<<
>>

Глава V. ВИДЫ ИНТЕРПРЕТАЦИОННОЙ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ И ПУТИ ИХ УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Интерпретационная форма реализации правовой политики может быть классифицирована по самым разнообразным основаниям.

По уровню ее осуществления она подразделяется на: международную, общефедеральную, региональную, местную (муниципальную), локальную.

Несмотря на наличие разработанных правил, помогающих сторонам договора уяснить смысл правовых норм, до сих пор нет органа, дающего предварительное толкование международным договорам на территории России.

На наш взгляд, нужно создать постоянно действующую комиссию из представителей высших органов судебной власти, которая, в силу своей высокой квалификации, будет заниматься этим вопросом. Толкование международного договора важно давать не только после его ратификации, дабы исключить неправильное понимание и применение, но и до этого момента. В связи с этим А.Е. Татаринцев справедливо замечает, что иногда возникают те объективные обстоятельства, которые требуют максимально быстрого применения договора, не дожидаясь обмена ратификационными

грамотами1. Такими обстоятельствами могут быть: получение экономической

выгоды, смягчение требований миграционного режима, улучшение экологической обстановки и др.

На Всероссийской научно – практической конференции по мониторингу законодательства и правоприменения, прошедшей в Санкт – Петербурге, А.А. Иванов сообщил, что причина вариативности толкования законов мотивирована отсутствием согласованности законопроектной

работы органов исполнительной власти. Законопроекты, которые исходят из

1 См.: Татаринов А.Е. Правовое регулирование таможенного режима временного ввоза: проблемы теории и практики: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 4.

разных субъектов РФ, корректируются различными министерствами и ведомствами.

В итоге, зачастую внесенные поправки противоречат концепции законопроектов1.

Мы считаем, что для исключения подобных ситуаций необходимо увеличение количества совместно изданных ведомственных разъяснений, таких как ФСБ, МВД, СК РФ и др. Это позволит не только осуществлять толкование в одном направлении, но и приведет к единому правоприменению.

Правовые нормы Федеральных конституционных законов разъясняются на основе большого числа имеющихся комментариев. Мы уже говорили о том, что ситуацию с ними государство должно взять на контроль и проделать определенную работу в этом направлении, однако не нужно забывать о том, что студенты-первокурсники получают первоначальные юридические знания благодаря нормативным правовым актам и комментариям к ним, которые они без труда могут получить в своей библиотеке.

Важно заметить, что по вопросам собственного ведения субъекты РФ вправе издавать соответствующее законодательство. Именно по этой причине актуальной можно считать проблему оптимизации региональной интерпретационной деятельности.

Законом «О противодействии коррупции в Саратовской области»2

регулируются отношения по борьбе с ней, однако он не содержит конкретных примеров коррупционных факторов, что дает возможность уйти от ответственности, используя толкование его текста. Возникает логичный вопрос – как предоставлять разъяснения, если закон содержит значительные пробелы? Очевидно, что проблема наличия пробелов в федеральном

законодательстве имеет место и в региональном.

1 Ерофеев А. Мертвый закон компрометирует живой закон. В Санкт-Петербурге в Президентской библиотеке имени Б.Н. Ельцина прошла Всероссийская научно-практическая конференция по мониторингу законодательства и правоприменения. Организаторами её стали Совет Федерации, Министерство юстиции и Конституционный суд РФ // Парламентская газета. 2010. 2 июля.

2 См.: Закон Саратовской области от 29.12.2006 г.

№ 155-ЗСО «О противодействии коррупции в

Саратовской области» // Саратовская областная газета. 2007. 23 января.

На наш взгляд, улучшение качества региональной правотворческой деятельности приведет к упрощению разъяснительной деятельности субъектов интерпретационной формы реализации правовой политики.

Характерной чертой современной правовой системы служит наличие конституционных (уставных) судов в субъектах РФ. Проблема заключается в том, в каждом регионе имеется свой круг субъектов, имеющих право на обращение в них. К примеру, в Татарстане такой возможностью обладают Президент, законодательный орган, комитеты. В Адыгее такое право предоставлено и органам местного самоуправления1.

Мы считаем, что вышеописанная ситуация ущемляет право

должностных лиц на обращение с запросом о толковании. Такое положение дел может привести к тому, что в регионах начнет складываться противоречивая правоприменительная практика. Исходя из этого, необходимо законодательно уравнять количество лиц во всех регионах России, обладающих возможностью совершить вышеуказанные действия.

С.В. Корсакова отмечает, что интерпретационная деятельность органов местного самоуправления представляет одну из основных форм муниципальной деятельности2.

Т.С. Масловская считает, что правовая основа для осуществления толкования нормативных актов органов местного самоуправления уже создана3.

С озвученными позициями сложно не согласиться. Необходимость самостоятельного решения населением вопросов местного значения влечет необходимость толкования муниципальных правовых норм. Действительно, муниципальные органы настолько привыкли к тому, что вопросами толкования права занимаются органы государственной власти, что

практически перестали осуществлять такую деятельность. Теперь мало

1 См.: Гошуляк В.В. Постановления конституционных и уставных судов субъектов РФ о толковании как форма правовой охраны Конституций (Уставов) субъектов РФ // Бизнес в законе.

2009. № 1. С. 23.

2 См.: Корсакова С.В. Правоинтерпретационная политика в сфере местного самоуправления:

муниципально-правовой уровень // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 72.

3 См.: Масловская Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления РФ: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 20.

руководствоваться мнением вышестоящих органов, нужно самим давать толкование.

По данным администрации города Балаково Саратовской области, на его территории в 2012 году было принято 78 постановлений и распоряжений по вопросам местного значения, опубликованных на официальном сайте1. Серьезным недостатком такой работы является отсутствие интерпретационных актов, разъясняющих указанные документы. К примеру, в постановлении от 31 июля 2012 года № 3606 «О подготовке учреждений образования Балаковского муниципального района к новому 2012-2013 учебному году» сказано, что «комитету образования необходимо принять меры, направленные на современную подготовку медицинских кабинетов к началу учебного процесса»2. Именно здесь начинаются затруднения – что означает «своевременная подготовка»: закупка необходимых медицинских препаратов, приобретение специальной медицинской техники, а может быть ремонт самого медицинского кабинета? Вполне ясно, что без акта толкования права здесь не обойтись.

Мы считаем, что если действует муниципальный правовой акт, то к нему обязательно должно прилагаться соответствующее разъяснение, причем если первый размещен на интернет-ресурсе, то и второй должен находиться там же.

Следует признать, что в настоящее время в действующем законодательстве отсутствует четкий механизм деятельности муниципальных служащих по разъяснению смысла правовых норм, которые принимаются, в некоторых случаях, ими самими. Все это наводит нас на мысль о том, что требуется срочная разработка и внедрение в деятельность вышеуказанного механизма.

Локальная интерпретационная форма реализации правовой политики

осуществляется на предприятиях и организациях.

1 См.: www.admbal.ru (дата обращения 31.01.2013 г.).

2 Постановление администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 31.07.2012 г.

№ 3606 «О подготовке учреждений образования БМР к новому 2012-2013 учебному году» // www.admbal.ru

(дата обращения 23.12.2012 г.).

Во многих из них отсутствует целенаправленная работа по толкованию правовых норм, которую должны организовывать руководители предприятий (начальники отделов) с обязательным участием юридического отдела.

Должностные инструкции юрисконсультов предусматривают пункт, согласно которому последние дают разъяснение проблемных норм, вызывающих вопросы в деятельности работников. Так было с отношениями, регулирующими предоставление жилищно-коммунальных услуг.

Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 3071

утверждался механизм оказания таких услуг. Постановление Правительства РФ от 6 мая 2011 года № 3542 кардинально изменило эту систему. Естественно, что суть подобных нововведений должны знать все работники, участвующие в предоставлении подобных благ. Целесообразно было бы проводить собрания, на которых происходило бы раскрытие смысла вышеуказанных правовых актов.

Мы считаем, что такую работу необходимо осуществлять не реже одного раза в квартал, а при необходимости – по мере изменения законодательства. Контроль за исполнением данной обязанности оставить за руководителем предприятия (начальником отдела).

Самостоятельной проблемой выступает процесс ознакомления работников с приказами, распоряжениями и иными локальными документами предприятия. Зачастую, он происходит формально, однако, мало кто задумывается, что не все сотрудники объективно понимают то, за что расписываются. С этой целью, на наш взгляд, необходимо внести соответствующие изменения в локальные акты организации, где нужно прописать, что в случае затруднения в установлении смысла правового акта, работнику должно быть предоставлено письменное разъяснение на

основании его заявления.

1 См.: Постановление Правительства РФ от 23.05.2006 г. № 307 (с изм. на 25.06.2012 г.) «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2501 (утратило силу).

2 См.: Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 г. № 354 (с изм. на 27.08.2012 г.) «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых

домов» // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3168.

В зависимости от действия правовых норм можно выделить интерпретационную форму проектных правовых норм и интерпретационную форму действующих правовых норм. Последний вид наиболее распространен, поэтому уделять ему внимание нет смысла. Исследуем подробнее первый вид.

И.Г. Горбачев и Д.Н. Горшунов приходят к выводу о том, что

«адекватная правоинтерпретационная политика важна и на стадии правотворчества, когда материальное содержание должно быть закреплено в соответствующей правовой форме, и на стадии правореализации, когда содержание юридических норм истолковывается применительно к регулируемым общественным отношениям»1.

Остановимся подробнее на раскрытии смысла закона в процессе

правотворчества.

Проектные правовые нормы абсолютно любого нормативного правового акта не должны допускать различных интерпретаций, поскольку в противном случае процесс правового регулирования общественных отношений не достигает своей основной цели.

В публичном обсуждении проекта закона «О полиции»2 участие

принимало большое количество людей. Среди них были известные ученые, видные государственные деятели, а также работники правоохранительных органов. Идея Президента РФ о публичном обсуждении данного законопроекта в интернете сыграла важную роль. Посредством всемирной сети во всеобщем обсуждении активно участвовали и сотрудники милиции, профессиональная интерпретация которых была учтена при принятии закона в окончательной редакции.

Подобную практику нужно использовать в процессе принятия любого закона, а не только тех, которые затрагивают основные направления

государственной политики в области социально-экономического развития.

1 Горбачев И.Г., Горшунов Д.Н. Правовая политика // Взаимодействие политики и права / под ред. Ю.С. Решетова. Казань, 2009. С. 195.

2 См.: Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ (с изм. на 03.02.2014 г.) «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

Это позволит субъектам интерпретационной формы реализации правовой политики обмениваться мнениями, существенные из которых будут включены в текст нормативного правового акта.

Огромное влияние на процесс правотворчества оказывает правоинтерпретационная деятельность Верховного Суда РФ.

Депутаты предложили внести в статью 264 УК РФ поправки, согласно которым в случае гибели в ДТП одного человека, виновником которого является водитель, находящийся в состоянии опьянения, то ему грозит до 10 лет лишения свободы. В случае гибели двух и более лиц до 15 лет лишения свободы. Повторное управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения и повторный отказ от медицинского освидетельствования станут самостоятельным составом преступления. Орган правосудия в своем отзыве указал, что уголовная ответственность до трех лет в случае, если пьяный водитель, совершив ДТП, которое повлекло причинение средней тяжести вреда здоровью человека, скрылся с места происшествия не является необходимой, ведь статья с аналогичным смыслом была исключена из УК еще в 2003 году, а УК РФ уже содержит

наказание за оставление в опасности1.

В итоге Вячеслав Лысаков, автор рабочей группы, готовившей законопроект сообщил, что пожелания Верховного Суда РФ будут учтены.

В зависимости от сферы действия правовых норм, интерпретационная форма реализации правовой политики подразделяется на: конституционную, уголовную, административную, гражданскую.

В рамках конституционной интерпретационной формы реализации правовой политики комплексный анализ получают проблемы толкования конституционно – правовых норм, а также предлагаются возможные пути

оптимизации их толкования2.

1 См.: Верховный Суд одобрил ужесточение наказаний за пьянку за рулем // www.auto.vesti.ru (дата обращения 23.02.2013 г.).

2 См.: Таева Н.Е. Толкование конституционно-правовых норм в РФ: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М.,

2005. С. 5.

Анализируемый вид интерпретационной формы реализации правовой политики обладает особым «характером», так как прямо связан с деятельностью Конституционного Суда РФ, который вправе давать толкование Основному закону и признавать смысл некоторых правовых норм противоречащими ему.

В 90-е годы политика Президента осуществлялась, во многом, благодаря изданию указов, в том числе и разъясняющих закон. Ввиду того, что мнения Главы государства и органа высшей судебной власти по ряду правовых вопросов не совпадали, последний признавал Указы Президента противоречащими Основному закону. К примеру, постановлением Конституционного Суда от 30 ноября 1992 года № 9-П ряд Указов Главы государства о приостановлении деятельности коммунистической партии был признан не соответствующими конституционно-правовым нормам1.

Вышеприведенный случай наглядно демонстрирует нам ситуацию, в

которой одним судебным интерпретационным актом признаны противоречащими Конституции России сразу три Указа Президента РФ.

Один из судей Конституционного Суда РФ Г. Гаджиев, обратил внимание на то, что разъяснение конституционных норм является сложным процессом, поскольку при проявлении непреклонности и настаивании на приоритете буквального толкования, может произойти перевоплощение Конституции в ветхий юридический завет, но «это только Сцилла. Есть и Харибда. Толкование Конституции может принести конституционный текст в жертву постоянно меняющейся действительности, и тогда окажется, что Конституция утратила столь необходимую для нее принципиальность («жестокость»), обязательность и сакральность. И это тоже реальная

опасность»2.

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.1992 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности указов Президента РФ от 23.08.1991 г. № 79 «О приостановлении деятельности коммунистической партии РСФСР», от 25.08.1991 г. № 90 «Об имуществе КПСС и коммунистической партии РСФСР» и от 6.11.1991 г. № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР» // СЗ РФ. 1993. № 11. Ст. 400.

2 Закатнова А. 68 прав и 8 обязанностей. В воскресенье отмечаем День Конституции // Российская газета.

2010. 10 декабря.

В рамках уголовной интерпретационной формы реализации правовой политики происходит поиск путей оптимизации толкования уголовно– правовых норм.

В.Ф. Щепельков считает, что проблема толкования уголовного закона вызвана просчетами и допущениями при проведении законопроектных работ1. Действительно, в недавнем прошлом в научных и практических кругах была довольно распространена точка зрения, согласно которой УПК РФ, принятый в 2001 году имеет достаточное количество пробелов и противоречий. Возможно, это вызвано тем, что закон принимался в спешке.

Верховный Суд РФ выступает ключевой фигурой в вопросах толкования и последующего применения уголовного закона. Показательным является постановление Пленума Верховного Суда от 5 марта 2004 года № 1

«О применении судами норм УПК РФ»2. Данный интерпретационный акт

принят специально для раскрытия смысла уголовно-правовых норм и ориентирует нижестоящие суды на обязательный учет его положений с целью эффективного и единообразного их применения в уголовном судопроизводстве.

Важно заметить, что данное постановление действует и по сей день, более того, в него периодически вносятся необходимые изменения, что является показателем того, что именно Верховный Суд РФ координирует вопросы уголовного правосудия.

Нами была проведена беседа с 24 федеральными и мировыми судьями, работающими в уголовно-правовой сфере на территории Саратовской области. В ходе беседы удалось узнать, что каждый из них при отправлении правосудия руководствуется разъяснениями высших судов. Более того, мы обратили внимание на то, что в их кабинетах на видном месте находятся книги-сборники постановлений Пленума Верховного Суда, а также

многочисленной судебной практики.

1 См.: Щепельков В.Ф. Формально-логические основания толкования уголовного закона: Автореф. дисс. …

канд. юрид. наук. Волгоград, 1998. С. 3.

2 См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.03.2004 г. № 1 (с изм. на 09.02.2012 г.) «О

применении судами норм УПК РФ» // Российская газета. 2004. 25 марта.

В настоящее время в рамках уголовной интерпретационной формы реализации правовой политики имеется достаточно предложений по оптимизации толкования уголовно–правовых норм. На симпозиуме

«Уголовная политика и бизнес», прошедшем в Высшей школе экономики, его участниками была озвучена идея установления запрета расширительного толкования норм УК РФ, кроме норм, улучшающих правовое положение обвиняемого. Данное предложение подверглось активному осуждению1.

Б.П. Морозов считает, что в сфере уголовного права имеются и

функционируют отдельные методики реализации разъяснительной деятельности в рамках уголовного законодательства. К сожалению, нерешенность очевидных вопросов толкования уголовно-правовых норм выступает причиной коллизий в правоприменительной деятельности административных органов и суда. Среди них: установление пределов толкования, взаимосвязи уголовного закона и толкования норм иных отраслей права, определение допустимых методик и др2.

В.О. Белоносов приходит к выводу, что субъекты интерпретационной

деятельности, в зависимости от конкретных обстоятельств дела, могут приходить к неоднозначным выводам3.

Все это наводит нас на мысль, что в скорейшем будущем необходима разработка единой методики толкования уголовного закона, применив которую любое должностное лицо сможет без особых усилий разобраться в смысле уголовно-правовой нормы.

Интересен зарубежный опыт. Уголовное законодательство некоторых

штатов США имеет специальные разделы, содержащие разъяснение

1См.: Куликов В. Уголовно-предпринимательский кодекс // Российская газета. 2011. 11 декабря.

2 См.: Морозов Б.П. Правоприменительное толкование уголовного закона: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2008. С. 5.

3 См.: Белоносов В.О. Толкование Конституционным Судом РФ норм уголовно-процессуального права //

Вестник СГАП. 2009. № 2. С. 28.

терминов и понятий1. Такой подход позволяет устранить двойное толкование уголовного закона, а также все неясности в данном вопросе.

Некоторые исследователи, решая проблемы толкования, предлагают вовсе неординарные идеи. Так, С.Н. Смирнова считает, что УПК РФ нуждается в появлении новой статьи, которая должна именоваться как

«Недопустимость расширительного толкования УК» в рамках главы первой

«Задачи и принципы УК РФ»2.

Мы категорически не согласны с таким предложением и считаем, что обозначенный подход противоречит сложившейся правовой ситуации и действующему законодательству в части, разрешающей Верховному Суду РФ издавать разъяснения по правовым вопросам. Это означает, что нормы УК и УПК РФ должны толковаться ограничительно, что не соответствует смыслу ряда статей того же УК и УПК РФ. Практика показывает, что встречаются случаи, когда уголовно-правовая норма толкуется ограничительно, а когда и расширительно. Именно поэтому, мы считаем, что конечную точку в этой дискуссии должен поставить Верховный Суд РФ, который и определит, когда норма толкуется ограничительно, а когда расширительно.

Нужно объединить усилия всех субъектов интерпретационной формы реализации правовой политики в сфере уголовных правоотношений и создать объединенную группу под руководством Верховного Суда РФ, которая будет заниматься вопросами толкования права. Это поможет обменяться имеющимся опытом, а также оперативно разрешать возникающие проблемы.

Анализ гражданской интерпретационной формы реализации правовой политики тоже представляет интерес.

Действующее гражданское законодательство также содержит достаточно большое количество оценочных понятий, что создает

определенные трудности при толковании тех или иных правовых норм. Их

1 См.: Комментарий к Уголовному кодексу РФ / Под общ. ред. Ю.И. Скуратова и В.М. Лебедева. М., 1996. С.

112.

2 См.: Смирнова С.Н. Основные проблемы правоприменения в связи с недостаточным толкованием категории «безвозмездность» в уголовном законодательстве и доктрине // Адвокат. 2012. № 10. С. 37.

признаки могут раскрываться в соответствующих актах толкования гражданско-правовых норм высших судебных органов. В свою очередь, нижестоящие суды при вынесении решения руководствуются именно таким толкованием, а не аутентическим или научным1.

Разъяснения по вопросам толкования гражданско – правовых норм

иногда содержат недостатки. К примеру, Л.А. Терехова говорит об

«отсутствии информативности и толковании «азбучных» истин», обращая внимание на п. 15, 16, 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 июня 2008 года «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству», мотивируя это тем, что п. 15 и 16 попросту воспроизводят ГПК РФ, а п. 17 уместен «для лекции, читаемой в студенческой аудитории, но разъяснять профессионалам (судьям), где в данном Кодексе определен состав лиц, участвующих в деле, у кого из них есть процессуальный интерес, по меньшей мере, неуместно, а для грамотного судьи просто

оскорбительно»2. К счастью, существование подобных недостатков носит

единичный характер.

Интересно, что в рамках гражданской разновидности интерпретационной формы реализации правовой политики имеются случаи, когда доктринальное толкование расходится с официальным. Приведем пример. В учебной литературе обращается внимание на то, что при раскрытии смысла договора поставки существенным является условие о сроке поставки товара3. В постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 октября 1997 года № 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением положений ГК РФ о договоре поставки» изложена противоположная правовая позиция4. Получается, что условие о сроке

поставки товара не относится к существенному.

1 См.: Кашанина Т.В. Оценочные понятия в советском праве // Правоведение. 1976. № 1. С. 28.

2 Терехова Л.А. Руководящие разъяснения постановлений Пленума Верховного Суда РФ по вопросам процессуального права // Научный вестник Омской академии МВД России. 2010. № 4. С. 18.

3 См.: Гражданское право в 3 т.: Учеб. Т. 2 / Отв. ред. А.П. Сергеев и Ю.К. Толстой. М., 2003. С. 63.

4 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.10.1997 г. № 18 «О некоторых вопросах, связанных с применением положений ГК РФ о договоре поставки» // Вестник ВАС РФ. 1998. № 3. С. 23.

На наш взгляд, наличие такой ситуации является недопустимым. Юридическая литература, раскрывающая вопросы толкования права, рассчитана для получения знаний, в первую очередь, будущими юристами. В ней, как правило, содержится достаточное количество разъяснений правовых норм и самое важное, что на основе этих разъяснений, студент осуществляет уяснение. Исходя из этого, учебники и издаваемые высшими судебными органами разъяснения не должны противоречить друг другу, поскольку это приводит только к путанице, иначе получится, что имеющуюся теорию юрист просто не сможет применить на практике. Отсюда следует простой вывод - при написании учебной литературы нужно отслеживать не только изменения действующего законодательства, но и использовать интерпретационные акты, толкующие этот самый закон.

Некоторые исследователи активно поддерживают идею введения специального курса по толкованию гражданско-правовых норм среди лиц, не имеющих высшего юридического образования. По мнению В.Г. Белякова, из- за того, что в практической деятельности менеджерам приходится довольно часто иметь дело с нормативными правовыми актами и договорами, то объективно существует необходимость введения специального курса в образовательную программу при их подготовке. Такой курс именуется как

«Анализ и толкование нормативных актов и договоров»1.

По нашему мнению, такой подход является не самым оптимальным решением по следующим основаниям. Во-первых, подобной работой должны заниматься сотрудники юридического отдела. Это связано с тем, что гражданское законодательство содержит: массу норм, некоторые из которых трактуются расширительно, а другие ограничительно; имеется множество оценочных понятий; при уяснении, зачастую, смысла одной правовой нормы недостаточно для формирования общей картины, поэтому приходится

прибегать к системному способу толкования. Безусловно, все это специфика

1 См.: Беляков В.Г. Курс «Анализ и толкование нормативных актов и договоров» как необходимая составляющая правовой подготовки менеджеров // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 8: Менеджмент. 2002. № 4. С. 176.

юридической деятельности. Юристы обладают гораздо большими правовыми знаниями, чем менеджеры, поэтому они лучше владеют вопросами толкования права. Во-вторых, сотрудники юридического отдела являются субъектами интерпретационной формы реализации правовой политики, следовательно, способны заниматься уяснением и разъяснением гражданско- правовых норм на профессиональной основе. Таким образом, имеются все основания полагать, что введение вышеуказанного специального курса в образовательную программу менеджеров положительным образом на ситуацию не повлияет. Толкованием законов и договоров должен целиком и полностью заниматься юридический отдел организации.

Говоря о договорах, позволим себе заметить, что анализ сложившейся практики показывает, что в настоящее время отсутствуют рекомендации по их толкованию, изданные органами судебной власти. Толкование соглашений оформляется множеством несистематизированных интерпретационных актов субъектов интерпретационной формы реализации правовой политики. К примеру, информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 сентября 2002 года № 69 содержит обзор практики разрешения споров, связанных лишь с договорами мены1. Даже суды в своей работе допускают ошибки, связанные с неправильным толкованием смысла договоров. Так, в постановлении ФАС Восточно- Сибирского округа от 10 декабря 1998 года указано, что решение

арбитражного суда Красноярского края подлежит отмене ввиду того, что последним дано неправильное толкование договора поставки2.

Сейчас действует огромное количество разъяснений по разным типам договоров, однако единый документ, к сожалению, отсутствует. Его разработка и функционирование поможет судьям, практикующим юристам и обычным гражданам разобраться в смысле любого соглашения без серьезных

проблем.

1 См.: Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 24.09.2002 г. № 69 «Обзор практики разрешения споров, связанных с договорами мены» // Вестник ВАС РФ. 2003. № 1. С. 14.

2 См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 10.12.1998 г. № А33-1568/98-С1-Ф02-1498/98-

С2 // www.resheniya-sudov.ru (дата обращения 25.02.2013 г.).

В 2008 году депутатами Государственной Думы РФ И.В. Лебедевым и А.В. Островским был разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в статью 3 ГК РФ» (толкование норм гражданского законодательства)1. Вышеуказанным законопроектом раскрывалась важность введения в гражданское законодательство нормы, которая облегчила бы процесс толкования всего кодекса любым правоприменителем. Следует заметить, что Правительство РФ эту идею серьезно не восприняло. В письме от 3 марта 2008 года № 943п-П4 оно сослалось на то, что гражданско- правовые нормы подлежат толкованию в соответствии с буквальным значением их словесного выражения с учетом условий, при которых эти нормы вводились в действие и истолкования в судебной практике2. Поскольку наряду с буквальным, существует расширительное и ограничительное, а также историческое и системное толкование, Правительство посчитало, что предложенная законопроектом идея подразумевает ограничение иных способов толкования гражданско-правовых норм. В связи с этим, высший орган исполнительной власти не поддержал его принятие. От себя заметим, что вышеуказанный законопроект так и не стал полноценным законом.

Ведя речь о видах толкования, обратим внимание еще на одну проблему. В связи с многообразием норм гражданского права, правоприменитель не всегда уверен в способе их толкования. Так, ответчик обратился в суд с исковым заявлением в целях защиты нарушенных прав. При подаче иска он был уверен в том, что денежные средства, исходя из буквального смысла, не могут выступать в качестве подарка3. Суд в своем

постановлении указал, что данную правовую норму нужно толковать

1 См.: Пояснительная записка к проекту ФЗ «О внесении изменений в статью 3 ГК РФ» (толкование норм гражданского законодательства) // www.docs.cntd.ru (дата обращения 27.02.2013 г.).

2См.: Письмо Правительства РФ от 03.03.2008 г. № 943п-П4 «Заключение на проект ФЗ № 460299-4 «О внесении изменений в статью 3 ГК РФ», внесенный депутатами Государственной Думы И.В. Лебедевым и А.В. Островским // www.lawmix.ru (дата обращения 26.02.2013 г.).

3 См.: Практика применения ГК РФ частей второй и третьей / Под общ. ред. В.А. Белова. М., 2011. С. 18.

системно, поэтому деньги, как и вещи, могут являться предметом договора дарения1.

Таким образом, существует реальная необходимость в разработке судебных рекомендаций, раскрывающих ситуации и условия при которых гражданско-правовые нормы толкуются по виду определенным способом с обязательным приведением примеров. Это позволит любому лицу установить истинный смысл правовой нормы.

В сфере административной интерпретационной формы реализации правовой политики некоторые исследователи отмечают возрастающую роль судебного толкования норм права и значений руководящих постановлений Пленума Верховного Суда РФ и других высших судебных инстанций. В постановлении от 24 октября 2006 года № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении особенной части КоАП РФ» дается толкование административно-правовым нормам2.

На наш взгляд, роль разъяснений Пленума Верховного Суда, как и в

случае с уголовной и гражданской интерпретационной формой, является ключевой, однако случается и такое, что соответствующие разъяснения отзываются. Так, Президиумом Верховного Суда РФ было отозвано разъяснение на вопрос 10 обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2009 года3. Об основаниях отзыва сообщено не было.

Мы уверены в том, что подобное поведение недопустимо, поскольку получается, что суд сначала раскрывает смысл административно-правовой нормы, а потом от своего действия отказывается. И что в такой ситуации

делать правоприменителю? Как он должен поступать? Принимать одни

1 См.: Постановление ФАС СЗО от 19.01.2006 г. № А05-11114/2005-20 // www.klerk.ru (дата обращения

26.02.2013 г.).

2 См.: Постановление Пленума Верховного Суда от 24.10.2006 г. № 18 (с изм. на 09.02.2012 г.) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении особенной части КоАП ПФ» // Российская газета. 2006. 8

ноября.

3 См.: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 29.12.2010 г. «Об отзыве разъяснения на вопрос

№ 10 Обзора законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2009 г., утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 10.03.2010 г.» // www.vsrf.ru (дата обращения

21.12.2012 г.).

решения на основании разъяснения, а потом другие? Верховный Суд не должен отзывать данные им разъяснения. С этой целью нужно внести необходимые изменения в действующее законодательство, суть которых сводилась бы к установлению запрета на это.

Однако не следует забывать о том, что не только суд выступает субъектом интерпретационной формы. Немаловажная роль принадлежит и другим органам, к примеру, ГИБДД.

Нормы КоАП и Правила дорожного движения (ПДД) вызывают большое количество вопросов у участников дорожного движения. Так, в интернет-интервью с заместителем начальника главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения МВД РФ В.В. Кузиным было сказано, что у граждан возникают трудности в толковании административно-правовых норм, что суть многих изменений в законодательстве понятна не всем. В.В. Кузин пояснил, что при возникновении такой проблемы надо воспользоваться комментариями и особо отметил профессиональный комментарий под редакцией бывшего главного государственного инспектора В.В. Кирьянова, не обратив внимание

на разъяснения органов судебной власти1.

Мы пришли к выводу, что в ходе этого мероприятия было задано достаточное количество вопросов, некоторые из которых были посвящены изменением законодательства. Все это наталкивает нас на мысль, что подобные мероприятия должны проводиться минимум один раз в три месяца, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

В зависимости от субъекта интерпретационная форма реализации правовой политики может подразделяться на: президентскую,

законодательную, правительственную, судебную, ведомственную.

1 См.: Интернет-интервью с В.В. Кузиным, заместителем начальника главного управления по обеспечению безопасности дорожного движения МВД РФ: «Безопасность дорожного движения: разъяснение сложных правовых вопросов для водителей и пешеходов» // www.consultant.ru (дата обращения 01.03.2013 г.).

В соответствии с действующим законодательством, Федеральные законы принимаются Государственной Думой РФ. Представляется, что окончательному принятию закона предшествует довольно длительная работа.

С одной стороны, данный факт говорит о том, что именно Парламент, как никто другой, способен максимально раскрыть истинный смысл правовой нормы. С другой, многое зависит от авторитета самого законодательного органа, от того насколько вообще правоприменитель может ему доверять. Чем большим уважением обладает законодатель, тем эффективнее реализуются принимаемые им нормы. Следует признать, что авторитет российского Парламента не является самым высоким, и это дает нам основание полагать, что разъяснения законодательного органа, не пользуются особой популярностью среди правоприменителей.

Основной закон РФ не содержит прямых установлений, запрещающих Парламенту РФ давать толкование принятых им законов, однако, в ряде субъектов РФ существуют некоторые ограничения. К примеру, Конституция республики Коми запрещает Государственному Совету республики давать толкование ее законам и наделяет последнего лишь правом обращения в Конституционный Суд республики. Формой такого обращения служит запрос о толковании правовой нормы1.

Некоторые исследователи обосновывают необходимость и важность

законодательного введения в правовой статус Парламента такого полномочия, как толкование федеральных законов, под которым понимается деятельность, направленная на установление и раскрытие социально- политической воли законодателя в установленной форме. Этот процесс обязательно должен включать рассмотрение Государственной Думой РФ и одобрение Советом Федерации РФ. Процесс толкования должен завершиться

принятием нормативного правового акта в форме постановления

1 См.: Конституция республики Коми: принята Верховным Советом республики Коми 17 февраля 1994 г. (с изм. на 23.06.2012 г.) // Ведомости Верховного Совета республики Коми. 1994. № 2. Ст. 21.

Государственной Думы, одобренного Советом Федерации Федерального

Собрания РФ1.

Другие считают, что интерпретационные акты Государственной Думы РФ могут приниматься только в форме законов с учетом конституционных требований к процедуре их принятия, в том числе требуется одобрение Советом Федерации и согласие Президента РФ2.

Думается, что представленные выше мнения являются ошибочными

ввиду того, что сам процесс толкования имеет целью раскрыть смысл правовой нормы, а никак не создавать новую. Результат толкования законодательных органов в таком случае будет направлен на создание нового закона, в итоге окончательно исчезнет грань между правотворчеством и толкованием, что недопустимо.

Дача разъяснений Парламентом по той же схеме, что и принятие закона может привести к нежелательному результату – будут толковаться правовые нормы, которые в принципе не требуют дачи разъяснений ввиду своей ясности, а сам процесс толкования приведет к большей двусмысленности.

Со временем увеличится вероятность того, что на один принятый закон будет приходиться определенное количество разъясняющих его законов. Правоприменение обрекается на вечный вопрос: «Какой закон применить – тот, который есть или тот, который раскрывает его смысл»? Такое положение дел, в целом, снизит качество и авторитет закона.

Несколько лет назад имелась тенденция к официальному признанию законодательного толкования.

В проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах РФ» планировалось закрепление права толкования федеральных конституционных и Федеральных законов за Государственной Думой РФ, к примеру, в статье 84 указанного проекта говорилось, что Государственная

Дума дает толкование Федеральных конституционных и Федеральных

1 См.: Шаклеин Н.И. Конституционно-правовой статус Парламента и организация его деятельности:

сравнительно-правовое исследование: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. М., 2009. С. 12.

2 См.: Сырых В.М. Теория государства и права: Учеб. для вузов. М., 2006. С. 233.

законов. Толкование Федеральных конституционных законов и Федеральных законов оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы1.

На основании данного проекта, для вступления в силу постановления Государственной Думы о толковании закона предусмотрена согласовательная процедура. Ее смысл заключается в утверждении данного постановления Советом Федерации Федерального Собрания. Получается, что в толковании действующих законов принимают участие обе палаты Парламента РФ, а его вынесенное постановление-разъяснение есть ничто иное, как документ, отражающий волю Государственной Думы, утвержденную Федеральным Собранием.

Отдельные исследователи считают, что реализация Государственной Думой РФ интерпретационной деятельности в форме постановлений представляется не совсем корректным действием. Целесообразней было бы издать разъяснение, как интерпретационный акт2.

На наш взгляд, тот факт, что разъяснения законодательных органов на

федеральном уровне оформляются в форме постановлений, действительно не самое удачное решение. Толкование правовой нормы должно оформляться скорее соответствующим актом-разъяснением, нежели постановлением.

Указанное предложение позволит внести ясность в вопрос разграничения правотворчества и толкования Парламента РФ.

На территории Иркутской области был принят закон «О законах и иных областных нормативных правовых актах»3. В анализируемом документе закреплялось право Законодательного собрания Иркутской области издавать акты толкования законов субъекта РФ, более того последние подлежали принятию в таком же порядке, как, собственно, и сами

законы Иркутской области. Специфика законодательства Иркутской области

1 См.: Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах РФ». Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1998. С. 239.

2 См.: Лобанов Г. Неофициальное «официальное» толкование // Бизнес-адвокат. 1998. № 16. С. 14.

3 См.: Закон Иркутской области от 17.01.1997 г. № 4-ОЗ «О законах и иных областных нормативных правовых актах» // Ведомости ЗС Иркутской области. 1997. 29 января.

состоит в том, что такие акты-разъяснения Законодательного собрания Иркутской области имеют одинаковую юридическую силу с законами региона.

Мы считаем, что Парламенту нужно официально запретить давать письменное толкование принятых им законов на федеральном уровне в форме постановлений, как это происходит на региональном в некоторых субъектах РФ, путем внесения изменений в действующее законодательство, тем более, что законодательно данный вопрос пока не урегулирован.

Проведем небольшой исторический анализ. Еще в XIX - XX веке Государственная Дума при помощи толкования лоббировала свои политические интересы.

Б.М. Кочаков обращает внимание на интерпретационную роль Наказа - Дума путем толкования спорных мест своего «Учреждения» пыталась придать нужный ей смысл и закрепить его в Наказе1. А.Ф. Саврасов отмечает, что Думой неоднократно предпринимались попытки выхода за формальные рамки предоставленных полномочий используя расширительное толкование2.

Итоги выборов в первую Государственную Думу оказались печальными для царского Правительства и заставили парламентариев всерьез задуматься над причинами произошедшего. Поступающие предложения об изменении избирательного законодательства не получили нужного одобрения большинства.

В период выборов во вторую Государственную Думу было принято решение идти другим путем – предоставлять разъяснения действовавшего законодательства с целью раскрытия смысла правовых норм «в нужном для себя свете». В соответствии с действующим избирательным законодательством, правом голосовать на выборах были наделены лица,

имеющие (снимающие) квартиру. Законодательный орган сделал хитрый

1 См.: Кочаков Б.М. Русский законодательный документ XIX - XX вв. // Вспомогательные юридические дисциплины. М., Л., 1937. С. 339.

2 См.: Саврасов А.Ф. Наказ Государственной Думы (1906-1917 гг.): история создания и применения: Автореф. дисс. … канд. истор. наук. Воронеж, 2010. С. 17.

политический ход и 24 октября 1906 года предоставил разъяснения, суть которых сводилась к тому, что к внешним признакам жилого помещения следует относить наличие: отдельного входа, изолированных внутренних помещений, а также наличие кухонной комнаты. Исходя из этого, права голоса лишались лица, проживающие в общежитиях и коммунальных квартирах. По другому разъяснению, избирательных прав также были лишены рабочие и служащие, жившие в ведомственных квартирах, предоставленных им на время их работы или службы1.

Можно сделать вывод, что предоставление законодательным органом

разъяснений в XIX веке было направлено не только на раскрытие смысла правовых норм, но также преследовало очевидные политические цели.

Устные разъяснения представителей законодательных органов обладают особой актуальностью, поскольку некоторые из них направлены на защиту нарушенных прав граждан. Их специфика заключается в том, что они предоставляются в средствах массовой информации.

В некоторых печатных изданиях имеется специальная рубрика, которая именуется как «Депутат разъясняет», в ее рамках раскрывается смысл наиболее неоднозначных правовых норм.

К заместителю председателя областного Законодательного собрания Кировской области М.С. Созонтовой, как к представителю правотворческого органа, обратились инвалиды, которые просили разъяснить им порядок прохождения процедуры медицинского обследования для подтверждения соответствующей группы инвалидности.

В результате заявителям был предоставлен исчерпывающий ответ по существу, чем последние остались очень довольны2.

Такой подход имеет следующие достоинства: во-первых, граждане могут получить максимально полную и полезную информацию по смыслу

того или иного закона, во-вторых, наличие устных разъяснений четко

1 См.: Родионов Ю.П. Становление российского парламентаризма в начале XX века // www.duma.tomsk.ru

(дата обращения 04.12.2012 г.).

2 См.: Депутат разъясняет (материал предоставлен информационно-аналитическим управлением

Законодательного собрания Кировской области) // Холуницкие зори. 2012. 22 марта.

отграничивает их от закона, в-третьих, происходит более оперативное разъяснение смысла правовой нормы, по сравнению с другими субъектами интерпретационной формы реализации правовой политики.

В.С. Нерсесянц приходит к выводу, что использование практически безграничных возможностей законодательного толкования служит доступом не только к обходу закона, но и правовому произволу в правотворческой и правоприменительной деятельности. Аутентичное толкование может способствовать разрушению иерархии источников действующего права и девальвации роли закона, а также бюрократизации нормативной системы1.

Г.Ф. Шершеневич вообще считает, что толкование права

законодательным органом образует изъяснение смысла прежнего закона новым2.

Когда нормативный правовой акт разъясняется Парламентом, то возникает опасность неправильности его интерпретации. В некоторых случаях это происходит неумышленно, но в других, что зачастую встречается в практической деятельности, совершается умышленно, когда законодательный орган по самым разнообразным причинам (желанию улучшить качество нормативного правового акта, отразить в нем специфику меняющейся политической жизни, умело скрыть изменение своей правовой позиции по определенному вопросу и др.) изменяет содержание самого закона. При этом, важно обратить внимание на тот факт, что органы законодательной власти всегда имеют возможность скорректировать принятый ими нормативный правовой акт посредством внесения изменений и дополнений в него.

К примеру, Конституция РСФСР 1978 года3 закрепляла право

официального толкования закона за Верховным Советом РСФСР. Указом

1 См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2001. С. 503.

2 См.: Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 49.

3 См.: Конституция (Основной закон) РСФСР (Принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета

РСФСР девятого созыва 12.04.1978 г.) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

Президиума Верховного Совета РСФСР от 21 сентября 1981года1

Уголовный кодекс РСФСР2 был дополнен статьей 156.2 «Получение незаконного вознаграждения от граждан за выполнение работ, связанных с обслуживанием населения».

Наряду с этим, было принято постановление Президиума Верховного

Совета РСФСР от 21 сентября 1981 года «О порядке применения статьи 156.2

Уголовного кодекса РСФСР)» 3. В интерпретационном акте сказано, что за получение взятки уголовному наказанию может быть подвергнуто лицо, работающее в сфере обслуживания граждан, которое посредством осуществления вымогательства получило от лица взятку за выполнение конкретной работы, оказание определенной услуги либо осуществило иные действия, входящие в круг его должностных обязанностей. Под вымогательством взятки нужно подразумевать не только явно выраженную просьбу (требование) лица, занятого в сфере обслуживания граждан, об уплате лицом некого вознаграждения за выполнение конкретной работы или оказание определенной услуги, входящих в круг должностных обязанностей работника, но и целенаправленное поставление лица в сложившиеся условия.

Совершенно очевидно, что вышеуказанное разъяснение детально раскрывало понятие «вымогательство» и «незаконное вознаграждение» с учетом действующей социально-политической обстановки в РСФСР.

С одной стороны, возможность интерпретации органами законодательной власти региональных законов и позволяет на уровне субъекта РФ поддерживать режим единого правового поля. С другой стороны, такая ситуация представляет угрозу, поскольку под видом сохранения и поддержания режима единого правового поля можно

фактически открыто реализовывать имеющиеся политические интересы.

1 См.: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 21.09.1981 г. «О внесении дополнений в

Уголовный кодекс РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981. № 38. Ст. 1304.

2 См.: Уголовный кодекс РСФСР от 27.10.1960 г. (с изм. на 30.07.1996 г.) // Ведомости Верховного

Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст. 591.

3 Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 21.09.1981 г. «О порядке применения статьи 156.2 Уголовного кодекса РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981. № 38. Ст.

1305.

Чтобы не накалять обстановку и не допускать явного злоупотребления законодательными органами своих полномочий, Верховный Суд РФ 29 мая

2001 года принял определение1. В нем он указал, что изменение смысла

правовых норм по причине неоднозначного характера, может быть произведено исключительно в форме принятия аналогичного нормативного правового акта, изменяющего смысл правовой нормы, подлежащей официальному разъяснению.

Государственная Дума РФ обладает правом объявления амнистии, а также предоставляет связанные с этим процессом разъяснения.

Амнистия является событием большой политической важности, поскольку показывает отношение государства к виновным в совершении наименее тяжких преступлений.

Постановлением Государственной Думы РФ от 26 мая 2000 года объявлена амнистия в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне2. Данным документом определялись условия освобождения лиц от наказания.

В свою очередь, конкретизировались эти условия и случаи их применения в разъяснении Государственной Думы РФ от 26 мая 2000 года3. К примеру, осужденные, которые без уважительных причин не оплатили назначенный приговором суда штраф в отведенные сроки, являются злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания и не подлежат амнистии. Этот пример лишний раз доказывает, что законодательный орган с помощью раскрытия смысла правовой нормы

может использовать закон в нужном направлении.

1 Определение Верховного Суда РФ от 29 мая 2001 г. № 83-ГО 1-08 «О признании частично недействительным закона Брянской области «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области»» // www.vsrf.ru (дата обращения 24.03.2013 г.).

2 См.: Постановление ГД ФС РФ от 26.05.2000 г. № 398-3 ГД (с изм. на. 05.07.2001 г.) «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» // СЗ РФ. 2000. №

22. Ст. 2286.

3 См.: Постановление ГД ФС РФ от 26.05.2000 г. № 399-3 ГД «О порядке применения постановления ГД ФС РФ «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945

годов»» // СЗ РФ. 2000. № 22. Ст. 2287.

Исследования А. Савченко и В. Троян также подтверждают, что толкование Парламентом своего постановления позволяет применить его в нужном случае1.

Государственная Дума приняла 11 октября 1996 года постановление №

682-2 ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 ГК РФ»2. Им разъясняются положения закона, вызывающие неоднозначность в правоприменительной деятельности. Примечательно, что законодателем устанавливается приоритет этой статьи гражданского законодательства в случае ее коллизии правовым нормам финансового законодательства РФ. Позже, указанное постановление было признано Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции РФ3.

В Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 года «О

состоянии законодательства в РФ» говорится о проведении 22 февраля 2007 года парламентских слушаний на тему «Законодательная поддержка функционирования и развития кадетских образовательных учреждений в РФ». В рамках их реализации был сделан вывод о наметившихся проблемах, решение которых предполагает, в том числе, подготовку в рамках существующей законодательной базы важнейших разъяснений по определению понятий: «кадетское образование», «кадетские образовательные учреждения», «кадетский класс»4.

Разумеется, что подготовка подобных разъяснений, по своему

содержанию, фактически, напоминает закон. В данном случае уместно говорить о желании правотворческого органа уточнить свою правовую

позицию по указанному вопросу посредством предоставления разъяснений.

1 См.: Савченко А., Троян В. Амнистия и ее применение // Российский судья. 2002. № 1. С. 11.

2 См.: Постановление Государственной Думы РФ от 11.10.1996 г. № 682-2 ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 ГК РФ» // Российская газета. 1996. 22 октября.

3 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.1997 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21.07.1995 г. №

1090-1 ГД «О некоторых вопросах применения ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе судей в РФ»» и от 11.10.1996 г. № 682-2 ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 ГК РФ»» // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5492.

4 Постановление СФ ФС РФ от 19.03.2008 г. № 86-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального

Собрания РФ 2007 года «О состоянии законодательства в РФ»» // СЗ РФ. 2008. № 13. Ст. 1206.

На наш взгляд, интерес представляет процесс толкования правовых норм законодательных органов в соседних государствах.

На территории Украины данной деятельностью занимается Верховная

Рада.

В соответствии с Основным законов Украины 1978 года1 право

толкования Конституции и иных нормативных правовых актов данного государства принадлежало только Верховной Раде. Это было связано с тем, что Конституционный Суд еще не функционировал. После создания последнего возник вопрос о субъектах официального толкования, так как «до образования органа конституционной юрисдикции именно толкование Парламента должно иметь верховный характер»2.

Характеризуя интерпретационную форму реализации правовой

политики Парламента, мнение некоторых исследователей представляет особый интерес. Так, М.В. Цвик считает, что необходимо брать в расчет тот факт, что оригинальное аутентичное толкование нормативного правового акта может дать лишь законодательный орган того же созыва, на котором он был принят. Исходя из этого, подобное толкование должно обладать большей юридической силой в сравнении с толкованием данным Конституционным Судом. И наоборот3.

Вряд ли можно согласиться с этой точкой зрения, поскольку, во-

первых, говоря о толковании права Парламентом, мы подразумеваем под этим процесс раскрытия смысла закона законодательным органом в целом, а не депутатами отдельно взятого созыва, а, во-вторых, исходя из представленной логики, Конституционный Суд вообще не имеет права толковать законы, которые фактически были приняты до его образования.

Если взять в расчет тот факт, что официальное толкование права могут

давать как Парламент, так и Конституционный Суд, то на практике могут

1 См.: Тодыка Ю.Н. Основы конституционного строя Украины. Харьков, 1999. С. 3 4.

2 Тодыка Ю.Н. Толкование Конституции и законов Украины: теория и практика. Харьков, 2003. С. 100.

3 См.:Цвік М.В. Про офіційне тлумачення законів України // Вісник Академії пра вових наук України.

1997. № 4. С.60.

возникнуть ситуации, когда их интерпретационные акты начинают противоречить друг другу.

Основанием возникновения подобных ситуаций может выступать как недостаточное закрепление полномочий органов власти в законах, так и их неправильное толкование.

Приведем пример. 1 октября 1996 года Верховная Рада Украины приняла постановление «О толковании статьи 98 Конституции Украины»1. Согласно его смыслу Основной закон Украины устанавливает контроль за использованием средств государственного бюджета страны только как одну из многих функций Счетной палаты Верховной Рады Украины. Последняя создается для реализации контрольных полномочий Верховной Рады в сфере финансово-экономических правоотношений, что предусмотрено Конституцией Украины в отношении объектов парламентского контроля, в том числе бюджетной и денежно-кредитной сферы, государственной собственности, не подлежащей передаче в частные руки, финансирования государственных программ, научного, социального, экономического,

культурного развития и т.д.

До создания Конституционного Суда Украины Верховная Рада имела право осуществлять интерпретационную деятельность в отношении нормативных правовых актов Украины. Однако она не имела права давать толкование Основного закона страны2.

В итоге, орган конституционного контроля Украины указал, что

вышеуказанное постановление Верховной Рады противоречит Конституции

Украины и, приняв его, последняя превысила свои конституционные полномочия.

1 Постановление Верховной Рады Украины от 1.12.1996 г. № 389/96-ВР «О толковании статьи 98

Конституции Украины» // Вестник Верховной Рады Украины. 1997. № 5. С. 36.

2 Решение Конституционного Суда Украины от 11.07.1997 г. № 3-зп «По делу о соответствии Конституции Украины постановления Верховной Рады Украины от 1.10.1996 г. «О толковании статьи 98 Конституции Украины» по конституционному представлению Президента Украины» (дело о конституционности толкования Верховной Рады Украины статьи 98 Конституции Украины) // Вестник Конституционного Суда

Украины. 1997. № 2. С. 15.

Исходя из того, что Конституционный Суд Украины является специальным органом, имеющим право разъяснять смысл конституционно- правовых норм, то его акты толкования отменяют аналогичные акты, изданные Парламентом, что вполне логично.

На территории Казахстана в адрес Парламента нередко выходят должностные лица и граждане с просьбами предоставить разъяснения тех или иных норм закона.

В некоторых средствах массовой информации часто звучат мнения, согласно которым подобное право становится для Парламента обычным делом. Следует заметить, что большинство депутатов считают, что толковать законы должна та ветвь власти, которая их принимает1.

Конституционный Совет Казахстана в постановлении от 15 октября

1997 года разрешил вопрос, касающийся права Парламента Казахстана на дачу разъяснений законодательства. Ставился вопрос о возможности или невозможности расширения полномочий Парламента, а также наделение его функцией по толкованию законов Казахстана. Было установлено, что Основой закон республики Казахстан не предусматривает наделение Парламента правом официального толкования действующего законодательства2.

Конституционный Совет решил, что наделение Парламента Казахстана

правом официального толкования законов возможно только путем внесения изменений в Конституцию Казахстана и никак иначе.

В рамках представленной власти Президент РФ вправе издавать указы; предоставлять разъяснения по ряду правовых вопросов; представлять интересы государства на международной арене; участвовать в совещаниях и пресс-конференциях, в том числе по вопросам толкования права и др.

Одним из важных внутренних политических событий видится

обращение Президента к Федеральному Собранию с посланием. На этом

1 Раев М.К. Методом проб и ошибок // Юридическая газета. 2001. 14 ноября.

2 См.: Постановление Конституционного Совета Казахстана от 15.10.1997 г. № 17/2 «Об официальном толковании статей 53-57 Конституции республики Казахстан, устанавливающих полномочия Парламента и

его палат» // www.parlam.kz (дата обращения 22.12.2012 г.).

мероприятии раскрываются наиболее актуальные проблемы - озвучивается доклад о развитии страны; подводятся итоги рабочей деятельности; говорится об имеющихся проблемах, путях их решения и приоритетных направлениях дальнейшего развития государства или отдельных его органов.

12 декабря 2012 года В.В. Путин выступил с таким посланием, в котором разъяснил некоторые проблемные моменты действующего законодательства, отметив, что смысл некоторых уголовно-правовых норм позволяет превращать хозяйственный спор в сведение счетов при помощи заказных уголовных дел и такое положение дел является недопустимым1. Важный момент такого рода встреч заключается в том, что по их завершении принимается ряд серьезных решений. К примеру, в 2005 году в Совете Федерации было проведено отдельное заседание, целиком посвященное президентским разъяснениям2. Не остался в стороне и спикер Государственной Думы РФ, который организовал встречу с руководителями фракций. По ее результатам был принят ряд важных правовых решений, в том числе предприняты шаги, направленные на оптимизацию толкования права – субъектами интерпретационной формы реализации правовой политики подготовлены дополнительные правовые разъяснения, исключающие двусмысленность в толковании закона. Это дает нам основание сделать вывод о том, что президентская интерпретационная форма реализации правовой политики призвана управлять деятельностью иных ее субъектов в части раскрытия смысла норм права.

Организация совещаний, форумов, пресс-конференций по правовым вопросам представляет отдельное направление разъяснительной деятельности.

20 декабря 2012 года В. В. Путин провел масштабную пресс-

конференцию с участием более 1000 российских и около 200 иностранных журналистов. На ней представители СМИ задавали вопросы, как

1 См.: Послание Президента Федеральному Собранию 12.12.2012 г. // Российская газета. 2012. 12 декабря.

2 См.: Президент разъяснил свое послание // Российская газета. 2005. 19 мая.

политического, так и правового содержания. К примеру, в декабре 2012 года в США принят «закон Магнитского»1. Он вводит визовые санкции против российских граждан, обвиняемых американцами в нарушении прав человека. Он запрещает въезд в страну некоторым сотрудникам МВД, ФСБ, ФНС, ФСИН, Генеральной прокуратуры РФ и др. В ответ Парламент РФ принял Федеральный закон от 28 декабря 2012 года № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ»2. Нормативный правовой акт содержит запрет гражданам США усыновлять детей-сирот из РФ. Очевидно, что закон подразумевает не конкретных людей, а раскрывает вопрос отношения американского государства к проблемам в случае возникновения неоднозначных ситуаций, которые связаны с несоблюдением прав ребенка и совершением преступлений в отношении детей. В случае совершения преступлений в отношении усыновленных детей из России, увеличивается количество случаев, когда американское правосудие не предпринимает установленных законом мер и освобождает от уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений в отношении детей.

В рамках международного экономического форума, прошедшего в Санкт-Петербурге в 2008 году Д.А. Медведевым была проведена встреча с участием представителей иностранного бизнеса3. С учетом того, что в ней активно принимали участие зарубежные инвесторы, на повестку дня был вынесен вопрос о функционировании инвестиционного законодательства РФ. Глава РФ пояснил, что в конце апреля принят ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие

стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности

1 См.: Барак Обама подписал «закон Магнитского» // Российская газета. 2012. 14 декабря.

2 См.: Федеральный закон от 28.12.2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч.1.). Ст. 7597.

3 Дмитрий Медведев ответил на вопросы иностранных инвесторов // Российская газета. 2008. 9 июня.

государства»1. Некоторые зарубежные партнеры захотели более детально уяснить смысл этого закона, понять его специфику. Медведев разъяснил, что действие документа охватывает 42 вида деятельности, а также регламентирует процедуру осуществления инвестиций в них. В случае, когда возможный инвестор имеет желание приобрести блокирующий или контрольный пакет акций в организации, относящейся к стратегической отрасли, то он обязан пройти установленную процедуру согласования в Правительстве РФ.

Разумеется, что задача Главы государства не заключается в подробном толковании экономического законодательства, он лишь поверхностно говорит об этом. На наш взгляд, необходимо издание специализированных брошюр, с обязательным переводом на английский язык, содержащих перечень основных законов, регулирующих порядок осуществления иностранных инвестиций, а также раскрывающих их смысл. При таком подходе Президент может озвучить основные моменты, а сторона, заинтересовавшаяся конкретным вопросом, сможет без труда найти ответ на

него.

С 2004 по 2008 годы В.В. Путиным было проведено всего 7 серьезных пресс-конференций, в ходе которых давалось толкование действующего законодательства, разъяснились некоторые спорные правовые вопросы. Мы считаем, что вышеприведенный показатель не соответствует современному темпу общественного развития и именно поэтому количество подобных мероприятий нужно, как минимум, увеличить вдвое. Такое предложение будет способствовать укреплению отношений между гражданами и государством, придаст им большую прозрачность и доверие.

В силу того, что должность Президента России предполагает выполнение большого объема работы и подразумевает соответствующую

ответственность за принятие решений, то Глава государства вынужден

1 См.: Федеральный закон от 29.04.2008 г. № 57-ФЗ (с изм. на 03.02.2014 г.) «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» // СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 1940.

передавать часть полномочий по толкованию правовых норм работникам своей Администрации. К сожалению, такое положение дел не всегда способно принести пользу. К примеру, государственно-правовое управление опубликовало разъяснение Указа Президента от 1 декабря 1994 года «О некоторых мерах по укреплению правопорядка на Северном Кавказе»1, согласно которому действие вышеназванного Указа «распространяется на лиц сложивших оружие до 00 часов 15 декабря 1994 года»2. В такой ситуации получается, что не Глава государства, а его государственно-правовое управление принимает решение о том, кого привлекать к уголовной ответственности, а кого, напротив, освобождать. В силу большой общественной значимости принятого Указа, его толкованием должен был заниматься только Президент.

На наш взгляд, для решения вопроса о порядке и объеме толкования законодательных актов необходима разработка и внедрение положения о разъяснительной деятельности Президента РФ. В нем следует отразить общие принципы ее осуществления, а также прописать ситуации, в которых работники Администрации вправе с письменного поручения высшего должностного лица страны заниматься толкованием права. Кроме этого установить, что правом на толкование правовых норм, вызывающих в обществе наибольшее обсуждение обладает только Президент РФ.

В некоторых ситуациях с помощью разъяснений можно попытаться скорректировать содержание текста самого Указа. Яркий тому пример - это Указ Президента РФ от 27 октября 1993 года № 17733. В интерпретационном акте сказано, что юридические лица любой формы собственности и физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица в качестве индивидуальных

предпринимателей, сообщившие до 30 ноября 1993 года о имеющихся

1 См.: Указ Президента РФ от 01.12.1994 г. № 2142 «О некоторых мерах по укреплению правопорядка на

Северном Кавказе» // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3334.

2 Официальное разъяснение п. 1 указа Президента РФ от 01.12.1994 г. «О некоторых мерах по укреплению правопорядка на Северном Кавказе» // www.businesspravo.ru (дата обращения 20.11.2012 г.).

3 Указ Президента РФ от 27.10.1993 г. № 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 году» //

Российская газета. 1993. 2 ноября.

неуплаченных налогах и сборах за 1993 год и предшествовавшие ему отчетные периоды, а также выполнившие налоговую обязанность в тот же срок посредством перечисления в республиканский бюджет РФ в установленном объеме денежных средств, подлежат освобождению от применения мер налоговой ответственности.

Очевидно, что интерпретация Президента выходит за рамки обычного толкования Указа, направляя его смысл в нужное русло. Разъяснительная деятельность используется для корректировки текста закона. Если налоговым законодательством установлены меры налоговой ответственности, то они должны применяться к лицам, своевременно не исполнившим налоговые обязательства в полном объеме. Разъяснения не должны преследовать политические цели, а должны быть направлены лишь на раскрытие смысла нормативного правового акта.

Конституционный Суд РФ 24 января 1997 года вынес постановление

«По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от

17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике»» из которого следовало, что отдельные положения указанного Закона признаны не соответствующими действующему законодательству1. 10 марта 1997 года Президент принимает Указ «О мерах по реализации постановления Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике»» будучи уверенным в том, что весь правовой смысл закона противоречит действующему законодательству2. На этом дело не получило логического завершения - Глава государства шагнул

далеко вперед. Генеральному прокурору РФ было дано поручение об

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17.04.1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской республике»» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

2 См.: Указ Президента РФ от 10.03.1997 г. № 193 «О мерах по реализации постановления Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17.04.1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской

республике»» // СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1130.

организации надзора за исполнением законов, регламентирующих деятельность Конституционного Суда РФ в деятельности органов государственной власти и должностных лиц Удмуртии. Было также дано поручение о привлечении к необходимой ответственности государственных и муниципальных служащих за игнорирование постановления суда или создание препятствий на пути к его исполнению. Было приостановлено действие актов правительства и иных органов Удмуртской республики.

Комментируя данное событие, судья Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук замечает, что Президент РФ думая, что неконституционным является в целом нормативный правовой акт, осуществил официальное толкование постановления Конституционного Суда РФ и определил соответствующий порядок его исполнения1.

Издавая такие Указы, Глава государства осуществляет толкование

постановлений судебного органа, реализуя его функции.

Мы считаем, что Президент не должен подменять орган высшей судебной власти, в связи с этим, для него необходимо введение законодательного запрета определения порядка исполнения решений Конституционного Суда, поскольку данное право закреплено за последним.

Проведенный анализ показал, что в ряде субъектов России президентское толкование организовано лучше, чем на федеральном уровне в целом. К примеру, в Якутии постановлением правительства республики Саха от 18 апреля 2012 года утверждена Концепция массовой информационно- разъяснительной работы среди населения Якутии на 2012-2016 годы2. Согласно этому документу, Администрация Президента республики выступает одним из основных исполнителей информационно- разъяснительной работы. Использование Концепции необходимо для

организации и проведения массовой информационно-разъяснительной

1 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001 годы): очерки теории и практики. М.,

2001. С. 485.

2 См.: Постановление правительства РС от 18.04.2012 г. № 157 «О Концепции массовой информационно - разъяснительной работы среди населения по освещению актуальных вопросов социально-экономического и общественно-политического развития республики Саха (Якутия) на 2012-2016 годы» // Якутские ведомости.

2012. 25 апреля.

деятельности среди населения субъекта РФ по освещению наиболее важных вопросов социально-экономического и общественно-политического характера развития региона, а также для эффективного взаимодействия власти и общества, повышения информированности, политической и правовой культуры граждан, вовлечения их в активную реализацию государственной социально-экономической политики. Большим достоинством ее существования выступает возможность организации постоянного информирования жителей субъекта о реализации основных положений послания Президента РФ. Администрация Президента совместно с правительством республики курируют процесс реализации плана разъяснительной работы и формируют отчеты перед главой субъекта о его выполнении.

Мы считаем, что разработка и принятие подобной Концепции является необходимостью абсолютно во всех субъектах РФ. Ее наличие содействует оптимизации разъяснительной деятельности Президента РФ. В настоящий момент на федеральном уровне отсутствует аналогичный документ. Не вызывает сомнений тот факт, что его разработка и принятие на федеральном уровне является не менее важным шагом.

При поступлении закона к Главе государства на подпись, смысл которого будет противоречить смыслу некоторых норм действующего законодательства, он должен воспользоваться правом вето, согласно которому закон направляется палатам Федерального Собрания для повторного рассмотрения. Такое полномочие закреплено только за ним. В этом и заключается специфика исследуемого вида интерпретационной формы реализации правовой политики.

Пик использования права вето приходится на 90-е годы. К примеру, за

1996 год было рассмотрено 256 законопроектов. Из них запрет наложен на

531.

1 См.: Исаков В.Б. Подготовка и принятие законов в правовом государстве: российские проблемы и решения

// Российская юстиция. 1997. № 7. С. 14.

Когда точка зрения органов законодательной власти, касающаяся следования определенному политическому курсу расходится с мнением Президента РФ относительно осуществляемого политического курса, то последний просто может воспользоваться правом вето и заблокировать конкретный нормативный правовой акт.

Очевидно, что мотив отклонения закона, указанный в тексте разъясняющего письма Президента не всегда отражает истинную причину такого поведения, однако с его помощью можно отменить нормативный правовой акт по основанию несогласия и воздержаться от последующих комментариев. Так, в соответствии с письмом Президента РФ от 23 декабря

2004 года № Пр-16 был отклонен Федеральный закон «О внесении дополнения в статью 8 Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ»» принятый Государственной Думой 1 декабря 1999 года и одобренный Советом Федерации 22 декабря 1999 года1.

Авторы законопроекта в большинстве случаев идут на политический

компромисс и учитывают мнение Президента по толкованию содержащихся в нем правовых норм, тем самым в текст закона вносятся необходимые смысловые корректировки.

К примеру, в ФЗ «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» были внесены изменения согласно толкованию, данному В.В. Путиным, исходя из которого, некоторые формулировки закона нуждались в конкретизации смысла2. В конечном счете, депутаты учли замечания Президента и внесли необходимые доработки в закон, после чего он был принят.

На наш взгляд, право вето представляет собой интерпретационное оружие, используя которое, Президент может с легкостью отклонить не

устраивающий его закон по причине противоречия смыслов правовых норм

1 См.: Письмо Президента РФ от 03.01.2000 г. № Пр-16 «О проекте Федерального закона «О внесении дополнения в статью 8 ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ»» // www.rmcenter.ru (дата обращения 22.11.2012 г.).

2 См.: Федеральный закон от 07.03.2005 г. № 11-ФЗ «Об ограничениях розничной продажи и потребления

(распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе» // СЗ РФ. 2005. № 10. Ст. 759.

принимаемого закона смыслу правовых норм уже действующего законодательства.

Наличие приемных – визитная карточка субъектов интерпретационной формы реализации правовой политики. Приемная Гаранта Конституции - особый элемент его разъяснительной деятельности.

Довольно часто наши граждане обращаются в приемные по ряду вопросов, в том числе с просьбами о даче правовой оценки действиям чиновников посредством разъяснения; о толковании некоторых положений отечественного законодательства; о порядке реализации определенных прав также путем предоставления разъяснений и др. Вызывает интерес тот факт, что количество обратившихся в адрес Президента ежегодно увеличивается.

Нами была организована переписка с государственно-правовым управлением Президента России, в рамках которой удалось узнать, что за

2011-2012 год на рассмотрении в нем находилось более 300 обращений граждан и организаций, которые содержали просьбы о разъяснении правовых вопросов, адресованные Главе государства.

Для сравнения приведем региональные данные. В Кировской области с января по октябрь 2012 года количество обратившихся в приемную по разным проблемам составило 700 человек, что на 100 человек больше по сравнению с аналогичным периодом прошло года. Подобная активность во многом связана с реализацией в субъекте на государственном уровне программ, таких как: обеспечение жильем ветеранов, переселение граждан из ветхого и аварийного жилья и т.п. В 38% случаев заявители сразу обратились к Президенту, минуя иные органы власти1.

Чтобы получить достоверную картину в этой сфере мы решили

провести опрос лиц на предмет обращения к Главе государства, в котором приняли участие 72 человека в возрасте от 46 до 71 года. Было установлено,

что 47% опрошенных имеют опыт обращения к Президенту с просьбами о

1 Количество обращений жителей Кировской области в региональную приемную Президента возросло //

www.pfo.ru (дата обращения 25.11.2012 г.).

помощи, а 53% никогда этого не делали. 44% пояснили, что направляли жалобы на действие (бездействие) должностных лиц органов власти, 38% направляли заявление с просьбой раскрыть смысл действующих правовых норм, а 18% направляли предложения об улучшении жизни в стране. Среди лиц, которых интересовали разъяснения, 54% хотели узнать смысл действия государственных программ, 31% желали получить толкование принятых нормативных правовых актов, а 15% просили разъяснить правильность совершения государственными и муниципальными служащими отдельных действий. 65% принявших участие в исследовании остались довольны полученным ответом, однако 35% людей он не удовлетворил.

Мы считаем, что 35% - это достаточный показатель того, что в разъяснительной деятельности необходимо что-то изменить. Данные говорят сами за себя.

В некоторых случаях обращение гражданина, поступившее в адрес Президента из субъекта РФ, направляется на рассмотрение в этот же регион, в результате чего, в большинстве случаев заявитель получает аналогичный

ответ.

На наш взгляд, заявления с просьбой о даче разъяснений нужно направлять не в форме обычных писем, а в форме поручений, подписанных управомоченным работником управления Президента по работе с обращениями граждан. В структуре самого управления необходимо функционирование отдела по работе с жалобами, отдела по работе с заявлениями граждан (в том числе по вопросам дачи разъяснений смысла правовых норм), отдела по работе с ходатайствами граждан (предложениями по улучшению качества жизни в РФ). Такой подход поможет оптимизировать разъяснительный процесс и повысить его результативность.

Складывающаяся юридическая практика и закон показывают, что акты толкования правовых норм Правительством РФ могут быть отменены Президентом РФ в случае их противоречия действующему законодательству.

Правительство РФ 19 декабря 1994 года приняло постановление №

1402 «О праве использования оружия работниками департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ»1. Им разъяснялось, что сотрудники указанного департамента и его территориальных органов, которые занимаются осуществлением задач по охране, регулированию и использованию охотничьих животных, а также проводящие государственный надзор в сфере соблюдения определенных правил охоты, в своей деятельности имеют право на использование оружия. Указом Президента РФ от 17 марта 1995 года № 283 это постановление Правительства было отменено2. Глава государства мотивировал это тем, что оно противоречит смыслу некоторых действующих нормативных правовых актов.

В соответствии с частью 3 статьи 115 Конституции РФ, правовые акты Правительства в случае их противоречия Основному закону, Федеральным законам и Указам Президента могут быть отменены Главой государства. Особо обращаем внимание, что формулировка данной статьи включает такой элемент, как Указ Президента.

Получается, что имеющееся у Президента РФ право позволяет ему в рабочем порядке исключать из правового поля интерпретационные акты Правительства РФ. Важно заметить, что такие акты толкования права утрачивают свое значение с изданием Президентом РФ своих Указов. Постановления высшего органа исполнительной власти должны подлежать отмене лишь в случае их противоречия действующему закону, в том числе Конституции РФ. Отмена постановлений Правительства РФ Президентом РФ может быть вызвана не только правовыми причинами, но и политическими (к

примеру, расхождение взглядов в поддержании того или иного

1 См.: Постановление Правительства РФ от 19.12.1994 г. № 1402 «О праве использования оружия работниками департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3709.

2 См.: Указ Президента РФ от 17.03.1995 г. № 283 «Об отмене постановления Правительства Российской Федерации от 19.12.1994 г. № 1402 «О праве использования оружия работниками департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства и продовольствия

Российской Федерации» // Российская газета. 1995. 23 марта.

политического курса развития государства). Именно поэтому ведущая роль в данном вопросе должна быть закреплена не за Президентом РФ, а за органами судебной власти.

В ходе Конституционного Совещания была озвучена идея, суть которой заключалась в наделении Главы государства правом приостанавливать постановления и распоряжения Правительства на срок до одного месяца ввиду противоречия последних действующим правовым нормам1. К сожалению, данное предложение не нашло одобрения у присутствующих.

На наш взгляд, вышеозвученная точка зрения является оптимальной. Президент РФ теоретически может отменить любое распоряжение или постановление Правительства под предлогом несоответствия его правовому полю. С целью недопущения злоупотреблений властью Главой государства, необходимо внести изменения в законодательство путем установления запрета на отмену актов толкования права Правительства РФ. Важно также закрепить за Президентом право приостанавливать действие интерпретационных актов органа высшей исполнительной власти на срок до двух месяцев с условием обращения с запросом в Конституционный Суд РФ для его проверки на предмет противоречия законам РФ.

Иногда случается такое, что из-за сложности толкования отдельных правовых норм, Государственная Дума вынуждена выходить в адрес Правительства с парламентским запросом.

Постановлением Правительства от 14 февраля 2002 года № 103 был утвержден перечень медицинских препаратов для бесплатного приобретения гражданами, постоянно проживающими или работающими на территории зоны проживания с правом на отселение вследствие катастрофы на

Чернобыльской АЭС2, в который были включены международные

1 См.: Конституционное Совещание – стенограммы, материалы, документы. М.: Издание Администрации

Президента РФ, 1995. Т. 8. С. 453.

2 См.: Постановление Правительства РФ от 14.02.2002 г. № 103 (с изм. на 01.02.2005 г.) «Об утвер ждении перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств и изделий медицинского назначения

для бесплатного приобретения гражданами, постоянно проживающими (работающими) на территории зоны

непатентованные наименования лекарственных средств. Министерство финансов РФ письмом от 21 октября 2002 года № 02-07-14/1577 разъяснило, что возмещению из федерального бюджета подлежат расходы только на лекарственные средства, выписанные и отпущенные аптеками в соответствии с наименованиями, указанными в перечне1. Министерство здравоохранения РФ в письме от 24 апреля 2002 года № 31-03/1178 сообщило, что гражданам, постоянно проживающим (работающим) на территории зоны проживания с правом на отселение, должны бесплатно отпускаться лекарственные средства с зарегистрированными торговыми наименованиями – синонимами указанных в перечне международных непатентованных наименований2.

Очевидно, что эти письма-разъяснения полностью противоречат друг

другу. Это и послужило основанием для вмешательства Государственной

Думы, которая направила в Правительство парламентский запрос3.

Мы уверены в том, что такой ситуации не возникло, если бы Правительство уделяло своей разъяснительной деятельности больше внимания. На сегодняшний день в структуре его Аппарата в правовом департаменте отсутствует управление по разъяснительной деятельности. Его создание позволит осуществлять единообразное толкование всеми заинтересованными органами и гражданами.

Развивая лекарственную тему, затронем еще одну существующую проблему – своевременность дачи правительственных разъяснений. Довольно часто можно встретить случаи, когда они предоставляются спустя

длительное время с момента выхода постановления или распоряжения. Борис

проживания с правом на отселение, в соответствии с пунктом 19 части первой статьи 18 Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»» // Российская газета. 2002. 20 февраля.

1 См.: Письмо Министерства финансов РФ от 21.10.2002 г. № 02-07-14/1577 // www.referent.ru (дата обращения 06.03.2013 г.).

2 См.: Письмо Министерства здравоохранения РФ от 24.04.2002 г. № 31-03/1178 // www.webapteka.ru (дата обращения 06.03.2013 г.)

3 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.04.2003 г. № 3876-3 ГД «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания РФ председателю Правительства РФ М.М. Касьянову «О неудовлетворительном обеспечении жителей Брянской области, постоянно проживающих (работающих) на территории зоны проживания с правом на отселение, лекарственными

средствами» // СЗ РФ. 2003. № 16. Ст. 1446.

Грызлов в интервью «Российской газете» пояснил, что уже не в первый раз органы власти опаздывают с разъяснительной работой1.

Данный факт лишний раз подтверждает необходимость создания управления по разъяснительной деятельности, основной задачей функционирования которого будет являться своевременное и качественное предоставление разъяснений принятых правительственных правовых актов.

В некоторых странах разработаны Концепции, призванные оптимизировать ведомственное толкование права. К примеру, в соответствии с Концепцией реформирования системы органов внутренних дел Кыргызской республики на 2012-2015 года, разъяснительная работа сотрудников МВД по действующим нормативным правовым актам в обществе и среди личного состава образует составную часть механизма преобразования деятельности. Данная мера направлена на оптимизацию интерпретационной деятельности2.

Мы считаем, что аналогичная Концепция должна появиться и в РФ.

Это позволит разъяснительной деятельности сотрудников МВД РФ стать эффективной, а не формальной. В ее рамках нужно создать управление профилактики правонарушений, в задачу которого будет входить, в том числе, разъяснение смысла правовых норм.

Мы хотим остановиться на таком важном аспекте, как правовая подготовка стражей порядка – субъектов интерпретационной формы реализации правовой политики. Поскольку их служба требует знания смысла огромного количества нормативных правовых актов, то вполне логично было бы законодательно предусмотреть проверку их правовых знаний. С этой целью, нужно закрепить необходимость не реже одного раза в год проводить такую проверку, по результатам которой принимать решение о дальнейшей служебной деятельности сотрудникам. Полицейский, не знающий законов, на основании которых осуществляет свою деятельность, не умеющий их

правильно толковать, не способен обеспечить эффективную защиту

1 Борис Грызлов: проблемы с продажей лекарств возникли из-за неправильного толкования чиновниками постановления Правительства РФ // Российская газета. 2008. 22 января.

2 См.: Концепция реформирования органов внутренних дел на период 2012-2015 годов //

www.rudocs.exdat.com (дата обращения 05.02.2013 г.).

нуждающимся гражданам, следовательно, является профессионально непригодным к правоохранительной службе и должен подлежать увольнению.

Наличие неоднозначных формулировок в законодательстве приводит не только к различной интерпретации на практике, но и служит основанием, обуславливающим необходимость его толкования органами прокуратуры РФ.

Нами была организована переписка с прокуратурой Саратовской области, в ходе которой ее сотрудники пояснили, что на территории Саратовской области общее количество выступлений прокурорских работников субъекта РФ с разъяснениями законодательства в СМИ в 2012 году составило 1897, в том числе в печати 421, на радио 734, по телевидению

510, в сети интернет 167.

В наше время органы прокуратуры стараются не допустить возникновения ситуаций, в которых работникам задерживают выплату заработной платы. В целях выполнения поставленной задачи осуществляется разъяснения работникам предприятий действующего законодательства, а также разъяснение руководителям предприятий пределов ответственности в случае нарушения трудовых прав работников1. К сожалению, прокурорские работники, как правило, начинают тщательно проводить разъяснительную работу тогда, когда уже имеются сведения о фактах нарушения законодательства руководителями предприятий.

На наш взгляд, подобную работу необходимо проводить не только после получения информации о нарушении закона, но и профилактически, чтобы не допускать подобного развития событий. Выходом из такой ситуации видится реализация двусторонних соглашений между профсоюзами организаций и органами прокуратуры РФ по вопросам разъяснительной деятельности.

В регионах формируются графики осуществления разъяснительной

работы, согласно которым прокуроры могут раскрывать смысл правовых

1 См.: Васюшкин В.В. Пределы прокурорского надзора // Законность. 2010. № 11. С. 15.

норм работникам предприятий. На каждое полугодие в прокуратурах субъектов РФ должен составляться и утверждаться план работы по разъяснению законодательства и правовому просвещению граждан.

На основе материалов прокурорского надзора Генеральной прокуратурой Российской Федерации предоставляется масса разъяснений по законодательству разным категориям лиц. К примеру, в постоянном режиме организована разъяснительная работа по вопросам, возникающим при реализации законодательных новелл, касающихся прав предпринимателей1. Согласно указанию Генпрокуратуры РФ от 13 августа 2009 года № 260/7 прокуроры должны использовать в проводимой работе потенциал общественных организаций и СМИ для оперативного получения сведений о нарушениях прав предпринимателей2. В рамках переписки с прокуратурой Саратовской области следует, что в 2012 году количество мероприятий, проведенных совместно с общественными объединениями, возросло на 15% и составило 353 по сравнению с 2011 годом.

В большинстве случаев от правильности и убедительности истолкования закона соответствующим актом прокурорского надзора зависит законность принимаемых по делу решений.

Так, Генпрокурор РФ объявил предостережения о недопустимости нарушения законодательства о труде руководителям трех уральских предприятий, имеющих задолженности по зарплате, разъяснив положения закона и ответственность, предусмотренную им. В итоге трудовые права работников были восстановлены и заработная плата выплачена3.

По результатам работы прокуратуры Саратовской области по надзору за

соблюдением законодательства в жилищно-коммунальной сфере в период с

1 См.: Бут Н.Д., Паламарчук А.В. Основы работы прокуратуры по обеспечению свободы экономической деятельности. М., 2013. С. 321.

2 См.: Указание Генпрокуратуры от 13.08.2009 г. № 260/7 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и среднего предпринимательства, устранением административных

барьеров предпринимательской деятельности, исполнением законов органами исполнительной власти,

обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры» //

www.genproc.gov.ru (дата обращения 31.01.2013 г.).

3 См.: Руководители двух уральских предприятий, которым Генпрокурор РФ объявил предостережения о недопустимости нарушений законодательства о труде, погасили долги по заработной плате перед своими

работниками // www.genproc.gov.ru (дата обращения 31.01.2013 г.).

января по февраль 2012 год было вынесено 133 предостережения должностным лицам1.

Протест прокурора обладает разъясняющим характером. Он содержит подробное толкование нормы, противоречащей закону.

Во времена СССР исполкомы, преследуя свои цели, специально издавали курьезные постановления - запрещали жениться всем, кто не обучался грамоте. Когда прокурорские работники приносили на них протест, содержащий тщательные разъяснения причин несоответствия букве закона, исполкомы жаловались на них, что они подрывают авторитет Советской власти2. Рост количества протестов был связан с неправильным пониманием закона авторами правовых актов.

Органы судебной власти часто поддерживают сторону органов прокуратуры в вопросе раскрытия смысла закона3.

Мы считаем, что очень важно привлекать к осуществлению интерпретационной деятельности ветеранов органов прокуратуры. Эта мера вполне оправдана, так как последние обладают колоссальными знаниями в правовой сфере и без особых затруднений могут раскрыть любому желающему смысл интересующей правовой нормы.

Участие сотрудников рассматриваемого ведомства в совещаниях, выступлениях, собраниях органов власти, образовательных учреждениях, общественных объединений образует самую распространенную форму разъяснительной деятельности. К примеру, в ответ на наш запрос, прокуратура Саратовской области раскрыла число прошедших мероприятий на территории области в 2012 году, среди которых 82 проведено при осуществлении деятельности законодательными и исполнительными

органами власти, а также органами местного самоуправления, 36

1 См.: Прокуратурой области подведены итоги работы органов прокуратуры области по надзору за соблюдением законодательства в жилищно-коммунальной сфере за февраль 2012 года // www.sarprok.ru (дата обращения 31.01.2013 г.).

2 См.: Камалова Т.Г. Функции советской прокуратуры в период ее становления // Вестник Челябинского государственного университета. 2007. № 7. С. 93.

3 Постановление Пленума ВАС РФ от 01.07.1993 г. № 18 «О протесте Генерального прокурора РФ на

решения по делу № 6-443 арбитражного суда г. Москвы» // Вестник ВАС РФ. 1993. № 10. С. 42.

общественными объединениями, 57 образовательными учреждениями. Разумеется, что по результатам подобных встреч принимаются самые серьезные решения – выпуск специальной литературы (брошюры, пособия); организация аналогичной работы на постоянной основе; поощрение благодарственными письмами наиболее грамотных отличившихся лиц и др.

В настоящий момент в структуре Генеральной Прокуратуры РФ

отсутствует управление по разъяснению действующего законодательства.

В СМИ широко освещается тема значимости исполнения законов. Одновременно с этим, необходимо не забывать, что без их понимания качество любой государственной или частной деятельности ставится под сомнение.

Создание и функционирование такого управления позволит не только целенаправленно осуществлять разъяснительную деятельность, но и будет способствовать снижению нагрузки на других прокуроров. Основными его целями являются: разъяснение действующего закона всем заинтересованным лицам; прием граждан; взаимодействие со СМИ; представительство на собраниях и совещаниях и др. На уровне прокуратур субъектов РФ предполагается образование отделов по разъяснению действующего законодательства. Вышеназванное управление должно осуществлять непрерывное взаимодействие с ветеранами органов прокуратуры, а также общественными объединениями в части толкования права.

Судебная интерпретационная форма реализации правовой политики помогает сформировать правовую позицию иных субъектов анализируемой формы, которая возникает не сама по себе, а лишь в результате судебного толкования правовых норм и выявления истинного смысла положений нормативных правовых актов.

А.Ф. Черданцев обращает внимание, что в качестве методов, определяющих выработку правовых позиций Конституционного Суда РФ,

выступают все приемы и средства, которые обычно используются в процессе толкования права1.

В качестве формы выражения правовой позиции Конституционного Суда РФ выступают его постановления и определения, которые отражают смысл тех или иных правовых норм.

Г.А. Гаджиев исследуя правовые позиции Конституционного Суда, сложившиеся в результате толкования конституционных норм, подразделяет их на позиции, которые относятся: к толкованию норм, формулирующих и закрепляющих основы конституционного строя России; к пониманию и толкованию общепризнанных принципов и норм международного права, являющихся частью правовой системы РФ; ко всем иным нормам и положениям, составляющим содержание Конституции РФ2.

М.Н. Марченко замечает, что правовая позиция Конституционного

Суда РФ обладает обязательным характером в отношении органов и организаций, граждан и должностных лиц3.

Некоторые исследователи особо останавливаются на проблеме

«политического участия» Конституционного Суда. Так, В.В. Невинский констатирует, что «появление Конституционного Суда РФ в 1991 году, последующая его реорганизация в 1993 – 1994 годы явились результатом политических решений. Принимая правовые решения, например, по делу о проверке конституционности актов, касающихся КПСС и КП РСФСР, по делу о проверке конституционности трех Указов Президента РФ и постановления Правительства РФ, принятых в связи с урегулированием вооруженного конфликта в Чеченской Республике, по делу о конституционности норм Устава Алтайского края и многим другим делам, Конституционный Суд волей – неволей становился на путь удовлетворения

интересов одних социально – политических сил и игнорирование интересов

1 См.: Черданцев А.Ф. Толкование советского права. М., 1979. С 123.

2 См.: Гаджиев Г.А. Правовые позиции Конституционного Суда РФ // Северо-Кавказский юридический вестник. 1997. № 3. С. 8.

3 См.: Марченко М.Н. Судебное правотворчество и судейское право. М., 2007. С. 58.

других. Таким образом, правовое решение становилось мерой политической»1.

Э. Курис отмечает, что при разбирательстве в Конституционном Суде РФ спорные правовые положения действительно допускают множество интерпретаций. В таких случаях суд отдает предпочтение наиболее подходящей из них, особенно если имеются достаточные аргументы в пользу того, что именно этот смысл принесет больше пользы, чем отвергнутая интерпретация. Это влияет на правоприменение2.

Следует обратить внимание, что политические вопросы также

разрешаются посредством конституционного контроля. Это обуславливается тем, что необходимые политические решения попросту облекаются в юридическую форму.

Конституционный Суд любого государства может вынести компромиссное решение, удовлетворяющее участвующие стороны. Такой подход вполне соответствует политической и юридической стороне спора.

К примеру, Конституционный Суд Италии принял одно из таких решений: разрешил судьям самостоятельно решать, соблюдать ли неприкосновенность в отношении бывшего премьер-министра Италии С. Берлускони или нет.

Бывший премьер-министр Италии пояснил, что «не ожидал ничего другого или чего-то большего. Суд не уточнил закон, как надеялись некоторые»3.

Таким образом, Берлускони частично лишается юридической неприкосновенности, при этом соблюдается не только его интерес, но и интерес органов государственной власти.

С другой стороны, конкретными решениями Конституционный Суд

устанавливает рамки для действий властей любого уровня, оговаривая их

1 Невинский В.В. Конституционный Суд РФ и правотворчество и России // Вестник Конституционного Суда

РФ. 1997. № 3. С. 71.

2 См.: Курис Э. О стабильности Конституции, источниках конституционного права и мнимом всемогуществе

Конституционных Судов // Сравнительное конституционное право. 2004. № 3. С. 94.

3 Берлускони: «Закон не отменен, хотя кое кто надеялся» // Инопресса. 2012. 23 ноября.

компетенцию и защищает нарушенные права граждан, разрешая дело в пользу одной стороны, а не обеих.

Для сравнения, исследователи деятельности Верховного Суда США приходят к выводу, что данный орган имеет юридическую и политическую функции и если первая препятствует неконституционным изменениям, которые противоречат характеру Конституции, то вторая помогает расширить действие правовых норм, а также значение терминов и принципов права1.

С 1995 по 2011 годы Конституционным Судом РФ было рассмотрено

240 561 обращение по жалобам граждан и их объединений, а также 1 608

обращений по запросам государственных органов, включая запросы судов2.

Совершенно очевидно, что Конституционный Суд РФ, обладающий соответствующей компетенцией и активно ее использующий, старается не только подчинить остальные высшие суды своей воле, но и принудить их к беспрекословному исполнению абсолютно всех его решений, как это делают законодательные и исполнительные органы власти.

Конституционный Суд РФ, разъясняя смысл конституционно-правовых норм, формулирует свою правовую позицию и требует от законодательных и исполнительных органов власти ее реализации позиции в своих решениях.

В постановлении от 27 января 1999 года № 2-П сказано, что понятие

«структура федеральных органов исполнительной власти» содержит перечень органов исполнительной власти, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти, среди которых Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, министерства и иные федеральные органы исполнительной власти3.

Иногда, некоторые разъяснения КС РФ могут нанести вред авторитету

определенных органов или должностных лиц, которым они адресованы.

1 См.: Егоров С.А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты. М., 1993. С. 143.

2 См.: www.ksrf.ru (дата обращения 31.10.2012 г.).

3 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ» // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.

Яркий тому пример – постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2011 года № 30-П1. Интерпретационным актом были конкретизированы рамки преюдиции. Обращено внимание на то, что ранее принятое решение суда в рамках рассмотренного гражданского дела не может являться основанием для возникновения препятствий в рамках осуществления уголовного разбирательства. В итоге, депутаты Государственной Думы РФ учли позицию Конституционного Суда РФ, закрепленную в интерпретационном акте, и приняли необходимые поправки.

Проблемой сегодня видится ситуация вокруг статуса решений Европейского Суда по правам человека. Не вызывает сомнения тот факт, что они подробно раскрывают смысл правовых норм, однако подобное истолкование не всегда соотносится со смыслом правовых норм, действующих в государстве.

Присоединение РФ к Уставу Совета Европы привело к необходимости построения взаимоотношений в сфере толкования права. Так, постановление по делу «Константин Маркин против России» привело к определенному противоречию, суть которого состоит в вопросе истолкования нормы права национального законодательства, ранее данного Конституционным Судом РФ и толкования Конвенции о защите прав человека и основных свобод2, данное Европейским Судом по правам человека. Разъясняя смысл оспариваемых правовых норм, последний указал, что оно требует внесения поправок в национальное законодательство.

Отдельные исследователи считают, что толкование закона зарубежным судебным органом является обязательным только в том случае, если оно не противоречит правовым позициям Конституционного Суда РФ3. Другие

акцентируют внимание на недостаточном взаимодействии органов судебной

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21.12.2011 г. № 30-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 90 УПК РФ в связи с жалобой граждан В.Д. Власенко и Е.А. Власенко // СЗ РФ. 2012. № 2. Ст. 398.

2 См.: Постановление Европейского Суда по правам человека от 7.10.2010 г. по делу «Константин Маркин против России» // Российская юстиция. 2011. № 5. С. 67.

3 См.: Карцов А.С. Анализ влияния процесса европейской интеграции на развитие российских юридических институтов // Сборник материалов международной конференции «Влияние процесса европейской

интеграции на развитие российских юридических институтов». СПб., 2012. С. 31.

власти при толковании права, в частности «Европейский Суд по правам человека и суды РФ не могут не взаимодействовать, но и не соприкасаются при этом прямо»1.

На сегодняшний день интерпретационные акты ЕСПЧ к источникам права отнесены быть не могут, вопрос об их обязательности законодательно не урегулирован. С одной стороны, Конституция РФ устанавливает приоритет международного законодательства по отношению к внутренним нормативным правовым актам РФ. Это значит, что в случае противоречия международного нормативного правового акта и внутреннего, предпочтение в регулировании общественных отношений будет отдано международному. Но означает ли это то, что акты толкования права Европейского Суда по правам человека обладают большей юридической силой в сравнении с актами толкования Конституционного Суда РФ.

Другой аспект проблемы видится в механизме пересмотра судебных решений российскими судами на основании решений ЕСПЧ.

Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснил, что с заявлением о пересмотре судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с установленным Европейским Судом по правам человека нарушением требований международного законодательства при рассмотрении судом определенного дела могут обратиться лишь лица, непосредственно участвовавшие в деле, а также иные лица о правах и обязанностях которых судом был вынесен соответствующий судебный акт. Иные лица со схожей проблемой этого сделать не могут2. Несмотря на наличие разъяснений высших российских судебных инстанций, вопрос о пересмотре решений в отношении лиц лично не обращавшихся в Европейский Суд по схожим делам так и остается открытым – даже если зарубежный орган правосудия, раскрывая смысл правовой нормы, обращает внимание на нарушение закона,

российские суды пересматривают такое нарушение только в отношении

1 Чернышев И.А. Европейский Суд по правам человека в практике российского конституционного правосудия // Вестник Томского государственного университета. 2010. № 330. С. 113.

2 См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 30.06.2011 г. № 52 «О применении положений АПК РФ при пересмотре судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам» // Вестник ВАС РФ. 2011. № 9. С. 16.

лица, которое обратилось в Европейский Суд, а аналогичные дела просто остаются без внимания.

Можно сделать вывод, что толкование, данное зарубежным судебным органом, учитывается российскими судами не всегда, также открытым остается вопрос по какому принципу это происходит.

Выходом из сложившейся ситуации видится законодательное решение вопроса о статусе решений Европейского Суда по правам человека, а также разработка рекомендаций по толкованию норм международного права с учетом смысла действующего национального законодательства. Отдельно в этих рекомендациях необходимо детально прописать порядок взаимодействия Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека. Данные меры позволят предотвратить наличие ситуаций, в которых одна и та же правовая норма будет иметь разный смысл.

Основная задача Конституционного Суда – качественное устранение имеющейся правовой неопределенности в смыслах конкретных правовых норм, однако, в процессе выяснения смысла правовых норм, судебная власть действует автономно, а иногда и вовсе, императивно. Данный факт подтверждается возрастающим числом указаний Парламенту РФ.

В постановлении от 27 января 2004 года № 1-П, Конституционный Суд РФ указывает, что Федеральному Собранию РФ нужно принять закон, регламентирующий некоторые вопросы деятельности Верховного Суда РФ1.

Подобные действия со стороны Конституционного Суда РФ недопустимы, поскольку: во-первых, стирается грань ясности отнесения анализируемого органа к законодательному, судебному или вовсе, Главе государства; во-вторых, берется в расчет фактическое судебное толкование, при этом абсолютно не обращается внимание на мнение других органов власти; в-третьих, Президент, Парламент, Правительство выступают

подконтрольными органами Конституционного суда, поскольку реализуют

1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части 1 статьи 27, частей 1, 2 и 4 статьи 251, частей 2 и 3 статьи 253 ГПК РФ в связи с запросом Правительства РФ» // СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 403.

его прямые указания и стараются выстроить деятельность на основе его конституционно-правовых разъяснений.

Действующим законодательством Конституционному Суду запрещено давать указания, организующие построение деятельности любого государственного органа, даже если они обличены в форму разъяснения правовых норм.

Исходя из того, что Конституционный Суд РФ наделен серьезными полномочиями по разъяснению смысла правовых норм и активно их использует, логично было бы ввести ответственность за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей в части толкования права.

На наш взгляд, для того, чтобы возможно было максимально защитить судей от втягивания в тот или иной политический процесс, необходимо разработать методику толкования конституционно-правовых норм, которая займет значимое место в Концепции правоинтерпретационной политики РФ. Это позволит избежать не нужных «игр» в процессе взаимодействия с рядом государственных органов.

Деятельность Верховного Суда США обладает своей спецификой. Разъясняя смысл закона, он может признать его не соответствующим Конституции в конкретный исторический период времени.

В начале XX века Верховный Суд США признавал неконституционным и накладывал вето почти на все законодательство Конгресса, тем самым стремился оградить его экономические и иные интересы от действия сторонников социальных реформ1. В связи с этим, верной представляется точка зрения Д. Уилсона, согласно которой при толковании закона значение имеют индивидуальное мнение и политическое убеждение судей2.

В.М. Курицын и Д.Д. Шалягин считают, что как никакой другой

государственный орган США, Верховный Суд наглядно демонстрирует в

1 См.: Егоров С.А. Современная наука конституционного права США. М., 1987. С. 167.

2 См.: Уилсон Д. Американское правительство. М., 1990. С. 414.

своих решениях переплетение политики и права, которые основаны на правовой составляющей и влекут далеко идущие правовые последствия1.

Так, в деле Марбери против Мэдисона, Верховный Суд США признал парламентский закон несоответствующим Конституции США. Логичным его продолжением явилась не только возможность последующего рассмотрения законодательных актов Конгресса на предмет соответствия нормам Конституции, но и возможность аннулировать эти законы в рамках толкования при условии их противоречия Основному закону2.

В рамках рассмотрения дела Gates vs United States в 1957 году

участникам Коммунистической партии в Калифорнии были предъявлены обвинения в попытке свержения Правительства США посредством пропаганды экстремизма3. Позднее, Верховный Суд США в своем разъяснении указал, что пропаганда принципов, которые не подразумевают конкретных насильственных действий не может быть приравнена к экстремизму, так же, как и любое лицо не может быть осуждено за свои убеждения, формально предполагающие насильственную смену правительства. Закон запрещает пропаганду и осуществление четких действий, направленных на силовую смену власти, а не на пропаганду убеждения отдельно от действий. В результате, обвинения были сняты.

Подобное воздержание вызывает определенные нарекания. Так, судья Р.Х. Джексон указывал, что «любое конституционное толкование имеет политические последствия»4. В противовес ему, судья Д. Ратледж отмечает:

«Верховный Суд следовал политике строгой необходимости в отборе конституционных вопросов. Эта политика не ограничивалась только вопросами юрисдикции. Дополнительно Суд выработал собственные правила

отбора дел, подпадающих под его юрисдикцию, в соответствии с которыми

1 См.: Курицын В.М., Шалягин Д.Д. Опыт становления конституционализма в США, Японии и Советской

России. М., 2004. С. 24.

2 См.: Политическое эссе Д. Мэдисона и Д. Джея: Пер. с англ. / Под общ. ред. Н.Н. Яковлева. М., 1994. С. 57.

3 См.: Gates vs United States (1957) // www.supreme.justia.com (дата обращения 17.10.2012 г.).

4 Peretti T.J. In defense of a political court. Princeton. 1997. P.274.

он избегал принятия ожидаемых от него решений по значительной части конституционных вопросов»1.

Все более очевидным становится тот факт, согласно которому по своей инициативе Верховный Суд США не принимает участия в рассмотрения дел, имеющих принципиальное политическое значение, однако, другие органы государственной власти могут втянуть его в них и при возникновении указанной ситуации, на анализируемый орган правосудия возлагается задача принятия грамотного решения, которое позволит не допустить накала политической обстановки в стране.

В обращении к народу в 2012 году Председатель КНР Ху Цзиньтао выразил желание претворить в жизнь Концепцию научного развития общества, реализации которой способствует деятельность Верховного Народного Суда, выражающаяся в предоставлении разъяснений по правовым вопросам, посредством чего происходит обеспечение единообразия судебной практики и создание цивилизованной правовой системы государства2.

Верховный Народный Суд (высший судебный орган Китая) занимается

непосредственным толкованием права в сфере осуществления правосудия.

В свою очередь, данные им разъяснения образуют важную форму координации работы высших судебных органов Китая. Это обусловлено следующим.

23 июня 1997 года вышеназванным судебным органом было принято

«Несколько правил работы в области судебных разъяснений»3. Документом устанавливается механизм предоставления разъяснений. Обращается внимание на то, что такие разъяснения обладают юридической силой закона и могут быть положены в основу вынесения решения по делу.

В разъяснении Верховного Народного Суда по вопросам применения

законодательства об арбитраже, говорится о том, что формами арбитражного

1 Williams J.S. Constitutional analysis. St. Paul. 1979. P. 26.

2 См.: Выступление Председателя КНР Ху Цзиньтао // Российская газета. 2012. 23 января.

3 См.: Чжихуа В., Фоков А.П. Судебная власть в Китайской Республике // Российское правосудие. 2012. № 6. С. 97.

соглашения выступают договор, переписка, электронно-цифровые тексты1. Следовательно, при вынесении решения, арбитражный суд обязан сослаться на это разъяснение.

28 июня 2012 года Верховный Суд КНР опубликовал проект четвертого разъяснения по вопросам применения законодательства при рассмотрении трудовых споров для общественных консультаций. Любой гражданин вправе высказать свою позицию по смыслу раскрываемых правовых норм.

Мы уже говорили о том, что Пленум Верховного Суда РФ предоставляет Руководящие разъяснения по применению законодательства. В современных условиях их значимость приобретает особую актуальность.

В процессе подготовки соответствующего постановления проводится обобщение судебной практики, анализируются распространенные ошибки, исследуются проблемы, требующие оперативного реагирования.

Часто Верховный Суд РФ занимает «наблюдательную» позицию – после вступления закона в силу и его применения, когда нижестоящие суды начинают допускать ошибки при вынесении решений, а также испытывают явно выраженное затруднение в установлении смысла правовых норм, начинается издание, столь необходимых судам, Руководящих разъяснений.

В.П. Беляев и А.Б. Киреев совершенно справедливо замечают, что судьи нижестоящих судов вынуждены осуществлять правосудие по правилу

«вы сначала сделайте, а потом мы скажем, что было сделано неправильно. Но ведь за каждым судебным делом, за каждой ошибкой – людские судьбы»2.

На наш взгляд, Верховному Суду РФ не нужно ждать того момента, когда нижестоящие суды начинают совершать ошибки и усугублять ситуацию по причине неуверенности в смысле правовой нормы, поэтому, в настоящее время, требуется введение предварительного судебного

толкования вступившего в силу закона.

1 См.: Куан Ц. Международный коммерческий арбитраж в Китае: Материковый Китай, Гонконг, Макао и

Тайвань: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 22.

2 Беляев В.П., Киреев А.Б. Судебно-правовая политика в современной России: вопросы теории и практики. М., 2012. С. 82.

Указанное предложение будет способствовать снижению общего числа судебных ошибок; повышению уверенности судей в значении смысла правой нормы при вынесении решения; заметно сократится количество вопросов, адресованных судьями Верховному Суду РФ и др.

В некоторых случаях, предварительное судебное толкование законов способно оказать существенную помощь не только нижестоящим судам, но и некоторым ведомствам. Так, Следственный комитет при МВД России в случае отсутствия единообразного толкования принятых законов руководствуется разъяснениями высших органов судебной власти. Н.И. Шелепанов отмечает, что в случае отсутствия единообразного толкования закона, «мнение судейского корпуса, высказанное за рамками Пленума, имеет для нас очень важное значении, так как способствует формированию единой правовой позиции и сказывается на результатах работы по расследованию преступлений»1.

Подводя итог всему вышесказанному, остановимся на следующих

моментах:

во-первых, в ходе толкования права законодательный орган может изменять само содержание нормативного правового акта. Проведенное исследование наглядно демонстрирует, что еще в XIX веке разъяснения законодательных органов использовались для достижения политических целей и нейтрализации конкурентов в политических гонках;

во-вторых, Парламенту нужно официально запретить давать письменное толкование принятых им законов на федеральном уровне в форме постановлений, как это происходит в некоторых субъектах РФ, путем внесения изменений в действующее законодательство. Толкование правовых норм Государственной Думой должно оформляться соответствующим актом-

разъяснением, а не постановлением;

1 Журавлев А. Закон – инструмент для следователя. Интервью заместителя начальника СК при МВД России генерал-майора Н. Шелепанова // Парламентская газета. 2010. 1 апреля.

в-третьих, органы судебной власти в своих интерпретационных актах указывают на то, что Парламент, осуществляя толкование права, фактически, принимает новые правовые нормы и обращают внимание на недопустимость такого поведения в будущем;

в-четвертых, существует потребность в разработке и внедрении положения о разъяснительной деятельности Президента РФ, в котором должны быть отображены общие принципы ее осуществления, а также прописаны ситуации, в которых работники его Администрации вправе, с письменного поручения, заниматься толкованием права. Важно установить, что правом на толкование правовых норм, вызывающих в обществе наибольшее обсуждение обладает только Президент;

в-пятых, разработка и принятие Концепции массовой информационно- разъяснительной работы среди населения является необходимостью абсолютно во всех субъектах РФ. Ее наличие способно оптимизировать разъяснительную деятельность Президента РФ. В настоящий момент на федеральном уровне отсутствует аналогичный документ. Не вызывает сомнений тот факт, что его разработка и принятие на федеральном уровне является не менее важным шагом;

в-шестых, в структуре государственно-правового управления Президента необходимо функционирование отдела по работе с жалобами, отдела по работе с заявлениями граждан (в том числе по вопросам дачи разъяснений смысла правовых норм), отдела по работе с ходатайствами граждан (предложениями по улучшению качества жизни в РФ). Такой подход поможет оптимизировать разъяснительный процесс и повысить его результативность;

в-седьмых, заключение и последующая реализация двусторонних соглашений между профсоюзами предприятий и органами прокуратуры РФ по вопросам разъяснительной деятельности позволят добиться снижения количества случаев нарушения прав работников, а также способствуют их правовому просвещению;

в-восьмых, организация управления по разъяснению действующего законодательства в структуре органов Генеральной прокуратуры РФ, а также управления профилактики правонарушений в структуре МВД РФ позволит усилить качество осуществляемой разъяснительной деятельности, а также оптимально распределит нагрузку на их сотрудников;

в-девятых, требуется разработка Концепции реформирования системы органов внутренних дел РФ, направленной на оптимизацию разъяснительной деятельности стражей правопорядка;

в-десятых, в структуре правового департамента Аппарата Правительства необходимо создание управления по разъяснительной деятельности, в задачу которого входит осуществление качественного толкования принимаемых правовых актов, а также своевременность предоставления необходимых правовых разъяснений;

в-одиннадцатых, Конституционный Суд занимает лидирующую позицию в вопросе толкования правовых норм, подталкивая Верховный и Высший Арбитражный Суды к учету своих правовых позиций;

в-двенадцатых, в деятельности судов всех уровней объективно требуется введение предварительного судебного толкования правовых норм с целью сокращения количества судебных ошибок;

в-тринадцатых, введение ответственности судей за ненадлежащее исполнение обязанностей в сфере толкования права будет способствовать оптимизации интерпретационной деятельности;

в–четырнадцатых, требуется законодательное решение вопроса о статусе решений Европейского Суда по правам человека, а также разработка рекомендаций по толкованию норм международного права с учетом смысла действующего национального законодательства;

в-пятнадцатых, при условии действия муниципального правового акта, необходимо издание и опубликование соответствующего разъяснения, причем если первый размещен на интернет-ресурсе, то и второй должен находиться там же. В настоящее время в действующем законодательстве

отсутствует четкий механизм деятельности муниципальных служащих по разъяснению смысла правовых норм, которые принимаются, в некоторых случаях, ими самими. Все это наводит нас на мысль о том, что требуется срочная разработка и внедрение в деятельность вышеуказанного механизма;

в-шестнадцатых, существует реальная необходимость в разработке судебных рекомендаций, раскрывающих ситуации и условия при которых гражданско-правовые нормы толкуются по виду определенным способом с обязательным приведением примеров, что позволит любому лицу установить истинный смысл правовой нормы;

в-семнадцатых, нужно внести необходимые изменения в действующее законодательство, суть которых сводилась бы к установлению запрета на отзыв предоставленного разъяснения.

<< | >>
Источник: Терехов Евгений Михайлович. ОПТИМИЗАЦИЯ ПРАВОИНТЕРПРЕТАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Саратов –2014. 2014

Еще по теме Глава V. ВИДЫ ИНТЕРПРЕТАЦИОННОЙ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ И ПУТИ ИХ УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ:

  1. 1.1. Понятие, сущность и принципы инспектирования, как правовой формы деятельности вневедомственной охраны полиции
  2. С о д е р ж а н и е
  3. Введение
  4. Глава II. ОПТИМИЗАЦИЯ ПРАВОИНТЕРПРЕТАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ПОНЯТИЕ И УСЛОВИЯ
  5. Глава V. ВИДЫ ИНТЕРПРЕТАЦИОННОЙ ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ И ПУТИ ИХ УСОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -