Государственные нормативные юридические акты и нормативные юридические акты общественных организаций

Нормативные акты, исходящие непосредственно от государственных органов, занимают ведущее место среди источников права не только в количественном отношении, но и по своему значению в иерархической структуре социалистической правовой системы.

Издание нормативных юридических актов массовыми общественными организациями трудящихся представляет собой одно из проявлений социалистической демократии. Происходящий в настоящее время процесс дальнейшего развития и углубления социалистической демократии выражается, в частности, в расширении нормотворческой деятельности общественных организаций1.

В современных условиях общественные организации издают довольно широкий круг нормативных актов, содержащих юридические нормы. Это акты центральных органов профсоюзов (ВЦСПС) по вопросам охраны труда, социального страхования, санаторно-ку-

1 Баймаханов М.Т. Нормотворческая деятельность общественных организаций в процессе выполнения переданных им государственных функций // Советское государство и право. 1963. № 9. С. 94–101.

432

Глава XXIV. Виды нормативных юридических актов

рортного обслуживания и др.; акты руководящих органов кооперативных систем (Центросоюза) и отдельных кооперативных организаций – колхозов.

Нужно подчеркнуть, что далеко не все нормы, содержащиеся в ак-

тах общественных организаций, являются юридическими. Значительное число из них относится к разряду неюридических социальных норм, которые действуют параллельно, во взаимодействии с правовыми нормами.

Правовыми могут быть признаны лишь те нормы общественных организаций, которые так или иначе санкционированы социалистическим государством, поддерживаются его принудительной силой.

В нормативных актах общественных организаций могут содержаться как нормы внутреннего действия, так и нормы внешнего действия1. Юридические нормы внутреннего действия сравнительно немногочисленны: большинство их носит неправовой характер. К числу

юридических могут быть отнесены нормы, содержащиеся в актах руководящих органов потребительской кооперации (Центросоюза) по вопросам структуры кооперативной системы, образования отдельных кооперативных организаций, имущественных взаимоотношений между отдельными звеньями системы и др.; локальные нормы уставов колхозов по вопросам организации, дисциплины и оплаты труда; нормы руководящих органов профсоюзов и добровольных общественных организаций по вопросам деятельности и оплаты штатного аппарата и некоторые другие. В качестве примера можно указать на постановление Президиума ВЦСПС от 10 июня 1960 г. «О порядке утверждения структуры, штатов и окладов заработной платы работников курортных управлений профсоюзов, туристско-экскур-

Корельский В.М. О характере норм, создаваемых общественными организациями // Советское государство и право. 1963. № 9. С. 101.

433

Раздел третий. Нормативные юридические акты

сионных управлений и подведомственных им учреждений, организаций и предприятий»1.

Юридические нормы общественных организаций внешнего действия

распространяются не только на членов данной организации, но и на ее взаимоотношения с государственными органами, другими общественными организациями, гражданами. Именно этот вид юридических норм получает в последние годы развитие, выражает расширение и углубление социалистической демократии. Здесь с большей отчетливостью проявляются общие признаки норм права и прежде всего такой существенный признак, как их общеобязательность.

Основой для издания норм внешнего действия является наличие у общественных организаций определенных «внешних» властных полномочий, переданных им органами государства. Такие полномочия имеют органы профсоюзов по вопросам регулирования трудовых отношений и организации отдыха трудящихся. К нормативным актам внешнего действия можно отнести, например, утвержденные постановлением Президиума ВЦСПС от 19 августа 1960 г. «Правила распределения путевок в санатории, дома отдыха и на курортно-амбулаторное лечение»2.

Нормативные акты общественных организаций, содержащие юридические нормы, по названию не отличаются от иных актов этих же организаций. Они именуются постановлениями Президиума или Секретариата ВЦСПС, постановлениями Центросоюза, уставами и т.д. Носят или нет закрепленные в них правила юридический характер, это можно определить по их содержанию, по тому, поддерживает ли их государство своим государственным аппаратом.

Нормативные юридические акты общественных организаций – это всегда акты санкционированные3. Они так или иначе получили санкцию от органов государства, «санкцию» в том смысле, что государство не только одобряет их, но и считает «своими», вкладывает в них и свою

государственную волю. Санкционирование государством нормативных актов общественных организаций является источником их юридической силы.

Санкционирование нормативных актов общественных организаций может быть предварительным и последующим.

1 Сборник постановлений Президиума и Секретариата ВЦСПС.

Там же. С. 224.

Горшенев В.М. Санкционирование как вид нормотворческой деятельности органов Советского государства // Правоведение. 1959. № 1. С. 11 и сл.

434

Глава XXIV. Виды нормативных юридических актов

Предварительное санкционирование выражается в том, что государственный орган заранее передает (делегирует) общественной организации полномочие на издание юридической нормы или ряда юридических норм. Основные формы предварительного санкционирования таковы:

а) разовое поручение (разрешение) издать нормативный акт. Так, согласно постановлению Совета Министров СССР от 22 января 1955 г. Президиум ВЦСПС принял постановление, которым утвердил Положение о порядке назначения и выплаты пособия по государственному социальному страхованию1.

Разовое, а иногда и общее разрешение может быть выражено в форме рекомендации колхозу, иной кооперативной или общественной организации. В данном случае правотворческое делегирование сочетается с советом (рекомендацией) государства по существу вопроса. Оно касается такой нормы, которая уже в общих чертах в предварительном порядке формулируется в рекомендательном акте. Санкционирование в форме рекомендации является основой для последующей регистрации или утверждения соответствующих нормативных актов общественных организаций в компетентных государственных органах;

б) общее делегирование полномочий на издание юридических норм по определенному кругу вопросов. Например, в соответствии с постановлением СНК СССР от 21 августа 1934 г. «О порядке издания инструкций, правил и разъяснений по применению законодательства о труде» высшие органы профсоюзов наделены полномочиями на издание нормативных юридических актов по регулированию некоторых видов трудовых отношений2. Правда, в ряде случаев ВЦСПС получает дополнительную санкцию на издание того или иного конкретного акта. По некоторым их видам необходимо дополнительное согласование содержания акта с государственными органами.

в) делегирование полномочий на издание юридических норм в силу признания данного органа общественных организаций в качестве

1 Бюллетень ВЦСПС. 1955. № 5. 2 СЗ СССР. 1934. № 43. Ст. 342. 3 СЗ СССР. 1933. № 157. Ст. 333.

435

Раздел третий. Нормативные юридические акты

руководящего. Так, центральные органы профсоюзов и системы потребительской кооперации издают нормы по регулированию труда штатного аппарата в силу самого своего положения центральных органов. Советское государство самим фактом признания данных общественных организаций разрешило их центральным органам издавать нормативные акты, которые неизбежно приобретают юридический характер.

В юридической литературе было высказано мнение о том, что термин

«предварительное санкционирование» неудачен, так как «санкционировать можно только разработанные нормы»1. С точки зрения М. Геновски и Л.И. Антоновой, лучше употреблять в соответствующих случаях термин «правотворческое делегирование»2.

В предыдущем изложении уже говорилось об условности юридической терминологии. К тому же в данном случае термин «санкционирование» имеет обобщающее значение: он отражает все случаи придания государством юридической силы социальным нормам иных видов. Более широкое значение (но уже в другой плоскости) имеет и термин «правотворческое делегирование»: как уже отмечалось выше, он охватывает все случаи передачи правотворческих полномочий от одного органа другому, в том числе и государственному органу. Поэтому термин «предварительное санкционирование» целесообразно сохранить. Вместе с тем необходимо использовать и выражение «правотворческое делегирование», не забывая, разумеется, того, что в данном случае перед нами лишь одна из разновидностей делегирования правотворческих полномочий.

Последующее санкционирование – это придание нормативному акту общественной организации юридической силы после его разработки. Оно выражается в издании компетентным государственным органом особого правотворческого акта – «акта утверждения», вместе с которым он и действует.

Последующее санкционирование следует отличать от контрольных актов, в частности от актов проверки законности принятых колхозами уставов. «Акты-утверждения» лишь тогда являются государственной санкцией, когда в уставе или ином нормативном акте содержатся нормы, по своему характеру являющиеся нормами права.

Антонова Л.И. Некоторые вопросы теории правотворчества // Правоведение. 1963. № 3. С. 18.

Геновски М. Преминоване функции на д”ржавни органи в”рхд обществени организации. София, 1962. С. 67; Антонова И.Л. Указ. соч. С. 18.

436

Глава XXIV. Виды нормативных юридических актов

Предварительное и последующее санкционирование нередко сочетаются: разработанные на основании предварительной санкции нормативные акты затем в последующем порядке утверждаются (одобряются) компетентным государственным органом.

Юридическая сила санкционированных нормативных актов общественных организаций в значительной степени определяется в зависимости от того, какова юридическая сила акта, в котором выражена санкция. Нормативные акты общественных организаций, утвержденные государственными органами, в сущности довольно близки к соответствующим государственным нормативным актам1.