Основания и условия определения видов и форм законодательных актов, разрабатываемых и принимаемых Мурманской областной Думой

Законодательный процесс в субъекте Российской Федерации представляет собой сложный и многогранный процесс. Мурманская область f входит в состав Российской Федерации в качестве ее равноправного субъекта,

обладает всей полнотой государственной власти и осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных правовых актов, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Статус Мурманской области определяется Конституцией Российской Федерации и Уставом области и не может быть изменен иначе как по взаимному согласию Российской Федерации и Мурманской области в соответствии с федеральным конституционным законом. Предметы *^, полномочий области и ее отношения с федеральными властями регулируются

Конституцией Российской Федерации и подписанными в октябре 1997 года Договором и Соглашением о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Мурманской области.

Законодательная власть в Мурманской области осуществляется Мурманской областной Думой — постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной (представительной) власти на ее территории¹.

*

К настоящему времени она приняла более 470 законов. В порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального

Собрания Российской Федерации было направлено значительное число предложений по изменению федеральных законов.

Мурманская областная Дума приняла целый ряд законодательных актов, которые составляют фундаментальную правовую основу, поскольку они касаются всего населения Мурманской области независимо от взглядов и убеждений, имущественного и должностного положения, места жительства и профессиональной принадлежности.

26 ноября 1997 года "Мурманская областная Дума, действуя от имени граждан Российской Федерации, проживающих на территории Мурманской области, основываясь на Конституции Российской Федерации, признавая права и свободы человека и гражданина как высшие ценности, руководствуясь интересами населения Мурманской области, выражая стремление к утверждению принципов правового государства и гражданского общества...",^[25][26]приняла Устав Мурманской области, который в равной степени можно считать своеобразной региональной конституцией.

Согласно Уставу Мурманской области право законодательной инициативы в Мурманской областной Думе принадлежит 57 субъектам. И ,только в 2004 году^[27] его реализовали 26 субъектов, в том числе 18 депутатов областной Думы, Губернатор Мурманской области, Совет депутатов ЗАТО Снежногорск, Совет депутатов муниципального образования "Кольский район", Ловозерский районный Совет, Терский районный Совет, Контрольно­счетная палата Мурманской области, Избирательная комиссия Мурманской области, Мурманский областной суд.

В течение 2004 года субъекты права законодательной инициативы внесли в областную Думу 157 проектов законов (в полтора раза больше, чем в 2003 году), из них рассмотрено на заседаниях Думы — 119. Кроме того, на заседаниях Думы рассматривались 18 законопроектов, внесенных ранее — в

1999-2002 годах. Всего в 2003 году на заседаниях Думы обсуждалось 137 законопроектов, что в полтора раза больше, чем в 2003 году. Из них 83 закона Мурманской области приняты и вступили в силу, 14 законопроектов принято в первом или втором чтениях, 29 — отклонено Думой, 2 — отклонено Губернатором Мурманской области, 5 - снято с рассмотрения, 4 — находятся в согласительных комиссиях.

Из общего числа рассмотренных на заседаниях областной Думы в 2004 году законопроектов внесено: депутатами областной Думы — 68 (49,6%);

Губернатором Мурманской области — 60 (43,8%); другими субъектами - 9 (6,6%).

Из общего числа принятых и вступивших в силу законов Мурманской области внесено: депутатами областной Думы — 40 (48,2%); Губернатором Мурманской области - 38 (45,8%); другими субъектами - 5 (6%).

Из 83 принятых в текущем году и вступивших в силу законов Мурманской области 50 (60,2%) вносят изменения и (или) дополнения в действующие законы области. Анализ тематики принятых в 2004 году законов Мурманской области показывает, что наибольший удельный вес приходится на законы по бюджету, финансам и налогам - 28,9%; вопросам законодательства, государственного строительства и местного самоуправления посвящено 26,5% законодательных актов; экономике и хозяйственной деятельности — 19,3%; законы, регулирующие вопросы социальной сферы, составляют 14,5 %, природопользования — 10,8%.

Доля законопроектов, внесенных в областную Думу в рамках Программы законопроектной деятельности и рассмотренных на заседаниях областной Думы, по отношению к общему количеству законопроектов, рассмотренных на заседаниях областной Думы в 2004 году, составила 43,1%. Аналогичный показатель 2003 _ч года — 44,4%. В целом, Примерная программа законопроектной деятельности Мурманской областной Думы на 2004 год по внесенным законопроектам выполнена на 78,9%. Ниже, в таблице приводятся

сравнительные данные о выполнении примерных программ законопроектной деятельности Мурманской областной Думы на 2003 и 2004 годы.

В 2004 году проведено 15 заседаний областной Думы, на которых рассмотрено около 430 вопросов, принято 538 постановлений. В течение 2004 года Мурманская областная Дума направила 46 обращений Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства Российской Федерации, Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, федеральным министерствам и ведомствам, Губернатору Мурманской области по различным вопросам политического и социально-экономического характера, приняла 15 депутатских запросов, поддержала 17 обращений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации к различным федеральным структурам.

Все вопросы, вносимые на рассмотрение областной Думы, предварительно обсуждались в комитетах областной Думы. За отчетный период состоялось 134 заседания комитетов, на которых рассмотрено 1048 вопросов, в том числе 253 вопроса по проектам законов Мурманской области, 446 по проектам федеральных законов, 64 законодательные инициативы и 70 обращений субъектов Российской Федерации, а также 631 обращение предприятий, организаций и учреждений области.

Всего за 2004 год в областную Думу поступило порядка 5 тысяч документов, а количество исходящей корреспонденции составило более 2 тысяч документов. Проекты законов Мурманской области готовятся, как правило, с целью:

- развития и конкретизации федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, в рамках совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- обеспечения регламентации тех сторон экономической, политической, социальной сфер жизни региона, регулирование которых выходит за пределы исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного C субъектами Федерации ведения;

- содействия гражданам в реализации их прав и законных интересов;

- определение статуса государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений.

Законопроекты подготавливаются по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в соответствии с установленным Конституцией Российской Федерации (ст. ст. 71, 72, 73, 76) и федеральными законами о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации в случае отсутствия федерального закона или неполного урегулирования им вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации, могут осуществлять собственное правовое регулирование. При этом субъектам Федерации не рекомендуется форсировать принятие своих законов по предметам совместного ведения при отсутствии соответствующих федеральных законов. Если же такой закон принят, он подлежит незамедлительной отмене либо приведению в соответствие с вновь принятым федеральным законом.

Субъектам Российской Федерации рекомендуется больше внимания обращать на регулирование вопросов, находящихся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации с учетом объективной потребности заполнения на региональном уровне пробелов в решении таких, например, вопросов, как * административно-территориальное деление, режим муниципальной

собственности, порядок составления, утверждения и исполнения региональных бюджетов, муниципальное образование, здравоохранение, инфраструктура,

создание и определение статуса местных внебюджетных фондов, регулирование таких форм непосредственной демократии, как сходы граждан, местные референдумы.

Законы субъектов Российской Федерации, разрабатываемые вне пределов исключительного ведения Федерации и ее совместного с субъектами Федерации ведения, должны готовиться на основе учредительных документов субъекта Федерации — соответственно республиканской Конституции или устава края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения.¹

Законопроект подготавливается с учетом разграничения компетенции между органами законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Целесообразно, чтобы только законами устанавливались:

- принципы, порядок формирования и деятельности органов

∣_k государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного

самоуправления;

- защита прав и свобод человека и гражданина, способы их охраны и обеспечения;

- основные принципиальные положения экологического и социального развития субъекта Российской Федерации;

- виды и размеры региональных налогов и сборов;

- порядок формирования и расходования бюджета субъекта Российской Федерации, льготы и преимущества, в том числе налоговые, по платежам в

• бюджет субъекта Российской Федерации;

¹Методика подготовки и оформления законов субъектов Российской Федерации. Подготовлена институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва. 1996.

- экологические стандарты и нормативы платы за использование местных природных ресурсов и загрязнение окружающей среды;

- образование и деятельность внебюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации;

- статус региональных заповедников, заказников, парков;

- правовой режим охраны и порядка хранения; уникальных объектов культурного достояния субъекта Российской Федерации;

- ответственность за нарушение правовых предписаний, принятие которых отнесено к ведению субъекта Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть регламентированы и иные вопросы, если они в соответствии с Конституцией, Уставом, законами субъекта Российской Федерации требуют именно такой формы нормативного правового акта. При подготовке законопроекта важно правильно выбрать форму законодательного акта, которая адекватно отражала бы предмет его регулирования и объем.

В форме закона субъекта Российской Федерации могут приниматься нормативные правовые акты в виде:

— Конституции — основного учредительного закона республики, ∣k определяющего статус субъекта Российской Федерации и закрепляющего

основополагающие принципы правового регулирования;

— Устава — основного учредительного закона края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения, определяющего их статус как субъектов Российской Федерации и закрепляющего основополагающие принципы правового регулирования в крае, области, автономной области, автономном округе, городе федерального значения;

- закона субъекта Российской Федерации - нормативного правового акта принимаемого законодательным (представительным) органом субъекта

* Российской Федерации в пределах компетенции либо референдумом по

наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни субъекта Федерации, требующим устойчивого регулирования на региональном уровне;

— кодекса - закона, содержащего всю или основную массу норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. Субъекту Федерации не рекомендуется принимать закон в форме Кодекса, если на уровне Федерации принят однотипный по тематике Кодекс. При наличии федерального кодекса в субъекте Федерации целесообразно принимать не аналогичные по названию кодексы, а законы конкретизирующего свойства, отражающие специфику правового регулирования именно конкретного субъекта Федерации;

— Постановлений, принимаемых законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, в целях утверждения "регламентов", "положений" и др.

— Регламента - нормативного правового акта, определяющего порядок деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации;

— Положения — нормативного правового акта, детально регламентирующего правовой статус (права и обязанности), организацию, порядок деятельности государственных органов, организаций и учреждений, а также определяющего основы их взаимоотношений с другими органами, организациями, учреждениями и гражданами.

Приступая к работе над законопроектом, важно всесторонне оценить необходимость издания закона, для чего следует: убедиться, действительно ли имеется потребность в урегулировании тех или иных отношений на законодательном уровне, избегать разработки законопроектов там, где целесообразнее принятие подзаконных актов; изучить результаты опроса общественного мнения в регионе и статистические данные; четко уяснить существо предполагаемого правового регулирования и цели, которые имеется в виду достигнуть изданием нового закона; изучить действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации (если они имеются) по теме проекта либо решающие близкие по содержанию вопросы; ознакомиться с

практикой применения действующих правовых актов; проанализировать предложения ученых и т.п.; определить возможные последствия действия будущего закона (экономические, политические, социальные, правовые, экологические, демографические и др.); определить затраты материальных, финансовых и других ресурсов, необходимых для реализации положений будущего закона, а также оценить целесообразность таких затрат с точки зрения ожидаемых результатов.

Разработка законопроекта осуществляется в следующих формах: а) проекта закона субъекта Российской Федерации (если требуется новое решение какого-либо самостоятельного вопроса или если по одному и тому же вопросу имеется несколько нормативных правовых актов); б) изменений и дополнений действующих законов субъекта Российской Федерации; в) новой редакции (нового текста) действующих законов субъекта Российской Федерации, улучшающей содержание принятых ранее законодательных воры; г) одобрения (полностью или частично) модельного законодательного акта, рекомендованного федеральными государственными органами и научными учреждениями.

Если будет признана необходимость определить порядок исполнения закона субъекта Российской Федерации, конкретизировать его отдельные положения, в проекте закона или о введении его в действие формулируется поручение органам исполнительной власти подготовить и принять соответствующие акты.^[28] Законы субъекта Российской Федерации имеют следующие формальные реквизиты: а) наименование формы акта: "Конституция”, ’’Устав", "Закон...", "Кодекс" и т.д.; б) заголовок, в краткой форме обозначающий предмет регулирования подготавливаемого закона; в) дату и место принятия закона; г) подпись лица, официально уполномоченного подписывать законы.

* Нормативные положения закона излагаются в виде статей, имеющих

заголовок и единую нумерацию для всего проекта. Более крупные законы в зависимости от объема и характера нормативного материала могут содержать разделы и главы, а также приложения. Разделы, главы и отдельные статьи проекта располагаются в последовательности, обеспечивающей логическое развитие темы проекта, переход от более общих положений к более конкретным. В случаях, когда необходимо разъяснить цели и мотивы издания нормативного правового акта, в него включается вступительная часть преамбула. Нормативные предписания в преамбулу не помещаются. Закон должен излагаться простым, ясным языком. Не допускаются образные сравнения, метафоры. Термины должны употребляться в проекте только в одном значении в соответствии с общепринятой терминологией. В законах субъектов Российской Федерации, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, должно быть обеспечено единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемых в федеральных законах.^[29]

2.2.