2.2. ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ И ОПТИМИЗАЦИИ СОВРЕМЕННОЙ МОДЕЛИ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА.

Россия в XX веке прошла три основных этапа с точки зрения территориального устройства: от империи начала XX века к советской псевдофедерации, построенной по национально-территориальному принципу (а фактически унитарному государству), и от него к федерации, сочетающей в себе национальный и территориальный принцип построения субъектов¹.

Первым документом конституционного значения, закрепившим основы самостоятельного развития России как федеративного государства, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 года². Основные идеи Декларации заключались в провозглашении становления России как суверенного демократического правового государства на основе органичного сочетания принципов народовластия, разделения властей и федерализма. Вместе с тем сама идея федерализма в этот момент не была еще ясно обозначена. Декларация о государственном суверенитете РСФСР ограничивалась подтверждением необходимости значительного расширения прав автономных республик, автономных областей и автономных округов, а также краев, областей.

В этот период Россия лишь формально провозглашалась федеративным государством, фактически представляя собой

государство с ярко выраженным сочетанием элементов унитаризма и процессов конфедерализации, обнаруживших себя в виде суверенизации составных частей России. Особенностью данного

‘Лысенко В.Н. Россия и Испания: опыт решения региональных и национальных проблем // Этносфера. М. 1999. С.119.

²Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. №2. Ст. 22.

периода явилось параллельное развитие двух противоположных тенденций: утверждение государственности России, с одной стороны, и ее дезинтеграция - с другой. Такие процессы были обусловлены последствиями развития РСФСР в составе СССР на основе доктрины о двух типах социалистической федерации - федераций, основанных на союзе (СССР) и на автономии (РСФСР).

Процесс суверенизации республик, а также стремления других составных частей России - краев, областей, автономных образований к независимости порождает очередной государственный кризис в России. Из крайне централизованного государства Россия грозила превратиться в конфедеративное образование, над которым возникла угроза распада. Остро встала проблема нахождения компромиссного варианта федеративных отношений не только с республиками, но и с другими субъектами Российской федерации.

Поиск путей выхода из создавшегося кризиса привел к идее подписания Федеративного договора, который фактически предотвратил процесс распада Российской Федерации, закрепил государственную целостность. Главная проблема, решаемая Федеративным договором, состояла в разграничение полномочий между центром, с одной стороны, и республиками, областями, краями и автономиями - с другой.

По нашему мнению, с подписанием Федеративного договора начался новый этап в развитии государственности в России. Федеративный договор дал импульс к становлению новых форм организации государственности и управления страной, поскольку, как справедливо отмечает И.А. Умнова, центр предпринял попытку восстановить былую стабильность не законом сверху, а на основе договоренности с ее территориями^[136].

Основные положения новой модели российского федерализма, определенные в Федеративном договоре, выразились в следующем: отказ от централистского принципа «закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации»; закрепление гарантий самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не относящихся к ведению Федерации; установление предметов совместного ведения, реализация полномочий по которым предполагала обязательное участие субъектов Федерации в законотворческом процессе на федеральном уровне и согласование позиций сторон; закрепление партнерских начал при реализации власти по предметам совместного ведения^[137].

Вышеуказанный характер разделения государственной власти свидетельствует о начале развития в России кооперативной модели федерализма, основополагающим признаком которого является применение способа совместного разделения государственной власти и формирования механизма ее совместного осуществления.

Подписание Федеративного договора не только с республиками, автономными областями и округами, но и с краями, областями, городами федерального значения свидетельствует о возникновении тенденции постепенного уравнивания в правовом положении составных частей России.

Вместе с тем, факт существования трех договоров, объединенные

общим названием Федеративный договор, свидетельствует о разнотипности субъектов федерации. Три договора отличались по содержанию: объем прав, полномочий, обязанностей субъектов перед Федерацией не совпадали, что свидетельствовало об их разностатусности.

Так, признав республики суверенными и наделив их обширными полномочиями в вопросах законотворчества, формирования собственных органов власти и пр., Федеративный договор в отношении других своих участников сохранил элементы централизованного руководства, проявившихся в установлении режима жесткого государственного контроля за деятельностью органов власти территориальных образований, за процессом их законотворчества.

Помимо вышеизложенного, в договоре отсутствовал термин «субъекты Федерации», а также не содержалось положение о равноправии субъектов Федерации.

Таким образом, являясь компромиссом центробежных и центростремительных сил в России, Федеративный договор, с одной стороны, позволил сохранить единство Российского государства, открыть путь развитию федеративных отношений в России, с другой стороны, договор юридически закрепил разнотипность и фактически неравноправие различных субъектов Федерации.

Негативным последствием признания республик суверенными государствами явилось развитие элементов конфедерализма в отношениях между Федерацией и республиками в ее составе.

Неоднозначно трактовался закрепленный в ст. Ill Договора с органами власти республик в составе Российской Федерации принцип делегирования полномочий снизу вверх, согласно которому «республики в составе Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с настоящим договором». В действительности данный Договор заключался не по поводу объединения независимых государств, а по поводу разделения государственной власти в России - суверенном государстве путем децентрализации^[138].

Однако ряд республик расценила указанное положение Федеративного договора как неотъемлемое право на формирование с центром отношений исключительно на основе делегирования полномочий снизу вверх; ратификации федеральных актов высшими органами власти республик.

Тенденции конфедерализации в отношениях с республиками, неравноправие субъектов Российской Федерации и, как следствие, борьба за уравнивание в правах, спровоцировали новый политический кризис между федеральным центром и составными частями России. Преодолеть процессы дальнейшей дестабилизации государственных отношений и дезинтеграции была призвана конституционная реформа.

Конституция РФ 1993 года предложила формулу компромисса, новизна которой заключалась в признании единства государственного суверенитета Российской Федерации и соответственно отмене наименования республик «суверенными», закреплении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов,

конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозглашении принципа равноправия субъектов Российской Федерации.

Наравне с республиками, остальные субъекты Российской Федерации получили право принятия законов, самостоятельного определения системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Конституция РФ 1993 года впервые без проведения каких-либо различий между субъектами определила вопросы совместного ведения Российской Федерации и ними, подтвердив выбор Россией модели кооперативного федерализма. На основе закрепленных принципов, с целью обеспечения единства государственной власти постепенно начинают формироваться формы кооперативного федерализма: создаются координационные органы федерального уровня, региональные ассоциации, различные совещательные структуры при федеральной власти; широко используются согласительные процедуры во взаимоотношениях между Федерацией и ее субъектами; заключаются договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти по поводу как разграничения властных полномочий, так и взаимодействия в процессе их реализации^[139].

Таким образом, в результате рассмотренных выше конституционных нововведений в России на федеральном уровне была оформлена модель федерализма, позволяющая утверждать о преобразовании России из полуфедерации в федерацию. Наступил

качественно новый этап развития Федерации: от договорной, политико­декларативной - к правовой, реально работающей Федерации^[140].

Существование двух основополагающих документов, в регулировании государственного устройства страны - Конституции РФ и Федеративного договора послужило основанием для возникновения дискуссий по вопросу о том, какой из них является приоритетным актом в учреждении России как федерации и какой из этих документов предопределяют отношения между центром и регионами.

Достаточно распространенна точка зрения, что с момента подписания Федеративного договора произошло преобразование федерации, построенной на принципах национальной автономии в конституционно-договорную федерацию^[141]. Другая позиция состоит в том, что Россия - конституционное государство и не может быть и речи о ее конституционно-договорной или договорной природе^[142].

Анализ процессов формирования действующей конституционной модели российского федерализма дает основание согласиться с вышеуказанной точкой зрения, и считать современную Россию конституционной федерацией.

оформилась в качестве конституционных положений в Конституции РФ в редакции 1992 года. Основная часть положений Федеративного договора была инкорпорирована и в Конституцию РФ 1993 года, которая закрепила приоритет норм федеральной Конституции над положениями Федеративного договора.

Также наряду с вышеуказанными, распространено мнение о том, что Россия является договорно-конституционной или даже договорной федерацией¹. Ряд руководителей республик (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва, Бурятия) не признают осуществляемые в новой Конституции РФ изменения в их статусе и по-прежнему основывают свою правосубъектность на Федеративном договоре, как первичном документе распределения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Согласно мнению последних, заключив договор и признавая его высшей правовой формой урегулирования взаимоотношений с центром, они рассматривают себя в качестве суверенных государств, полномочных в любое время расторгнуть договор, выйти из состава союза, ратифицировать решения центра и отменить их в случае несогласия с ними. Данная позицию, на наш взгляд, является антифедералистской, поскольку она служит идейной основой разрушения федерации, ее замены на конфедерацию.

Вышеназванная позиция представителей политической и научной элиты республик, послужила для них основанием считать, что Россия с подписанием в 1992 году Федеративного договора была создана как союзное федеративное государство, образованное в результате объединения республик, принявших к моменту подписания Федеративного договора декларации о государственном суверенитете и поэтому делегировавших снизу вверх в ведение Федерации те вопросы, которые они посчитали целесообразным передать центру².

'Актуальные проблемы Российского Федерализма //Власть. 1995. №8. С.6.

²См.: Мухаметшин Ф.Х. Федерализм - глобальные российские измерения. Казань. 1993. С.12.

По-нашему мнению, независимость республик не может быть признана основанием для отнесения России к союзному государству. Процесс суверенизации республик, а также закрепление принципа делегирования в республиканских конституциях осуществлялся ими в одностороннем порядке, поскольку государственный суверенитет не подтвержден в федеральной Конституции 1993 года. Также, как это было отмечено ранее, Федеративный договор лишь упорядочил отношения между органами государственной власти РФ и органами власти составных частей России как суверенного государства, а не объединил территории, как независимые государства в единое государство.

Конституция РФ 1993 года, не закрепила конфедеративный способ делегирования полномочий снизу вверх от субъектов Федерации к Федерации, поэтому с точки зрения образования современная Россия, на наш взгляд, является децентрализованной федерацией.

Заложив современную правовую основу развития реальной федерации в России Конституция РФ, вместе с тем, сохранила элементы несовершенных качеств государственности. В данном случае речь идет об асимметричности Российского федерализма, проблема которой активно обсуждаются¹.

На первый взгляд, Конституция РФ 1993 года, восполняет пробелы Федеративного договора, закрепившего асимметричность Российской федерации: все субъекты Федерации перечислены в одном ряду, закреплен принцип их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Вместе с тем,

' См., например: Ильинский И.П., Крылов Б.C., Михалева Н.А. Новое федеративное устройство России // Этнополитический вестник России. 1993. №1; Хакимов Р. Асимметричность Российской Федерации: взгляд из Татарстана //Асимметричность Федерации. М. 1997.; Умнова И.А. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы. М. 1998 и др.

парадокс заключается в формуле: разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имеют равный статус.

Самой серьезной коллизией Конституции РФ является противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации и разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей - с другой, автономных округов - с третьей. По Конституции России республики в отличие от других субъектов Федерации являются государствами; имеют конституции, а не уставы; вправе устанавливать государственный язык.

Своеобразной чертой российского федерализма, подтверждающий его асимметризм, является вхождение одних субъектов Федерации в состав других. Так, Ст.66 Конституции РФ закрепляет неравноправие краев и областей и входящих в их состав автономных округов. Получается явное противоречие с принципом равноправия всех субъектов, так как равноправные субъекты не могут входить в состав друг друга, поскольку это предполагает некоторую соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что ст.67 Конституции РФ указывает, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов. Если рассматривать автономные округа как некие территориальные образования, входящие в состав других территориальных образований - краев и областей, то остается неясным правовое положение территории автономных округов - то ли это территория самостоятельных субъектов Федерации или территория, входящая в состав края или области.

Асимметричность Российской Федерации подтверждается не только конституционными положениями, но и практикой государственного строительства. В частности, процессом заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между

федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации.

Наряду с Конституцией и Федеративным договором в качестве правовой формы согласования воли при определении вопросов разделения государственной власти согласно ст. 11 Конституции РФ являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Практика подписания вышеназванных соглашений позволяет выявить как позитивные, так и негативные моменты этого процесса.

C одной стороны, ни Конституция РФ, ни федеральные законы не могут учесть особенности каждого из 89 субъектов Федерации. Договоры позволяют подойти дифференцировано к каждому субъекту Федерации, учитывая при этом как его интересы, так и интересы государства в целом. Для соблюдения балансов интересов, в ряде случаев необходимо установление дополнительных предметов ведения Российской Федерации и конкретного субъекта Федерации^[143]. Таким образом, достигается компромисс между последними, что способствует снятию социального напряжения.

C другой стороны, каждый из внутригосударственных договоров отводит разные объемы полномочий и прав регионам, что усугубляет их разностатусность, неравноправие.

Первым Договором, подписанным за рамками Федеративного договора, стал Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. Особое положение последней среди других субъектов федерации

выявляется, судя по названию самого договора. Во-первых, в Конституции РФ отсутствует термин «делегирование»; во-вторых, договоры не должны называться «между Российской федерацией и Республикой...». В соответствии с Конституцией Договор должен быть обозначен следующим образом: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики... (края..., области..., автономного округа...). Не совпадает название Договора с Татарстаном и с Федеративным договором. По содержанию вышеназванный договор выходит за пределы Конституции РФ, то есть статус этой республики отличается от статуса других субъектов Федерации^[144].

Аналогичного названия Договоры были заключены с Кабардино­Балкарской Республикой, с Республикой Башкортостан. Взаимное делегирование полномочий предполагает равноправие сторон - Федерации и Республик. Считается, что обе стороны изначально обладают суверенитетом, а в результате договора делятся им. Этот факт также подчеркивает неравноправие субъектов Федерации.

Договоры с административно-территориальными субъектами Федерации выглядят «поскромнее» и в целом не выходят за пределы конституционных установлений и положений Федеративного договора. Тем не менее, и в этих договорах присутствуют нормы, которые выделяют «договорившиеся с Российской Федерацией» субъекты Федерации из ряда остальных. Так, например, Свердловская область, обладающая весьма солидным экономическим потенциалом и постоянно входившая в число доноров, получила право оставлять для своих нужд около четверти всей прибыли. А обретенные ею права в области внешнеэкономических связей ставит ее практически на

уровень республик. Это можно расценивать как серьезный прецедент, который, безусловно, может повлечь за собой аналогичные амбиции других соискателей, и вылиться в дальнейшие баталии за получение дополнительных властных полномочий через ослабление органов власти одного из участников процесса.

В этом смысле асимметризм Российской Федерации имеет диаметрально противоположную направленность по сравнению с асимметризмом зарубежных федераций. В последних, отношения на основе договоров строятся с субъектами, которые отстают по уровню своего экономического, социального и политического развития от остальных частей государства. Статус таких ассоциированных членов связан с отказом от целого ряда прав и полномочий, которыми обладают другие субъекты федерации (например, с отсутствием собственных органов представительной и исполнительной властей, с особыми нормами судопроизводства и др.). Если асимметризм Канады имеет центростремительную природу (ибо он является формой участия в едином государстве территорий и зон, которые при ином подходе выпадали бы из общей концепции государственного устройства)^[145], то в России асимметризм приобрел явный центробежный характер. Подписание двусторонних договоров приводит к распылению, а не собиранию единой воли центра и составных частей в согласованном сторонами документе, поскольку последний устанавливает не общие правила разделения государственной власти, а определяет вариант взаимодействия с конкретной территории. И в случае расхождения этого варианта с общей волей субъектов Федерации, выраженной в Конституции или коллективном Договоре, следует констатировать о разрушении единства, детерминирующего договорную природу Федерации.

Теоретической проблемой является и крайне противоречивый статус вышеуказанных договоров. Так, ст. 11 Конституции РФ закрепляет, что «разграничение предметов ведения и полномочий... осуществляется настоящей Конституцией, Федеральным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». А ст.76 указывает, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы...». Такая противоречивость привела к тому, что до сих пор не определено место и роль договоров в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации, не определена соподчиненность федеральных законов и договоров.

Как показывает практика подписания договоров, данная процедура выходит за рамки конституционных норм¹. Тем самым, Конституция РФ фактически перестает действовать в полном объеме на территории Российской Федерации, нормы конституционного права заменены нормами договорного права, что способствует дезинтеграции единого политико-правового пространства России.

На наш взгляд, идея асимметричной федерации может быть признана продуктивной для России при условии совершенствования договорных отношений между Федерацией и ее субъектами. Целесообразно провести полномасштабный анализ договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов с целью закрепления в федеральном законодательстве норм, оправдавших себя в практике договорного процесса.

’ См., например: Михайлов Р.В. Асимметричность федеративного устройства Российской Федерации: политико-правовые аспекты: Автореф. на соиск. канд. юрид. наук. М. 1999. С.22-23.; Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений//Федерализм. 1996. №1. С.28.

Необходимо добиться, чтобы такие договоры носили государственно-правовой, а не международно-правовой характер. Федеральная Конституция должна оставаться единственным критерием легитимности Федеративного и иных государственно­правовых договоров, заключаемых между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также договоров между ее субъектами.

Следует заметить, что асимметричность Российской Федерации - явление, предопределенное историческим путем развития нашего государства. Вместе с тем, негативные процессы, вытекающие из несовершенства ряда статей Конституции, в немалой степени представляет собой не объективный, а искусственно созданный феномен, порожденный политикой подмены объективных критериев субъективными¹.

Основная масса противоречий вытекает из норм федеральной Конституции, которые содержат правовые коллизии и пробелы в ключевых вопросах федеративного строительства. Так, в Конституции недостаточно четко определен круг предметов ведения, а также основные принципы, формы и процедуры разграничения и реализации компетенции по предметам совместного ведения, не установлены основы правовой ответственности Федерации и ее субъектов за ненадлежащее осуществление закрепленной за ними государственной власти. Указанная нечеткость и противоречивость конституционных норм ведут к нарушению единого правового пространства, дисбалансу на различных конституционных и законодательных уровнях (прежде всего, проблема несоответствия регионального законодательства федеральному ²).

‘Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М. 1998. С.88.

²Cm.:Болтенкова Л.Ф. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Основные противоречия //Федерализм. 1996. №1. С.48-54.

Вышеуказанные проблемы, равно как и противоречия, вытекающие из равенства разностатусных субъектов, на наш взгляд, могут быть преодолены только конституционным путем, посредством изменения Основного Закона Российской Федерации, либо принятием нового. Наряду с этим, необходимо на законодательном уровне уточнить определение субъекта Федерации, а также установить границы понятия «статус субъекта Российской Федерации».

Асимметрия современной конституционной модели российского федерализма обусловлена, прежде всего различиями в статусе субъектов Российской Федерации, образованных на национальной и территориальной основах. Проблемы, искусственно стимулирующие развитие национального фактора заключаются в структурирование субъектов Федерации в форме республик на квазинациональной основе и выборе формы самоопределения народов в виде республика- государство^[146] .

Поэтому, перспектива выравнивания статуса субъектов, а, соответственно, обретения реального равноправия, на наш взгляд, связана с переходом от национально-территориального принципа федеративного устройства к административно-территориальному.

Идейные предпосылки такой позиции заложены в действующей Конституции Российской Федерации, отказавшейся от понятия «национально-государственное устройство Российской Федерации» и закрепившей «федеративное устройство» (глава 3 Конституции РФ).

Переход к территориальному принципу, по мнению ряда ученых, предполагает отказ от признания государственности в виде республик только на национальной основе, а также придание всем субъектам

Федерации статуса республик^[147]. Вместе с тем, высказываются сомнения о целесообразности придания всем субъектам Федерации статуса республик «либо подгона всех субъектов Федерации под один статусный шаблон, поскольку сегодняшние реалии России слишком богаты и многообразны, чтобы все можно было втиснуть в какую-то жесткую, узкую схему»^[148].

На наш взгляд, следует согласиться с первой точкой зрения, поскольку мировой практикой доказано, что наиболее стабильными федерациями являются государства с классически однородными по статусу составом субъектов федерации. В результате таких преобразований субъекты приобретут один и тот же статус, независимо от принципа образования.

В случае сохранения разноименность субъектов Федерации, исходя из того, что за ней стоит их разностатусность, то слова «равноправные субъекты» из Конституции следует исключить. В случае сохранения принципа равноправия субъектов Федерации, но не в том его понимании, какое содержится в ст.5 Конституции, а в полном смысле этого слова, то нужно отказываться от настоящей разноименности и переходить к единообразному наименованию субъектов.

Формально-юридическое признание в Конституции одноименности и равностатусности субъектов Российской Федерации, позволило в последствии перейти к сокращению числа государственно­территориальных образований для обеспечения эффективности их управления в общегосударственном масштабе. Нельзя не согласиться с авторами, которые осуждают наличие столь большого количества регионов в одной федерации. Так, С.Д. Валентай утверждает, что

многочисленность субъектов федерации обуславливает укрепление позиции конфедеративной модели, причем с все более явными признаками феодального общества^[149]. Наиболее радикальный вариант унификации структуры государства - деление России на губернии и создание унитарного государства^[150].

Сокращение количества субъектов Российской Федерации возможно посредством слияния маломощных по показателям экономического развития субъектов с экономически сильными субъектами, либо трансформации небольших по территории и численности населения в статус административно-территориального образования в составе другого крупного субъекта.

Проблема автономных округов также должна решаться дифференцировано и поэтапно. Автономные округа, способные быть полноценными субъектами Федерации, путем проведения референдума могли бы выделиться из состава краев и областей. Другие - оставаться в составе последних, но не как субъект Федерации, а как федеральный округ или федеральная территория, управляемая прямым президентским правлением.

В целом же, дальнейшее реформирование российского федерализма зависит от согласованности и заинтересованности федеральных и региональных властей в конечном результате - построении в России подлинной федерации.

Обобщая вышеизложенное, следует констатировать, что несмотря на конституционное закрепление федеративного устройства, фактически утверждение реального федерализма в России не состоялось. В настоящее время российский федерализм носит

переходный характер, который характеризуется незавершенностью структурирования, конфликтностью, противоречиями между федерацией и ее частями¹.

Основные противоречия современного этапа заключаются в сочетании элементов централизма и нецентрализма, дуалистических и кооперативных отношений, попыткой найти компромисс между асимметрией и принципом равноправия субъектов РФ, между национальным и территориальным принципами структурирования Федерации. Процесс превращения России в реальную федерацию развивается во многом по вынужденному сценарию. И мотивы, и пути, и способы решения возникающих проблем идут не от продуманной, разработанной и взаимоприемлемой федералистской концепции, а формируются на ходу, под влиянием сиюминутных, во многом сугубо конъюнктурных, политических и экономических соображений.

В качестве узлов нерешенных проблем, на наш взгляд, остаются:

- недостаток и неналаженность конституционно-юридических каналов взаимодействия центра с субъектами федераций. До сих пор в России с ее актуальными этнонациональными и региональными проблемами нет чего-либо подобного регулярным федерально­субъектным совещаниям (конференциям). Их отсутствие пока не могут возместить такие властные структуры, как верхняя палата Федерального Собрания и представители Президента в регионах;

- расплывчатость, несогласованность и внутренняя противоречивость положений Конституций, распределяющих управленческие полномочия по вертикали (ст.5,67,72,76). Часть из них неоправданно широко и туманно определяет полномочия регионов, а другая, напротив, вооружает федеральное правительство обширным

’ Королева-Конопляная Г.И. Национальный фактор и его влияние на характер федерализма //Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М.1998. С.210.

набором прерогатив, полноценно реализовать который центр в настоящее время и в обозримом будущем вряд ли сможет;

- беззаконный захват субъектами федерации не полагающихся им по Конституции прерогатив - закономерная, но не становящаяся от этого позитивной реакция субъектов на длительный административный диктат центра;

- стремление центра регулировать отношения со многими субъектами на основе отдельно взятых договоров, что способствует дальнейшей эрозии прерогатив центральной власти РФ, создавая опасные прецеденты;

- толкование местными элитами и массами демонтирования привычных управленческих вертикальных структур в качестве отказа центра Российской Федерации от помощи регионам и сотрудничества с ними, что неизбежно питает центробежные и откровенные сепаратистские устремления отдельных регионов;

- консервация этнонационального принципа в действующей Конституции, которая сохранила параллельное существование двух основ организации государственной власти: число территориальной (области) и национально-территориальной (бывшие автономии). При этом автономии имеют права на собственные конституции, а области - лишь на уставы. Столь значительных пережитков конституционного неравноправия двух видов субъектов не знает ни одна из зарубежных федераций;

- обилие федеральных и региональных органов обладающих конституционным правом законодательной инициативы в Федеральном собрании, что уже привело к его перегрузке конкурирующими законопроектными инициативами. На наш взгляд, имеет смысл сократить и уточнить круг субъектов, пользующихся правом законодательной инициативы на общегосударственном уроне. Подобного права нет ни в одной зарубежной федерации. Не

располагают за рубежом таким правом и судебные органы, включая высшие федеральные суды. Устранение в России упомянутого права субъектов и судов с сохранением его за Президентом, Правительством РФ, палатами Федерального Собрания и их депутатами уменьшило бы поток законопроектов, поступающих в Собрание извне, освободило бы высшие суды РФ от несвойственных им функций и способствовало сосредоточению внимания региональной власти именно на задачах местного управления. В результате было бы устранено малооправданное вмешательство регионов в федеральный законотворческий процесс, укреплена самостоятельность и центра и субъектов в рамках их конституционной компетенции.

Дальнейшее реформирование российского федерализма возможно, на наш взгляд, по трем основным направлениям: осуществление конституционных основ национальной политики; создание эффективной системы самоуправления и региональной политики; совершенствование экономических основ федерализма.

В совершенствовании федерализма, сохранении территориальной целостности многонационального государств огромное значение придается национальному фактору. Территориальная целостность федеративного государства означает создание геополитических условий, благоприятных для развития всего полиэтнического общества. Ключевым моментом такого понимания территориальной целостности являются универсальность прав человека, равноправие национальностей, обеспечение «баланса национальных и территориальных интересов» государства в целом и каждого народа в отдельности^[151].

В настоящее время, когда в обществе происходит всплеск сепаратистских настроений, важно с научных позиций оценить роль и

значение этнических факторов, определить пути гармонизации межнациональных отношений для политической стабилизации.

Национальная политика является консолидирующим фактором, лишь в полной мере отражая многообразные национальные интересы народов России. Она может быть успешной при выработке и реализации на практике линии на согласовании национальных, региональных и общегосударственных интересов.

На наш взгляд, этнонациональное происхождение граждан - один из признаков, разделяющих их и усугубляющих социальные разногласия. Не столь важно, стоит ли заменить « традиционную для советской науки трактовку содержания категории «нация» категорией «этнос»¹, сегодня продуктивнее акцентировать внимание в федеральном праве на то, что сближает граждан независимо от этноса, нации: на принадлежность к данному государству, на равновеликость прав, свобод и обязанностей. В этом направлении альтернативой «субъективному» асимметричному федерализму может выступить наднациональная «имперская идея», которая сохранит известную самостоятельность отдельных частей государства в управлении и их культурное своеобразие. Суть такой концепции видится в создании модели федерации, которая бы обеспечила постепенное формирование единой российской нации. Показательным в этом отношении является стабильность США, где сформировалась единая американская нация, а также формирование германской нации в современных условиях объединения Западной и Восточной Германии²

Проведение такой политики позволит постепенно перейти на территориальный принцип образования Федерации, где каждая

'Тишков В.А. Концептуальная революция национальной политики в России //Федерализм. М. №3. 1997. С.7-14

²Cm.'.Леванский С.А. Германия: федерализм в много национальном государстве//Политические исследования. 1995. №5. С. 36-47.

территория в составе России будет рассматриваться как место проживания лиц разной национальности, в системе власти представляющих собой многонациональный народ, а не титульную нацию данного субъекта Федерации.

Сохранение и развитие культур, языков, традиций и иных гуманитарных и общественных ценностей, развитие самодеятельности всех групп населения - важнейшее направление современного этапа развития, которое должно найти отражение не только в национальном и региональном самосознании субъектов Федерации, но и в конкретных общефедеральных программах.

Перспективной формой национально-государственного устройства этнических общностей, находящихся в меньшинстве в пределах любой административно-территориальной единицы или проживающих за ее пределами может стать национально-культурная автономия^[152].

Консолидирующей идеей, способной снять этническую напряженность должна являться констатация в Конституции Российской Федерации того факта, что все народы России в равной степени являются государствообразующими.

Важным фактором совершенствования федеративных отношений является развитие местного самоуправления.

В российской политике и в правовой практике под местным самоуправлением понимается право и реальная способность данного сообщества в регионе регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в рамках закона, в пределах установленной компетенции, под свою ответственность в интересах

населения данной местности^[153]. Местное самоуправление призвано укреплять основы народовластия, решать вопросы местного значения, стабилизировать межнациональные отношения и политическую систему - в конечном счете способствовать становлению сильного демократического федеративного государства.

Однако следует подчеркнуть, что в настоящее время в России отсутствует глубокое понимание идеи местного самоуправления, что связано прежде всего с отсутствием долгое время в России традиций местного самоуправления. Поэтому нередко под термином «местное самоуправление» нередко понимают власть как суверенного государства, так и управление в общественных организациях.

В связи с этим реальное местное самоуправление сегодня без определенных гарантий и государственной поддержки обречено на непонимание, а вследствие этого на его дискредитацию. В соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию в феврале 1995 года^[154] поддержка местного самоуправления со стороны государства должна осуществляться в виде реализации конкретных комплексных федеральных программ государственной поддержки. В этом заключается конституционная функция федеральной и субъектной государственной власти по отношению к местному самоуправлению.

В настоящее время с целью реализации государственной политики по становлению и развитию местного самоуправления в Российской Федерации, отработки организационных форм местного самоуправления, форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления Министерством по делам национальностей и федеративным отношениям России организован и проводится конкурс среди регионов и поселений Российской

Федерации на участие в эксперименте по отработке норм и принципов организации местного самоуправления. Утверждено Положение о проведении конкурса ^[155].

Конкурс проводится с целью определения степени готовности его участников к реализации принципов самоуправления на их территории с учетом национальных и территориальных особенностей и является постоянно действующим в течении всего переходного периода, предусмотренного Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года, последние дополнения в который были внесены 4 августа 2000 года^[156].

Другим направлением совершенствования федеративных отношений в России является проведение региональной политики, под которой понимается деятельность государства по регулированию экономического, социального, этнополитического, экологического развития страны в пространственном (региональном) аспекте.

В настоящий период региональная политика Российского государства должна обеспечить решение двух основных задач: во- первых, перемещение приоритетов экономической, социальной, культурной политики в сторону российских регионов при условии, что каждый гражданин России реально осуществляет в полном объеме свои права и свободы на всей территории государства; во-вторых, преодоление негативных последствий разрыва старых экономических связей как в бывшем Союзе, так и в Российской Федерации.

Решение этих задач предполагает: укрепление единства хозяйственного, политического и правового пространства России; максимальное использование потенциала регионов, их разнообразия и

межрегиональных связей; постепенное преодоление резких различий между регионами на научной, а не идеологической и политической основе; усиление стимулирующих и регулирующих методов региональной политики; бюджетная компенсация регионам последствий решения федеративных органов в тех случаях, когда при достижении общенациональных интересов вынужденно наносится ущерб регионам^[157].

Важнейшие положения региональной политики в Российской Федерации предусматривают децентрализацию власти путем закрепления за субъектами возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, а также усиление фактора субсидиарности через обеспечение влияния на принятие решений федеральными органами государственной власти.

Становление федерализма предполагает глубокие изменения системы территориального управления в трех направлениях: превращение государственных органов управления в систему институтов, отвечающих принципам федерализма; расширение самостоятельности субъектов в выработке и реализации регионально­экономической политики, повышение их ответственности за результаты; формирование системы местного самоуправления и других форм негосударственного управления.

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что в настоящее время в России отсутствует эффективная управляемость государством на региональном уровне. «Если удалось как-то урегулировать отношения между федеральным Центром и субъектами федерации, то региональный уровень управления фактически остался бесхозным. Именно здесь за эти годы активизировались самые опасные для Федерации дезинтеграционные тенденции. Сегодня никто не работает

над преодолением региональных социально-экономических диспропорций, прогнозированием регионального развития»^[158].

Одна из первых попыток формирования эффективной региональной политики является Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»^[159]. На наш взгляд, данный указ, не затрагивая Конституцию РФ, но на ее базе способен упорядочить процесс управления страной, найти эффективный метод управления системой федеративных отношений.

Становление современного федеративного государства в России, развитие федеративных отношений немыслимо без решения целого комплекса экономических проблем. В условиях, когда не закончено формирование федеративной государственности, создание эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти - ключ к решению многих политических, региональных и национально-культурных проблем. Быстрая и эффективная реализация идей бюджетной сбалансированности регионов, по-нашему мнению, позволит сделать первый шаг к выравниванию социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а значит, наполнит реальным содержанием процесс федерализации Российского государства.

Безусловно, в процессе становления российского федерализма главной проблемой финансовой политики является оптимизация взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами регионов. От того, как регионы участвуют в образовании доходов государственного бюджета, распределении его расходов, во многом зависит соотношение интеграционных и дезинтеграционных тенденций в Российской Федерации.

В настоящее время из 89 субъектов РФ только 10 являются прибыльными и самоокупаемыми, а остальные 79 — дотационными. В связи с этим, очевидна необходимость разработки научно обоснованных программ преодоления этих противоречий, прежде всего путем преодоления различий в социально-экономическом развитии территории.

Эта работа должна быть свободной как от ущемления прав регионов, так и от проявлений экономического сепаратизма. Вместе с тем, регионы вправе рассчитывать на обоснованную помощь со стороны федеральных органов власти в реализации их насущных проблем, в том числе в обеспечении минимально необходимого уровня поддержки систем образования, здравоохранения, институтов рынка труда.

Таким образом, процесс совершенствования федеративных отношений в России многогранен. Он определяется экономическими, территориальными, историческими и этническими факторами, а также фактором своевременного формирования политико-правового поля, адекватного интересам российских народов. Однако подлинный федерализм возможен при завершении процесса формирования соответствующей бюджетной системы, бюджетного федерализма. Именно в условиях функционирования эффективного бюджетного федерализма возможно реальное упрочение российской государственности, подлинное равноправие субъектов Российской, укрепление самостоятельности российских регионов.

2.3. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ТЕОРИЯ И РОССИЙСКАЯ

ПРАКТИКА

Термин "бюджетный федерализм" употребляется для характеристики устройства бюджетной системы государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Как правило, под бюджетным федерализмом понимают основанную на четких закрепленных законодательством нормах форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти и их взаимодействие друг с другом. Таким образом, бюджетный федерализм в идеале предполагает самостоятельность каждого бюджета, которая обеспечила бы высокую степень автономии местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения при решении важнейших вопросов государства¹.

Основные принципы бюджетного федерализма достаточно подробно исследованы в рамках мировой экономической теории², вместе с тем, среди российских исследователей отсутствует единый подход к определению исходных принципов и качественных признаков системы бюджетного федерализма.

В рамках первого, так называемого широкого подхода, термин «бюджетный федерализм» употребляется не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений. К исходным принципам бюджетного федерализма в рамках такого подхода принято

^! См.: Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма //Вопросы экономики. 1995. №8. С.32.

²См., например: The Political Economy of Fiscal Federalism, ed. by W.E.Oates.- Lexington. 1977. J.E. Stiglitz “Economics of the Public Sector” -N.Y. 1986 и др.

относить следующие:

- равноправие всех субъектов федерации в их финансовых отношениях с Центром. Однако это положение не предполагает обязательного единообразия таких отношений. Субъекты федерации при определенных условиях могут выбирать тот или иной тип отношений с центральным бюджетом при соблюдении законодательно установленных режимов этих отношений;

- разграничение сфер финансовой деятельности и ответственности между Центром и субъектами федерации (разграничение сфер финансирования расходов за счет бюджета того или иного уровня). При этом может иметь место как наличие права финансировать какие-либо расходы вне пределов компетенции того или иного уровня государственной власти, так и отсутствие такого права, что устанавливается законодательно;

- принцип самостоятельности бюджетов различных уровней. Данный принцип предполагает, что каждый из бюджетных уровней имеет самостоятельные источники финансирования и право самостоятельно принимать решения о направлениях использования бюджетных средств. Источники финансирования (или налоговая база) могут строиться либо на не пересекающейся, либо на пересекающейся основе. На практике происходит как закрепление тех или иных объектов налогообложения исключительно за Центром или субъектами федерации, так и закрепление права на налогообложение одних и тех же объектов и за Центром, и за субъектами федерации.

В рамках указанного подхода к определению бюджетного федерализма и его исходных принципов следует выделить три основных признака бюджетного федерализма:

- наличие законодательно установленного разграничения расходных полномочий между уровнями государственной власти;

- наличие законодательно установленного разграничения

доходных (в первую очередь налоговых) полномочий, обеспечивающих поступление объема доходов, достаточного для покрытия закрепленных за каждым уровнем государственной власти расходов;

- наличие системы бюджетных трансфертов, выравнивающих вертикальные (между бюджетами различных уровней) и горизонтальные (между региональными бюджетами одного уровня) дисбалансы. Целью такого выравнивания в системе бюджетного федерализма является предоставление всем гражданам страны, независимо от места их проживания примерно равного уровня государственных услуг.

В рамках второго подхода к определению понятия «бюджетный федерализм» исходные принципы системы бюджетного федерализма трактуются более конкретно. К их числу некоторые исследователи относят:

- самостоятельность бюджетов различных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов; право самостоятельно определять направления их использования и расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в бюджеты более высоких уровней; право на компенсацию расходов, возникших в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и пр.);

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

-нормативно-расчетные (формализованные) методы

регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижения взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики¹.

Необходимо заметить, что второй подход к пониманию бюджетного федерализма значительно конкретнее первого подхода и ориентирован почти исключительно на государства федеративного типа. В этом случае существенно больший акцент делается на механизмы взаимной ответственности всех уровней бюджетной системы, на определенную нормативную унификацию межбюджетных отношений и формирование специальной системы разрешения конфликтов, что предполагает рассмотрение уровней бюджетной системы как равных партнеров-контрагентов.

Идеальная схема бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных (или налоговых) полномочий субъектов Федерации полностью адекватен объему расходных полномочий, закрепленному за конкретным уровнем государственной власти. Однако идеал достижим лишь теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями по реализации полномочий всегда существует разрыв. В результате возникает "вертикальный дисбаланс", или "вертикальный финансовый разрыв", который необходимо покрывать за счет доходных источников, находящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня государственной власти.

Параллельно с этим независимо от масштабов страны и ее территории всегда имеет место неравномерное распределение доходной базы по различным регионам или районам страны.

’ЛавровА.М. Финансовая стабилизация в России. М. 1995. С.169.

' Соответственно может существенно различаться доходный потенциал различных регионов или субнациональных образований. По этой причине во всех государствах, как федеративных, так и унитарных, существует горизонтальный финансовый дисбаланс между доходными, в том числе налоговыми, возможностями различных регионов.

Основу бюджетного федерализма всегда составляет конституционное разграничение полномочий или предметов ведения между центром и субъектами Федерации. Разграничение предметов ведения имеет принципиально важное значение для формирования модели бюджетного федерализма, поскольку именно оно фактически определяет расходную ответственность или ответственность по финансированию тех или иных расходов со стороны соответствующего . бюджета¹.

Основная проблема бюджетного федерализма заключается в том, ⅛ что распределение налоговых полномочий либо объектов

налогообложения, проведенное с точки зрения экономической

эффективности, далеко не всегда совпадает с требованием обеспечить уровню государственной власти субъекта федерации доходы необходимые для финансирования закрепленных предметов ведения, в результате чего возникает "вертикальный дисбаланс".

Другая трудность связана с противоречивостью критериев распределения налоговых полномочий. C одной стороны, считается, что чем менее мобильна налоговая база, тем ниже уровень государственной власти, на которой принимается решение о ее обложении (например, налогообложение имущества); с другой - чем неравномернее распределена налоговая база по территориям (например, природные ресурсы или имущество), тем выше должен быть уровень государственной власти, устанавливающий соответствующие налоги.

^! См.: Бюджетный федерализм: опыт развитых стран. М. 1996. С.26- 29.

' Указанные проблемы в настоящее время имеют место быть в

⅛φ Российской Федерации, для которой наиболее сложной проблемой в бюджетном устройстве является бюджетный федерализм, то есть бюджетные взаимоотношения центра и регионов, а внутри регионов - межбюджетные связи с местными бюджетами¹.

Унаследованные от бывшего Советского Союза бюджетное устрой­ство и бюджетный процесс были неэффективными и не могли соответ­ствовать рыночным условиям, поскольку при административно­распределительной системе основной объем финансовых ресурсов концентрировался в руках центра, затем проводилось глобальное перераспределение их между отраслями народного хозяйства, предприятиями и регионами. В условиях становления рыночных . отношений в России функции бюджетов заметно меняются, меняется и

целевая направленность бюджетных средств, меняется и уровень А взаимоотношений между бюджетами, т.е. формируется бюджетный федерализм.

Формированию бюджетного федерализма в России предшествовала вынужденная передача на региональный уровень всевозрастающего объема функций и ответственности, связанных с функционированием прежде всего социальной сферы. За передачей в круг ответственности регионов содержание системы образования, культуры, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного хозяйства, региональной энергетики следовала передача соответствующих бюджетных источников. Начиная с 1994 года, функциональные каналы межбюджетного перераспределения ресурсов были в основном сведены в Фонд поддержки регионов в составе федерального бюджета. Этот момент можно рассматривать в качестве этапного на

¹Лыкова Л.Н. Некоторые проблемы развития бюджетного федерализма в

России // Федерализм. 1996. №.3.

пути формирования бюджетного федерализма в России^[160].

В настоящее время российская система бюджетного федерализма включает в себя: два "полюса" бюджетных потоков ("полюс" федерального бюджета и "полюс" из 89 бюджетов субъектов Федерации); налоговый федерализм как систему федеральных, региональных и местных налогов; блок финансовых трансфертов (федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации); блок взаимных расчетов; блок федеральных программ; блок целевых бюджетных фондов; блок дотаций и субвенций.

Особую подсистему межбюджетных отношений образует механизм межбюджетных связей, возникающих внутри субъекта Федерации. Здесь межбюджетные потоки циркулируют от "полюса" бюджета субъекта Федерации (республиканского, областного краевого, окружного) к "полюсу" местных бюджетов (бюджетов местного самоуправления)^[161].

Действующий ныне механизм межбюджетных отношений в Российской Федерации, хотя и предполагает наличие единой для всех субъектов Федерации методологии регулирования, закрепленной в законодательстве, вместе с тем является недостаточно отработанным. В связи с чем, необходимо создание нового механизма межбюджетных взаимосвязей, который должен быть сформирован как система взаимо­связанных форм межбюджетных отношений, основанных на принципах федерализма.

Наиболее актуальной проблемой в России является существование наряду с конституционно-правовой, бюджетной асимметрии. Несмотря на то, что федерализм в его классическом варианте исключает любое неравенство членов Федерации между

собой и по отношению к центру, сложившееся же в России фактическое неравенство прав между бывшими национальными автономными республиками и областями трансформировалось в неравенство их экономических потенциалов.

Диспропорции в распределении экономического потенциала по ре­гионам России проявились в том, что отдельные регионы оказались как бы в привилегированном положении: на их территории расположены значительные сырьевые ресурсы, "выгодные" в сегодняшней рыночной конъюнктуре производства, соответственно бюджета этих регионов имеют более устойчивую доходную базу. Другие регионы, ориентированные на развитие отраслей обрабатывающей промышленности и машиностроения, оказались, напротив, в крайне бедственном положении в результате резкого спада промышленного производства. Безусловно, распределение экономического потенциала по этим регионам весьма неоднородно.

Некоторые регионы России перечисляют в федеральный бюджет до 60-65 процентов доходов. C другой стороны, имеются субъекты Федерации, покрывающие 85-95 процентов своих расходов за счет средств федерального бюджета. Из 89 регионов 41 получает из феде­рального бюджета 40 процентов расходуемых средств, причем на 22 региона приходится более 60 процентов выделяемых дотаций. Значительная часть этих различий объясняется объективными факторами. Так, большинство автономных округов, некоторые республики - слаборазвитые регионы, расположенные в «удорожающих» географических зонах регионов. Так для республик Адыгея, Бурятия, Карачаево-Черкесия; автономные округа Коми- Пермяцкий, Чукотский, Эвенкийский доля поступлений из феде­рального бюджета превышает 60 процентов. Для республик Северная Осетия, Тыва, Кабардино-Балкария - свыше 70 процентов, для республик Горный Алтай, Дагестан, Калмыкия, автономных округов

Агинский, Бурятский и Корякский - более 80 процентов^[162].

Вместе с тем, определенное влияние на бюджетные показатели оказывает «субъективный» фактор. Как правило, республики имеют более высокий уровень бюджетных расходов, поддерживаемый за счет вливаний из федеративного бюджета или удержания большей части собранных на территории налогов, чем находящиеся примерно в тех же условиях «русские» субъекты Федерации. Это существенным образом может усиливать противоречия между национально­государственными и национально-территориальными образованиями, с одной стороны, и административными образованиями, т.е. с краями и областями, - с другой. Столь очевидная дотационность республик имеет сложные причинно-следственные связи. Но со всей очевидностью она приводит к несанкционированному перераспределению созданного общими усилиями национального дохода в пользу населения отдельных территорий. В практике федеративных отношений эти "социально-экономические диспропорции" ведут к росту напряженности во взаимоотношениях между краями и областями, с одной стороны, и республиками, с другой. Регионами-донорами выступают лишь только некоторые области, края и республики Сибири, Урала и Центра России, а также два автономных округа, специализирующихся на нефтедобыче. Так основными "поставщиками" доходов (т.н. донорами) в федеральный бюджет явля­ются Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская, Самарская, Свердлов­ская, Челябинская области, Красноярский, Приморский края, Ханты- Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа. Получается, что именно они обеспечивают 60 процентов налоговых поступлений в федеральный бюджет. Таким образом, в РФ налицо асимметрия в межбюджетных отношениях.

Объективную основу бюджетной самостоятельности регионов составляет формирование доходной части федерального бюджета на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений от налога на добавленную стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет^[163]. Это означает, что в механизме межбюджетных отношений одновременно присутствуют два принципа: принцип единообразного подхода ко всем регионам на стадии формирования бюджетных доходов, не учитывающий их территориальные особенности и реальное экономическое состояние; принцип дифференцированного подхода (субвенции и трансферты) на стадии формирования расходной части бюджета. '

Это приводит к возникновению огромных встречных потоков. При этом в наибольшей мере страдают именно те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты. Временный разрыв, возни­кающий при движении средств сначала из региона в федеральный бюджет, а затем из федерального бюджета в региональный используется банковской системой как кредитные ресурсы. В то же время предприятия, нуждающиеся в финансовой поддержке, ожидая бюджетных трансфертов, вынуждены обращаться в те же банки за дорогими кредитами^[164].

Поэтому применение единого норматива налоговых отчислений и для благополучных, и для нуждающихся регионов не ставит их в равные условия, напротив, усугубляет сложное положение регионов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства. В результате резко увеличилось количество дотационных бюджетов. Так,

как уже было сказано, из 89 субъектов Российской Федерации в настоящее время только 10 в состоянии функционировать в режиме самофинансирования, а 79 являются дотационными. Получается, что именно они обеспечивают 60 процентов налоговых поступлений в федеральный бюджет. Так, располагая сравнительно благоприятными природно-климатическими условиями, довольно мощным промышленным и сельскохозяйственным потенциалом, Северо­Кавказский регион, например, хронически испытывает нехватку денежных ресурсов для удовлетворения текущих потребностей и финансирования территориальных программ развития. В результате многие субъекты Российской Федерации вынуждены обращаться к федеральному бюджету, без поддержки которого они самостоятельно функционировать не могут.

Поэтому, на наш взгляд, необходим дифференцированный подход к субъектам Федерации, который позволил бы не только сократить встречные потоки финансовых ресурсов, довести до минимума взаимные расчеты, но и ликвидировать многие спорные вопросы.

Отсюда правомерен вывод, что принципам бюджетного федерализма будет отвечать такое распределение доходов между федеральным и региональными бюджетами, при котором заметно снизится доля регулирующих доходов в региональных бюджетах. Это повысит их самостоятельность. Однако власти субъектов Российской Федерации должны в законодательном порядке наделяться собственными источниками финансовых ресурсов, иметь возможность привлекать к покрытию бюджетных расходов заемные средства и получать, в случае необходимости, финансовую помощь за счет перераспределения бюджетных средств. При этом во избежание налогового субъективизма на федеральном уровне следует устанавливать как перечень соответствующих налогов (федеральных, территориальных, местных), так и предельные квоты зачисления

федеральных налогов в центральные и территориальные бюджеты.

Для оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти, которые в силу исторически сложившихся условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий, существует так называемое межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов.

Современный механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России построен на совмещении вертикальной и горизонтальной сбалансированности расходов. При этом суть вертикальной сбалансированности заключается в том, что центральное правительство имеет гораздо более широкие возможности получения налоговых поступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти. Поэтому оно может и обязано за счет предоставляемых субсидий устранять дисбаланс территориальных бюджетов. То есть, на вышестоящий уровень накладывается обязательство: в случае, если потенциальные возможности по обес­печению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования, выполнения возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному органу власти недостающие бюджетные ресурсы.

Однако в случае, если налоговых поступлений и субсидий достаточно для финансирования совокупных расходов местных бюджетов, между бюджетными балансами различных районов могут сохраняться различия (например, между крупными и мелкими городами, сильно урбанизированными административными единицами и сельскими населенными пунктами, богатыми и бедными районами). Здесь субсидирование используется для устранения такой горизонтальной диспропорции, означающей пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных

территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором. К ним относятся сложные природно-климатические условия, особенности существующей инфраструктуры и т.д. То есть, говоря обобщенно, это факторы, влекущие за собой завышенные, по сравнению с другими ре­гионами затраты государства^[165].

В условиях Российской Федерации задача горизонтального вырав­нивания сложна как ни в одной другой стране. Решение задачи обеспечения каждому гражданину гарантированных государством услуг и благ связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на ^обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы, продолжающийся экономический кризис, а также процессы приватизации, сопровождающейся массовым отказом предприятий от социальных затрат и содержания объектов социально­бытовой сферы, сокращением численности работников, которые обращаются за защитой к государству.

Таким образом, бюджетное выравнивание представляет собой взаимодействие между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, позволяющее любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных социальных услуг независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В Российской Федерации в настоящее время используются следующие методы бюджетного субсидирования, обеспечивающие балансирование территориальных бюджетов: трансферты

(совокупность выделяемых регионам с федерального уровня средств, C целью достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны), бюджетные ссуды (выделение средств из вышестоящих бюджетов), дотации (безвозмездное выделение средств для покрытия дефицита нижестоящего бюджета) и субвенции (безвозмездное целевое финансирование расходов нижестоящих бюджетов за счет средств вышестоящих), расходы по формированию регионального фонда зерна и финансовая помощь (на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, из резервного фонда Президента и Правительства, по линии поддержки районов Крайнего Севера, финансирование мероприятий по ликвидации последствий радиационных аварий и др.). Почти все перечисленные средства предоставлены регионам на безвозвратной основе^[166].

Действующему механизму бюджетного субсидирования присущи серьезные недостатки. Во-первых, этот механизм состоит из разрозненных, а не взаимосвязанных между собой форм перераспределения бюджетных средств и не регламентируется определенными нормами. Во-вторых, ныне действующий механизм оказания финансовой помощи сформировался в условиях жесткого централизма единой бюджетной системы бывшего СССР и преследовал, по существу, одну цель - обеспечить баланс между доходами и расходами по каждому бюджету, даже если это балансирование подавляло инициативу нижестоящих органов власти к изысканию дополнительных финансовых ресурсов. Поэтому не случайно методология формирования бюджетов была ориентирована на расходы, а не на доходы.

Совершенствование механизма бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов

государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов. Для достижения этих целей представляется целесообразным развивать систему регионального выравнивания в направлении объединения в трансфертный блок всех видов финансовой помощи, а не только самих бюджетных трансфертов. Это позволит изменить методологию трансфертов, понимаемых как совокупность выделяемых регионам с федерального уровня средств для достижения определенных стандартов в государственных услугах на всей территории страны.

Компенсировать же различия регионов (горизонтальная сбалансированность) призван, прежде всего, механизм трансфертов, который учитывается в процессе расходования бюджетных средств. Суть этого механизма заключается в том, что на федеральном уровне создается целевой Федеральный фонд финансовой поддержки регионов, средства которого предусмотрено расходовать в соответствии с едиными правилами на оказание финансовой помощи тем регионам, которые имеют душевой бюджетный доход ниже среднего душевого дохода по бюджетам всех субъектов Федерации.

Финансовая помощь (трансферты) из Федерального фонда предо­ставляется регионам, которые получают статус "региона, нуждающегося в поддержке" или "региона, особо нуждающегося в поддержке^[167].

На наш взгляд, методика расчета доли субъекта в Фонде финансовой поддержке, исходя из среднедушевого бюджетного дохода в регионе, нацеливает субъекты Федерации на сохранение иждивенческого подхода к получению трансфертов. Согласно логике

этого механизма, чем меньше бюджетные доходы того или иного региона, тем больше у него шансов на получение трансферта. Следовательно, практически уничтожаются стимулы к увеличению доходной части местных бюджетов.

Поэтому в качестве основного критерия, позволяющего регионам претендовать на получение трансферта, целесообразно принять не просто уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя, а систему показателей, характеризующих реальное экономическое состояние региона и его соотношение с аналогичными показателями по другим районам данного экономического региона. Однако при этом необходимо пересмотреть схему группировки территорий по экономическим районам с учетом их экономического потенциала, географического положения, природных условий. На этой основе целесообразно рассчитать корректирующие коэффициенты.

Также, на наш взгляд, необходимо стимулировать развитие и экономически сильных регионов за счет бюджетных средств. Вложение бюджетных ассигнований в развитие хозяйственной деятельности лидирующих экономических регионов способно в достаточно короткий срок дать большую экономическую отдачу. При этом в составе федерального бюджета целесообразно формировать специальный фонд целевого назначения, источниками которого могут быть не только консолидированные средства целевых внебюджетных фондов, но и специальные отчисления субъектов Федерации. Распределять эти средства следует на возвратной и конкурсной основе посредством выдачи льготных или беспроцентных бюджетных ссуд.

В представленном Правительством РФ Проекте бюджета на 2000 год трансфертные платежи выступают в качестве основного метода бюджетного выравнивания при оказании финансовой помощи из федерального бюджета^[168]. Вместе с тем, необходимо заметить, что

выделение трансфертов в настоящее время направлено на непосредственное перераспределение средств более богатых регионов в пользу менее богатых, с полным правом местных органов власти в определении направлений использования этих средств. Выбор такого пути позволяет решить сиюминутные проблемы, однако мало способствует прогрессивному развитию депрессивного региона. Такая поддержка ведет к недостаточности побудительных мотивов в поисках внутренних резервов для развития налогооблагаемой базы со стороны тех региональных органов власти, в распоряжении которых направляются трансфертные платежи. C другой стороны, завышенные права местных органов власти в определении направлений использования значительной доли трансфертов не гарантируют их эффективного использования.

В целом для решения проблемы подъема депрессивных районов необходимо проведение комплекса экономических мер, включающих: федеральную экономическую поддержку; стимулирование внутрирегионального развития, привлечение частных (в том числе иностранных) инвестиций, содействие инвестиционной активности, реструктуризацию и модернизацию предприятий.

На наш взгляд, России предстоит пройти еще несколько этапных моментов в процессе формирования бюджетного федерализма. При этом первоочередное значение имеет решение следующих проблем.

Во-первых, оптимизация налоговых поступлений и закрепление их за уровнями власти. Исходной базой формирования доходов бюджетов различных уровней является распределение налогов и обязательных платежей и их закрепление их конкретных видов за федеральным, региональным и местными бюджетами. Это обеспечивает не только самостоятельность бюджетов, но и активизирует их роль в проведении государственной политики, дает возможность субъектам РФ без вмешательства центра формировать свои бюджеты и составлять

прогнозы социально-экономического развития на длительную перспективу.

Действующее в России налоговая система и налоговое законодательство требует серьезной корректировки в связи с перераспределением полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти, в том числе и в сфере налогообложения. Налоговая система федеративного государства должна содержать четкие механизмы разграничения полномочий по установлению, взиманию и перераспределению налогов между федеральными органами власти и субъектами Федерации, а также между регионами.

Во-вторых, необходимо больше внимание акцентировать на закрепление прежде всего расходных функций бюджетов, а также нормализовать взаимоотношения по их исполнению между всеми уровнями власти и управления.

Теоретически обоснованное положение о том, что переход к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления бюджетным процессом на всех уровнях бюджетной системы, только сейчас начинает обретать черты реальных поисков практических мер по реализации принципов бюджетного федерализма и управления бюджетными процессами в России. При этом как Федерация, так и ее субъекты заинтересованы в том, чтобы вместо «дележа» сужающего налогового потенциала на первый план выдвинулась задача его наращивания. Однако ни в центре, ни в регионах пока нет устоявшегося бюджетного законодательства, соответствующего новым экономическим отношениям и конституционным принципам бюджетного регулирования¹.

' См.: Морозов А. Актуальные проблемы бюджетного процесса в России и подходы к их решению //Бюджетное устройство в Российской Федерации. М. 1997. С.32.

Сегодня можно констатировать, что период противостояния интересов при формировании доходной части бюджетов в отношениях между федеральным Правительством и субъектами Федерации в основном завершился. Акценты сместились на создание финансовых механизмов, направленных на выравнивание уровня экономического развития регионов. Однако собственные усилия субъектов РФ по созданию прочной финансовой базы для развития экономики регионов, решения насущных социальных проблем еще недостаточны и нескоординированы^[169].

В настоящее время повышение удельного веса расходной части бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете в первую очередь обусловлено передачей на территориальный уровень целого ряда расходов, финансировавшихся ранее за счет средств федерального бюджета. Это, прежде всего, относится к системе социальной защиты населения.

При анализе проблемы закрепления расходов основной вопрос заключается в том, власти какого уровня должны обеспечивать выполнение различных государственных функций по финансированию расходов и предоставлению услуг. От ответа на него зависит достижение трех главных целей государства - стабильность экономики, эффективности и справедливости распределения расходных функций.

Кроме того, действующая модель межбюджетных отношений в России до сих пор ориентирована преимущественно на систему "регионального выравнивания" доходов бюджетов различных уровней. Такая модель, естественно, не может быть эффективной в реальной рыночной экономике, поскольку в ней отсутствует стержневая основа распределительных отношений, отражающая интересы региональных

и местных органов государственной власти. Такой стержневой основой формирования бюджетного федерализма в стране должно стать законодательное закрепление расходных функций всех уровней бюджетной системы и ответственности за финансирование различных видов государственных расходов.

Таким образом, проблема совершенствования взаимоотношений бюджетов в условиях российской экономики должна одновременно решаться на всех уровнях бюджетной системы. А это предполагает как разграничение бюджетных полномочий между Федерацией и ее субъектами, так и четкую функциональную координацию финансовых отношений между органами государственного управления субъектов Федерации и структурами местного самоуправления.

Перестройка бюджетной системы на основе принципов федерализма касается не только взаимосвязей между федеральным и региональными бюджетами, но и отношения вышестоящих бюджетов к местным. При этом межбюджетные отношения на субфедеральном уровне должны в соответствии с принципами федерализма основываться на тех же принципах, что и отношения между федеральным и региональными бюджетами.

Будучи частью бюджетной системы Российской Федерации, наиболее приближенной к населению, местные бюджеты призваны способствовать удовлетворению самых насущных потребностей человека. Соответственно, от того как они формируются и исполняются, зависят возможности федеральных властей проводить макроэкономическую политику, необходимые ее корректировки, а также возможности влияния на расходы местных бюджетов.

В то же время местные бюджеты являются финансовой базой местного самоуправления, которая в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации не входит в систему государственных органов власти. То есть государственные финансы

безвозмездно используются негосударственными организациями. Поэтому одной из основных проблем в настоящее время является определение места местных бюджетов в бюджетной системе Российской Федерации, ибо на этом уровне управления система межбюджетных взаимосвязей остается наименее отработанной.

Первоочередной проблемой в этой области является повышение управляемости средствами местных бюджетов, формирование правовой базы функционирования бюджетных счетов. Управляемость средствами местного бюджета включает в себя также и наличие информационной системы, позволяющей оперативно контролировать денежные потоки по счетам учреждений, предприятий и органов управления, в соответствии с направлениями расходования бюджетных средств по утвержденной смете.

В развитии бюджетного федерализма есть еще масса трудностей и противоречий, которые накапливались годами. Преодолеть их в условиях глубокого экономического кризиса крайне трудно. Однако именно сейчас есть возможность создать нормальную, практически функционирующую систему бюджетных отношений с учетом состояния и перспектив развития федеративных отношений в целом.

В целях совершенствования межбюджетного процесса и разработки эффективной системы отношений между всеми уровнями власти представляется важным:

- стремиться к достижению вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетной системы;

- установить новую систему взаимоотношений при формировании бюджетов, основываясь на нормативно-долевом методе (трансфертах) с разбивкой территорий по соответствующим экономическим типам;

- усилить подлинную самостоятельность субъектов Российской федерации путем закрепления за каждым бюджетом собственных,

законодательно установленных доходов;

- содействовать скорейшему созданию законодательной основы системы;

- законодательное закрепление расходных функций всех уровней бюджетной системы и ответственности за финансирование различных видов государственных расходов;

- преодоление социально-экономической асимметрии Федерации преодоление существенных, различий в уровне обеспечения стандартами социальных благ населения на всей территории Российской Федерации.

Воздействуя на процессы формирования межбюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство на всех уровнях власти должно постоянно корректировать бюджетные взаимосвязи, регулируя каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняя пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения, тем самым обеспечивая общее управление экономическими процессами в стране.

Таким образом, бюджетный федерализм является мощным инструментом развития федеративных отношений, укрепления целостности и единства Российской Федерации. И этот потенциал должен быть использован сегодня эффективно с учетом интересов всех граждан субъектов Федерации и всего государства.

Необходимо, чтобы принципы федерализма обуславливали последовательную и долгосрочную финансово-экономическую политику Российской Федерации. А сбалансированная и эффективная экономика является рычагом для проведения согласованной федеративной и национальной политики.