниям: по характеру государственных органов, в которых они

36 работали, по характеру отрасли общественной жизни, где служащие осуществляют свою деятельность, по характеру их деятельности. Последний классификационный признак являлся наиболее существенным. По характеру деятельности различали две группы служащих: 1) государственные служащие, выступающие в качестве носителей государственно-властных полномочий (должностные лица); 2) государственные служащие, выполняющие иные функции, являющиеся необходимыми для реализации государственно-властных полномочий (вспомогательно-технический персонал). Таким образом, государственно-властное полномочие являлось наиболее общим критерием, позволяющим отличать должностных лиц от других служащих.

Должностные лица выступали в качестве носителей государственно-властных полномочий, это выражалось в праве совершать юридические акты; обеспечивать их реализацию путем предъявления к исполнителям обязательных требований, применения специфических государственных мер организационного и воспитательного характера, а в необходимых случаях - и мер государственного принуждения; осуществлять контрольно-надзорную деятельность. Должностные лица обладали государственно-властными полномочиями в различном объеме, это позволяло выделить следующие группы должностных лиц: а) руководящий состав, б) представителей административной власти, в) оперативный состав^[33].

К руководящему составу относили категорию должностных лиц, в которую включались руководители учреждений, предприятий и отраслевых органов управления, заведующие самостоятельными структурными подразделениями государственных органов. Эта категория наделялась широкими специальными правами: издание юридических актов, прием граждан на работу и их увольнение, подпись документов и другое. Свои полномочия должностные лица данной категории реализовали в определенных границах, т.е. по отношению к подчиненным лицам, предприятиям и органам. Представители административной власти - категория должностных лиц, реализация государственно-властных полномочий которых выражается в формулировании обязательных указаний и в

37

требовании их исполнения, адресованных к неподчиненным лицам и организациям (к их числу относили работников милиции, различного рода государственных инспекторов, контролеров и других). Правомочия должностных лиц этой категории определялись законами и другими правовыми актами. Характерной особенностью представителей административной власти являлось то, что государство, предоставляя им полномочия в отношении третьих лиц, одновременно брало их под особую защиту (например, строго наказывалось неповиновение требованиям работников милиции). К оперативному составу относили категорию должностных лиц, не имевших права на издание юридических актов, но осуществлявших государственно-властные полномочия по должности в других формах. Эти служащие были заняты преимущественно выполнением основных функций государственных органов, учреждений, предприятий (экономисты, плановики, юрисконсульты, инспектора, инструкторы И Т.Д.).

К вспомогательно-техническому персоналу относили служащих, выполнявших канцелярскую и техническую работу в аппарате, непосредственно связанную с осуществлением основных функций или с внутренним управлением. Служащие этой категории являлись по существу техническими исполнителями.

Ряд ученых определял иную классификацию государственных служащих, выделяя четыре группы: должностные лица, оперативный состав (специалисты), представители власти, вспомогательный персонал^[34]. К должностным лицам были отнесены государственные служащие, имеющие право совершать в пределах своей компетенции действия, влекущие юридические последствия; к оперативному составу - служащие, выполняющие фактическую работу, непосредственно определяемую задачами данного органа, специалисты государственных органов, наделенные правомочиями в сфере осуществления государственно-властных функций, но не имеющие права совершать служебные юридические акты; к

38 представителям административной власти - должностные лица, имеющие право предъявлять юридические требования и применять меры административного воздействия к лицам и органам, не находящимся в их служебном подчинении; к вспомогательному персоналу - государственные служащие, характер служебной деятельности которых не предполагал совершения действий, вызывающих юридические последствия.

Наиболее общей в административно-правовой науке классификацией государственных служащих являлось их разграничение по характеру труда, исходя из Единой номенклатуры должностей служащих в СССР. Служащие делились на три категории: руководители, специалисты и технические исполнители⁵⁴.

Руководители предприятий, учреждений и их подразделений осуществляли подбор и расстановку кадров, координацию работы отдельных исполнителей, административно-распорядительные функции. К руководителям учреждений, являющихся органами управления, относились лица, занимающие следующие должности: министр, председатель государственного комитета, всесоюзного объединения, исполкома Совета депутатов трудящихся, заведующий отделом исполкома, начальник самостоятельного управления. К специалистам относили рядовых работников, штат которых определялся в зависимости от вида органа управления и конкретной отрасли. Технические исполнители были призваны обеспечивать руководителей и специалистов своевременной и достоверной информацией, необходимой для принятия оптимального решения и организации его выполнения.

Порядок прохождения государственной службы в СССР определялся правовыми нормами, регулирующими возникновение, осуществление, изменение и прекращение государственно-служебных отношений. Общий порядок прохождения регламентировался Основами законодательства Союза CCP и союзных республик о труде и Кодексами законов о труде союзных республик. В отдельных отраслях советского государственного управления действовали отраслевые положения и уставы о порядке прохождения государственной службы.

⁵⁴Служащий советского государственного аппарата. Стр.29; Советское административное право. Стр.29.

39

Прием на государственную службу осуществлялся с соблюдением специальных условий - объективных и субъективных⁵⁵. Объективные условия заключались в наличии необходимых вакантных должностей в государственном аппарате и соответствующего фонда заработной платы. Субъективные условия поступления предъявлялись к гражданам, желающим работать в государственном аппарате. Эти условия устанавливались в соответствии с ленинскими принципами о подборе кадров по их политическим, моральным и деловым качествам. По действовавшему законодательству субъективные условия делились на общие и специальные. Общие условия поступления на государственную службу были закреплены Советской Конституцией. Они состояли в том, чтобы соответствующее лицо: а) имело советское гражданство, б) не находилось в заключении или не было лишено права занимать ту или иную должность в государственном аппарате, в) достигло определенного возраста. Специальные условия поступления на государственную службу определялись действующими правовыми актами, издаваемыми в форме законов, постановлений, положений, приказов, инструкций и т.п. К их числу относились, например: а) требование о наличии специального по должности образования, соответствующих знаний и опыта организационного руководства, б) требование о необходимости представления при поступлении на государственную службу соответствующих документов, характеризующих лицо с точки зрения его деловых и политических качеств, в) требование о представлении в необходимых случаях документов, свидетельствующих о состоянии здоровья и т.п. Законодательство не устанавливало предельного возраста состояния на государственной службе.

Действовавшее законодательство закрепляло несколько способов замещения должностей в государственном аппарате: выборность (избрание), назначение, замещение должности по конкурсу, путем заключения трудового договора, что было вызвано "разной степенью важности выполняемых функций по должностям и различным назначением органов государственного управления"⁵⁶.

⁵⁵Советская государственная служба // Административное право (Общая и Особенная части). Стр. 175.

⁵⁶Служащий советского государственного аппарата. Стр.67.

40

Сущность выборности заключалась в избрании на руководящие должности лиц, являющихся членами коллектива, осуществляющего выборы; в подконтрольности деятельности выборных руководящих работников избравшим их коллективам, организациям или органам власти; в их праве отзывать с должности изданных руководителей, не оправдавших доверия. Для возникновения правоотношений при избрании на должность были необходимы согласие работника баллотироваться, выдвижение его кандидатуры и акт избрания. Правоотношения, возникающие на основе актов избрания, являлись срочными.

Замещение должности по конкурсу состояло в наличии нескольких претендентов на одну должность и в избрании наиболее достойного специальным коллегиальным органом. Непременными условиями этого способа комплектования кадров являлись объявление соответствующей должности вакантной и открытый конкурс.

Назначение - порядок комплектования основной массы личного состава государственных органов. Характерные черты этого способа состояли в том, что вопрос о назначении лица на должность решался в порядке подчиненности. Перечень должностей, подлежащих замещению в порядке назначения по решению соответствующих органов или должностных лиц, составлял так называемую номенклатуру. Назначение осуществлялось при помощи специального административного акта (приказа, распоряжения и т.п.).

Значительная группа государственно-служебных правоотношений возникала при заключении обычных трудовых договоров в результате совпадения волеизъявлений двух сторон. Таким образом происходило зачисление на службу специалистов и технических исполнителей.

Порядок продвижения по службе не регулировался специальными правовыми актами. Продвижение осуществлялось "в каждом конкретном случае, исходя из оценки деловых и личных качеств работника и его морально-политического облика"⁵⁷. В.А.Воробьев отмечал, что "закрепление четкой системы прохождения службы явилось бы той административно-правовой формой, которая способствует лучшему удовлетворению этой потребности, интереса личности к повышению ⁵⁷TaM же. Стр.76.

РОССИИ'^, ;

41 '4S∣⅛HO i⅛l⅛⅛l 1

своей квалификации и служебного положения. Для социалистического управления неприемлимы формализированные системы прохождения службы, характерные для буржуазно-бюрократического аппарата управления. Законодательство США, подразделяет федеральных служащих на 18 категорий, каждая из которых в свою очередь делится на ступеньки - числом до 10. И вся организация службы (выслуга лет, конкурсная аттестация, предоставление привилегий и т.д.) заставляет индивида быть исполнителем заданной ему социальной роли. Советский государственный аппарат обусловливает глубокий демократизм организации службы... Несмотря на актуальность, продвижение по службе ... незакреплено нормативно в качестве элемента системы управления кадрами"^[35].

В конце 60-х годов появился ряд нормативных документов о порядке прохождения аттестации, в ходе которой анализировались результаты служебной деятельности работника, его деловые качества, отношения с коллективом и указывалось, подлежит ли он продвижению по службе и на какую должность. В этих актах записано, что аттестация проводится периодически, один раз в 3-5 лет, аттестационными комиссиями, которые назначаются из числа высококвалифицированных специалистов и представителей партийных и профсоюзных организаций. По результатам аттестации руководители организаций принимали на основе объективных критериев оценки деятельности работника решение о поощрении за достигнутые успехи или о понижении в должности.

Основаниями прекращения государственно-служебных отношений в соответствии с действовавшим трудовым законодательством являлись: а)

одностороннее требование администрации, б) неизбрание на должность во время очередных выборов, в) желание служащего оставить работу, г) обстоятельства, не зависящие от воли сторон. Позднее основания изменились с изменением трудового законодательства.

Особенно детально советским законодательством регулировалась дисциплинарная ответственность государственных служащих, наступавшая при нарушении служащими трудовой и служебной дисциплины, при совершении им

42 дисциплинарного проступка. Действовавшим законодательством было установлено три вида дисциплинарной ответственности: в порядке подчиненности; в порядке, предусмотренном правилами внутреннего трудового распорядка; в порядке, установленном дисциплинарными уставами и положениями о дисциплинарной ответственности. Виды дисциплинарной ответственности отличались друг от друга кругом служащих, на которых распространялась ответственность, степенью тяжести налагаемых взысканий и порядком обжалования. Дисциплинарные взыскания были определены во многих нормативных актах. Наиболее распространенными взысканиями являлись : замечание (постановка на вид), выговор, строгий выговор, перевод на нижеоплачиваемую работу на срок до трех месяцев, отзыв с должности (в отношении выборных служащих).

Законодательством были предусмотрены материальные и моральные меры поощрения государственных служащих. К материальным были отнесены: награждение именными ценными подарками, премирование, повышение в Должности; к моральным - благодарность, занесение на доску Почета, награждение почетными грамотами, орденами, медалями, почетными знаками, присвоение почетных званий^[36].

Обзор советского законодательства о государственной службе показывает, что в СССР существовала разрозненная система нормативных актов, регулирующая отдельные вопросы государственно-служебных отношений. Учитывая множественность и известную устарелость актов, а также особенности организации труда работников государственных органов, ученые выдвигали предложения о принятии общесоюзного нормативного специального акта, позволяющего унифицировать нормы о государственной службе, закрепить ее общие принципы, упорядочить издание ведомственных актов, сгруппировать весь законодательный материал данной области по следующим темам: а) общие вопросы; б) поступление на службу; в) способы замещения должностей; г) продвижение по службе; аттестация; д) поощрение государственных служащих; е)

43

ответственность государственных служащих⁶⁰. В.М.Манохин предлагал назвать этот акт, следуя сложившейся практике, Основами Союза CCP и союзных республик о государственной службе и урегулировать в нем следующие отношения: отношения в процессе организации государственной службы; отношения в процессе прохождения государственной службы; отношения по поводу деятельности кадров, специфические для служащих, в силу чего они не могут быть урегулированы нормами трудового права. Предлагалась следующая структура документа: 1) задачи и основные принципы государственной службы; 2) порядок учреждения и упразднения должности; 3) правовой статус должности; 4) основные обязанности и права государственного служащего; 5) меры поощрения государственных служащих; 6) ответственность государственных служащих за нарушения обязанностей службы⁶¹.

Обобщая краткий анализ советского законодательства (не претендующий на полноту, а лишь акцентирующий основные моменты), можно сделать вывод, что политико-правовые и идеологические основы Советского государства обусловили недостаточное правовое оформление и своеобразие института государственной службы в советском праве.

Вторая половина 80-х годов стала началом радикальных изменений государственного устройства России. В резолюциях XIX партийной конференции 1988 года было признано, что советское право служило не обществу, а государству; осуждался административно-командный стиль; подвергалась критике чрезмерная власть административных органов. Эта конференция стала последним высшим форумом КПСС, в соответствии с ее решениями начался процесс передачи власти Советам. В 1990 году был учрежден пост Президента СССР и принята Декларация о суверенитете. В этот период формулировалась принципиально иная концепция государственной власти (разделение властей, верховенство закона и ⁶⁰Служащий советского государственного аппарата. Стр. 19; Система советского законодательства (под ред. И.С.Самощенко). Стр. 131; Воробьев В.А. Советская государственная служба (административно-правовые аспекты). Стр.22.

⁶¹Манохин В.М. Конституционные основы законодательства о государственной службе. Стр. 17.

44

т.д.). Начался конституционный процесс, завершившейся принятием Конституции Российской Федерации 1993 года.

Россия была провозглашена демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, в котором государственная власть осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Новый этап общественного развития - перестройка - поставил перед государственным управлением принципиально иные цели. Поэтому одной из главных задач становления новой государственности в России стало формирование нового государственного аппарата, принявшего идеи преобразования государства и способного освоить новые методы государственного управления общественными процессами.

Казалось, что для управления государством достаточно поменять управленческие кадры по политическому принципу, придать им ранг государственных служащих, как все станет на свои места. Но основной проблемой, возникшей в процессе формирования современной системы государственной службы, стало преодоление прежних стереотипов⁶².

При создании новой российской правовой базы государственной службы в 1992 - 1996 годах была использована часть опыта решения вопросов

государственной службы, накопленного в дореволюционной России и в советский период. Анализ исторической практики организации и функционирования государственной службы, выявление ее основных тенденций и противоречий позволяет исследователям оценить опыт и с учетом сегодняшних условий использовать его элементы в качестве одного из источников создания эффективной государственной службы.

Опыт формирования государственной службы в России свидетельствует, что она находится в органическом единстве с происходящими в государстве общественными процессами, государственным аппаратом как системой органов, практически осуществляющих функции государства. Именно поэтому процесс ^б2Киселев А. В XXI веке нужны профессионалы. Служба кадров. № 9. 1999. Стр. 22.

45 формирования современной нормативной правовой базы государственной службы в России следует рассматривать с позиции соответствия его целям и задачам государства, его конституционному строю.

46