<<
>>

Гарантии обязательности и периодичности выборов: становление, развитие, некоторые современные проблемы

Принципы обязательности и периодичности выборов традиционно рассматриваются в литературе в качестве однопорядковых, взаимозависимых категорий, поскольку обязательность выборов может быть обеспечена и их однократностью (например, при смене политического режима), однако воля народа как основополагающий императив демократии немыслима без стабильного механизма ее реализации.

Если обязательность выборов предполагает недопустимость наделения властными полномочиями выборных органов и должностных лиц иначе, как на основании волеизъявления граждан, выраженного непосредственным путем, то периодичность диктует необходимость проведения выборов через определенные промежутки времени - для неизменного подтверждения власти народа. Как обязательность выборов сама по себе не гарантирует обеспечения устойчивого демократического развития государства, так и их периодичность в условиях необоснованно завышенных сроков полномочий выборных органов и должностных лиц не способствует достижению данной цели.

Взаимосвязь отмеченных категорий обладает спецификой: если обязательность выборов может и не повлечь последующей их периодичности (как,

например, это имело место в отношении однократных выборов депутатов Совета Федерации в 1993 г. ), то периодичность детерминирует их обязательность

(иначе исчезает юридический факт, предполагающий нелегитимность продления срока обладания властными полномочиями иным способом). Тем самым не всегда можно согласиться с мнением Г.Н. Андреевой и И.А. Старостиной, что придание выборам обязательного характера неизменно означает соблюдение сроков их проведения[283] [284] [285].

Очевидно, поэтому в большинстве международно-правовых документов, составляющих основу мирового электорального наследия, больше внимания уделяется принципу периодичности выборов, а не их обязательности. В качестве исключения можно назвать практику обобщения стандартов демократических выборов в рамках межгосударственного образования - Содружества Независимых Государств, в документах которого в равной степени декларируются два вышеназванных принципа: ст.

6 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках СНГ 2002 г., пункт 1.7 Рекомендаций Парламентской ассамблеи государств - участников СНГ для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами 2002 г. к стандартам демократических выборов относят «периодические и обязательные выборы» . Ст. 9 Федерального закона 2002 года, напротив, включа

ет периодичность в понятие обязательности проведения выборов, а в законодательстве субъектов РФ нередко учреждается принцип «обязательности периодического проведения выборов»[286]. Причем как международные, так и российские правовые нормы конкретизируют обязательность выборов через процедуру их назначения в установленное законом время, основанную на сроке избрания выборных органов и должностных лиц, а периодичность связывают с наличием ограниченных сроков полномочий последних.

Единых ориентиров для определения оптимальности указанных сроков в международной практике не существует. Так, Свод рекомендуемых норм при проведении выборов Венецианской комиссии 2002 г. в качестве руководящего принципа относительно выборов ограничивает срок полномочий членов законодательной ассамблеи пятью годами; Замечание общего порядка № 25 (57), принятое Комитетом ООН по правам человека в соответствии с пунктом 4 ст. 40 Международного пакта о гражданских и политических правах в 1996 г. устанавливает, что подлинные периодические выборы должны проводиться через промежутки времени, не являющиеся чрезмерно продолжительными и обеспечивающие положение, когда властные полномочия правительства неизменно основываются на свободном волеизъявлении избирателей, а в документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. выражено согласие государств на проведение свободных выборов через разумные промежутки времени[287] [288].

В России вопросы пролонгации нормативно установленных сроков пребывания у власти депутатов и выборных должностных лиц возникают регулярно . Конечно, нередко соответствующие идеи имеют откровенно политический подтекст, хотя мотивация разумного согласования различных по времени электоральных циклов, а также преодоления коллизионности законодательства, на наш взгляд, все же превалирует.

Первый после принятия действующей Конституции РФ «всплеск» интереса к заявленной проблематике наблюдался в 1994-1995 гг., когда некоторые избранники народа выдвинули ряд предложений по преодолению пункта 7 заключительных и переходных положений Основного Закона, установившего двухлетний срок избрания Совета Федерации и Г осударственной Думы первого созыва в качестве временной меры конституционного регулирования. Высказываемые в этот период идеи отсрочки не только парламентских, но и президентских выборов свидетельствовали о существовании в стране политических сил, готовых к самосохранению и воспроизводству себя нелегитимным путем, и вызвали дружную критику конституционалистов[289]. В то же время события в Чеченской Республике породили противоположные тенденции - оппоненты существовавшей на тот момент власти настаивали на досрочном прекращении полномочий как Федерального Собрания, так и Президента РФ.

Политический накал вокруг темы о возможности изменения конституционного срока соответствующих полномочий был таков, что Председатель ЦИК России Н.Т. Рябов был вынужден выступить в средствах массовой информации с серией публикаций, опровергающих идею допустимости переноса срока проведения конституционных выборов[290]. Однако столь актуальный вопрос о создании препятствий подобного рода манипуляциям не нашел разрешения в первом избирательном законодательстве постсоветского периода - Федеральный закон 1994 г. не содержал ни упоминаний о принципах обязательности и периодичности выборов, ни правил назначения выборов, ни норм относительно сроков полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Соответствующий пробел правового регулирования, естественный в условиях скоропалительности законотворческой деятельности по созданию новых электоральных стандартов, не остался незамеченным юридической общественностью. По словам В.И. Лысенко, при выработке дальнейшей избирательной политики необходимо было «...определить концепцию (идеологию) выборов - на чем они должны основываться: на цикличности или на непрерывности их

291

проведения» .

Политико-правовая неопределенность в решении этого вопроса

затрудняла повышение действенности государственной власти и местного самоуправления, а также дальнейшее развитие избирательного права.

Созданная в 1996 г. по инициативе высших органов законодательной и исполнительной власти, а также ЦИК России Рабочая группа по подготовке проектов законодательных актов по совершенствованию избирательной системы в числе ведущих нерешенных проблем, вызванных несовершенством рамочного закона 1994 г., назвала обеспечение неукоснительного соблюдения обязательности периодического проведения выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления[291] [292] [293]. Такой вывод имел основания, порожденные прежде всего практикой региональных и муниципальных выборов.

Достаточно вспомнить, что принятый в период поэтапной конституционной реформы Указ Президента РФ от 22 октября 1993 г. № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» , в соответствии с которым были проведены выборы в представительные

(законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов в конце 1993 - начале 1994 гг., устанавливал двухлетний срок их избрания. Однако в ряде субъектов РФ (Ростовская область, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ) либо изначально устанавливался более длительный срок полномочий соответствующих органов, либо в последующем принимались решения об их продлении (как правило, на два года). Правовой основой последних действий стало указное нормотворчество Президента РФ, обосновывающее необходимость проведения в декабре 1997 г. выборов представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов РФ, срок полномочий которых истекал в 1995 и 1996 гг., а также принятия решений о переносе таких выборов на июнь 1997 г. в тех регионах, где они были назначены, в условиях

-294

снятия прежних ограничений о двухлетнем сроке полномочий .

Подобная практика вызвала острую парламентскую критику, завершившуюся обращением в Конституционный Суд РФ . В условиях отсутствия правового регулирования по вопросам, требующим законодательного решения, принятие таких указов было расценено Конституционным Судом РФ обоснованным следствием из конституционных полномочий Президента РФ по обеспечению исполнения конституционных предписаний и согласованного функционирования органов государственной власти, не нарушающим Конститу-

296

цию

Однако в некоторых регионах (в Тульской, Новосибирской областях) реализация соображений о целесообразности переноса выборов, подкрепленных соответствующими президентскими инициативами, успешно пресекалась судебной практикой как посягающая на конституционные права граждан избирать и быть избранными, подлежащие осуществлению на периодической основе. Суды отмечали диспозитивность формулировок президентских указов о зависимости переноса выборов от степени готовности законодательной базы конкретных субъектов РФ к проведению выборов без продления полномочий их [294] [295] [296] законодательных (представительных) органов государственной власти и признавали некоторые решения о переносе выборов на 1997 г. незаконными .

Гарантией института муниципальных выборов стало закрепление в ст. 58 нового Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы о том, что выборы представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также выборы должностных лиц местного самоуправления должны быть проведены не позднее чем через 16 месяцев со дня вступления в силу данного федерального закона. При этом срок полномочий депутатов и выборных должностных лиц должен был исчисляться с момента возникновения правомочности представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Подобное закрепление принципа обязательности выборов в новые органы местного самоуправления в тех местностях, где к моменту принятия данного закона они не были избраны и их функции осуществляли должностные лица, назначенные на должность государственными должностными лицами либо органами государственной власти, было признано Конституционным Судом РФ не противоречащим Конституции РФ (как регулирование отношений переходного периода), однако с оговоркой о том, что после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не смогут своими решениями устанавливать временные рамки проведения последующих выборов .

Позднее Конституционный Суд РФ подчеркнул недопустимость вмешательства органов государственной власти субъектов РФ в установление сроков полномочий органов ме- [297] [298] стного самоуправления[299]. Актуальность данных правовых позиций была подтверждена в процессе второй реформы местного самоуправления 20032005 гг., сопровождавшейся созданием новых муниципальных образований и

их органов[300] [301].

В 1995-1997 гг. в условиях отсутствия четко определенных федеральных стандартов, гарантирующих обязательный и периодичный характер проведения выборов, субъекты РФ были вынуждены самостоятельно разрабатывать региональные нормативы по данному вопросу, не имея обязательных ориентиров в правотворчестве. В итоге в законодательстве субъектов РФ сложились несколько подходов: либо, по аналогии с формулой назначения выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ 1995-1996 гг., дата выборов определялась истечением срока избрания (полномочий) главы исполнительной власти, представительного органа, наступлением времени его ротации (как правило, днем выборов объявлялось первое воскресенье по истечении соответствующего срока), при одновременном интервальном трех-четырехмесячном периоде от назначения до дня выборов (Республики Марий Эл, Адыгея, Хабаровский край, Пензенская, Тюменская, Новосибирская, Ульяновская, Иркутская, Саратовская области) ; либо назначение выборов календарно зависело от истечения срока избрания (полномочий) - выборы должны были назначаться не позднее 2-3 месяцев до истечения соответствующих сроков (Республика Алтай, Владимирская, Калининградская, Читинская области, Ямало-Ненецкий автономный округ ); либо ни назначение, ни проведение выборов законодательством о выборах не обусловливались указанными сроками полномочий (избрания), а определялся лишь период между назначением выборов и днем голосования - 3-4 месяца (Архангельская, Московская, Калужская, Свердловская, Тульская, Омская, Белгородская области ).

Конечно, данными подходами не исчерпывался весь спектр регионального правового регулирования вопросов назначения и проведения выборов (например, в Волгоградской области днем голосования на выборах депутатов областной Думы называлось четвертое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих аналогичных выборах, в Мурманской области дата выборов назначалась на один из воскресных дней последнего месяца истечения срока полномочий депутатов областной Думы, в Тамбовской области [302] [303]

днем выборов объявлялось второе воскресенье декабря года, в котором истекал срок полномочий главы администрации области, в Ленинградской области непосредственно в законе была календарно определена дата выборов депутатов Законодательного Собрания второго созыва - 14 декабря 1997 г.[304] [305]).

Однако при всей вариативности схем проведения периодичных выборов на первых этапах становления отечественной избирательной системы постсоветского периода, в 1995-1997 гг. удалось создать механизм, препятствующий нелегитимному обладанию властными полномочиями не только на федеральном, но и на региональном и муниципальном уровнях власти. Наметилась тенденция к унификации избирательных процедур, в том числе вследствие появления института совмещения выборов, непосредственно влияющего на идею их обязательности и периодичности.

Первоначально субъекты РФ решение вопроса о допустимости совмещения выборов нескольких уровней относили к собственному правовому регулированию, разрабатывая различные модели: от совмещения даты региональных либо муниципальных выборов с ближайшей датой выборов в органы государственной власти, включая федеральные (например, Иркутская, Ивановская, Омская области, город Москва) , до более узкого подхода - совмещения выборов

органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ либо органов местного самоуправления с выборами в органы государственной власти субъекта РФ (Хабаровский край, Рязанская, Тульская области)[306] [307] [308]. Какие-либо ограничения в отношении продления срока полномочий при таком совмещении субъектами РФ зачастую не устанавливались. В лучшем случае предполагался запрет на совмещение выборов, если при этом сроки полномочий региональных и муниципальных органов власти продлевались более чем на 3-6 месяцев.

Вместе с тем практика совмещения выборов в органы власти как одного, так и разных уровней, впервые апробированная в нашей стране в 1995-1996 гг., получила критическую оценку со стороны организаторов выборов как не предусмотренная федеральным законодательством и ограничивающая возможно-

'УГ\П

сти граждан в реализации пассивного избирательного права .

Нормативное оформление идеологии проведения непрерывных выборов, осуществленное в 1997 г., вызвало новую «волну» интереса к рассматриваемой проблеме. Гармонизация вопросов обязательности, периодичности выборов, предпринятая Федеральным законом 1997 г., отличалась новациями.

Во-первых, в российской избирательной системе впервые появилось правило о том, что срок полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также срок полномочий однократно избранных депутатов не может превышать пяти лет, а изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов или избранных депутатов не допускается (что, впрочем, не исключило подобную негативную практику) .

Во-вторых, в рамочное законодательство была включена статья об обязательности проведения выборов.

В-третьих, были созданы защитные механизмы безусловного проведения выборов избирательными комиссиями в случае неисполнения обязанности по их назначению уполномоченным органом или должностным лицом, а также при их отсутствии (в этом случае выборы должны были быть проведены в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения срока полномочий органа или депутата, либо за тремя месяцами со дня досрочного прекращения ими своих полномочий, либо за тремя месяцами со дня вступления в силу рамочного закона), а если и избирательная комиссия не назначала выборы или отсутствовала, то соответствующий вопрос относился к компетенции суда общей юрисдикции.

В-четвертых, подчеркивалось прямое действие рамочного закона в условиях отсутствия избирательного законодательства субъектов РФ либо его противоречия обязательным для проведения соответствующих выборов правовым стандартам.

Вместе с тем все вышеназванные новеллы федерального законодательства фактически не затронули регулирования вопросов совмещения выборов: в пункте 6 ст. 21 рассматриваемого закона предусматривался лишь институт совмещения избирательными комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов различных уровней, применяемый по решению вышестоящей (соответственно уровню выборов) избирательной комиссии на основании обращения нижестоящей комиссии, согласованного с соответствующими органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления.

В 1999 г. во второй рамочный закон были внесены изменения[309], подсказанные практикой избирательных кампаний и уточняющие механизм назначения выборов: если прежде определялся лишь день проведения выборов при досрочном прекращении полномочий органов или депутатов (термин «досрочные выборы» до 2005 г. в статьях рамочного законодательства о назначении выборов не использовался), без определения четких требований к дате их назначения (применялась лишь общая формула, что решение избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не ранее чем за 120 и не позднее чем за 90 дней до дня голосования), то поправки 1999 г. ввели в отечественную избирательную систему жесткое правило - в случае досрочного прекращения полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления или депутатов выборы должны были быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня прекращения полномочий. При этом фактически вдвое были увеличены допустимые сроки проведения соответствующих выборов - до 180 дней со дня досрочного прекращения полномочий органов или депутатов.

Правда, учреждение в 1999 г. института дополнительных выборов, также основанного на досрочном прекращении полномочий депутатов, создало внутреннюю коллизию в законе, поставившую под сомнение действенность названных правил назначения и проведения выборов. Дело в том, что в ст. 59 второго рамочного закона в уточненной редакции оговаривались случаи, когда выборы при досрочном прекращении полномочий депутата могли не назначаться и не проводиться (например, если в округе замещено 2/3 и более мандатов), а также предусматривалось назначение выборов при досрочном прекращении полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, в течение месяца со дня прекращения его полномочий.

В столь разных моделях правового регулирования последствий досрочного прекращения полномочий депутатов прослеживалось намерение законодателя выделить два самостоятельных института - досрочных и дополнительных выборов, различающихся влиянием досрочного прекращения полномочий депутатов на возможность функционирования их представительного органа. Однако четкий критерий такого разграничения на данном этапе становления избирательного законодательства определен не был.

Важной новацией электоральной реформы 1999 г. стало установление временной зависимости между назначением выборов и проведением голосования, истечением срока избрания соответствующих органов или депутатов, а также опубликованием решения о назначении выборов. Конечно, появившиеся к тому времени в науке конституционного права предложения установить на законодательном уровне твердые даты проведения выборов, «привязанные» к соответствующему календарному сроку, еще не были реализованы в полном объеме . По новым стандартам, голосование должно было проводиться не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов; решение о назначении выборов должно было приниматься не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующий орган или соответствующая часть депутатов коллегиального органа; официальное опубликование указанного решения отныне осуществлялось не позднее чем через 5 (для выборов, назначенных избирательными комиссиями - не позднее чем через 7) дней со дня его принятия.

При внимательном анализе сроков приведенных избирательных действий видна их некоторая несогласованность. Ведь если решение о назначении выборов принимается непосредственно за 65 дней до истечения срока избрания органов или депутатов, то проведение голосования по формуле 180-70 дней со дня принятия соответствующего решения однозначно приведет к продлению срока их полномочий. Но именно с этим явлением закон и призван бороться!

Наконец, в 1999 г. впервые в федеральном законодательстве обрел легитимность вопрос о совмещении дней голосования при проведении выборов различных уровней: пункт 7 ст. 66 второго рамочного закона в уточненной редакции установил, что в целях совмещения дня голосования на выборах органов местного самоуправления с днем голосования на выборах органов государственной власти в одном и том же субъекте РФ, а также совмещения дня голосования на любых из указанных выборов с днем голосования на выборах федеральных органов государственной власти допускалось до 1 мая 2001 г. единовременное и не более чем на 9 месяцев продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления и (или) органов государственной власти субъекта РФ. Каких-либо оговорок о характере выборов (основные либо иные) законодательство не содержало. В этих случаях решения об изменении сроков полномочий органов государственной власти субъекта РФ принимались [310] законами субъектов РФ, а решения об изменении сроков полномочий органов местного самоуправления - нормативными актами муниципальных образований, с уведомлением о таком совмещении ЦИК России.

Потенциал совмещения выборов расширялся за счет увеличения по сравнению с 1997 г. сроков для дополнительного выдвижения кандидатов в условиях безальтернативности выборов (с максимальных 90 дней - до 6 месяцев), а также для проведения повторных выборов (с максимальных 4 месяцев со дня первоначальных выборов или 3 месяцев со дня признания выборов недействительными - до 6 месяцев со дня соответствующих событий). Возможность отложитъ повторные и (или) дополнительные выборы, следующие за несостоявшимися по ряду оснований аналогичными выборами, на срок, не превышающий одного года, также способствовала увеличению числа одновременно проводимых избирательных действий, приуроченных к единому дню голосования.

По мнению представителей ЦИК России, все вышеназванные изменения способствовали исключению ситуаций, «... когда назначаются необоснованно короткие либо необоснованно растянутые по времени избирательные кампании», а также предоставляли возможность «.сократить расходы на проведение выборов, избежать «усталости» избирателей от выборов, ... более четко реализовать полномочия (избирательных комиссий - В.В.) по обеспечению избирательных прав граждан Российской Федерации в таком важном вопросе как назначение выборов» . Безусловно, приведенные поправки создавали необходи

мый нормативный заслон таким, выражаясь словами А.А. Вешнякова , «электоральным страданиям», как на выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в 1998 г., которые были назначены за полтора года до их проведения. Однако даже столь подробное правовое регулирование не способствовало окончательному разрешению разногласий по обеспечению своевременности начала и завершения избирательных кампаний. [311] [312]

В числе пробелов второго рамочного закона С.Д. Князев отмечал отсутствие федеральных юридических гарантий обязательности и своевременности назначения повторных выборов при неисполнении соответствующей обязанности уполномоченным органом, запрета на отмену выборов по инициативе назначившего их органа или должностного лица, непроработанность условий и механизма переноса (отложения) назначенных выборов .

Электоральный опыт Приморского края, например, богат фактами отмены назначенных выборов (губернатора - в 1994 г., мэра г. Владивостока - в 1996 г., Думы Приморского края - в 1997 г.[313] [314] [315]). Да и тезис о преодолении «усталости избирателей» с помощью совмещения с федеральными выборами 19992000 гг. выборов региональных органов государственной власти в 23 субъектах РФ и почти повсеместных выборов в органы местного самоуправления (что свидетельствовало о десятикратном увеличении числа совмещенных выборов по сравнению с электоральным циклом 1995-1996 гг. ), привел к тому, что в

некоторых регионах, - например, в Алтайском крае, Вологодской области - избиратели получали на избирательных участках по 6-7 бюллетеней. Это затрудняло выбор граждан в день голосования, а также деятельность избирательных комиссий, вынужденных работать в условиях несогласованности сроков идентичных избирательных действий, закрепленных в федеральном и региональным законодательстве. Как следствие, участники избирательного процесса оспаривали акты избирательных комиссий, принимавшиеся в условиях уточнения различных для совмещаемых выборов процедур[316] [317].

В сложившихся условиях ЦИК России заявил о необходимости ограничения числа одновременно проводимых выборов не более чем тремя уровнями . Накопившаяся в 1997-2002 гг. практика разрешения споров в судах общей юрисдикции, а также разрешение в Конституционном Суде РФ дел о соответствии Конституции РФ отдельных положений избирательного законодательства, тоже свидетельствовали о необходимости совершенствовать регламентацию определенных избирательных действий и процедур.

Федеральный закон 2002 г. внес ряд существенных корректив в сложившуюся модель обеспечения обязательности и периодичности выборов. Так, в ст. 8 впервые наряду с традиционным понятием «срок полномочий» соответствующих органов и депутатов, была использована категория «срок, на который избираются» органы государственной власти и органы местного самоуправления, депутаты. В первом случае, как отмечает Е.М. Орлова, «...речь идет о фиксированном сроке, определяющем периодичность выборов, во втором - о менее жестком временном периоде, смещенном, как правило, по отношению к сроку избрания и не всегда совпадающим с ним по своей продолжительности» . Поэтому встречающиеся в законодательстве субъектов РФ попытки

нормативного отождествления указанных сроков следует воспринимать со значительной долей условности .

Если срок избрания исчисляется по формуле: день избрания - день следующего голосования по избранию органа власти или депутата, то начало и окончание срока полномочий обусловлены либо моментом принесения присяги, вступлением в должность выборного должностного лица, либо началом работы избранного органа нового созыва, что связывают с первым его заседанием

320

в правомочном составе, хотя возможны и вариации . [318] [319] [320]

Более удачной редакцией нормы о возможности изменения как срока полномочий, так и срока избрания считаем правило, что продление или сокращение соответствующих сроков может применяться только к органам и депутатам, избранным на выборах, назначенных после официального опубликования названных изменений. Ранее существовавшее положение о вступлении в силу нормы об увеличении или уменьшении срока полномочий выборных органов или депутатов после истечения срока полномочий действующего органа или депутата, а при досрочном прекращении полномочий - после прекращения указанных полномочий не создавало правового заслона ситуациям, когда новые выборы депутатов представительного органа уже назначены, выдвижение кандидатов уже закончено, а действующий депутатский корпус в последний момент меняет срок полномочий будущих народных избранников.

Изменениям подверглись и процессуальные сроки назначения выборов, причем по-прежнему не вполне удачно. Введение правила о том, что голосование на выборах в федеральные органы государственной власти должно проводиться не позднее чем через 110 дней и не ранее чем через 80 дней со дня принятия решения о назначении выборов, и установление соответствующих сроков для голосования на выборах в органы государственной власти субъектов в 100-80 дней, а для голосования на выборах в органы местного самоуправления - в 80-70 дней сократило период назначения выборов по отношению ко дню голосования примерно на 3 месяца.

Конечно, это позитивная новация, способствующая большей оперативности избирательных кампаний, наконец, меньшим затратам на выборы. Однако в условиях сохранения нормы, в соответствии с которой решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны органы или депутаты, по-прежнему не исключалось несовпадение дня, на который приходится истечение срока их избрания, и дня, когда должно быть проведено голосование. В этой ситуации специалисты

ЦИК России рекомендовали учитывать рамочные сроки определения дня голо-

321

сования .

Прогрессивной новеллой Федерального закона 2002 г. можно считать согласование электоральных последствий досрочного прекращения полномочий депутатов представительных органов: назначение выборов не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий и проведение их не позднее чем через 120 дней (вместо 180 по прежнему закону), исчисляемое с этого же дня, отныне следовало лишь при неправомочности органа; если же досрочно прекращались полномочия депутата, избранного по одномандатному округу, а представительный орган сохранял правомочность, то законом устанавливался только срок проведения голосования на дополнительных выборах - не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий депутата, без каких-либо особенных правил назначения таких выборов. Тем самым, не обращаясь к терминологии «назначение досрочных выборов», законодатель, по сути, установил один из основных отличительных критериев досрочных выборов от дополнительных - неправомочность органа, предполагающая избрание его

322

полного нового состава .

Такое внутреннее согласование норм рамочного закона не предотвратило общей противоречивости федерального правового регулирования, поскольку действовавшая в тот момент редакция пункта 5 ст. 9 Федерального закона № 184-ФЗ предусматривала проведение внеочередных выборов вследствие досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) орга- [321] [322] на государственной власти субъекта РФ не позднее чем через 6 месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий соответствующего органа (т.е. по стандартам второго рамочного закона в редакции 1999 г.), а в пункте 18 ст. 35 принятого в 2003 г. Федерального закона о местном самоуправлении вообще были использованы правила, приближенные по содержанию к первоначальной редакции второго рамочного закона, - в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, предполагалось проведение досрочных муниципальных выборов в представительный орган не позднее чем через 3 месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органа.

Важной особенностью Федерального закона 2002 г. стало появление самостоятельной статьи 82, посвященной совмещению выборов. В отличие от прежних норм новый закон предусмотрел совмещение дня голосования не только на выборах разных уровней, как было раньше, но и на выборах одного уровня: отныне такое совмещение допускалось как на выборах в органы государственной власти одного и того же субъекта РФ, с продлением либо сокращением срока полномочий одного из указанных органов (законодательного либо исполнительного), так и на выборах в органы местного самоуправления одного и того же муниципального образования, без ограничения числа соответствующих органов, срок полномочий которых изменялся.

Что же касается принципа совмещения дня голосования на выборах разного уровня, то он не только был сохранен, но и с учетом внешнеполитический обстановки дополнен возможностью такого совмещения для выборов в органы государственной власти субъектов РФ, в органы местного самоуправления с днем голосования на иных (помимо выборов в федеральные органы государственной власти) выборах, проводимых на территории РФ в целом. Очевидно, этим планировалось задействовать потенциал возможных прямых выборов депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства от РФ . [323]

Новые правила совмещения выборов отличались большей гибкостью, - продление либо сокращение сроков полномочий не было обусловлено единовременным, однократным характером, что предполагало возможность принятия нескольких разновременных и отличных по предмету регулирования правовых актов на одной и той же территории. Кроме того, увеличение до одного года (по сравнению с прежними 9 месяцами) предельной продолжительности продления либо сокращения срока полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления создавало больше возможностей для синхронизации избирательных кампаний в стране.

По новым нормам проведение совмещенных выборов должно было состояться до 1 мая 2004 г. Конечно, механизм изменения фактических сроков полномочий органов власти по-прежнему был возможен не только через принятие законов субъектов РФ и актов муниципальных образований, но и через иные институты (например, несостоявшиеся повторные выборы могли быть по- прежнему отложены, но уже не до одного года, как раньше, а до двух лет), однако доминирующей целью такого изменения срока полномочий было и осталось совмещение выборов различного уровня и характера.

Наконец, новации затронули и сам день голосования - отныне голосование назначалось именно на воскресенье, а не просто на календарный выходной день, как было раньше; в числе дней, запрещенных для голосования, дополнительно были определены предпраздничные дни, дни, следующие за нерабочими праздничными днями, а также воскресенье, объявленное в установленном порядке рабочим днем.

Применение названных норм избирательного законодательства на выборах в субъектах РФ, муниципальных образованиях в 2002-2005 гг. выявило ряд проблем, в том числе обусловленных низкой электоральной активностью ввиду бесконечной череды выборов, разрешить которые были призваны очередные законодательные меры. В это же время в юридической науке зарождаются идеи по приданию институту совмещения выборов постоянного статуса нормами

324

рамочного закона . [324]

Как уже отмечалось, отечественной избирательной системе были известны лишь точечные, нередко однократные меры по временному «выравниванию» избирательных кампаний, эффективность которых из-за многочисленности повторных, досрочных, а иногда - и основных, назначаемых ранее предполагавшихся сроков выборов, была недостаточной. Ведь даже несмотря на предоставление субъектам РФ дополнительных возможностей по совмещению выборов, число регионов, где выборы законодательных органов власти проводились не в марте (классический день голосования на президентских выборах), по данным ЦИК России, составило к 2005 г. 52 . Поэтому поиск новых основа

ний для изменения продолжительности сроков полномочий органов власти по отношению к сроку их избрания был продолжен.

С принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации», учредившего в нашей стране единые дни голосования, удалось создать удобный механизм проведения обязательных, периодических выборов.

Основными новациями данного закона, как известно, являлись: закрепление правила о том, что днем окончания срока, на который избираются органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления или депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, и как исключение в установленных законом случаях - второе воскресенье октября соответствующего года (а в год проведения парламентских выборов - день голосования на указанных выборах), либо первое воскресенье марта, первое воскресенье октября. В свою очередь, выведение зависимости между сроком избрания и едиными днями голосования означало отсутствие необходимости в существо- [325] вании прежней спорной нормы о назначении выборов не позднее чем за 65 дней до истечения срока, на который избирались органы и депутаты; недопустимость совмещения дней голосования на выборах разного уровня в случае одновременного голосования более чем по четырем избирательным бюллетеням (за исключением выданных на досрочных, повторных или дополнительных выборах); объявление о том, что нормы об изменении срока, на которых избираются органы государственной власти, органы местного самоуправления, депутаты и (или) срока их полномочий применяются только к органам и депутатам, избранным на выборах, назначенных после вступления в силу (а не официального опубликования, как было в редакции 2002 г.) такой нормы; как частный случай - возможность изменения срока полномочий действующих органов или депутатов в установленном рамочным законом порядке.

Заложенную в 2005 г. в действующий рамочный закон концепцию единых дней голосования[326] можно назвать достаточно жесткой, поскольку исключения из нее, специально оговоренные в пункте 3 ст. 10 названного закона, крайне редки. Впрочем, названным пунктом закона все исключения из рассматриваемой концепции вряд ли исчерпывались. Так, повторное голосование, голосование на повторных выборах, следующих за основными, назначенными в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа, либо депутатов указанного органа, либо выборного должностного лица местного самоуправления, и проводимых не позднее чем через 4 месяца со дня появления основания для проведения повторных выборов, голосование на дополнительных выборах, проводимых не позднее 4 месяцев со дня досрочного прекращения депутатских полномочий в случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, представительный орган муниципального образования остались в неправомочном составе, также проводились не в единые дни голосования.

В 2005 г. были несколько расширены временные пределы между назначением выборов и днем голосования: для выборов в органы государственной власти решение о назначении выборов должно приниматься не позднее чем за 90 дней до дня голосования (вместо прежних 80 дней), а для выборов в органы местного самоуправления были увеличены как начальные, так и конечные сроки принятия решения о назначении выборов - соответствующее решение сегодня принимается не ранее чем за 90 и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Тем самым были изменены временные рамки избирательных кампаний. Однако в условиях новых правил о допустимости сокращения не более чем на одну треть сроков избирательных действий при назначении досрочных и дополнительных выборов таких последствий могло и не быть.

Кроме того, рассматриваемой редакцией рамочного закона были изменены сроки назначения выборов избирательными комиссиями: если раньше отсчет соответствующего назначения велся от месяца истечения полномочий органа или депутатов, то правильно он производится от дня голосования (в установленных законом случаях выборы назначаются ЦИК России и избирательными комиссиями субъектов РФ не позднее чем за 80 дней до дня голосования, а на выборах в органы местного самоуправления - соответствующей комиссией не позднее чем за 70 дней до дня голосования; если же избирательные комиссии не выполняют возложенных на них в ряде случаев обязанностей по назначению выборов, то суд общей юрисдикции не назначает выборы, как было прежде, а может лишь определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а при их отсутствии - соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы).

В октябре 2012 г. концепция единых дней голосования вновь была подвергнута модернизации: вместо двух дней голосования был учрежден один единый день - второе воскресенье сентября (в случае его совпадения с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо объявления второго воскресенья сентября рабочим днем - третье воскресенье сентября), а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва - день голосования на указанных выборах; был отменен запрет на одновременное голосование более чем по четырем избирательным бюллетеням, выдаваемым на основных выборах; разграничен срок проведения досрочных выборов высших должностных лиц субъектов РФ (в следующий единый день голосования, во второе воскресенье сентября после досрочного прекращения полномочий) и остальных досрочных выборов (не позднее чем через 6 месяцев со дня досрочного прекращения полномочий); повторные, дополнительные выборы предлагается проводить в следующий единый день голосования, но не позднее года со дня появления оснований для проведения соответствующих выборов, а в случае неправомочности состава представительного органа либо неизбрания выборного должностного лица по итогам основных выборов повторные выборы проводятся не позднее чем через 3 месяца со дня голосования на основных выборах, а дополнительные выборы при неправомочности состава представительного органа, как и прежде, - не позднее чем через 4 месяца со дня досрочного прекращения полномочий депутата.

Однако все ли проблемы института проведения обязательных периодических выборов разрешены поправками в избирательное законодательство последних лет, а если нет, то каковы причины этого? По нашему мнению, утвердительный ответ здесь вряд ли возможен. В числе наиболее актуальных тем современного избирательного права остаются вопросы совмещения выборов, а также концепция единых дней голосования.

Идея продления либо сокращения сроков полномочий органов власти, являющаяся ядром института совмещения выборов, регулярно привлекает внимание современных законодателей. Проводимая с октября 2003 г. в России реформа местного самоуправления внесла значительные коррективы не только в его территориальную организацию, правовое положение органов и должностных лиц местного самоуправления, но и изменила порядок синхронизации проведения выборов. В числе новелл Федерального закона от 12 августа 2004 г. № 99-ФЗ «О внесении изменений в статью 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в статью 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стала возможность продления либо сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления с целью совмещения муниципальных выборов с выборами во вновь образованных муниципальных образованиях, а также выборов в органы местного самоуправления муниципальных образований в субъекте РФ (а не только выборов в органы местного самоуправления одного и того же муниципального образования, как предусматривалось предыдущей редакцией статьи 82).

В 2008 г. в рассматриваемую статью рамочного закона были включены пункты 4 и 5, регламентирующие однократное и не более чем на один год продление или сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления законом субъекта РФ в целях совмещения в рамках единого дня голосования на выборах не менее чем в две трети органов местного самоуправления муниципальных образований в данном регионе России, с оговоркой о недопустимости изменения сроков полномочий соответствующих органов, влекущего голосование избирателей одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням (за исключением выдаваемых на досрочных, повторных или дополнительных выборах). Но и эти пункты были рассчитаны на реализацию до 14 марта 2011 г., т.е. являлись мерой временного регулирования и были не применимы для большинства субъектов РФ ввиду фактической невозможности совмещения упомянутых двух третей муниципальных избирательных кампаний. Да и в тех регионах, где такое совмещение теоретически допускалось до указанной даты, реализация нормы неминуемо «упиралась» в проблему пятого бюллетеня. [327]

Совершенно очевидно, что тема совмещения выборов не была исчерпана и в 2011 г., однако предпринимаемые законодательные инициативы по- прежнему имеют «точечный» характер, принципиально не изменяющий сложившуюся правовую модель. Так, Федеральный закон от 2 октября 2012 г. № 157-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» увеличил с 6 месяцев до одного года срок продления (сокращения) полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в целях совмещения дня голосования на выборах депутатов этого органа с днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы.

Внесенный 23 июня 2010 г. Законодательным Собранием Вологодской области в Государственную Думу проект федерального закона № 395034-5 «О внесении изменений в статьи 8 и 82 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[328] [329] предлагал наделение субъектов РФ правом однократного и не более чем на один год изменения сроков полномочий органов местного самоуправления в целях недопущения совмещения дней голосования на выборах разного уровня, в результате которого избиратель будет иметь возможность проголосовать одновременно более чем по четырем бюллетеням на основных выборах; при этом совмещенные выборы планировалось проводить в единые дни голосования, но не позднее 11 марта 2013 г. Как видим, в предложенном законопроекте речь шла опять о мерах временного реагирования, не предполагающих системного решения заявленной проблемы, в связи с чем Правительство РФ не поддержало заявленный документ; по предложению Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству Совет Государственной Думы 10 мая 2011 г. вернул проект зако-

329

на его автору .

В этом смысле больший потенциал стабильности содержал законопроект № 428849-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», инициированный Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 17 сентября 2010 г. и ставший в настоящий момент Федеральным законом № 34-ФЗ . Достоинством предложенной формулы наделения субъектов РФ правом продлять либо сокращать сроки полномочий своих законодательных (представительных) органов государственной власти в целях совмещения выборов депутатов указанных органов с днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы, но не более чем на один год (в закон сначала была включена норма «не более чем на шесть месяцев») является попытка учреждения постоянных основ совмещения региональных выборов с федеральными парламентскими выборами (поскольку пункт 6 ст. 82 действующего рамочного закона не имеет ограниченного периода действия).

В то же время предпринятая новация оставляет открытым ряд вопросов, логичных в юридической науке. Например, почему одному виду федеральных выборов отдан приоритет перед другим? Каковы последствия совмещения федеральных и региональных избирательных кампаний для проведения муниципальных выборов? Допустимо ли совмещение трех названных уровней выборов, и если допустимо, то каковы его пределы? К сожалению, ответов на эти вопросы Федеральный закон 2002 г. по-прежнему не содержит.

На наш взгляд, заложенная в прежней редакции ст. 82 действующего рамочного закона идея совмещения выборов исключительно муниципального уровня, без их «привязки» к выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы и органов государственной власти субъектов РФ, плодотворна и не требует расширения сферы применения. Ведь чрезмерная насыщенность единого дня голосования кампаниями всех возможных уровней выборов сложна для участников избирательного процесса, да и современное законодательство РФ [330] предоставляет возможность (при наличии большого желания) синхронизировать федеральные и региональные выборы за счет изменения сроков полномочий будущих составов органов государственной власти. Однако институт совмещения муниципальных выборов целесообразно дополнить рядом норм.

Во-первых, возврат к массовости такого совмещения нецелесообразен - одновременное проведение выборов не менее чем в две трети органов местного самоуправления муниципальных образований в данном субъекте РФ ограничивало свободу народовластия на местах. Совмещение дня голосования на выборах в органы местного самоуправления перспективно на уровне одного и того же муниципального образования либо в муниципальных образованиях, расположенных в границах района, при проведении выборов в таком районе.

Во-вторых, институт совмещения муниципальных выборов должен приобрести постоянный характер ввиду «внеплановости» многих избирательных кампаний, но для предотвращения его злоупотреблением необходимы барьеры, - например, введение запрета на продление либо сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления чаще чем один раз в течение наиболее продолжительного срока избрания органов, выборы по которым совмещаются.

Наконец, важно сохранить при этом ограничение срока изменения полномочий органов местного самоуправления рамками одного года.

Не менее дискуссионна и концепция единых дней голосования, закрепленная в Федеральном законе 2002 г. поправками 2005 г., создавшими удобный механизм для проведения регулярных выборов, и подвергнутая модернизации в 2012 г. По нашему мнению, учреждение двух единых дней голосования в году с недопустимостью одновременного голосования более чем по четырем избирательным бюллетеням, за исключением выдаваемых в связи с проведением досрочных, повторных или дополнительных выборов, создало наиболее оптимальную для российских условий модель назначения и проведения выборов, способствующую наибольшей активности избирателей в день голосования, эффективной работе избирательных комиссий в течение 3-4 месяцев подготовки ко дню голосования, позволяющую избирателям разобраться в видах и особенностях проведения ограниченного числа кампаний. Назначение единого дня голосования на второе воскресенье сентября пока не апробировано практикой, но, очевидно, будет лишено многих достоинств предыдущей модели: период отпусков населения северных территорий страны вряд ли позитивно скажется на работе членов избирательных комиссий и явке избирателей, да и одновременное получение возможных 8 бюллетеней на основных выборах разного уровня (не считая бюллетеней, выдаваемых на референдумах и в процессе голосования по преобразованию муниципальных образований) чрезмерно удлинит сам процесс голосования, усложнит работу участковых избирательных комиссий и, как уже показывала практика 1990-х гг., создаст излишнюю нагрузку на избирателей.

В некоторых же случаях, ранее нами перечисленных, проведение досрочных, дополнительных и повторных выборов в единый сентябрьский день голосования невозможно, что позволяет проводить такие выборы в любое воскресенье в пределах установленного законодательством срока . Однако, как доказывают инициаторы законопроекта № 191515-6, внесенного в Государственную Думу, не всякое воскресенье способно стать значимым политическим событием в жизни избирателя. Поэтому обсуждение второго воскресенья марта как «запасного» единого дня голосования будет продолжено . Важно, чтобы при этом учитывались недостатки правового регулирования избирательных правоотношений прошлых лет, - ведь поправки 2012 г. в действующий рамочный закон являлись следствием несовершенства нормативного отражения концепции двух единых дней голосования, осуществленного восемь лет назад и ориентированного на регулирование избирательных правоотношений переходного периода. [331] [332]

Можно ли было сохранить позитивный потенциал реформы прошлых лет? Думаем, что да, исключив отдельные недостатки правового регулирования.

Принимая во внимание тот факт, что прежняя формула выравнивания сроков проведения региональных и муниципальных выборов была рассчитана на регулирование отношений в процессе первого цикла выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления после реформы федерального избирательного законодательства 2005 г. и не могла «по умолчанию» применяться в последующем, субъекты РФ самостоятельно решали вопрос определения следующего единого дня голосования - в марте или октябре. К сожалению, не всегда удачно. Лишь некоторые региональные законы императивно устанавливали тот либо иной день голосования, не допуская неопределенности по данному вопросу. Но и такой подход был небезупречным вследствие недостаточной нормативной гибкости. Поясним это на примере, вызвавшем споры в юридической литературе.

Днем голосования на выборах депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области являлось второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий депутатов, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом 2002 г., переноса дня голосования на первое воскресенье октября и проведения досрочных выборов депутатского корпуса. Следовательно, в течение последних лет проведение основных выборов депутатов законодательного органа государственной власти этого субъекта РФ в марте было фактически невозможно (как исключение можно привести случай, предусмотренный пунктом 12 ст. 71 действующего рамочного закона, когда в результате досрочного прекращения депутатских полномочий представительный орган остается в неправомочном составе, а проведение дополнительных выборов не предусмотрено ввиду невозможности избрания депутатов на срок более одного года, что предполагает назначение новых основных выборов, в том числе на мартовский день голосования).

Некоторые исследователи из ЦИК России считали последнее утверждение автора, отраженное в одной из публикаций , ошибочным (ссылаясь на [333]

практику реализации пункта 9 статьи 811 Федерального закона 2002 г., допускающего в случае отсутствия в конституции (уставе), законе субъекта РФ норм о проведении следующих выборов в марте продление законом этого субъекта РФ полномочий органов его государственной власти для проведения таких выборов во второе воскресенье марта года, следующего за годом, в котором истекает срок избрания соответствующих органов) . Однако уважаемые оппонен

ты не обратили внимания на оговорку о времени рассмотрения примера выборов депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области, позволяющее автору настаивать на своей позиции.

Дело в том, что в течение последнего десятилетия в названном регионе депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти избирались дважды - 11 декабря 2005 г. (в соответствии с пунктом 5 статьи 811 действующего рамочного закона) и 10 октября 2010 г. (на основании пункта 8 статьи 811) . Следовательно, переход на октябрьский день голосования на выборах депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области состоялся, и применение пункта 9 статьи 811 рамочного закона было уже невозможно. Этот пункт рассчитан на второй цикл выборов после проведения избирательной кампании, состоявшейся в соответствии с пунктом 5 статьи 811 Федерального закона 2002 г., т.е. ограничен по времени действия.

В то же время в ст. 83 Закона «О выборах депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области» 2007 г. копировалась норма пункта 6 ст. 71 действующего рамочного закона, что приводило к несогласованности норм: основные выборы депутатов Законодательного Собрания проводились в октябре, а повторные были рассчитаны на преимущественное проведение основной кампании в марте, что в соответствии с пунктом 9 статьи 811 Федерального закона 2002 г. в Новосибирской области не произошло. Нарушалась логика правового регулирования.

Современная формула проведения повторных выборов в этом вопросе не содержит видимых противоречий - повторные выборы (за исключением выбо- [334] ров в федеральные органы государственной власти) по общему правилу проводятся в следующий единый день голосования, т.е. через год, за исключением уже упомянутого случая, когда по результатам основных выборов представительный орган не был сформирован в правомочном составе либо выборное должностное лицо не было избрано. Однако в связи с критичным отношением автора к концепции одного сентябрьского единого дня голосования можно предложить иной способ разрешения соответствующей коллизии - в тех регионах, где основные выборы проводились в октябре и по их результатам представительный орган не был сформирован в правомочном составе либо выборное должностное лицо не было избрано, можно в качестве дополнительной гарантии избирательных прав провозгласить норму проведения следующих за ними повторных выборов во второе воскресенье марта следующего года.

Императивный переход к единому дню голосования во второе (третье) воскресенье сентября, а в год выборов депутатов Государственной Думы - в день голосования на указанных выборах, осуществленный в 2012 г., значительно упрощает (на первый взгляд) существующую практику назначения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления и нивелирует рассмотренные правовые коллизии. Введение единого сентябрьского дня голосования автоматически выравнивает сроки назначения последующих избирательных кампаний, поскольку после 31 декабря 2012 г. истечение сроков избрания органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления приведет к назначению выборов в один единый день голосования года, в котором истекает срок полномочий этих органов. Это правило распространяется на выборы, следующие за досрочными, повторными избирательными кампаниями, выборами во вновь образованных муниципальных образованиях и во вновь образуемые органы государственной власти субъектов РФ.

Предполагаемая реформа при всей ее лаконичности все же не упростит избирательный процесс. Совмещение в один день голосований по огромному числу выборов запутает не только избирателей, но и организаторов выборов, а отсутствие ориентиров по «запасному» дню голосования приведет к бесконечной череде выборов на территориях субъектов РФ. Считаем, что нужно совершенствовать уже наработанную позитивную практику единых дней голосования, а не возвращаться к электоральному опыту 1990-х гг., когда избирателям одновременно выдавались пачки бюллетеней по разным видам выборов.

Предпринятый нами анализ становления и развития института обязательных периодических выборов свидетельствует, что в нашей стране в течение последних 15 лет были созданы единые общегосударственные защитные механизмы безусловного проведения выборов в установленные сроки, гарантирующие активное и пассивное избирательное право граждан. Нормативное совершенствование института, подкрепляемое практикой избирательных кампаний, осуществлялось постепенно, с разной степенью эффективности на отдельных этапах электоральной истории. Однако окончательного разрешения разногласий по обеспечению своевременности начала и завершения избирательных кампаний не достигнуто и по сей день. Поэтому возможно, что правовая реформа по рассмотренным в настоящем исследовании вопросам будет скоро продолжена. Остается надеяться, что с учетом богатой нормотворческой практики прошлых лет.

Проведенный анализ гарантийной природы принципов обязательности и периодичности выборов позволяет сделать следующие заключения:

1. Принципы обязательности и периодичности выборов следует рассматривать в качестве однопорядковых, взаимозависимых категорий, в равной степени гарантирующих избирательные права граждан: если обязательность выборов предполагает недопустимость наделения властными полномочиями выборных органов и должностных лиц иначе как на основании волеизъявления граждан, выраженного непосредственным путем, то периодичность диктует необходимость проведения выборов через определенные промежутки времени, для неизменного подтверждения власти народа. Причем если обязательность выборов может и не повлечь последующей их периодичности, то периодичность всегда детерминирует их обязательность.

Международные и российские правовые нормы конкретизируют обязательность выборов через процедуру их назначения в установленное законом время, основанную на сроке избрания выборных органов и должностных лиц, а периодичность связывают с ограничением сроков полномочий последних.

2. В Российской Федерации вопросы пролонгации нормативно установленных сроков пребывания у власти депутатов и выборных должностных лиц возникают регулярно, с известной цикличностью актуализации доктринальных споров и законодательных инициатив. Проблема неукоснительного соблюдения обязательности периодического проведения выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления приобрела особую актуальность для нашей страны в середине 90-х гг. прошлого века, что было обусловлено как отсутствием необходимого правового регулирования по вопросам, требующим законодательного решения, так и политическими причинами.

В отсутствии федеральных стандартов, гарантирующих обязательный и периодичный характер проведения выборов, субъекты РФ были вынуждены самостоятельно разрабатывать региональные нормативы по данному вопросу, не имея обязательных ориентиров в правотворчестве. В итоге в законодательстве субъектов РФ сложились несколько подходов: либо дата выборов определялась истечением срока избрания (полномочий) органа власти при одновременном интервальном трех- четырехмесячном периоде от назначения до дня выборов; либо назначение выборов календарно зависело от истечения срока избрания (полномочий), - выборы должны были назначаться не позднее 2-3 месяцев до истечения соответствующих сроков; либо ни назначение, ни проведение выборов законодательством о выборах не обусловливались указанными сроками полномочий (избрания), а определялся лишь период между назначением выборов и днем голосования.

Это позволило в 1995-1997 гг. создать механизм, препятствующий нелегитимному обладанию властными полномочиями на различных уровнях власти в России. Принятие второго рамочного закона и поправок к нему в 1999 г. позволило унифицировать механизм безусловного проведения выборов, что не исключило отдельных противоречивостей норм. Отмеченная несогласованность норм избирательного и смежного с ним законодательства не была преодолена и после принятия Федерального закона 2002 г.

3. Институт совмещения выборов непосредственно влияет на идею их обязательности и периодичности. Первоначально субъекты РФ решение вопроса о допустимости совмещения выборов нескольких уровней относили к собственному правовому регулированию, разрабатывая различные модели: от совмещения даты региональных либо муниципальных выборов с ближайшей датой выборов в органы государственной власти, включая федеральные, до более узкого подхода - совмещения выборов органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ либо органов местного самоуправления с выборами в органы государственной власти субъекта РФ. При этом какие-либо ограничения в отношении продления срока полномочий при таком совмещении субъектами РФ зачастую не устанавливались.

Лишь в 1999 г. вопрос совмещения дней голосования при проведении выборов различных уровней получил легитимацию в федеральном законодательстве. Критериями такого совмещения были объявлены единовременность и ограниченность девятью месяцами допустимого продления либо сокращения сроков полномочий органов местного самоуправления и (или) органов государственной власти субъекта РФ. В Федеральном законе 2002 г. такое совмещение дней голосования уже предполагалось в том числе и на выборах одного уровня, а принцип единовременности (однократности) продления либо сокращения сроков полномочий соответствующих органов власти был аннулирован, что допускало возможность принятия нескольких разновременных и отличных по предмету регулирования правовых актов на одной и той же территории. Увеличение до одного года предельной продолжительности продления либо сокращения срока полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления создавало больше возможностей для синхронизации избирательных кампаний в стране, но лишь до 1 мая 2004 г.

Несмотря на всю прогрессивность реформы федерального избирательного законодательства, подобные точечные, нередко однократные меры по временному «выравниванию» избирательных кампаний в условиях многочисленности повторных, досрочных, а иногда - и основных выборов, назначаемых ранее предполагавшихся сроков, не были достаточно эффективными.

4. Институт совмещения выборов должен обрести в российской правовой системе постоянный статус. На наш взгляд, оптимальна идея совмещения выборов исключительно муниципального уровня, без их «привязки» к выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы и органов государственной власти субъектов РФ. Ведь чрезмерная насыщенность единых дней голосования кампаниями всех возможных уровней выборов сложна для участников избирательного процесса.

Совмещение дня голосования на выборах в органы местного самоуправления перспективно на уровне одного и того же муниципального образования либо в муниципальных образованиях, расположенных в границах района, при проведении выборов в таком районе. Институт совмещения муниципальных выборов должен приобрести постоянный характер ввиду «внеплановости» многих избирательных кампаний, но для предотвращения его злоупотреблением необходимы барьеры, - например, введение запрета на продление либо сокращение сроков полномочий органов местного самоуправления чаще, чем один раз в течение наиболее продолжительного срока избрания органов, выборы по которым совмещаются. Важно сохранить при этом ограничение срока изменения полномочий органов местного самоуправления рамками одного года.

5. Считаем необходимым создание на федеральном уровне постоянного механизма «выравнивания» сроков проведения выборов, в том числе назначаемых после досрочных и повторных избирательных кампаний, посредством учреждения двух единых дней голосования (в марте и октябре (декабре), вместо одного сентябрьского дня) и императивного переноса голосования по пятому и последующим бюллетеням на следующий единый день голосования.

По нашему мнению, переход к одному единому дню голосования в сентябре нецелесообразен ввиду периода отпусков значительного числа избирателей и чрезмерной «загруженности» дня голосования одновременным проведением десятков избирательных кампаний.

<< | >>
Источник: Вискулова В.В.. Гарантирование избирательных прав граждан в свете принципов избирательного права и правовой самостоятельности субъектов Российской Федерации: Монография. - Благовещенск: Изд-во АмГУ,2013. - 300 с.. 2013

Еще по теме Гарантии обязательности и периодичности выборов: становление, развитие, некоторые современные проблемы:

  1. Глава 1. §2. Принципы избирательного права Российской Федерации
  2. Глава 1. §3. Источники избирательного права Российской Федерации
  3. ГЛАВА 1.ВЫБОРЫ И РЕФЕРЕНДУМЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  4. 2.1. Механизм правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных служащих
  5. § 7. Развитие государственного аппарата
  6. 3. Период регулярного парламентского законодательства (1995 г. - по настоящее время)
  7. § 1. Буржуазно-демократическое политическое образование в Приморье
  8. Гарантии обязательности и периодичности выборов: становление, развитие, некоторые современные проблемы
  9. Глава 3. ГАРАНТИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В СВЕТЕ ПРАВОВОЙ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  10. § 3. Совершенствование форм профилактики правоприменитель­ных ошибок сотрудников органов внутренних дел
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -