1.2. Социальная природа контроля, его проявления как функции институтов системы управления общественными процессами

Проблема деятельности государства в теории государства и права исследовалась в основном в рамках учения о его функциях. Крупные монографические исследования по теории функций государства¹ вышли с интервалом в 10 лет.

Деятельностный подход к изучению государства характеризуется, как мне кажется, немалыми познавательными возможностями. Так, Л.С. Мамут отмечал, что такой подход «позволяет избежать ошибочного представления о государственности как самодовлеющей надличностной структуре», а это, в свою очередь, «дает возможность (более того, обязывает) внести в науку о государстве рассмотрение субъектов социального действия (индивиды, группы, классы), практической энергией которых создается, модифицируется и развивается политическая организация общества»^[59][60]. C общих позиций «специфика любой правомерной деятельности состоит в том, что в ней сочетаются

методологические руководства и, прежде всего, законы и принципы. Всякая деятельность причинно обусловлена»¹. Контрольная деятельность, как одна из разновидностей правовой деятельности, в этом смысле не является исключением.

Вопросы социальной природы контрольной деятельности уже были предметом исследования в отечественной и не только отечественной юридической литературе^[61][62]. Понятие контроль происходит из старофранцузского языка. В то далекое время было принято, что определенное положение вещей проверялось двойным оформлением документов. Современные ученые придерживаются единого мнения, что оно исходит из французского языка от слова, обозначающего встречную вторичную запись с целью проверки первой^[63].

правовых предписаний. Контроль в сфере государственного властвования - один из важнейших инструментов регуляции административной деятельности, призванных обеспечить ее законность, эффективность и соответствие общественно значимым целям¹.

Достаточно большое внимание уделено контролю, контрольной деятельности классиками марксизма. Теория контроля, применительно к советскому государству, достаточно подробно изложена в работах В.И. Ленина. Связывая контроль с главным вопросом - о власти, В. И. Ленин говорил, что «контроль без власти - пустейшая фраза»^[66][67].

Вместе с тем, обращает на себя внимание то, что в большинстве своем, научные работы, посвященные вопросам исследования контрольной деятельности, не отличаются оригинальностью подходов к изучению категории контроля и, как правило, в них контроль не рассматривается с общетеоретических позиций, а если и рассматривается, то лишь в условиях советской социалистической государственности, тем самым заведомо приобретая негативную окраску. Общетеоретический взгляд на понимание контрольной деятельности позволяет вскрыть не только его социальную сущность, но и определить истинное место в системе государственно-правовых институтов.

В общем плане, в обыденном представлении термин «контроль» вызывает некие отрицательные эмоции:

- относительно его соответствия принципам демократии, когда речь идет о контроле за действиями граждан и предприятий;

- относительно быстроты и эффективности действий администрации, когда речь идет о контроле, осуществляемом государством в сфере публичной деятельности¹.

В первом случае возникает опасность, что контроль будет проявлением или самой сутью государства авторитарного или тоталитарного толка; во втором что он будет проявлением бюрократического администрирования. Однако такие представления о контроле не совсем верны. «Существование эффективной системы контроля, напротив, является важнейшим условием для правильного функционирования публичных служб»^[68][69].

Важно отметить, что контрольная деятельность не часто рассматривается как правовая, что также на мой взгляд неверно. Поскольку она имеет место быть и является одним из видов государственной деятельности - должна регламентироваться нормами права, особенно по причине своей специфики.

Административисты считают, что контроль - это сугубо прерогатива исполнительной власти, но на практике им занимаются не только органы исполнительной ветви власти. Как мне кажется, контрольная деятельность, обладая особенностью того, что она в отличие, например, от любой другой государственной деятельности, присуща в той или иной степени практически всем органам государства без исключения, должна еще обязательно иметь правовую форму, дабы исключить возможность злоупотреблений. Специфичность еще и в том, что контроль — это своего рода деятельность по поводу деятельности. Любая деятельность состоит из действий по принятию решения, его реализации (исполнения) и контроля за реализацией.

В условиях современного демократического государства контроль ни в коем случае не может быть «всеобъемлющим» и тем более такая характеристика не может быть нормативно закрепленной в основном законе, как это было в советском государстве^[70]. Такой подход неизбежно ведет к узурпации власти и идет вразрез с принципом разделения властей.

Социальная сущность контроля, контрольной деятельности может также объясняться со следующих позиций: породив машину управления общество теряет над ней контроль. Государственная власть с каждым днем все дальше отдаляется, отчуждается от своего единственного источника - народа, порождая негативные явления внутри общества, забывает вместе с тем о своем главном назначении, а взаимосвязь «общество - право - государство» теряет один из важнейших элементов, а именно, возможность взаимного контроля.

Контроль является одной из форм осуществления власти^[71][72]. В этом видится залог эффективности контрольной деятельности, только в этом случае она будет отвечать демократическим принципам и своему социальному предназначению. Несмотря на то, что «законы имеются в каждой стране, но нигде нет закона, обеспечивающего непременное осуществление законов»^[73]. Контроль, как функция власти, должным образом оформленный, как раз и становится гарантом реализации посылов государственной власти.

Ведя речь о сущности контрольной деятельности, уместно, на мой взгляд, ее обнаружение связывать с формулированием его признаков и понятия, а также роли и назначении в жизни общества, то есть функциональной характеристикой. Термин «контроль» обозначает определенное социальное явление. Контроль можно определить как процесс, обеспечивающий достижение системой поставленных целей и состоящий из трех основных элементов: установление стандартов деятельности системы, подлежащих проверке; соизмерение достигнутых результатов с ожидаемыми результатами; корректировка управленческих процессов, если достигнутые результаты существенно отличаются от установленных стандартов.

а в пространственно-временном смысле - и стадиями контроля являются, во-первых, наблюдение, учет и анализ информации о надлежащей или ненадлежащей реализации права, а также исполнение персонифицированных государственно-властных распоряжений и иных правомерных требований, вывод об устранении нарушений; во-вторых, определенная сигнализация, постановка вопроса для принятия мер к восстановлению законности и мер ответственности¹. C сожалением приходится констатировать, что в современных условиях контроль в значительной степени утратил свое превентивное, профилактическое значение для общества. Контроль «выступает, как правило, регистратором нарушений, а не инструментом их предупреждения»^[74][75].

Что касается исторического генезиса социального аспекта понятия «контроль», то здесь необходимо отметить следующее: возникновение категории «контроль» связано с общественным процессом труда, сама природа которого обуславливает необходимость «управления, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов»^[76].

Комплексное исследование такой масштабной и значимой проблемы, как совершенствование правовых основ контрольных механизмов, невозможно без исторического метода. Для уяснения причин того или иного государственно-правового явления, условий их развития в прошлом и настоящем, основных перспектив и тенденций их эволюции в будущем, в науке принято, как известно, использовать

историко-правовой метод познания. Не углубляясь в анализ хронологии становления контроля попытаемся лишь извлечь выводы, представляющие определенную ценность для нашего исследования.

Итак, что касается зарождения контрольных механизмов в России, то первое известие о государственном учреждении контрольного характера относится ко второй половине XVII века¹. Приказ счетных дел, который имеется ввиду, был учрежден еще во времена царствования Алексея Михайловича Романова. Этот государственный орган осуществлял лишь финансовый контроль, его основной функцией было «ведать всего Московского государства приход и расход и остаток по книгам за многие годы»^[77][78].

Просуществовав до начала XVIII в., Приказ счетных дел сменился на Ближнюю канцелярию, в компетенцию которой входило не только осуществление финансового контроля. Среди важнейших предметов ведения Ближней канцелярии общий контроль над деятельностью как центральных, так и местных государственных учреждений, занимал первостепенное значение.

В 1711г. с учреждением Сената Ближняя канцелярия была лишена функции контроля и упразднена, хотя некоторое время Сенат сосуществовал с Ближней канцелярией, а функция контроля осуществлялась ими попеременно (Ближняя канцелярия: 1714 - 1718 гг.; Сенат: 1711 - 1713 гг.). Такая неопределенность, думается, не

способствовала укреплению контрольного дела в России. Впоследствии была сформирована Ревизион-коллегия, которая опять таки некоторое время выполняла функции финансового контроля наряду с Сенатом, а затем была включена в его структуру. Несмотря на то, что структура контрольного органа несколько раз менялась, отдача от его работы

оставляла желать лучшего. Этому во многом способствовала административная неразбериха и тенденция к дублированию функций контрольных органов, свойственная России эпохи Петра I.

При Екатерине I эффективность деятельности контрольных органов государства также не повысилась. Несмотря на некоторые организационные изменения в структуре органов, осуществляющих контрольную деятельность, государственный контроль по-прежнему, как выразился А.А. Ялбулганов, «представлял печальное зрелище»^[79].

В период царствования Анны Иоанновны наметилось возвращение к дроблению контроля по ведомственному признаку, но и с ним было покончено при Елизавете Петровне.

В истории государственного контроля важное место занимает реформа ревизионного дела, проведенная Екатериной II, суть которой сводится к децентрализации контрольного дела и четкому определению компетенции контрольных органов, дабы исключить возможность дублирования функций.

Таким образом, отметим, что еще в середине XVII в. в России была осознана необходимость создания независимого финансового контроля и сформировались представления о контрольной деятельности государственных органов вообще. На основе сказанного о становлении контроля в России можно заключить следующее:

1. исходя из специфики, социальных целей контрольной деятельности, контрольные функции не должны дублироваться различными органами государства (если и дублируются, то имеют под собой различный подконтрольный объект);

2. контроль выглядит более эффективным и действенным, когда осуществляется независимо. Независимость безусловно

должна быть возведена в статус основополагающего принципа контрольной деятельности любого свойства.

В науке понятие контроля и контрольной деятельности неоднозначно. В советской философии, социологической и юридической литературе одни авторы понимают под социальным контролем совокупность процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации и т.п.), посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие - механизм, с помощью которого общество и его подразделения обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию социальной системы. Третьи полагают, что контроль - это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права морали, обычаев, традиций, установок). Наконец, специалисты в области социального управления исходят из того, что контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров.

Контроль, как специфического вида деятельность, имеет сложную структуру и проявляется в различных аспектах, что и обуславливает различные характеристики ее понятия, а подчас не совсем точные представления о ней. Пожалуй, следует согласиться с мнением некоторых ученых, которое сводится к тому, что контроль как явление общественно-правовой жизни неоднозначно понимается в различных гуманитарных науках: философии, социологии, науке управления, экономической и юридической науках^[80]. Часть из этих различий, по их мнению объясняется особенностями и взаимосвязями,

46 которые входят в предмет изучения каждой конкретной науки, и сложившейся социальной практикой. К этому можно лишь добавить, что при изучении того или иного явления в рамках той или иной области знаний, ученые в той или иной степени исходят из тех целей и задач, которые ставят перед собой, ограничивая себя предметом исследования. Категория контроля в этом смысле не является исключением. В литературе, например, часто допускалось неоправданное смешение принципов, методов и форм деятельности государства. Так, Власов В.А. выделял одним из ординарных принципов деятельности органов государства контроль и проверку исполнения. Подобные утверждения содержатся в ряде других работ^[LXXXI], в той или иной мере посвященных рассмотрению деятельности органов государства.

Можно ли говорить о контроле и проверке исполнения как о принципе деятельности? Думается, что нельзя. Контроль и проверку исполнения целесообразнее квалифицировать как конкретную форму деятельности (работы) определенного органа государства или какого- либо другого звена системы государственной власти. В научных представлениях о принципе деятельности, например о принципе демократического централизма, всегда подразумевается определение общих положений, руководящих идей, которые указывают, как должны образовываться те или иные органы государства, как можно осуществить те или иные мероприятия, как нужно действовать. Другое дело - контроль и проверка исполнения. Это уже не руководящая идея, а сама деятельность, которая тоже осуществляется на основе определенных принципов, причем она осуществляется определенными методами. Этот аспект характеристики деятельности органов государства указывает на

то, каким образом, в какой форме она протекает, каковы ее характер и последствия.

Другие авторы относят контроль к методам управления, характеризующим лишь способ определенного вида деятельности, лишь прием воздействия на волю, а через нее и на поведение управляемого объекта¹.

Среди ученых и специалистов нет единства в трактовках понятия «контроль», в том числе и касательно президентского контроля. Так, Ю.А. Данилевский определяет сущность контроля в различных аспектах: контроль определяется, по мнению автора, во-первых, как специфический вид и неотъемлемая часть управленческой деятельности, во-вторых, как источник информационного обеспечения нужд управления в процессе принятия управленческих решений, в-третьих, как система проверки фактического состояния хозяйствующего субъекта с целью подтверждения правомерности его деятельности, в-четвертых как механизм обратной связи, посредством которого можно получить необходимую информацию об исполнении управленческого решения^[82][83].

Контроль и проверка исполнения всегда носят политический характер уже потому, что они в той или иной мере прямо или косвенно нацелены на решение стратегических и тактических задач^[84]. Ю. М. Иткин, в свою очередь, отмечает, что «деятельность органов государственного контроля должна быть направлена на проверку исполнения прежде всего законов государства и указов Президента...»^[85].

Таким образом, термин контроль в научной и практической деятельности употребляется настолько часто, что трудно найти автора,

48 исследующего проблемы государства, государственной власти, социального управления, который в той или иной мере не затрагивал бы цели и задачи, функции и принципы контроля, компетенции контрольных органов, содержание контрольной деятельности. Такое частое обращение к контролю, контрольной деятельности формирует мнение о достаточной изученности сущности этого явления. Вместе C тем это далеко не так. На мой взгляд, проблема сущности (природы контроля) по-прежнему не решена, а анализ литературы по различным отраслям права и социальному управлению свидетельствует о том, что в определении контроля среди ученых нет единства. Авторы определяют его по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д. Как и любой предмет исследования, который не носит ярлыка «предельно прост», контроль рассматривается различными науками, отраслями знаний под различными выгодными этим наукам, и отвечающими их интересам, углами зрения, поэтому уяснить кто из них прав, а кто нет невозможно и выяснять этого не следует. Каждый открывает свою истину.

Вышеперечисленные подходы, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых и др. В этом смысле можно согласиться с позицией каждого из них, поскольку в каждом из приведенных определений содержится какой-либо элемент емкого содержания которым обладает термин «контроль». Исходя из этого я рассматриваю контроль в его государственно-правовом смысле, для чего, в первую очередь мне, необходимо выявить его социальную природу, определить социальное предназначение.

Так, в частности, «для правоведов важно в понятии контроль уточнить те стороны изучаемого явления, которые существенны именно для научно-обоснованного, правового регулирования соответствующих общественных отношений»¹. Но прежде чем перейти к обоснованию юридической природы контроля, которую, несомненно, приобретает данная деятельность с момента, когда она исходит от государства, осуществляется от имени государства и становится урегулированной правом, необходимо, конечно же, уяснить социальную сущность контроля, выяснить какого же его место среди институтов общественного управления. Любое демократическое общество должно заботиться о совершенствовании контрольных механизмов. При этом, как справедливо замечает А.А. Ялбулганов, подлинно демократический контроль сводится к контролю государства не только за его гражданами, но и за всеми без исключения государственными структурами^[86][87]. Добавим к этому, что контроль как деятельность, зародившаяся в недрах социума, несомненно имеет правовую форму, является правовой формой деятельности.

Проблема контроля, как самостоятельного государственно­правового института, выявление его природы, требуют, как мне кажется, определения места контроля в системе институтов управления общественными процессами. В постперестроечный период новое то, что стали говорить о формировании гражданского общества, о контроле над государством. В отношениях между государством и обществом, человеком (гражданином) и властью контрольная деятельность находит свое проявление, в этой сфере ценность контроля в оптимизации политико-правовой жизни проявляется особенно четко. Так, по мнению

В.М. Горшенева и И.Б. Шахова, в первую очередь, «природа контроля особо зримо обнаруживается в его основных проявлениях как функции различных институтов системы управления общественными процессами»¹.

Итак, основное социальное назначение государства и права - управление в обществе. Характеристика контрольной деятельности будет неполной, если осуществлять исследование ее правовой природы без выяснения социальных «истоков». Контроль - это, в первую очередь, часть деятельности по управлению обществом в системе разделения управленческого труда.

Отражая сущность, социальную природу государства, государственная власть тем самым может быть весьма условно охарактеризована как некая абстрактная субстанция, существующая и проявляющаяся в многообразных государственно-правовых и иных формах. Реальность власти, ее динамика находят внешнее выражение. C этой точки зрения можно с полным основанием поддержать позицию тех ученых, которые считают, что содержание власти наиболее ярко проявляется в государственном управлении^[88][89]. Управление как процесс реализации власти, ее внешнее выражение в этом смысле органически связано с властью и не может без нее существовать^[90].

Вместе с тем важно помнить, что именно с помощью государственно-правовых институтов в значительной мере упорядочиваются, совершенствуются и развиваются общественные отношения, т.е. осуществляется социальное управление ^[91].

Говоря о контроле как разновидности управленческих функций, прежде всего необходимо отталкиваться от широкого понимания

государственного управления (властвования). По поводу этого Ю.А. Тихомиров указывал на следующее: «Государственное управление есть организованный процесс руководства, регулирования и контроля за развитием сфер экономики и культуры, иных сфер государственной жизни»¹.

О социальной природе контроля, писали еще классики марксизма. По мнению В.М. Горшенева и 1-і.Б. Шахова, учение марксизма являлось фундаментальной основой для теории социалистического контроля^[92][93]. Значимость контрольной деятельности как элемента государственного управления (властвования), ее роль в обеспечении функционирования политической системы в целом объясняет необходимость выявления его социальной природы. Наряду с другими элементами научного управления, контроль постоянно обогащается новым содержанием, новыми формами, приобретает свои отличительные черты поскольку обладает свойством динамизма и присносабливаемости к конкретным государственно-правовым условиям^[94]. Все эго, безусловно, не только свидетельствует о насущной необходимости организации контроля более высокого порядка, но и о значимости качественного изменения контрольных механизмов их обязательной правовой регламентации. В связи с этим также большое значение для оптимизации государственного властвования имеет своевременное законодательное детальное закрепление основополагающих принципов, форм, методов контрольной деятельности, устранение противоречий в нормативно-правовых актах, в которых зачастую наблюдается дублирование контрольных полномочий органов государственной власти и т.д.

C общетеоретических позиций представляет несомненный интерес, как обосновали месі о и роль контроля в общественной жизни К. Маркс и Ф. Энгельс. Они раскрыли социальную природу контроля как функции, непосредственно связанной с обобществлением производства. По его мнению, пока процесс труда является чисто индивидуальным, один и тот же рабочий объединяет все те функции, которые впоследствии разделяются. При индивидуальном присвоении предметов природы и труда для своих жизненных целей рабочий сам себя контролирует, так как даже отдельный человек не может воздействовать на природу, не приводя в движение собственных мускулов под контролем своего мозга. Впоследствии, когда продукт превращается из непосредственного продукта индивидуального производства в общественный, контролируют рабочего^[95] и именно здесь функция контроля видоизменяется, происходит его социализации (выделено мной - Б.M.), контроль становится явлением общественной жизни.

Труд по контролю и управлению, как считает К. Маркс, необходимо возникает везде, где непосредственно процесс производства приобретает характер общественно-комбинированного процесса, а нс является разъединенным трудом самостоятельных производителей, ио природа его - двоякого рода.

«С одной стороны, во всех работах, при выполнении которых объединяются и сотрудничают между собой многие индивидуумы, связь и единство процесса необходимо представлены одной управляющей волей и функциями, относящимися нс к частичным работам, а ко всей деятельности мастерской, как это имеет место с дирижером оркестра. Это - производительный труд, выполнять который необходимо при всяком комбинированном способе производства.

C другой стороны, если совершенно оставить в стороне купеческое дело, этот труд по надзору необходимо возникает при всех способах

производства, основанных на противоположности между работником, как непосредственным производителем, и собственником средств производства. Чем больше эта противоположность, тем больше роль этого надзора за работниками»¹.

Разумеется, как и применительно ко веем государственно­правовым явлениям, марксистской теорией не обойдена вниманием классовая сущность функции контроля при капиталистическом способе производства, «...так как здесь процесс производства есть одновременно и процесс потребления рабочей силы капиталистом, совершенно так же, как в деспотических государствах. Труд по надзору и всестороннее вмешательство правительства охватывает два момента: выполнение общих дел, вытекающих из природы всякого общества, и специфические функции, вытекающие из противоположности между правительством и народными массами».

Интересно замечание К. Маркса по поводу того, что труд по надзору^[96][97] и управлению вытекает из противоположности между собственником средств производства и собственником только рабочей силы. Эта функция, возникающая из порабощения непосредственного производителя, часто выставляется как достаточное основание для оправдания самого этого отношения, и эксплуатация, присвоение чужого неоплаченного труда, столь же часто изображается как заработная плата, причитающаяся собственнику капитала. В современных условиях такой подход не оправдывает себя. Контроль в демократическом государстве, на мой взгляд, не должен основываться на противопоставлении народа и государственного аппарата, несмотря на определенную степень

относительной самостоятельности государственной власти, контроль в современном демократическом, правовом государстве должен основываться соответственно на демократических принципах, отвечая в первую очередь интересам народа. А механизм контроля, процесс осуществления контрольной деятельности должен строиться таким образом, дабы обеспечить непосредственное, либо опосредованное привлечение населения к контролю, обличенное в соответствующую формально-определенную форму. Тем более что в существующих условиях контроль приобретает все в большей мере социальный характер, становится инструментом формирования общественного мнения, теряя при этом мноі'ие карательные черты, так как всегда все в большей степени требует обоснования нормами права, законами¹.

Контроль, несмотря на то, что возникает в процессе обобществления труда, и обусловлен характером производства и распределения продуктов, есть, в первую очередь, функция социальная, и должен отвечать прежде всего нуждам и интересам общества и гражданина, а нс быть репрессивным и карательным инструментом отчужденного государственного аппарата.

В работах Маркса и Энгельса также обосновывалась необходимость общенародного, планомерного организационного контроля в государственном строительстве^[98][99]. Впоследствии В.И. Ленин развивал марксистские идеи о целесообразности и значимости демократического контроля при социализме в различных сферах общественной жизни, обозначил и дал характеристику принципам его организации и деятельности и даже принимал непосредственное участие в формировании органов контроля в Советском государстве, в

разработке важнейших политико-нравовых документов, в которых содержались основы их деятельности.

Используя за основу положение, выдвинутое К. Марксом о том, что контроль - функция социальная, обусловленная характером производства и распределением продуктов, В.И. Ленин определяет социально-классовую сущность контрольной деятельности как орудия политического господства. «...Весь вопрос о контроле сводится к тому, кто кого контролирует, т.е. какой класс является контролирующим и какой контролируемым»¹. Возможности буржуазного контроля ограничены тем, что «все навыки и традиции буржуазии вообще, и мелкой буржуазии особенно,, идут также против государственного контроля, за неприкосновенность «священной частной собственности», «священного» частного предприятия»^[100][101].

В современных условиях такая позиция приводится в совершенно измененном виде, в рамках административного права. Сущность контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что уполномоченные на то государственные органы (законодательной, исполнительной, судебной власти) и общественные организации, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, не допущены ли в деятельности подконтрольных органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности.

Обосновывая наличие прочной взаимосвязи, В.И. Ленин связывал вопросы учета и контроля с главным вопросом революции - вопросом о власти, отмечая, что «...без всестороннего, государственного учета и контроля за производством и распределением продуктов, власть трудящихся, свобода трудящихся удержаться не может, возврат под иго

капитализма неизбежен»¹. Тем самым подчеркивая социальную природу контрольной деятельности. Правом контроля может обладать лишь тот класс, в руках которого в данный момент находится реальная власть. «Контроль без власти есть пустейшая фраза... для того, чтобы контролировать, нужно иметь власть»^[102][103]. «Учет и контроль - вот главное, что требуется для «налаживания», для правильного функционирования государства; контроль, контрольная деятельность приобретают отчетливо правовую форму. Вместе с тем из верной теоретической посылки о властности контрольной деятельности ряд авторов делает вывод о том, что контроль является одной из мер государственного принуждения^[104]. Как мне кажется, реализация контроля может быть связана с применением различных видов государственного принуждения, но сводить контроль только к принуждению - значит искажать истинное положение вещей. «Власть нельзя отождествлять с принуждением, которое является лишь ее особым элементом, потенциально содержащимся в любом предписании общеобязательного характера в виде средства, используемого в целях обеспечения реального исполнения соответствующих требований»^[105]. Реальность контроля зависит не от того, имеет ли он форму принуждения, а тогда, «когда тот, кто ее осуществляет, обладает достаточной информацией и возможностью влиять на ход дела»^[106]. Так, по мнению М.С. Студеникиной, принуждение применяется в связи с неправомерными действиями; контроль же - повседневная, положительная деятельность творческого характера, поскольку без контроля немыслимо осуществление государственного властвования^[107].

Важное методологическое значение имеет указание на то, что контроль не чрезвычайная мера, а носит постоянный систематический характер. В современных условиях такой подход можно изложить следующим образом: государственная власть должна выполнять свои функции, в данном случае осуществлять контрольную деятельность, руководствуясь соображениями постоянности, контроль не должен ослабевать или усиливаться; обязательно облекаться в правовую форму с учетом демократических принципов. Только при таких условиях контрольная деятельность будет отвечать своим целям, задачам и социальному предназначению, а именно: соблюдению законности и правопорядка, устранению правонарушений различного характера и т.д.

Выдвинутый некогда, и по-прежнему кажущийся научно обоснованным, тезис об организации контроля как объективной необходимости (выделено мною -- ЕЇ.М.), как важнейшей

закономерности государственного строительства и сегодня, как мне кажется, сохраняет свою актуальность¹. Он исходит из того, что контроль является постоянной функцией государственной власти. Контроль вытекает из самих экономических основ общества и прежде всего из общественного характера производства и распределения материальных ценностей. А одной из главных целей контроля, в этом случае, становится борьба с бюрократизмом, с попытками государственного аппарата отделиться, обособиться от народа, подняться над ним. «...Чем решительнее мы должны стоять теперь за твердую власть, за диктатуру отдельных лиц для определенных процессов работы, в определенные моменты чисто исполнительских функций, тем разнообразнее должны быть формы и способы контроля снизу, чтобы парализовать всякую тень возможности извращения власти, чтобы вырывать повторно и неустанно сорную траву бюрократизма»^[108][109].

В.И. Ленин считал, что «бороться с бюрократизмом до конца, до полной победы над ним можно лишь тогда, когда вес население будет участвовать в управлении»¹.

Кроме того он указывал, что организация контроля, в широком смысле слова, включает в себя следующие элементы: разработку мероприятий по выполнению принятого решения, выбор основных путей его реализации; четкий порядок постановки принятого на контроль решения, определение характера и сроков периодической проверки; привлечение к контролю широкого актива общественности, подведение итогов реализации постановления и информирование об этом; анализ итогов проведенного контроля и выводы по ним. В.И. Ленину также принадлежит обоснование положения о том, что принимаемое контрольное решение должно быть конкретным', его следует своевременно доводить до исполнителей и разъяснять им; контрольные органы должны оказывать практическую помощь исполнителям в реализации решений; они же обязаны систематически анализировать состояние выполнения контрольных решений ².

Сформулированные В.И. Ленином принципы о том, что контроль должен быть массовым, всеобъемлющим, постоянно действующим, объективным, результативным; должен осуществляться под непосредственным руководством партии, сегодня не могут быть использованы в полной мере, поскольку не отвечают политическим требованиям.

Несколько иначе обстоит дело с методами осуществления контрольной деятельности. Предложенная совокупность средств, думается, отвечает современным российским условиям, естественно, при условии их обязательной правовой регламентации. Чтобы контроль отвечал своему социальному предназначению, необходимо активно ‘Там же. Т. 45. С. 16.

²Там же. Т. 44. С. 127-132.

использовать методы убеждения, поощрения, активного вмешательства, принуждения¹. Таким образом, контрольным органам необходимо умело оперировать всей системой методов для решения своих задач, поскольку социальный смысл (выделено мною - Б.М.) деятельности органов контроля состоит не только и даже не столько в том, чтобы «ловить», «изобличать», сколько в том, чтобы вовремя уметь поправить ведение дела, предупредить злоупотребление и устранить недостатки. А чтобы «...уметь исправить, надо, во-первых, изучать и изучить ведение дела в том или ином учреждении, предприятии; во-вторых, вовремя провести необходимые практические изменения, осуществить их на деле»^[110][111]. При этом подчеркивалось, что «надо всячески, во всех возможных отношениях, показать и осуществить на деле помощь, хоть в маленьком размере, но реальную»^[112].

Сочетание вышеуказанных положений определяет общее социальное назначение контроля, которое состоит в том, что он призван предупредить ошибки и недостатки, помогать преодолению трудностей и исправлению недостатков, поддерживать все новое, прогрессивное, способствовать формированию у граждан чувства ответственности. Традиционное понимание контроля как системы наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта, с целью устранения его отклонений от заданных параметров, не полностью выражает его сущность^[113]. Как считает JI.II. Елизарьев, социальная ценность контроля не ограничивается сбором данных. Его цель - ' выявление результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от заданного режима, причин этих отклонений и главное -

определение путей преодоления имеющихся препятствий для эффективного функционирования всей системы¹.

Конечно, в каждом конкретном государстве концепция контроля, его роль, использование тех или иных форм, цели, субъекты и способы осуществления в значительной мерс зависят от государственного и общественного строя, соответствующей ему правовой системы, юридических традиций, уровня развития демократии, защиты прав человека и т.д. Несмотря на это, общим является то, что содержание, сущность контроля составляет деятельность органов государства, граждан и их организаций, которая направлена, во-первых, на наблюдение, выявление, анализ информации о происходящих, имеющих государственно-правовую значимость процессах; во-вторых, на установление несоответствий, нарушений, отклонений от социальных, прежде всего правовых, норм, целей и ценностей; в-третьих, на выдвижение требований и предложений об устранении или коррекции самих норм и целей. По мнению А.Б. Зеленцова, смысл такого контроля состоит в том, чтобы при помощи различных организационно-нравовых средств установить, являются ли действия органов управления и должностных лиц правомерными, нет ли в них отклонений от действующих норм, а если таковые имеются, то своевременно их устранить, либо разрешить возникающие вследствие этого споры, восстановить нарушенные при этом права, возместить нанесенный ущерб и привлечь в необходимых случаях виновных лиц к ответственности^[114][115].

«В вопросах налаживания государственного контроля необходимо, на мой взгляд, исходить из того, каждый раз, когда перед государством встают новые задачи, власть должна вырабатывать такие организационные методы и формы работы, которые отвечали бы историческим условиям, учитывали своеобразие момента и обеспечивали выполнение поставленных задач»¹. Чем выше уровень развития общества, его производительных сил, чем шире производственно-экономические, социальные и другие отношения, тем более высокие требования общество предъявляет к контролю. К сожалению, зачастую непонимание этого в теории и в практике проявляется в том, что ужесточение системы контроля воспринимается как подавление демократии, свободы, и утверждение автократии. По мнению В.М. Иванченко, такое положение неизбежно ведет к свободе коррупции, казнокрадству и вседозволенности - распаду государства^[116][117].

В современных российских условиях, когда взят курс на решительное становление и укрепление демократических устоев, очень важно восстановить состояние ответственности и порядка в государственно-правовой сфере. При наличии такой тенденции естественно возрастает значение контроля или проверки исполнения, как было принято говорить раньше. В этом случае залогом успеха является совершенствование самой контрольной деятельности. Каждая проверка должна помогать навести порядок там, где расшатана государственная дисциплина. Достижение конкретного результата — вот чему призван служить контроль. Значение имеет «технология» контроля, успех которой зависит не только от компетентности проверяющих, но и от подготовки их к этому важному делу. Весомое значение приобретают: планирование контрольной деятельности,

предварительная работа ио определению круга узловых вопросов контроля, приемы и методика проверки, анализ протоколов, статистических данных. Составление скоординированных планов проверок в масштабах республики, области, города и района позволяет устранить дублирование в работе различных органов власти. Такое отношение будет способствовать эффективности контроля, под которой, как правило, имеют ввиду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с учетом затрат (трудовых, материальных, финансовых ресурсов). Эффективность контроля (контрольной деятельности), как справедливо отмечают В.А. Жуков и С.П. Опенышев, «определяется соотношением достигнутого контролирующим органом или лицом результата и цели, достижение этой цели с наименьшими затратами ресурсов»^[118]. Главным критерием определения эффективности контрольной деятельности выступает в таком случае конечный результат, т.е. совокупность объективных последствий контроля.

Таким образом, контроль, зародившись как и власть, являясь ее обязательным атрибутом, в недрах социума призван оптимизировать политико-правовую жизнь. Контроль, осуществляемый

государственными органами есть ни что иное, как одна из правовых форм деятельности. Специфика контрольной деятельности заключается в том, что это своего рода деятельность по поводу деятельности. Любая деятельность в государственно-правовой сфере состоит из решения, его реализации и контроля за реализацией. В этом смысле отсутствие контроля ставит под сомнение достижение властного решения. Дабы уменьшить вероятность злоупотреблений властью, контрольная деятельность как никакая иная должна быть строго регламентирована

нормами нрава. Следует выделять социальную сущность (природу) сторону контроля и технологию контрольной деятельности.

Социальная природа контроля раньше понималась односторонне - как классовая, сегодня - плюралистически, многопланово. Технология во многом асоциальная и возможна преемственность, учет иностранного опыта.