История развития форм и видов опеки в России
Традиции взаимопомощи в России сложились еще во времена древних славян. Существенной особенностью того времени являлось мифологическое мышление славян, которое определяло создание и развитие определенной модели действий по защите всего родового коллектива и отдельного индивида.
Помощь носила ритуальный, обрядовый характер. Так, издревле существовал обычай княжеских пиров, куда могли приходить все те, кто желал получить милостыню. Основными видами помощи у древних славян являлись общиннородовые, их объектами становились наименее защищенные члены общности: старики, женщины, дети. В этот период сироты выделяются в отдельную категорию, однако это явление еще не идентифицируют только с институтом детства. Сиротство как социальное явление определяли через беспомощность, одиночество, бедность, а сиротой называли человека, не имеющего отца и матери, следовательно, сиротами могли называть и стариков[1]. Следует отметить, что в русском языке первоначально возрастные категории обозначали не столько хронологический возраст человека, сколько его общественное положение. В древнерусском языке слово «отрок», буквально означало «не имеющий права говорить», то есть: «раб», «слуга», «работник», «княжеский воин»[2].Самые ранние формы «института детского сиротства» связаны с формами домашнего рабства, основанного на обычае, при котором захваченные в плен дети входили в одну из семей победителей. Это являлось своеобразным институтом защиты и сохранения жизни ребенку.
Постепенно община формирует другие формы поддержки сирот в пределах рода, основанные, первоначально, на экономической выгоде. Примером тому служит обычай дарообмена при оказании помощи сиротам. Усыновление внутри родовой общины формирует институт «приймачества» у южных славян. «Приймать» в семью сироту, как правило, могли люди пожилые, когда им становилось уже трудно справляться с хозяйством, или когда они не имели наследников.
Принятый в семью ребенок должен был помогать в ведении хозяйства, почитать своих новых родителей, а также был обязан их похоронить.
Еще одним видом поддержки сироты являлась общинная, мирская помощь, которая заключалась в том, что ребенок переходил из дома в дом на кормление. Сироте могли также назначать «общественных» родителей, которые брали его на свой постоянный прокорм.
Христианизация славян оказала решающее влияние на все сферы жизни общества. Произошла трансформация общественных отношений, что не могло не отразиться на характере, формах помощи и поддержки сиротам. Основными субъектами оказания социальной помощи становятся князь и церковь, однако развитие княжеского попечения и церковно-монастырской системы помощи происходило под влиянием семейно-родовых форм защиты. Нововведением того времени стало документальное оформление усыновления. Усыновление совершалось «посредством особого акта, исходящего от церковной власти, освещалось оно особым церковным обрядом сынотворения»[3]. Таковы были предписания относительно усыновления, вытекающие из византийского права, оказывавшего в то время влияние на русскую жизнь. Усыновление в России разрешалось всем сословиям при условии получения грамоты на усыновление приемыша, приймачка от церкви, кроме дворян. Дворяне могли усыновлять лишь при отсутствии у сироты нисходящих и боковых родственников той же фамилии. Усыновление дворянами каждый раз оформлялось индивидуальным актом императора. Крестьяне могли усыновлять путем приписки ребенка к своему семейству, но право на надел он приобретал только в том случае, если усыновление было произведено с разрешения общины и церкви[4].
Постепенно начинал формироваться правовой институт опеки, с его помощью решалась задача сохранения для осиротевшего ребенка семьи. Что касается сущности опеки, то она в те времена означала «отдать на руки». Тот, кому «отдавали на руки» осиротевшего ребенка, назывался печальником. Ему поручалось «печаловаться о детях», а печаль - это больше, чем забота. Она включала и нравственное участие. Термин «опека» русское законодательство заимствовало позже из
литовского права[5].
Основными же формами помощи сиротам в XIV-XVI вв. были: бесплатные кормления, открытие богаделен, больниц, содержание сиротских приютов, школ. Монастыри стали убежищем для многих сирот и брошенных детей. Вследствие голода, многие матери не могли прокормить своих детей самостоятельно, а потому подбрасывали их к монастырским воротам. В монастырях организовывались для них приюты, которые представляли собой отдельные помещения, где дети получали ночлег, питание, одежду и необходимый уход, они со временем выполняли посильные работы. При монастырях также функционировали школы для сирот и бедных детей.Целый ряд правил, касающихся детей, в том числе несовершеннолетних, содержит Соборное Уложение 1649 г. царя Алексея Михайловича, где он стремился объединить церковное и светское право. Например, родителям предоставлялось право продавать своих детей в холопство или в крестьяне вместе с собой. Что касалось подкидышей, то по Соборному Уложению, они после совершеннолетия оставались крепостными.
В конце XVII-XVIII вв. в России появляются идеи о государственном попечении детей-сирот. В 1682 г. был подготовлен проект Указа, по которому из общего числа нищих выделялись безродные нищие дети, где впервые рассматривался вопрос об открытии для сирот специальных домов с целью обучения их грамоте, наукам и ремеслам. Этот проект можно рассматривать как проявление зарождающейся идеи государственного призрения детей. При этом наряду с гуманистической направленностью данного проекта, выдвигается идея о необходимости за счет благотворительности по отношению к детям, обеспечить потребности государства в грамотных и обученных различным ремеслам и наукам людях.
После 1682 г. опека начинает подвергаться более детальному правовому регулированию, так, например, более четким становится круг возможных опекунов: отчим или ближайшие родственники. В то же время нехватка рабочих рук приводила к тому, что государство своими указами и распоряжениями отдавало беспризорных детей в кабалу, как частным лицам, так и церковным учреждениям, позволяя им
пользоваться бесплатным трудом своих воспитанников.
Частные лица и монастыри охотно брали сироту к себе на воспитание, чтобы ребенок, в дальнейшем, отработал данное «благодеяние». Такая система «устройства» существовала довольно длительное время - почти до конца XVIII в. Например, городские указы 1767 г. позволяли удовлетворять ходатайства купцов о закреплении за ними сирот и «нищенских детей». Дети, оставшиеся без попечения родителей, в свою очередь, не имели возможности другим способом обеспечить себе пропитание1. Численность сиротских приютов, существовавших в нашей стране к началу XVIII в., была недостаточной. Особенно бедственной была судьба внебрачных детей, многие из которых погибали от рук своих же родителей.В 1706 г. Новгородский митрополит Иов построил по собственной инициативе и за собственные средства в Холмово-Успенском монастыре «сиропитательницу» для «всяких зазорных» младенцев. Тем самым, он положил начало истории сиротских учреждений, которые получили дальнейшее развитие.
Петр I впервые ввел правила, адресованные отцу незаконнорожденного ребенка. Незаконное сожительство, в результате которого появляется на свет ребенок, расценивалось, как проступок и отвечать за него должен был отец. Такая ответственность могла быть уголовной и гражданской. Гражданская ответственность предполагала содержание незаконного ребенка. Им издается серия Указов о запрете детоубийства незаконнорожденных. В 1712 г. Петр I своим указом официально возложил ответственность за содержание детей-сирот на монастыри, которым повелевалось призревать и воспитывать сирот до семилетнего возраста, а потом посылать их в школы для обучения ремеслам. В 1714 г. он же издал указ, положивший начало созданию системы тайного приноса. Что же касалось опеки, как формы устройства ребенка в семью - появилось указание о том, что магистраты обязаны были следить, чтобы сироты не оставались без опекунов, им же было поручено и назначать опекунов. Значение термина «опека» при Петре Великом не изменилось и продолжало означать лишь участие в судьбе ребенка.
Указом от 14 ноября 1715 г.
Петр I предписал устраивать в Москве и других городах госпитали «для зазорных младенцев, которых жены и девки рожают беззаконно»[6]. Таких детей разрешалось отдавать в госпитали тайно. Уход и надзор за ними осуществляли надзирательницы. Когда дети подрастали, их отдавали: мальчиков учиться какому-нибудь ремеслу, а девочек обычно помещали кому- нибудь в услужение или выдавали замуж. Осуществлялась и раздача детей из воспитательных домов по деревням. Уже в царствование Петра I существующие госпитали и богадельни были переполнены детьми. Вследствие этого последовало распоряжение «по отношению к безродным детям поступать так, чтобы их раздавать на воспитание с вечным за воспитателем закреплением, а достигших 10 лет, определять в матросы»[7]. Впервые на государственном уровне предусматривалось определенное финансирование не только на ребенка, но и на его воспитателя. Параллельно развивалась церковная и монастырская благотворительность в отношении сирот.При Екатерине II система органов управления, связанная с устройством детей, изменилась в связи с проектом И.И. Бецкого, который предлагал из сирот и «зазорных» детей вывести через воспитание и обучение новую породу людей. В связи с этим в деле призрения сирот приоритет отдавался государственным учреждениям, чаще всего закрытого типа. Система государственного призрения детей, лишенных родительского попечения, фактически сложилась в 1763 г. с открытием московского воспитательного дома, в который принимались дети в возрасте до трех лет. Во время правления Екатерины II незаконнорожденные подкидыши до совершеннолетия поступали в ведомство приказов общественных учреждений, а затем становились вольными[8]. При некоторых воспитательных домах создавались богадельни для неимущих женщин с малолетними детьми. Кроме государственных средств на содержание воспитательных домов направлялись и средства городов, где они функционировали. В 1776 г. в каждой губернии учреждалось по одному приказу общественного
призрения, в их компетенцию, помимо прочих вопросов, входило «установление и надзирание сиротских домов для призрения и воспитания сирот, оставшихся после родителей, без пропитания»[9].
В системе органов управления заметное место стали занимать те из них, что ведали опекой, которая стала осуществляться строго в соответствии с принципом сословности. Государство, со своей стороны, предоставляло этим сиротским учреждениям определенные льготы: освобождение от пошлин при заключении контрактов, возможность приобретения деревень, домов, земли, открытия небольших фабрик и заводов. Усыновление по-прежнему еще не было закреплено законодательно.В конце XVIII в. судьбой детей-сирот активно занималась императрица Мария Федоровна. Она руководила воспитательным обществом, а затем и воспитательными домами. В декабре 1797 г. в своем докладе императору она предложила расширить практику передачи младенцев из воспитательных домов в крестьянские семьи, то есть создать «государственные деревни»[10]. За их воспитанием и содержанием был установлен надзор инспекторами, которых выбирала императрица. Так, «в начале XIX в. только в Петербурге были зарегистрировано около восемнадцати тысяч семей, взявших на воспитание детей-сирот, в которых содержалось более двадцати тысяч таких детей. За это им выплачивались деньги из казны»[11]. Эта система сохранилась до 1914 г. и носила название патронажа. Дети находились у кормилиц до трех лет. В губерниях были учреждены особые сельские воспитательные дома, куда переводили забираемых у крестьян детей и оставляли до семнадцати лет. Сельская община учреждала опеку над малолетними детьми, отцы которых находились на службе, а матери по какой-то причине не могли вести хозяйство. Община не только назначала опекунов, но и контролировала их деятельность, отвечала за сохранность имущества подопечных.
В Харьковской губернии по инициативе земства в 1874 г. было создано общество призрения малолетних бесприютных сирот,
опекавшее в 1904 г. уже около двух тысяч детей и учредившее специальные «Попечительства о детях»[12].
Децентрализация социальной защиты неимущих привела к привлечению широких слоев общественности к работе с детьми, что вместе с меняющейся экономической и политической ситуацией в стране способствовало совершенствованию форм и методов призрения детей.
Интересен опыт призрения сирот в Санкт-Петербургском воспитательном доме, где с успехом осуществляли принцип непрерывного призрения детей до их способности к самостоятельной жизни. Одаренные дети могли поступать в университеты, медицинскую академию, для этого учреждался именной неприкосновенный капитал. Ежегодно поступало до двадцати таких детей. При воспитательных домах, как правило, работала учительская семинария, училище фельдшериц, училище нянь. Патронаж над воспитанниками осуществлялся до достижения ими двадцатилетнего возраста.
Большое распространение получила частная благотворительность. Так, например, на средства братьев Бахрушиных в Москве были построены и содержались приют для беспризорных детей и ремесленное училище. Одним из первых в России специальных благотворительных обществ для помощи бедным и обездоленным детям, было Общество Синего Креста, созданное в 1882 г. Общество использовало различные формы помощи детям: создание детских домов призрения, начальных школ, ремесленных училищ, детских больниц, врачебно-воспитательных учреждений.
Со второй половины XIX в. начинает формироваться законодательство об усыновлении. Все сословия получают право свободно усыновлять. В регулировании усыновления четко прослеживается взгляд на него как на средство устранения невозможности создания собственной семьи. Усыновителем мог быть лишь человек старше 50 лет, между ним и усыновленным должна быть разница в возрасте не менее 18 лет. Запрещалось усыновлять лицам, состоящим в браке и имеющим собственных детей. Усыновитель и усыновляемый должны быть одного вероисповедания. На усыновление необходимо было получить согласие супруга усыновителя, родителей
усыновляемого ребенка старше 14 лет. Усыновление производилось окружным судом. Усыновленные приобретали права родных детей, за исключением права наследования родового имущества, которое переходило только к кровным родственникам.
Начало XX в. ознаменовалось чередой событий, повлекших за собой рост числа сирот, беспризорников и безнадзорных. Помимо опеки и усыновления в России начинает развиваться так называемый патронат. Под патронатом понималась совокупность мер материальной помощи нравственно опустившимся, в частности, освобожденным из мест заключения, проституткам и т.п., с целью перехода к честной трудовой жизни. Этот вид патроната содержал в себе зачатки патроната как способа охраны детей-сирот[13]. Необходимость патроната над несовершеннолетними впервые была признана правилами об исправительных приютах 1866 г., в которых была установлена общая обязанность специализированных учреждений для сирот, оказывать помощь выпускникам. «Объяснительная записка II Отделения Государственного совета, раскрывая это положение, предполагала установить две формы патроната над несовершеннолетними: приютскую и самодеятельно-общественную. Покровительство приюта должно было состоять в заботе о том, чтобы:
- выпускники с самого начала не были лишены выбора способов жизни и могли находить средства пропитания честным трудом;
- они и после устройства к месту не оставались без всякого надзора в первое время своего самостоятельного существования»[14].
Одним из лучших способов поддержки несовершеннолетних, оставшихся без родителей, признавалось помещение их на воспитание в частные семьи, что рекомендовалось и международными конгрессами (в частности, Стокгольмским пенитенциарным и V Антверпенским). На воспитание в семьи рекомендовалось помещать преимущественно детей до 10 лет.
В 1910 г. в Москве по инициативе Мещанского попечительства были созданы особые приюты - так называемые «искусственные семьи». Искусственная семья состояла из матери и троих детей в
возрасте до 10 лет. Городское управление выделяло субсидии по 10 рублей на каждого ребенка. Данная форма призрения дала хорошие результаты: дети были здоровы, помогали по хозяйству, учились в ближайшей городской школе. Но таких семей было всего несколько на город.
После Октябрьской революции 1917 г. детская беспризорность начинает приобретать громадные масштабы. Это обусловлено рядом факторов, явившихся следствием Первой мировой войны, революций, гражданской войны и голода, а также «социальной политикой государства, которая была направлена на умаление роли семьи».[15] Основными формами устройства детей-сирот стали детские дома, трудовые коммуны, воспитательные колонии. Надо отметить, что одной из отрицательных черт послереволюционного периода стало отрицание помощи в деле призрения сирот, церкви. В сельской местности для помощи нуждающимся стали создаваться крестьянские комитеты общественной взаимопомощи.
В 1917 г. была ликвидирована существовавшая много лет система устройства детей-сирот на полное государственное обеспечение. Первым шагом к созданию учреждений нового типа стал Декрет СНК «Об изъятии опеки из ведения Народного Комиссариата социального обеспечения» от 2 декабря 1920 г. Так, детьми, оставшимися без попечения родителей, стал заниматься народный комиссариат просвещения, в составе которого находился отдел охраны детства, в чьи непосредственные обязанности входило решение всех вопросов охраны прав и защиты интересов детей-сирот. Из всех форм устройства детей, лишенных родительского попечения, главной оставались детские дома.
В 1918 г. был принят Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве. Данным документом усыновленные дети во всех правах, включая право наследования, приравниваются к родным. Однако на будущее институт усыновления отменялся. Его отмена была связана с боязнью эксплуатации детского труда. Опека все более приобретает в это время публично-правовой характер. Назначение опекуном рассматривается в качестве почетной обязанности, а опекунство считалось должностью, на
которую опекун назначался органом опеки и попечительства. Согласие будущего опекуна на его назначение не требовалось[16].
Для преодоления массовой беспризорности стали открываться новые детские дома с производственными мастерскими, организовываться сельскохозяйственные колонии, трудовые коммуны. В основе деятельности названных учреждений было не только обеспечение нормальных условий для жизни и обучения подростков, но и приучение их к труду. Без этого не представлялась успешная социализация и адаптация к самостоятельной жизни.
В период 1925 - 1926 гг. беспризорность продолжает носить массовый характер, но постепенно сокращается. Периодические издания того времени сообщают о неблагоприятной обстановке в рабочих семьях. Дети покидают свои дома вследствие сиротства, полусиротства, неблагоприятных отношений с родителями, тяжелого материального положения семей. В связи с данной ситуацией правительство наметило ряд мер: помещать детей в семьи ремесленников, кустарей, крестьян с предоставлением этим семьям соответствующих льгот. В результате, в 1926 г. удалось разместить свыше 20 тысяч ребят, из которых 5 тысяч были отданы на патронаж в семьи[17]. В 1928 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановления «О передаче воспитанников детских домов в крестьянские семьи» и «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних в семьи трудящихся в городах и рабочих поселках». Однако система патронажа не дала ожидаемых результатов, поскольку получение льгот для семей, берущих ребенка на воспитание, было связано со многими бюрократическими формальностями, и после 1928 г. крестьяне перестали брать детей из детских домов. К 1930 г. патронаж как форма устройства детей-сирот перестал существовать, а его функции перешли к патронату.
В годы Второй мировой войны количество детских домов увеличилось в несколько раз. В тяжелых условиях была разработана и осуществлялась специальная правительственная программа спасения детей и, прежде всего, воспитанников детских домов. В этот же период
по инициативе тружеников тыла и воинов армии зародилось движение за создание фонда помощи детям. За счет средств этого фонда уже в годы войны были построены для детей здравницы, созданы десятки детских домов, открывались столовые, мастерские, была возрождена практика передачи детей-сирот в семьи.
В 1942 г. было принято постановление СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей», что привело к активизации усыновления детей, несмотря на военное время. Например, А.А. Деревская (г. Ромены, Сумской области) усыновила 48 детей[18], в республике Мордовии к концу 1942 г. было взято на усыновление 46 детей, родители которых погибли на войне, на патронат - 1275 детей[19].
В послевоенный период в РСФСР передача детей на воспитание в семьи стало нечастым явлением из-за отсутствия возможности у государства оказывать материальную помощь патронатной семье, и патронат стал сливаться с опекой и попечительством.
С 1955 г. по 1968 г. наблюдается тенденция усиления роли государства в деле призрения нуждающихся, в том числе, и сирот. Приоритетной формой устройства детей-сирот становится помещение в государственные учреждения, которые были представлены детскими домами и интернатами различного вида.
В начале 80-х гг. XX в. происходит переосмысление функций и задач социальной защиты в связи с негативными общественными тенденциями. Социально-экономические преобразования существенно изменяют ситуацию в стране. Так, в 1985 г. Совет министров СССР принял постановление «О создании детских домов семейного типа», которое и является первым шагом на пути возрождения семейных форм устройства детей-сирот и забота о них приобретает более индивидуальный характер. В конце 1980 гг. - начале 1990 гг. около 400 российских семей из разных регионов страны по собственной инициативе приняли на воспитание более 2,5 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей[20]. Однако неблагоприятные
тенденции в российском обществе того времени в конечном итоге привели к падению уровня жизни, безработице, падению рождаемости, кризису института семьи. В этих условиях численность детей-сирот значительно возрастает, причем увеличивается число сирот при живых родителях. Существующая система социальной защиты детей требует серьезных изменений.
Ситуацию усугубляло отсутствие социальных механизмов, способных обеспечить устройство и успешную социализацию детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, т.е. в обществе создалась ситуация, когда изменившиеся социальные потребности не нашли адекватного отражения в структуре и функциях существовавших тогда социальных институтов. В этих условиях Правительством Российской Федерации разрабатываются экономические и социальные программы, а также комплекс неотложных мер, направленных на выход страны из кризиса. В 1991 г. появляется новая для России профессия социального работника, принимается ряд законодательных мер в области защиты семьи и детства, разрабатываются первые региональные программы по социальной защите детей-сирот. В 1994 г. утверждается федеральная программа «Дети России», которая включает в себя целевую программу «Дети-сироты». Все чаще в средствах массовой информации и нормативных документах упоминаются семейные формы устройства детей-сирот, появляются первые научно- методические разработки на эту тему, в массовом сознании укрепляется мысль о том, что ребенка-сироту необходимо воспитывать в условиях семьи.
Оформление социального института характеризуется осознанием некой общественной потребности как общесоциальной, а не частной; наличием цели деятельности; конкретными задачами и функциями, способствующими достижению этой цели; набором социальных позиций и ролей, типичных для данного института, а также системой санкций, обеспечивающих поощрение желаемого и подавление нежелаемого поведения. Для этого в обществе устанавливаются особые нормы поведения, готовятся кадры, выделяются ресурсы. В 1996 г. введен в действие новый Семейный Кодекс Российской Федерации. Регулирование семейных отношений приведено в соответствие с Конституцией Российской Федерации, другими федеральными
законами и с Гражданским Кодексом Российской Федерации. В нормах Семейного Кодекса отражены положения международных правовых актов в области прав человека, ратифицированных Российской Федерацией, а также положительный опыт реформирования семейного законодательства в зарубежных странах. Его принятие можно считать хронологическим началом оформления семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как социального института.
Кодекс охватывает все основные аспекты семейных отношений. Сюда входят личные неимущественные и имущественные отношения, отношения между разными членами семьи, отношения по поводу детей, оставшихся без попечения родителей, отношения с участием иностранцев. Одна из важных тенденций нового Кодекса - стремление рассматривать ребенка как самостоятельный субъект права, а не как зависимый объект «родительской власти»[21]. Соответствующие нормы Кодекса исходят из основополагающего принципа - правовое положение ребенка в семье определяется с точки зрения интересов ребенка.
Новый Семейный Кодекс окончательно определил приоритет семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Согласно его положениям в России существуют следующие формы устройства детей, лишенных родительского попечения: опека (попечительство), усыновление, приемная семья и иные формы, определенные законодательством субъектов Российской Федерации. Впервые на законодательном уровне определены основы правовой защиты детей от насилия в семье. В этой связи установлено, что способы воспитания должны исключать пренебрежительное, жестокое, грубое, унижающее человеческое достоинство обращение и эксплуатацию детей. Усилены нормы, касающиеся лишения родительских прав и в этой связи определен социальный статус ребенка, оставшегося без попечения родителей. Таким образом, в 1996 г. в России окончательно сформировались предпосылки создания института приемной семьи, основными из которых стали: традиции взаимопомощи, актуализация социальных проблем, оформление
социальной потребности в альтернативных формах воспитания детей- сирот, оформление законодательных основ социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей.
1.3