§ 2. Правовая политика как способ совершенствования институтов юридического содействия реализации прав и законных интересов

Правовая политика как категория не может не выполнять познавательные функции теории права и государства^[669], связанные с теоретическим осмыслением правовых явлений и их совершенствованием на практике.

В российском теоретико-правовом научном сообществе сложилась традиция оперирования термином «правовая политика», когда из контекста зачастую достаточно сложно понять, какой именно смысл в него вкладывают авторы: деятельность, идеологию, установку, систему мер или что-то другое. Подобная ситуация была характерна и для российской теоретической юриспруденции начала прошлого столетия. Как отметил Г. А. Ландау, на тот момент в России учение о политике права «обстоятельной критике подвергнуто не было; не было борьбы с ним, не было, в сущности, и ясно выраженного его признания, и оно, по-видимому, одержало победу без решительных битв. Не будучи подвергнуто критическому освещению и анализу, будь то отрицающего его или сочувствующего ему, оно как- то переходит в область само собой подразумеваемого»^[670].

Для раскрытия методологического потенциала категории «правовая политика» следует исходить из специально-юридического понимания правовой политики (политики права), сложившегося в отечественной юриспруденции во второй половине ХІХ-начале XX в. и развитого современными правоведами.

Так, «существо правовой политики как критического метода оценки и изменения правопорядка, - писал Г. Ф. Шершеневич, - раскрывается через три последовательных момента: 1) сознание неудовлетворительности действующего

правопорядка; 2) постановка идеала как цели, в направлении которой должно быть произведено преобразование права; 3) изыскание соответствующих мер для перехода от существующего к желательному»^[671]. Согласно взглядам Л. И. Петражицкого, содержание политики права включает три взаимосвязанных составляющих: 1) исследование идеала, который должен быть отражен в праве; 2) исследование психологических аспектов воздействия права на индивида и социум; 3) исследование правовой методологии^[672].

Дореволюционные отечественные правоведы подчеркивали, что правовая политика должна быть инструментом рационального конструирования правовой реальности. Уже тогда она не рассматривалась лишь как научно-исследовательская деятельность, направленная на получение систематизированного знания о правовой реальности, в подходах к ее пониманию отчетливо просматривается практически- преобразовательный аспект, связанный с внедрением теоретико-правовых разработок в реальную жизнь. Если провести аналогию с инженерными науками, то правовая политика более всего похожа на опытно-конструкторскую разработку. В Современном экономическом словаре опытно-конструкторские разработки (OKP) определяются как «технические, инженерные, лабораторные разработки, доводящие результаты предваряющих их научно-исследовательских работ (НИР) до практической возможности их воплощения в производство. Обычно OKP завершаются созданием опытного образца изделия и рабочей документации, необходимой для производства созданных изделий»^[673]. «Производством», в которое будут внедряться «опытные образцы» - те или иные юридические конструкции выступают правовое регулирование, правовая жизнь.

Методологическое значение категории «правовая политика» видится, во- первых, в возможности совмещения для решения конкретной практической задачи - оптимизации правового регулирования - трех различных по своей природе аспектов: представлений об идеале, который должен быть отражен в позитивном

праве; социокультурной среды действия позитивного права; оптимальной юридической техники и юридических технологий.

Во-вторых, постановка вопроса эффективности механизма действия права, неизбежная при осмыслении феномена правовой политики, предполагает исследование социальной жизни во всем ее многообразии. Междисциплинарный характер вопросов, которые подлежат изучению для выработки определенной правовой политики, предполагает глубокое изучение учеными-юристами социокультурных оснований эффективности тех или иных правовых институтов, что заставляет их шире смотреть на существо общественных отношений, регулируемых позитивным правом, не превращаясь в простых технических исполнителей политической воли.

В-третьих, обращение к проблематике правовой политики означает необходимость расширения познавательного инструментария юридической науки, широкое использование при выработке правовой политики методов других наук: от социологии и математики до психологии и этологии.

В-четвертых, правовая политика значима для юридической науки с позиций социального престижа и самооценки научного юридического сообщества. Разработки проблем правовой политики могут стать инструментом влияния юридической науки на «гущу современности», о котором мечтал еще в 1930-м г. испанский философ X. Ортега-и-Гассет, полагая, что: « университет должен вмешиваться в современность, высказываясь о великих темах дня с собственной точки зрения - культурной, профессиональной или научной , он призван отобрать у прессы статус высшей «духовной власти», которая противопоставит спокойствие исступлению и вдумчивую проницательность - легкомыслию и откровенной глупости»^[674].

Исследования правовой политики как на общетеоретическом, так и на отраслевом уровнях, велись дореволюционными учеными^[675], учеными, трудившимися в советский период развития юридической науки^[676], однако ее активная разработка приходится на период со второй половины 90-х гг. XX в. и по настоящее время.

За последнее десятилетие юриспруденция значительно продвинулись в изучении категории «правовая политика»: регулярно проводятся научные мероприятия (конференции, семинары, круглые столы), посвященные данной проблематике^[677], защищаются квалификационные работы в виде кандидатских и докторских диссертаций^[678], издаются индивидуальные и коллективные монографии^[679].

Под правовой политикой современные авторы понимают деятельность, способствующую выработке более совершенного права; политику государства в сфере права, проводимую в рамках закона, а также те легитимные средства и методы, которые используются при ее осуществлении; политику, осуществляемую с помощью права; комплекс мер, идей, задач, программ, реализуемых в сфере права и посредством права; стратегию государственной деятельности в сфере правового регулирования и т.

Различные определения правовой политики фиксируют общие моменты, удачно обозначенные Н. В. Исаковым: категории «политика» и «право» используются в единстве и взаимопроникновении друг в друга их ценностно­смысловых характеристик, вследствие чего политика наделяется принципиально иным статусом, то есть она становится правовой; взгляд на политику как на

искусство управления, отбор и использование характерных для политики приемов и методов формирования теоретического образца открывает новые возможности использования феномена правовой политики в качестве средства демократических преобразований общества; глубокое осмысление сущностных характеристик права и закономерностей его функционирования в тесном взаимодействии с политикой представляет возможность определить право «держащим» политику в рамках права^[681].

По определению А. В. Малько, которое может быть взято в качестве методологической основы научного анализа правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов, «правовая политика - это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных органов и институтов гражданского общества по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры и правовой жизни общества и личности»^[682]. Эта дефиниция отражает, с одной стороны, реально существующие явления политико-правовой жизни - «деятельность государственных органов и институтов гражданского общества »^[683], а с другой - указывает на должные качества такой деятельности, на идеальную модель правовой политики - научную обоснованность, последовательность, системность. Государство, осуществляя правовое регулирование той или иной сферы общественных отношений, так или иначе, осознанно или неосознанно, проводит ту или иную правовую политику, даже если она не является научно обоснованной, последовательной и системной.

качестве правовой политики, ее неспособности конкурировать с другими видами государственной политики^[684], но не о ее полном отсутствии.

Поскольку правовая политика в области юридического содействия реализации прав и законных интересов (по отношению к которой в рецензии на нашу работу А. В. Малько вполне обоснованно применил термин «правосодействующая политика»^[685]), представляет собой разновидность правовой политики, ее существенные и отличительные черты следует рассматривать на основе родовых характеристик правовой политики, которые конкретизируются и развиваются применительно к той части правовой жизни общества, которая выступает ее объектом, так как «любое правильно выделенное видовое понятие не может не содержать всех признаков родового»^[686].

Во-первых, правовая политика в области юридического содействия реализации прав и законных интересов охватывает особый сегмент правовой жизни общества - общественные отношения и деятельность людей, иных социальных субъектов в области юридического содействия - особого типа правового взаимодействия и юридической деятельности.

Во-вторых, особенностью правовой политики в области юридического содействия является расположение ее объекта и предмета в области права^[687], хотя она, безусловно, затрагивает и виды государственной политики, например, социальную политику субсидирования юридической помощи для отдельных категорий населения.

В-третьих, специфика правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов проявляется и в ее комплексном характере:

а) данное направление правовой политики в своей значительной части имеет характер процессуально-правовой политики, включающей элементы гражданско- процессуальной, уголовно-процессуальной, административно-процессуальной деятельности, связанные с участием профессиональных юристов в качестве представителей и защитников. В то же время правовая политика в области юридического содействия реализации прав и законных интересов распространяется и на их «внепроцессуальную» деятельность, как в отношениях «юрист-клиент», так и на деятельность, которая, не будучи процессуальной, все же имеет процедурную форму (например, порядок принятия решения об оказании юридического содействия либо отказе в нем).

б) является частью как публично-правовой, так и частноправовой политики, выполняя гарантирующую роль по отношению и к частному интересу, и к публичному.

В-четвертых, правовая политика в области юридического содействия реализации прав и законных интересов направлена на совершенствование организации и деятельности всех институтов юридического содействия реализации прав и законных интересов, их правового регулирования, а, значит, и на прогрессивное изменение правовой системы, правовое развитие общества, на повышение правовой культуры граждан и должностных лиц.

В-пятых, правовая политика в области юридического содействия реализации прав и законных интересов - деятельность, выражающая отношение субъектов правовой политики к важнейшим проблемам развития юридического содействия, необходимость решения которых осознается как на уровне правотворчества, так и на уровне правореализации.

Еще в Концепции судебной реформы в РСФСР, утвержденной в 1991 г., отмечалось, что «уровень развития адвокатуры - индикатор состояния демократии

в обществе, один из признаков реальной защищенности прав человека»^[688]. Вопросы совершенствования организации и функционирования институтов юридического содействия реализации прав и законных интересов неоднократно становились предметом обсуждений на уровне высшего руководства страны^[689], высших органов законодательной и исполнительной власти. Принят ряд федеральных законов, прямо регулирующих юридическое содействие реализации прав и законных интересов: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. №63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», Федеральный закон от 21 ноября 2012 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и др. Проводимая в России административная реформа существенным образом затрагивает вопросы юридического содействия, оказываемого в виде государственных и муниципальных юридических услуг. Такое внимание не случайно, поскольку правовая политика в области юридического содействия реализации прав и законных интересов есть часть правовой политики государства, которая непосредственно обеспечивает права человека.

В-шестых, правовая политика в области юридического содействия реализации прав и законных интересов - это деятельность, связанная с выработкой и реализацией правовых идей стратегического и тактического характера по совершенствованию общественных отношений в рассматриваемом сегменте правовой жизни общества^[690].

Анализ нормативных правовых актов, программных политических документов и научных источников позволяет обоснованно утверждать о том, что приоритеты рассматриваемого вида правовой политики в целом единообразно осознаются высшими органами государственной власти, юридическим сообществом, правоактивным населением страны как необходимость повышения доступности и качества юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Однако на уровне юридической тактики такого единства мнений нет. Индикаторами разнообразия позиций выступают многие ключевые вопросы организации и функционирования системы юридической помощи: о модели системы юридической помощи, где имеют место предложения об адвокатской монополии до фактически существующей свободной конкуренции, а, по сути, дерегулировании доступа к оказанию юридических услуг; о целесообразности системы государственной бесплатной юридической помощи; о расширении или, напротив, ограничении процессуальных возможностей субъектов оказания юридической помощи в различных видах правовых процедур и многие другие, которые являются предметом как научных, так и политико-правовых дискуссий.

Все это актуализирует научно-обоснованный поиск тактических средств, методов и технологий оптимизации общественных отношений в сфере юридического содействия, которые могли бы последовательно и системно воплотить в реальность стратегические установки.

В-седьмых, к правовой политике в области юридического содействия реализации прав и законных интересов в полной мере применима ее характеристика как деятельности, осуществляемой субъектами, занимающимися политико-правовой практикой в области юридического содействия, политической и юридической наукой, то есть являющимися носителями профессионального и доктринального политического и правового сознания и имеющими специфический политический и правовой статус.

Особенностью данного вида правовой политики является невозможность ее формирования и реализации без саморегулирования, без корпоративных правил и

установок, действующих в рамках адвокатуры, нотариата, Ассоциации юристов России и иных профессиональных юридических сообществ.

В-восьмых, идеологической основой правовой политики в области юридического содействия является гарантированность прав и свобод человека и гражданина как атрибутивная черта правового государства^[691]. Нельзя не согласиться с О. Ю. Рыбаковым в том, что «правовая политика не может иметь иной ценности в своем основании, чем ценность личности, ее бытия, самоосуществления»^[692]. В рассматриваемом виде правовой политики человекоцентристкое начало проявляется наиболее ярко. Юридическое содействие как политико-правовая ценность возможна только там, тогда и в той мере, когда в социальной практике признается индивидуальность, ценность человеческой личности, ее независимость, хотя бы минимальная, от других субъектов и, следовательно, наличие у нее индивидуальных целей и интересов, которые могут противоречить целям и интересам других. Отрицание ценности человеческой личности делает бессмысленным и юридическое содействие, например, узники концлагерей не имели даже теоретически права на юридическую защиту.

Институты юридического содействия в том или ином виде сопровождают правовую историю человечества^[693], их становление происходит неодинаково у различных народов в разные исторические периоды. История знает запреты представительства и защиты сторон в юридических процессах инквизиционного типа и их поощрение в состязательных, робеспьеровские революционные трибуналы и «тройки» сталинского периода без участия защитников в процессе^[694], когда обеспечение прав сводится к принуждению, что делает второстепенным

содействие, помощь правомерно ведущим себя управомоченным субъектам и не соответствует действительному предназначению права в обществе^[695].

На основании изложенного, правовая политика в области юридического содействия реализации прав и законных интересов (правосодействующая политика) может быть определена как самостоятельное направление (вид) правовой политики, представляющее собой научно обоснованную, последовательную и системную деятельность публично-правовых и частноправовых структур в целях формирования и оптимизации условий для наиболее эффективного функционирования и развития всех институтов юридического содействия как гарантий беспрепятственной реализации права.

Для характеристики правовой политики В. А. Рудковский обоснованно вводит понятие «состав правовой политики», которое включает ее субъектов, объект и предмет, содержание - стратегию (цели и принципы), тактику (средства) и формы реализации^[696]. Понятием состава правовой политики фиксируются ее необходимые и достаточные элементы, присутствующие в любой разновидности правовой политики, безотносительно к ее виду, типу или форме. Особенно ярко методологическое значение понятия «состав правовой политики» проявляется при возникновении новых направлений правовой политики, поскольку именно оно отражает тот минимальный набор элементов, при наличии которых вообще возможно говорить о правовой политике в какой-либо области правовой жизни. В то же время структура правовой политики как целесообразная взаимосвязь всех ее элементов в период становления нового направления правовой политики может носить фрагментарный характер. Например, могут отсутствовать ее деятельно­практические компоненты, что связано с неимением практики осуществления нового направления правовой политики.

Остановимся на характеристиках элементов состава правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов.

1. Правовая политика в области юридического содействия реализации прав и законных интересов имеет свой особый объект, то есть область реализации активности субъектов политики, часть правовой жизни, которая подвергается преобразованиям, изменениям или воспроизводству в процессе деятельности.

Ее объектом выступает такой сегмент (участок, область) правовой жизни как общественные отношения и деятельность субъектов права в связи и по поводу оказания и получения юридического содействия, которые можно подразделить на следующие виды:

а) общественные отношения, связанные с допуском к осуществлению юридического содействия: существующие в сфере профессиональной подготовки студентов к юридической деятельности; возникающие при приобретении статуса, позволяющего осуществлять юридическое содействие в рамках того или иного института; допуском конкретного субъекта оказания юридического содействия к участию в определенных категориях юридических процедур, включая время, основания и порядок вступления и выхода из юридического процесса;

б) отношения, связанные с доступом к получению юридического содействия: по установлению и осуществлению оснований возникновения прав и обязанностей субъекта получения и субъекта оказания (прямое указание закона, договор, документы, свидетельствующие о праве на бесплатную юридическую помощь, уплата сборов, пошлин и т. д.), правовых льгот при обращении за конкретными мерами юридического содействия, а также отношения, возникающие в процессе обеспечения в реальной жизни информационной, территориальной пространственной, финансовой и иных видов доступности юридического содействия;

в) отношения в самом процессе осуществления юридического содействия: процессуальные отношения субъекта оказания и субъекта получения с иными участниками соответствующих юридических процедур, включающие процессуальный статус субъектов оказания и получения, их права и обязанности в различных видах юридического процесса, а также внутренние отношения субъекта получения и субъекта оказания, их взаимные права и обязанности;

г) отношения, вытекающие из факта осуществления юридического содействия: ответственность за неоказание либо ненадлежащее оказание юридического содействия либо поощрение за эффективную юридическую защиту прав человека.

Выделенные группы общественных отношений как объект правовой политики с учетом методологических функций категории «правовая жизнь» должны исследоваться не только в своей положительной, правомерной части, но также и в негативных проявлениях. Субъекты правовой политики при формулировании целей, задач, выборе правовых средств воздействия должны прогнозировать как изменится при том или ином правовом регулировании соотношение позитивной и негативной составляющих правовой жизни в сфере юридического содействия реализации прав и законных интересов. Например, Постановление Конституционного Суда Российской Федерации о так называемом «гонораре успеха»^[697] не искоренило это явление на практике, но перевело его из правомерной части правовой жизни в теневую, лишив участников этих отношений правовой защиты.

2. Субъекты правосодействующей политики выделяют из всего многообразия факторов и обстоятельств, препятствующих реализации стратегических и тактических целей и задач, те, на которые возможно воздействовать средствами правовой политики. Они образуют предмет правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Необходимо подчеркнуть, что предметом правовой политики могут быть только те элементы общественных отношений, которые поддаются именно правовому воздействию - стимулированию либо ограничению правовыми средствами. Здесь важно найти тонкую грань между политико-правовыми ожиданиями и реальными возможностями права. В случае, если правовые средства оказываются бессильными или недостаточно эффективными, следует подключать

средства иных видов государственной политики: экономической, социальной, культурной и др.

3. Целью правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов выступает формирование и оптимизация условий для наиболее эффективного функционирования и развития всех институтов юридического содействия как гарантий беспрепятственной реализации права. Такое понимание цели правосодействующей политики базируется на цели самого юридического содействия - обеспечении максимально полной и беспрепятственной реализации прав и законных интересов субъектов права.

Сформулированная таким образом цель правовой политики имеет основу в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, высказанных в отношении права на юридическую помощь, а именно в положениях о том, что:

- государство обязано создать надлежащие условия гражданам для

реализации права на юридическую помощь, а лицам, оказывающим юридическую помощь - для эффективного осуществления их деятельности;

-конституционному праву граждан на квалифицированную юридическую помощь корреспондирует обязанность государства предоставить достаточные гарантии ее оказания;

- государство обязано создать надлежащие условия для реализации конституционного права на получение юридической помощи;

- государство обязано обеспечить подготовку квалифицированных юридических кадров и определить квалификационные требования в отношении лиц, оказывающих юридическую помощь^[698].

Цель правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов конкретизируется в ряде ее задач, решение каждой из которых может составлять отдельное направление этого вида правовой политики.

Задачами правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных являются:

- обеспечение адекватного объективным закономерностям социальной жизни правового регулирования отношений в сфере организации и осуществления юридического содействия реализации прав и законных интересов, его полноты и непротиворечивости;

- создание информационных, финансовых и иных условий, обеспечивающих доступность и стимулирующих качество юридического содействия;

- повышение уровня правосознания, правовой культуры и правовой активности граждан, их готовности пользоваться юридическим содействием как инструментом эффективной реализации и защиты свои прав.

4. Принципы правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов - это основополагающие начала, руководящие положения, требования к деятельности всех субъектов рассматриваемого направления правовой политики. Н. И. Матузов, А. В. Малько, К. В. Шундиков справедливо указывают на то, что именно принципы призваны унифицировать характер целенаправленного воздействия на социальные отношения, связанные с оказанием юридического содействия, и служить «критериями оценки правильности предпринимаемых правотворческих и правореализационных решений»^[699].

На правовую политику в области юридического содействия реализации прав и законных интересов в полной мере распространяются общие принципы правовой

политики в Российской Федерации^[700]. Специальные принципы правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов, получили закрепление в международно-правовых документах. Прежде всего речь идет о принятых Конгрессом Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 27 августа - 7 сентября 1990 г.) «Основных принципах, касающихся роли юристов»^[701], в которых сформулированы положения основополагающего свойства, носящие характер рекомендаций для государств при осуществлении правовой политики в данной области. Несмотря на то, что в документе основное внимание сосредоточено на гарантиях в сфере уголовного судопроизводства, многие положения при их обобщении распространимы на правовую политику в отношении всех институтов юридического содействия реализации прав и законных интересов.

К числу специальных принципов правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов относятся следующие:

- равный доступ к юристам и юридическому содействию, который заключается в требовании к государству обеспечить эффективные процедуры и гибкие механизмы доступа к юристам для всех без какого-либо различия (расы, пола, социального происхождения и пр.) при особом внимании к лицам, находящимся в неблагоприятном социальном положении;

- широкая доступность информации о юридическом содействии, состоящая в обязанности государственных и негосударственных органов и организаций, в том числе профессиональных ассоциаций юристов, информировать население о своих правах и обязанностях и важной роли юристов;

-особая гарантированность юридического содействия при привлечении к юридической ответственности, включающая требования обеспечить возможности: пользоваться помощью юриста при аресте, задержании, обвинении в

правонарушении, в том числе бесплатной помощью назначенного юриста при отсутствии средств для оплаты юридических услуг, а также консультаций с юристом с соблюдением конфиденциальности;

- квалифицированность юристов, которая означает, что государство, профессиональные ассоциации юристов и учебные заведения обеспечивают надлежащую подготовку юристов и равный доступ к юридическому образованию;

- защищенность юристов, предполагающая создание государством условий для выполнения профессиональных обязанностей юристами в обстановке, свободной от угроз, препятствий, запугивания или неоправданного вмешательства; защиту юристов от преследования, в том числе гражданский и уголовный иммунитет в отношении заявлений, сделанных устно или письменно в ходе выполнения профессиональных обязанностей, а при возникновении угрозы безопасности юристов - обеспечение их надлежащей государственной защиты;

-эффективность юридического содействия, которая состоит в обязанности юристов действовать независимо и добросовестно, строго соблюдать интересы клиентов, а также обязанности органов публичной власти предоставлять юристам заблаговременный доступ к находящейся у них информации для обеспечения возможности оказывать юридическое содействие;

- сотрудничество государственных и негосударственных институтов в формировании и реализации правовой политики в рассматриваемой сфере, которое подразумевает свободу создания самостоятельных профессиональных объединений юристов, ассоциаций, способствующих их непрерывному образованию и защищающих их профессиональные интересы;

- профессиональная ответственность лиц, оказывающих юридическое содействие, состоящая в необходимости разработки кодексов профессионального поведения юристов, а также создания условий для объективного рассмотрения жалоб на профессиональную деятельность юристов.

Эти принципы правосодействующей политики восприняты в современных отечественных концептуальных документах^[702] и нормативных правовых актах. Так, основными принципами оказания бесплатной юридической помощи в России являются: обеспечение реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан; социальная справедливость и социальная ориентированность при оказании бесплатной юридической помощи; доступность бесплатной юридической помощи для граждан в установленных законодательством Российской Федерации случаях; контроль за соблюдением лицами, оказывающими бесплатную юридическую помощь, норм профессиональной этики и требований к качеству оказания бесплатной юридической помощи; установление требований к профессиональной квалификации лиц, оказывающих бесплатную юридическую помощь; свободный выбор гражданином государственной или негосударственной системы бесплатной юридической помощи; объективность, беспристрастность при оказании бесплатной юридической помощи и ее своевременность; равенство доступа граждан к получению бесплатной юридической помощи и недопущение дискриминации граждан при ее оказании; обеспечение конфиденциальности при оказании бесплатной юридической помощи^[703].

Проведенный теоретико-правовой анализ целей, задач и принципов правосодействующей политики дает все основания полагать, что их практическая реализация будет способствовать совершенствованию отечественного механизма обеспечения прав и законных интересов.

5. В отношении перечня форм реализации правовой политики нет единства мнений ученых-юристов, авторы предлагают различный их набор, что свидетельствует о незавершенности научного поиска в этом направлении. Никем из исследователей не оспаривается наличие таких форм правовой политики как

правотворческая и правоприменительная, относительно же выделения остальных форм вопрос является дискуссионным^[704].

Причины подобной дискуссионности заключаются, во-первых, в неоднозначности понимания видов юридической деятельности и юридической практики в целом; во-вторых, в отождествлении или разграничении понятий «форма правовой политики» и «направление правовой политики». Например, А. В. Малько отмечает, что «правовая политика современной России должна складываться из следующих основных направлений, которые вполне могут считаться формами ее реализации»^[705].

Для определенных исследовательских целей признание направлений правовой политики ее формами вполне оправданно, поскольку оно позволяет показать, как происходит внешняя объективация средств правовой политики в направлении тех или иных ее целей и задач, их обособление от других «потоков» к достижению иных целей и задач. Этим объясняется выделение различных перечней форм как направлений правовой политики, обусловленных большей или меньшей актуальностью тех или иных целей и задач правовой политики в конкретной политико-правовой ситуации, представлениями о ее приоритетах в тех или иных социально-исторических условиях.

Полагаем, что формой правовой политики следует все же считать особый, относительно самостоятельный способ (вид) объективированной, внешне

выраженной правовой деятельности субъектов по реализации целей и задач правовой политики, охватывающий два вида деятельности в сфере права:

а) собственно правовой деятельности, влекущей юридические последствия: правотворчество, правореализация и др.; б) деятельности, которая обеспечивает собственно правовую интеллектуальными, кадровыми и иными ресурсами: юридическая наука, образование, правовое просвещение и т. и.

В связи с этим применительно к правовой политике в области юридического содействия реализации прав и законных интересов, речь, на наш взгляд, должна идти о следующих ее формах:

а) правотворческая форма, которая заключается в создании внутренне согласованного массива правовых норм, иных нормативно-регулятивных средств, регламентирующих общественные отношения, входящие в предмет правовой политики в области юридического содействия путем принятия, изменения и отмены уполномоченными субъектами нормативных правовых актов и иных формальных источников права;

б) правореализационная форма, которая охватывает все правовые акты всех субъектов права и выражается в совершении всеми участниками правовой жизни юридически значимых действий по реализации правовых предписаний, саму практику оказания юридического содействия. В рамках правореализационной выделятся правоприменительная форма правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов. Она проявляется в практической деятельности органов публичной власти и уполномоченных структур гражданского общества, наделенных правоприменительными полномочиями по принятию индивидуальных юридически значимых решений (правоприменительных актов);

в) правоинтерпретационная форма, которая представляет собой деятельность уполномоченных субъектов, связанную с официальным толкованием норм права и иных нормативно-регулятивных средств, регламентирующих юридическое содействие, и принятием по этим вопросам правоинтерпретационных актов;

г) доктринальная форма, которая предполагает проведение научных исследований, формирование идей, теорий, концепций по различным проблемам юридического содействия реализации прав и законных интересов и выработку научно обоснованных предложений по совершенствованию его нормативно­правового регулирования и практики оказания;

д) образовательная (обучающе-воспитательная), которая состоит в передаче через все уровни системы образования знаний, умений и навыков профессиональной правовой деятельности по оказанию юридического содействия, формирование высокого уровня правосознания и правовой культуры как профессиональных юристов^[706], так и всего населения страны. Особенно значимым в образовательной форме рассматриваемого вида правовой политики должно быть внедрение в сознание граждан идеи разумности и необходимости своевременного обращения к юристу как норме жизни и цивилизованному способу решения юридических дел. Сегодня трудно не согласиться с Л. И. Бардиным, который верно подметил: на практике «есть ощущение, что существует целая система убеждения наших граждан - можно обойтись и без юристов» [книги из серии «сам себе юрист / адвокат», псевдоюридические телешоу и пр.]. Такая система сродни самоврачеванию», когда лишь «безнадежно запустив болезнь, гражданин вспоминает о профессиональных врачах. Практически то же самое с решением правовых проблем»^[707];

е) организационно-техническая форма, которая воплощается в проведении субъектами правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов текущих мероприятий, связанных с принятием управленческих решений, с вопросами кадрового, материального, информационного и иного обеспечения формирования и реализации правовой

политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов^[708].

6. Правовая политика в области юридического содействия реализации прав и законных интересов осуществляется при помощи средств, которые следует разделить на четыре группы:

а) первую группу составляют специальные средства правовой политики, концептуально-познавательного характера, относящиеся, в первую очередь, к ее формированию: концепции, программы, юридическая техника, планирование, прогнозирование, правовой мониторинг, правовая экспертиза, систематизация законодательства и т. д., которые призваны организовать правовую жизнь в области юридического содействия реализации прав и законных интересов.

Сегодня явно ощущается недостаточность концептуального осмысления организации и функционирования системы юридического содействия в целом. Так, в уже упоминавшейся Концепции судебной реформы в РСФСР, сказано, что «поле деятельности по оказанию юридической помощи населению столь обширно, а монополия в любой сфере столь губительна, что не следует использовать иные рычаги, помимо конкуренции, для установления преимуществ услуг адвокатуры перед правовыми услугами, которые берутся оказывать юридические фирмы, кооперативы, индивидуально практикующие консультанты-юристы. Соревнование их с традиционными коллегиями адвокатов пойдет на пользу обеим сторонам и обществу в целом». И далее: «непременными условиями выдачи лицензии на оказание юридической помощи должны стать: высшее юридическое образование претендента, способность его преодолеть некие моральные цензы (отсутствие судимости, например), наличие опыта работы по юридической специальности, сдача квалификационного экзамена специальной комиссии с участием судей, адвокатов, преподавателей юридических вузов, научных работников в области права». Однако в 1999 г. постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. №344 «Об утверждении Положения о лицензировании

деятельности по оказанию платных юридических услуг» было отменено^[709]. Ситуация дерегулирования допуска на рынок юридических услуг сохраняется по сей день, за исключением монополии адвокатов на уголовную защиту и требования о наличии высшего юридического образования, предъявляемого к лицам, которые могут быть представителями в суде по административным делам (ст. 55 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации^[710]). Все это приводит к выводу о том, что специальные средства правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов используется не в полной мере, а зачастую и противоречиво;

б) вторую группу средств правовой политики составляют технологии профессиональной юридической деятельности по оказанию юридического содействия, которые закладываются в процессе правового образования, развиваются и совершенствуются в ходе практической деятельности юристов, а также средства и технологии, при помощи которых формируются профессиональные правовые знания, умения и навыки. Эту группу средств правовой политики можно назвать образовательно-правовыми, поскольку они используются в ее образовательной форме и закладывают кадровый, интеллектуальный фундамент для реализации правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов;

в) третья группа средств правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов - это правовые средства- установления организационно-правового и юридико-технического свойства и правовые средства-установления функционального назначения.

Правовые средства-установления организационно-правового и юридико- технического свойства, при помощи которых проводится правовая политика,

включают в себя: установление квалификационных требований к адвокатам, нотариусам, правовых льгот для социально незащищенных категорий населения и др. Так, в силу недостаточности правовых средств рассматриваемого вида в законодательстве о бесплатной юридической помощи, а равно и в уголовно­процессуальном законе, отсутствуют возможности получения бесплатной юридической помощи потерпевшими по уголовным делам. Такое положение не может быть признано оправданным и требует корректировки на уровне законотворчества, ведь «при рассмотрении прав потерпевших в целом право на адвоката представляется логическим дополнением права обвиняемого на адвоката», а «применение одного из этих прав не исключает применения другого»^[711].

Правовые средства-установления функционального назначения - это такие средства, пользование которыми допустимо при осуществлении юридического содействия. Правовые инструменты оказания юридического содействия в конкретной правовой ситуации ограничены действующими правовыми нормами. Например, Конституционный Суд Российской Федерации признал недопустимым такое правовое средство юридической помощи, как «присутствие защитника в месте нахождения опознающего при опознании»^[712].

На сегодняшний момент обеспеченность правовыми средствами в ряде юридических процессов вряд ли можно признать достаточной для эффективного осуществления юридического содействия. Это касается необходимости усиления гарантий права на юридическую помощь лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении^[713], закрепления права адвоката обратиться с запросом к физическому лицу, которое может обладать определенной информацией или документами^[714], установления ответственности должностных лиц за противодействие или вмешательство в законную деятельность адвоката^[715] и ряда других вопросов. Требование системного и последовательного осуществления в нормативно-правовом регулировании целей, задач и принципов правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов обусловливают необходимость совершенствования правовых средств-установлений;

г) четвертая группа средств правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов представляет собой правовые средства-технологии, которые существуют в виде многообразных правовых актов всех субъектов правовой политики в рассматриваемой сфере по реализации ее целей, задач и принципов.

7. Под субъектами правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов следует понимать ее участников, чья социально-правовая активность способствует определению, закреплению и осуществлению стратегических целей и тактических задач правовой политики в данной области общественных отношений.

Все субъекты правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов могут быть подразделены на два вида:

- субъекты формирования правовой политики, которые определяют и нормативно закрепляют стратегию и тактику политико-правовой деятельности в

данной области. Ими выступают прежде всего органы публичного управления, обладающие политической властью;

- субъекты реализации правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов (непубличные субъекты) - организации и лица, которые преимущественно реализуют политико-правовые установки, но могут также участвовать и в формировании правовой политики в области юридического содействия.

К числу органов публичной власти как субъектов правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов относятся следующие:

а) Президент Российской Федерации, который определяет приоритеты правовой политики в рассматриваемой области путем формулирования программных политико-правовых установок^[716], а также посредством участия в законодательном процессе. Так, Федеральный законом от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» к полномочиям Президента Российской Федерации в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью отнесены: определение основных направлений государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, в том числе направлений развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи; определение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью и установление его компетенции; осуществление иных полномочий в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

В целях оказания содействия главе государства в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, охватывающих в том числе правовую политику в области юридического содействия реализации прав и законных интересов, при Президенте Российской Федерации образован Совет по развитию гражданского общества и правам человека^[717];

б) Федеральное Собрание Российской Федерации, которое формирует законодательную базу правовой политики в рассматриваемой области. Юридическое содействие в последние десятилетия стало объектом интенсивной законотворческой деятельности. Проведена модернизация процессуального законодательства, приняты новые Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, которые регулируют многие процедурные вопросы оказания юридического содействия в соответствующих видах юридического процесса. Приняты принципиальные федеральные законы, регламентирующие организацию и функционирование различных институтов юридического содействия реализации прав и законных интересов^{[718][719][720][721][722][723]}. Специальные нормы о юридическом содействии законов появились в ряде федеральных законов, имеющих иные предметы правового регулирования¹;

в) Правительство Российской Федерации обеспечивает в пределах своих полномочий проведение единой государственной правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов. Например, постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1293 образована Правительственная комиссия по вопросам реализации Федерального закона «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», которая является координационным органом, образованным для обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по выработке и реализации государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью;

г) Министерство юстиции Российской Федерации проводит государственную политику в области юстиции, координирует деятельность иных органов исполнительной власти в этой сфере. В частности, рассматриваемое министерство осуществляет подзаконное правовое регулирование нотариальной деятельности, устанавливая формы реестров регистрации нотариальных действий, порядок ведения реестра государственных нотариальных контор и контор нотариусов, занимающихся частной практикой, а также порядок выдачи лицензий на право осуществления нотариальной деятельности и реализует ряд иных полномочий. На

Министерство юстиции Российской Федерации возложена обязанность по регистрации подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утверждающих административные регламенты предоставления государственных услуг^[724];

д) органы судебной власти формируют и осуществляют правовую политику в области юридического содействия реализации прав и законных интересов, реализуя свои полномочия.

Конституционный Суд Российской Федерации формирует и реализует правовую политику в области юридического содействия реализации прав и законных интересов в процессе осуществления конституционного контроля за соответствием нормативных актов государственных органов Конституции Российской Федерации, разрешения споров о компетенции государственных органов, рассмотрения дел по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан, официального толкования норм российской Конституции, законодательной инициативы по вопросам своего ведения, а также осуществления иных полномочий, предоставленных ему действующим законодательством^[725]. Так, многие проблемы, возникающие при реализации конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, становились предметом постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации^[726].

Верховный Суд Российской Федерации участвует в формировании правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов, используя право законодательной инициативы, признания нормативных актов государственных органов власти и должностных лиц недействующими¹, судебного надзора за деятельностью судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также право давать разъяснения поднадзорным судам по вопросам судебной практики. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. № 8 (в ред. от 6 февраля 2007 г.) «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» указано, что при судебном разбирательстве должно

строго соблюдаться гарантированное Конституцией (ч. 1 ст. 48) право каждого на получение квалифицированной юридической помощи, при нарушении которого все показания задержанного, заключенного под стражу, обвиняемого и результаты следственных действий, проведенных с его участием, должны рассматриваться судом как доказательства, полученные с нарушением закона^[727].

Верховный Суд Российской Федерации непосредственно участвует в реализации правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов при осуществлении правосудия по гражданским, уголовным, административным и иным делам;

е) прокуратура Российской Федерации формирует и проводит правовую политику в области юридического содействия реализации прав и законных интересов посредством осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на российской государственной территории, участия в правотворческом процессе и судопроизводстве, осуществления иных полномочий, установленных законодательством, в том числе тех, реализация которых образует юридическое содействие реализации прав и законных интересов;

ж) иные федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации, в том числе правоохранительные и контрольно-надзорные, включаются в формирование правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов, участвуя в законотворческом процессе посредством принятия ведомственных правовых актов по этим вопросам. Так, на сегодняшний момент в свете проведения административной реформы особое внимание уделяется разработке административных регламентов предоставления государственных услуг^[728];

з) Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (а также уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации и иные виды уполномоченных) участвуют в формировании правовой политики в области юридического содействия в реализации прав и законных интересов путем:

- направления государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых они усматривают нарушение прав граждан, своих заключений, содержащих рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению прав и свобод, публикации таких заключений;

- направления государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав граждан и совершенствованию административных процедур;

- обращения к субъектам права законодательной инициативы.

Так, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации может выступать с докладом на очередном заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, обращаться с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан. Важным политико-правовым средством в руках уполномоченных по правам человека являются ежегодные и специальные доклады о своей деятельности;

и) органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации участвуют в рассматриваемом виде правовой политики путем

формирования разработки и принятия необходимого регионального законодательства в этой сфере (правовая политика в области юридического содействия реализации прав и законных интересов как часть правовой политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесена к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), а органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают его реализацию;

к) органы местного самоуправления как субъекты правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов формируют и реализуют ее на территориях соответствующих муниципальных образований путем разработки, принятия и применения муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты, устанавливающие дополнительные гарантии права граждан на получение бесплатной юридической помощи, участвовать в создании муниципальных юридических бюро, а также оказывать гражданам бесплатную юридическую помощь самостоятельно. Значительное место на этом уровне формирования правовой политики занимает разработка административных регламентов предоставления муниципальных услуг.

Рассмотрение органов публичной власти как субъектов правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов приводит к следующим выводам:

- в настоящее время предметом повышенного внимания в политико­правовой деятельности органов публичной власти выступает преимущественно бесплатная юридическая помощь, в то время как другой, не менее значимый вид - платные юридические услуги, находится за пределами политико-правового внимания, прежде всего в отношении установления квалификационных требований к лицам, ее оказывающим. В этой связи непоследовательным выглядит наличие квалификационных требований к субъектам оказания бесплатной юридической помощи и отсутствие таковых при ее предоставлении на возмездной основе.

Упорядочение допуска к оказанию юридических услуг требует серьезного научного обоснования и на его основе системного правового урегулирования;

-на уровне федеральных органов государственной власти должен быть орган, выполняющий функции ответственного центра формирования и реализации правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов в целом, осуществляющий координацию активности всех иных субъектов правовой политики в этой области, как наделенных, так и не наделенных публично-властными полномочиями. Полагаем, что есть все основания для возложения указанных функций на Министерство юстиции Российской Федерации.

К непубличным субъектам правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов относятся следующие:

а) адвокатура, которая участвует в формировании и реализации рассматриваемой правовой политики через деятельность адвокатских образований, адвокатских палат субъектов Российской Федерации и Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации^[729]. Следует согласиться с предложением о том, что адвокатуре необходимо выйти за рамки своих корпоративных интересов, а реализуя свое предназначение, выполнять общественно значимые публичные функции (защиту общества в лице неограниченного круга лиц, воспитательную, просветительскую, медиаторную и др.). Адвокатская деятельность способна выступать средством предупреждения необоснованных ограничений и нарушений прав не только в области правореализации, но и в сфере правотворчества, осуществляя профессиональный общественный контроль, для чего необходимо предусмотреть обязанность федерального законодателя направлять на адвокатскую экспертизу законопроекты^[730];

б) нотариат как институт, объединяющий всех действующих на территории России нотариусов, участвует в формировании и реализации правовой политики в области юридического содействия через непосредственное осуществление нотариусами нотариальных действий, а также через нотариальные палаты: Федеральную нотариальную палату и нотариальные палаты субъектов Российской Федерации, которые в качестве профессиональных объединений нотариусов представляют и защищают их интересы, участвуют в проведении экспертиз проектов законов Российской Федерации по вопросам, связанным с нотариальной деятельностью ит. д.;

в) иные негосударственные юридические организации и профессиональные юристы (коммерческие организации различных организационно-правовых форм и индивидуальные предприниматели, оказывающие юридические услуги, некоммерческие организации и частнопрактикующие юристы) представляют собой достаточно разрозненную группу, в отношении которых вряд ли можно утверждать о систематическом характере участия в формирования и реализации правовой политики в области юридического содействия. Лишь в последнее время заметную роль среди данной группы субъектов правовой политики стала играть Ассоциация юристов России. Думается, что на Ассоциацию юристов России и ее региональные подразделения могут и должны возлагаться функции координации и независимого профессионального контроля в сфере юридического содействия реализации прав и законных интересов;

г) средства массовой информации оказывают воздействие на формирование и осуществление правовой политики в рассматриваемой области путем распространения в обществе различного рода сведений, усиления коммуникации общества и власти, исследования и формирования общественного мнения по социально-правовым вопросам;

д) научные и образовательные организации юридического профиля (университеты, академии, институты, научные учреждения и т. д.) участвуют в

формировании и реализации правовой политики данного вида в ее доктринальной форме, которая воплощается в проектах правовых актов, в концепциях, в доктринальных документах, в научной экспертизе, прогнозировании и др.^[731];

е) граждане Российской Федерации, а в широком смысле и все физические лица (в т. ч. иностранцы, лица без гражданства) как субъекты формирования и реализации правовой политики в области юридического содействия, участвуют в ней, выступая конечными потребителями продуктов деятельности институтов юридического содействия, а также посредством различных форм выражения общественного мнения, участия в политических и общественных объединениях, избрания своих представителей и должностных лиц в государственные и муниципальные органы власти.

Сформулируем основные выводы.

Категория «правовая политика» позволяет при решении практических задач совместить представления о правовом идеале с социокультурной средой действия позитивного права и оптимальной юридической техникой и технологией, ориентирует ученых-юристов на изучение социальных оснований эффективности тех или иных правовых институтов, отражая необходимость расширения познавательного инструментария юридической науки и ее методологическое значение.

Правовая политика в области юридического содействия реализации прав и законных интересов выступает самостоятельным направлением и видом современной российской правовой политики, цель которой состоит в формировании и совершенствовании оптимальных условий для функционирования институтов юридического содействия.

В качестве специальных принципов правовой политики в области юридического содействия реализации прав и законных интересов должны утверждаться: равный доступ к юристам и юридическому содействию; широкая доступность информации о юридическом содействии; особая гарантированность юридического содействия при привлечении к юридической ответственности;

квалифицированность юристов, их профессиональная ответственность и защищенность; эффективность юридического содействия; сотрудничество государственных и негосударственных институтов.

Арсенал средств, используемых при формирования и реализации правосодействующей политики для обеспечения доступности юридических услуг в современной России, должен быть предметом постоянного научного анализа с учетом изменений юридической практики.