ГЛАВА III. Понятие и видовая характеристика правовых форм реали­зации функций Российского государства

Изучение проблем реализации миграционной функции государства представляется неполным без обращения к вопросам о правовых формах, способах и средствах ее осуществления. При этом представляется оправдан­ным определение общих моментов в понимании форм реализации функций государства в целом.

Большинство авторов сходятся во мнении в отношении трактовки форм осуществления функций государства в качестве однородной по своим внеш­ним признакам деятельности органов государственной власти в целях реали­зации его функций. Одновременно в качестве доминирующей классификации форм реализации функций государства правоведы указывают на их деление на правовые и организационные.

Однако рассматриваемая классификация, не смотря на ряд преиму­ществ, является несколько условной. По авторитетному мнению М.И. Байти­на: «Деление форм осуществления функций государства на правовые и орга­низационные ни в коей мере не означает какого-либо умаления или тем более отрицания первостепенной организующей роли права в общественной жизни. В этом смысле правовые формы всегда являются организационными. Однако далеко не все организационные формы - правовые»^[170].

Критерий подобной градации составляют последствия государственно­властной деятельности, а также ее взаимосвязь с изданием нормативных и правоприменительных правовых актов. Фактически правовой формой реали­зации функции государства признается его деятельность, сопряженная с правотворчеством, правоприменением и охраной права. В иных случаях форма осуществления функции государства выступает в качестве признается

120 организационной. Однако в практике функционирования Российского госу­дарства отмеченное разделение фиксируется исключительно редко.

В ходе различного рода дискуссий в юридической литературе была вы­работана общая позиция, согласно которой правовые формы осуществления функций государства были подразделены на правотворческую, оперативно­исполнительную и правоохранительную^[171].

В том или ином виде данная классификация прослеживается в работах большинства отечественных авторов. Так, С.С. Алексеев, предлагал анало­гичное деление, перефразируя только правоохранительную форму на право­обеспечительную деятельность государства, которую он градировал на орга­низационную, контрольно-надзорную и правоохранительную^[172].

В современных работах сохранена преемственность в вопросе класси­фикации правовых форм реализации функций государства с незначительны­ми уточнениями. К примеру, Ю.В. Марченко в диссертационной работе, рас­крывающей правовые формы осуществления функций государства, обозна­чает среди них законодательную, управленческую (или исполнительно­распорядительную), судебную, а также контрольно-надзорную^[173].

Организационные формы реализации функций государства подразде­ляют на организационно-регламентирующую, организационно­идеологическую и организационно-экономическую, что также является до­статочно устоявшейся точкой зрения в отечественном правоведении.

Вызывает интерес позиция отдельных авторов, предлагающих более дробную градацию правовых форм реализации функций государства, кото­рые называя наряду с правотворческой, правоприменительной и правообес-

печительной, выделяют одновременно еще договорную и распорядительную формы осуществления функций государства. К числу же неправовых форм деятельности государства исследователи относят экономическую, организа­ционную, политическую, информационную и идеологическую1 , что, на наш взгляд, не вполне верно, ибо допускает смешение отдельных функций госу­дарства и форм их осуществления.

Наряду с этим отметим, что формируется тенденция по усилению вни­мания среди исследователей к договорно-правовой форме реализации целого ряда функций современного Российского государства^[174][175].

При раскрытии процессов и механизма реализации миграционной функции государства в целом представляется, что немалое значение имеет именно договорная форма ее реализации, что обусловлено объективной необходимость межгосударственного сотрудничества по вопросам миграции населения, которая во многом имеет глобальный характер.

В механизме реализации миграционной функции договор предстает в качестве важнейшего способа управленческого воздействия на миграцион­ные отношения. Однако определенные сложности вызывает функциональная характеристика договора в процессе реализации функций государства, ибо он может быть истолкован одновременно в виде формы, метода, способа и са­мого содержания того или иного направления деятельности государства.

Традиционная концепция форм реализации функций государства не лишена определенного прагматизма и теоретического обоснования, но все же и она уязвима для целого ряда критических замечаний, которые озвучены к настоящему моменту на страницах источников юридической литературы.

Одним из таких замечаний является указание на неточность трактовки понятия формы осуществления функций государства в качестве его на дея­тельности. Одновременно традиционно под самой функцией государства по­

нимается основное направление его деятельности по реализации целей и за­дач, стоящих перед государством. В итоге функция как направление деятель­ности государства реализуется через его деятельность, что фактически одну из двух рассматриваемых понятийных конструкций делает во многом из­лишней.

По настоящий момент общая теория функций государства не дает окончательно ответа на вопрос о том, является ли деятельность непосред­ственно содержанием функции государства или это есть лишь некая форма ее осуществления. Согласимся с теми авторами^[176], которые справедливо крити­куют часть исследователей, допускающих смешение правовых и организаци­онных форм с непосредственно содержанием функций государства^[177] либо с ₃

механизмом государства^[178] как таковым.

Выделение в числе правовых форм реализации функций государства правоохранительной формы делает дискуссионным вопрос о самостоятель­ности существования соответствующей функции государства. Таким обра­зом, отсутствует в теории однозначный ответ на вопрос о том, правоохрани­тельная деятельность государства есть самостоятельное направление его функционирования либо же одна из форм осуществления его любой функ­ции.

Думается, что наиболее верным выходом из сложившейся неоднознач­ной ситуации в исследовании форм осуществления функций современного государства должен выступить именно системный подход к познанию ком­плексных проблем механизма реализации его функций. Одновременно под­держим и позицию о том, что «выделение из системной деятельности госу­дарства отдельных частей, которые исполняют роль функций, в то время как

123 другие выступают в качестве форм их осуществления, весьма проблематич- но»^[179].

Уязвима и точка зрения, согласно которой идеологическая деятель­ность государства есть организационная форма осуществления его функций. Критика отмеченного положения может быть сведена к следующему момен­ту: «Идеологическая работа в одних случаях выступает как элемент содержа­ния (например, в культурно-воспитательной функции), в других - как эле­мент формы или метода осуществления функций (например, хозяйственно­организаторской; охраны социалистического порядка, социалистической собственности, прав и свобод граждан; борьбы за мир, за мирное сосуще­ствование; помощи развивающимся государствам и народам, освободившим­ся от колониальной зависимости и ведущим борьбу против империализма)»^[180].

Еще одним весомым замечанием в отношении классической концепции форм реализации функций государства предстает довод о том, что по своей сути организационная или фактическая деятельность государства в случае, если она увязана с реализацией властных полномочий, то она не может не принимать правовых форм. Таким образом, фактическая организационная деятельность государства представляет собой содержание правовой деятель­ности и не может, соответственно, выступать в виде самостоятельной формы осуществления функции государства^[181].

Кроме того, допускаемое признание за государством возможности дей­ствовать вне юридических границ и ограничений противоречит самой идее правового государства. Подобная ситуация возможна лишь для процесса функционирования авторитарных и тоталитарных государств, которые зача­стую в своей деятельности игнорирую правовые предписания, следуют внут­рипартийным инструкциям и иным негласным организационным указаниям центральных органов государственного управления.

В отношении советской правовой науки подобный подход был во мно­гом оправдан по отношению к оценке механизма реализации функций совет­ского государства.

Ряд исследователей предпринимает попытку произвести уточнение классификации форм осуществления функций государства. В качестве некое­го выхода из положения, например, М.А. Бухтерева раскрывает формы осу­ществления функций государства не через понятие его деятельности, а с по­мощью указания на способы ее осуществления: «Формы реализации функций государства можно определить как способы его практической деятельности, направленной на претворение в жизнь целей государства и разрешение стоя­щих перед ним задач»^[182]. Согласимся с тем, что трактовка через способы дея­тельности в определении формы осуществления функций государства имеет продуктивный характер, ибо делает видение соотношения между категория­ми «функция государства» и «формы осуществления функций государства» в теории более четким.

В юридической литературе также высказана достаточно интересная точка зрения о том, что «... для понимания функций государства требуется унификация используемой научной терминологии и более точная дефиниция формы осуществления функций государства в качестве системы средств и способов, применяемых государством в ходе реализации им своих функций. При этом указанные средства и способы являются неотъемлемыми элемен­тами структуры функций государства наряду с самой деятельно- стью»^[183].Можно приветствовать достаточно мягкую форму корректировки устоявшегося понимания форм реализации функций современного Россий­ского государства, которая не отрицает огульно достижения предшественни-

125 ков, но обоснованно и аргументировано содействует его развитию и допол­нению.

С учетом изложенных позиций, сделаем вывод, что категория «форма реализации функций государства» необходима в целях отражения не только внутренней организации содержания той или иной функции государства, но и для раскрытия самого порядка совершения государством значимых дей­ствий по реализации его функций, а также для установления специфики ме­тодов, способов и средств подобной государственно-правовой деятельности.

Особо отметим тот факт, что не следует рассматривать сложнооргани­зованную форму реализации функций современного Российского государ­ства исключительно к одному правовому или организационному инструмен­ту. Так, нельзя согласиться с утверждением о том, что формой осуществле­ния функции государства может выступить отдельно взятая идеология, орга­низация проводимых государством мероприятий и др. Усложненный харак­тер государственно-правовой деятельности, ее системно-функциональные особенности предопределяют несколько иной подход к формированию под­линно научного воззрения в отношении анализируемой тематики.

Рассматривая далее проблему форм реализации функций Российского государства, следует поддержать точку зрения о несовершенстве раскрытия данной понятийной конструкции в отечественной юриспруденции в следую­щем аспекте: «Несмотря на общепризнанность, категория «формы реализа­ции функций государства» позволяет объяснить лишь внешнее выражение, проявление функционирования государства, тогда как внутреннее содержа­ние, весьма богатое и противоречивое, в значительной мере остается за рам- ками»^[184]. При этом автор взамен данной конструкции предлагает ввести в научный оборот категорию «механизм реализации функции государства», что во многом следует признать обоснованным и оправданным.

Правовая форма реализации миграционной деятельности Российского государства далека от совершенства. В настоящий момент в структуре рос­сийского законодательства имеется целый массив нормативных правовых ак­тов, регулирующих в той или иной степени миграционные отношения. Одна­ко существенное количество нормативных предписаний, регламентирующих реализацию государством миграционной функции, к сожалению, не свиде­тельствует о должном уровне единства, системности и качественной органи­зованности нормативно-правового регулировании миграции и соответствен­но о надлежащем качестве выполнения органами государственной власти данных предписаний. Следует отметить, что уровень системной организации действующего миграционного законодательства как нормативной основы осуществления государственно-правового воздействия на миграционные от­ношения в современных условиях недостаточен для полноценного обеспече­ния национальной безопасности, устойчивого экономического развития и по­вышения качества жизни населения.

Формы реализации современным Российским государством миграци­онной функции в контексте настоящей работы представляют собой единый комплекс системно организованных методов, способов и средств, которые в определенной комбинации или в отдельности используются государством в сфере миграции населения в целях социально-экономического, простран­ственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения.

В Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019 - 2025 годы отмечается, что «основными механизмами реализации миграционной политики являются: а) осуществление на плановой основе мер по реализации миграционной политики; б) представление Прези­денту Российской Федерации ежегодного доклада Правительства Российской Федерации о ходе реализации миграционной политики; в) обеспечение каче­ственной профессиональной подготовки должностных лиц государственных

127 органов, занимающихся вопросами миграции; г) объективное информацион­ное освещение вопросов миграции и реализации миграционной политики»^[185].

Думается, что столь краткое изложение средств и мер реализации ми­грационной функции государства не отвечает столь сложной объективно сложившейся ситуации в России в сфере миграции населения. Юридическая наука должна предложить более полное и системное видение всего комплек­са средств реализации миграционной функции государства, сделав особый упор на правовые формы и включенные в них инструменты осуществления миграционной деятельности органов государственной власти.

Сложность механизма реализации миграционной функции государства, его внутренняя неоднородность, потребность в сочетании международно­правовых и внутринациональных правовых начал вызывает необходимость проведения более подробной научно-практической классификации имеюще­гося у современного Российского государства политико-правового инстру­ментария, приведения его в органическую целостную систему в целях обес­печения наиболее эффективного решения задач, обозначенных в вышеупо­мянутой Концепции. На наш взгляд, недопустимо формально ограничиваться лишь указанием на плановость применяемых мер, на подготовку ежегодного доклада Правительства РФ по вопросам миграции Президенту РФ и на каче­ственную подготовку должностных лиц государства в сфере миграционных отношений.

В большинстве работ правоведы по вопросам форм реализации функ­ций государства преимущественно концентрируются на трех традиционно выделяемых правовых формах - правотворческой, правореализационной и правоохранительной^[186].

Упомянутая классификация форм реализации функций государства без каких-либо сомнений должна учитываться и в ходе настоящего исследова­ния. Однако ограничиваться лишь ей представляется неоправданным шагом, ибо она не позволяет в полной мере раскрыть все многообразие средств реа­лизации миграционной функции государства в современных условиях.

Научная классификация форм реализации функций государства как творчески применяемый логико-аналитический прием исследования и его ре­зультат позволяет не только упорядочить накопленные знания об изучаемом предмете, но и выступить необходимым условием его дальнейшего углуб­ленного познания^[187].

В целом системная классификация форм реализации миграционной функции Российского государства обеспечивает решение ряда задач:

- способствует уяснению сущности миграционной функции государ­ства не только в статике, но и в динамике, очерчивая всю палитру возможных средств ее воплощения на практике;

- отражает в теории наиболее важные с научно-практической точки зрения основания для группировки средств реализации миграционной функ­ции;

- демонстрирует основные методы, способы, а также их комбинации в процессе осуществления миграционной деятельности государства;

- позволяет очертить границы, пределы действия миграционной функ­ции государства как на его территории, так и на международной арене;

- указывает органам государственной власти, ответственным за претво­рение в жизнь миграционной политики, на наиболее оптимальные средства практического решения конкретных задач стоящих перед государством в де­ле управления миграционными процессами;

- предоставляет возможность исследователям систематизировано и схематично видеть содержательно-структурную сложность механизма реали-

129 зации миграционной функции государства, обеспечивая тем самым дальней­шие изыскания в данной области.

Наибольший интерес к градации правовых форм реализации функций государства представляет авторская позиция, изложенная Д.В. Терехиным в его диссертационном исследовании. Им предложена весьма развернутая классификация правовых форм реализации функций государства примени­тельно к функции охраны международного правопорядка, но это не умаляет ее значения и в исследовании проблем реализации миграционной деятельно­сти Российского государства.

Так, Д.В. Терехин вполне обоснованно рассматривает следующие ос­нования для классификации обозначенных форм:

1) в зависимости от правовой основы реализации функции государства следует различать внутригосударственную и международно-правовую фор­му;

2) по составу участников, принимающих решения в сфере реализации функции государства можно выделять односторонние и многосторонние формы деятельности Российского государства;

3) по прогнозируемости осуществления функции формы ее реализации возможно градировать на плановые, ситуационные, а также экстренные;

4) в зависимости от временного характера - на постоянные и времен­ные;

5) по функциональной направленности и характеру вызываемых по­следствий - на предупредительные (превентивные) и защитные (репрессив­ные);

6) в зависимости от методов реализации - на принудительно­ограничительные, организационно-идеологические и стимулирующие;

7) по внешнему проявлению - на пассивные (статистические) и актив­ные (динамические);

8) в зависимости от характера воздействия на субъектов можно разли­чать прямые и опосредованные формы реализации функций государства^[188].

На наш взгляд, не все из обозначенных критериев для классификации форм реализации функции государства могут быть признаны таковыми. В данном случае предложенная Д.В. Терехиным градация большее соответ­ствует классификации средств, а не форм реализации функций государства. В связи с этим она требует определенной коррективы, хотя и представляет значительный интерес для продолжения изысканий по рассматриваемого во­просу.

Правовые формы реализации миграционной функции государства определятся нами в качестве единого комплекса материальных и процессу­альных, регулятивных и охранительных, стимулирующих и ограничивающих правовых средств, при помощи которых задаются критерии правовой оценки (квалификации) миграционных коммуникаций на предмет признания их пра- вомерными/противоправными/юридически нейтральными, определяются средства и методы обеспечения и защиты прав и законных интересов субъек­тов, вовлеченных в миграционные процессы, а также осуществляется прогно­зирование обусловленных этими процессами негативных вызовов и угроз и минимизация их вредоносных последствий.

Одновременно следует обратить внимание на основные методы и спо­собы реализации миграционной функции Российского государства. В каче­стве важнейшего момента в понимании правовых форм реализации миграци­онной функции государства думается можно указать на необходимость оп­тимального сочетания методов убеждения и принуждения в ходе соответ­ствующей управленческой деятельности, что обуславливает использование государством в диалектическом единстве правового стимулирования и пра­вового ограничения в качестве базовых способов информационно-

131 психологического воздействия на миграционные отношения и их субъектов. Наряду с этим весь комплекс правовых средств реализации миграционной функции государства надлежит подразделять на две группы: административ­но-управленческие и договорные, что обусловлено присутствием в механиз­ме осуществления данной функции как внутренних, так и внешних состав­ляющих деятельности государства. Международно-правовая форма реализа­ции миграционной функции государства неизбежно сопряжена с широким применением договорного способа осуществления деятельности по упорядо­чению миграционных процессов.

Выражая собственную позицию по проблеме, представляется наиболее целесообразным классификацию форм реализации миграционной функции государства проводить по следующим наиболее значимым в научно­практическом плане основаниям: исходя из инструментально­

содержательной специфики; с учетом информационно-психологической и технико-юридической составляющих; по способам реализации управленче­ской деятельности государства в сфере миграции; по направленности госу­дарственно-правового воздействия на миграционные отношения.

Таким образом, к классификации форм реализации миграционной функции наряду с классическим делением на правотворческую, правоприме­нительную, правоохранительную и организационную, следует добавить гра­дацию, основанную на инструментально-содержательной, информационно­психологической и технико-юридической составляющих миграционной дея­тельности государства. Исходя из данных методологических установок, можно делить правовые формы реализации миграционной функции государ­ства на договорную и административно-управленческую, стимулирующую и ограничивающую, международно-правовую и внутринациональную, пози­тивно-регламентационную и контрольно-надзорную, материально­содержательную и процессуально-организационную.

При раскрытии проблем правовых форм реализации миграционной функции современного Российского государства нельзя обойти вниманием вопрос о нормативно-правовой основе деятельности государства в данной сфере. Ввиду этого выскажемся в поддержку идеи о комплексном межот­раслевом характере миграционного права как нормативной основы реализа­ции миграционной функции государства, а также в поддержку позиции о его трактовке в качестве межотраслевого комплексного правового института. В механизме реализации миграционной функции Российского государства ми­грационное право предстает в качестве единого системно организованного нормативно-правового комплекса, относительно обособленного в структуре российского права в виде соответствующего межотраслевого института, со­держащего материальные нормативные предписания, регулирующие наибо­лее важные миграционные отношения, а также обеспечивающие их действие процедурно-процессуальные нормы, направленные на охрану и защиту прав мигрантов, на реализацию государственными органами миграционной поли­тики, на применение мер противодействия и профилактики нелегальной ми­грации, средств нейтрализации ее негативных последствий.

В структуре правовых форм реализации миграционной функции Рос­сийского государства особое место необходимо отводить правовым принци­пам, которые находят свое формальное выражение в международно­правовых актах, в национальном миграционном законодательстве и в доку­ментах программно-стратегического характера (официально утвержденных доктринах, концепция). Принципы реализации миграционной функции под­разделяются на общие и специальные. В числе общих принципов можно называть: принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина; баланса частных и публичных интересов в осуществлении функции государства; принцип законности; принцип федерализма; принцип гласности; принцип ра­венства перед законом и судом; принцип сочетания убеждения и принужде­ния.

К специальным отправным началам реализации миграционной функ­ции могут быть отнесены: принцип учета социально-экономических и геопо­литических интересов государства как принимающей стороны; принцип га­рантированности предоставления правового статуса мигранта при соблюде­нии установленных законом условий; принцип обеспечения режима благо­приятствования трудоустройству мигрантам; принцип недопущения неза­конного ограничения трудовой активности мигрантов; принцип комплексно­сти решения задач миграционной политики в увязки с иными функциями государства; принцип приоритетного трудоустройства высококвалифициро­ванных иностранных работников; принцип учета социально-экономического положения субъектов РФ в ходе реализации миграционной политики; прин­цип сбалансированного применения правового стимулирования и ограниче­ния в управлении миграционными потоками; принцип обеспечения участия институтов гражданского общества в реализации миграционной функции государства при соблюдении условия невмешательства в деятельность орга­нов государственной власти; принцип материально-финансовая обеспечен­ность мер по реализации миграционной деятельности государства.

Обращаясь к вопросу о наиболее типичные дефектах правовой формы реализации миграционной функции современного Российского государства, которые возможно по характеру и сфере образования подразделять на три основные группы материально-содержательные, технико-юридические и ор­ганизационно-идеологические, обратим внимание на следующее. В числе ма­териально-содержательных дефектов должны быть обозначены в настоящий момент: отставание от опыта правового регулирования внешней миграции, накопленного к настоящему моменту в наиболее развитых федеративных государствах; фрагментарный и преимущественно подзаконный характер значительно числа нормативно-правовых предписаний; наличие значитель­ного числа устаревших и социально-экономически неоправданных норм, не в полной мере соответствующих общепризнанным принципам и нормам меж­дународного права; дисбаланс миграционного законодательства в сфере

обеспечения частных и публичных интересов в вопросах регулирования ми­грационных отношений; незавершенность и неполнота законодательной ре­гламентации разграничения полномочий в сфере миграции населения между Российской Федерацией и ее субъектами; отсутствие законодательно оформ­ленных принципов формирования и реализации миграционной функции Рос­сийского государства.