Порядок исполнения региональных и местных бюджетов

Исполнение бюджетов представляет собой деятельность, направленную на формирование доходов и осуществление расходов в соответствии с актом о бюджете на соответствующий финансо вый год214.

Бюджетный кодекс РФ достаточно детально регулирует порядок исполнения бюджетов, причем в отношении всех уровней бюджетной системы. Кроме того, каждый субъект Федерации и муниципальное образование издают свой нормативный акт, который определяет порядок исполнения, соответственно, регионального или местного бюджета и актов о них. Исполнение бюджета субъекта Федерации, местного бюджета обеспечивается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации, местной администрацией муниципального образования. Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган. Исполнение бюджета субъекта Федерации и органов местного самоуправления организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Согласно ст. 217 БК РФ порядок со- 262 ставления и ведения сводной бюджетной росписи устанавливается соответствующим финансовым органом, который ее утверждает. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете. Так, распоряжением Комитета финансов Правительства Санкт-Петербурга от 14 ноября 2007 г. № 169-р утвержден порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи, который регламентирует процесс составления сводной бюджетной росписи и внесения изменений в сводную бюджетную роспись в соответствии с действующим бюджетным законодательством. Предусмотрено, что сводная бюджетная роспись составляется и ведется Комитетом финансов Санкт-Петербурга в целях организации исполнения бюджета Санкт-Петербурга по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета. Главный распорядитель средств бюджета при подготовке документов для составления и внесения изменений в сводную бюджетную роспись отвечает: за правильность и достоверность представляемых в Комитет финансов документов для составления и внесения изменений в сводную бюджетную роспись; за соблюдение действующего законодательства, в том числе недопустимость уменьшения бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение публичных нормативных обязательств и обслуживание государственного долга для увеличения иных бюджетных ассигнований; соответствие заключаемых договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг утвержденным бюджетным ассигнованиям; эффективное использование бюджетных средств; сокращение и недопущение возникновения кредиторской задолженности подведомственных бюджетных учреждений.

Структурное подразделение Комитета финансов контролирует соответствием представленных главным распорядителем средств бюджета документов для составления и внесения изменений в сводную бюджетную роспись требованиям действующего бюджетного законодательства. Сводная бюджетная роспись составляется на основе ведомственной структуры расходов бюджета Санкт-Петербурга на очередной финансовый год и плановый период с детализацией по кодам классификации операций сектора государственного управления. В сводную бюджетную роспись включаются бюджетные ассигнования по источникам финансирования дефицита бюджета Санкт-Петербурга. Сроки составления сводной бюджетной росписи определяют- 263 ся графиком работ по составлению сводной бюджетной росписи на соответствующий финансовый год, утверждаемым председателем Комитета финансов или заместителем председателя Комитета финансов, отвечающим за составление бюджета. В соответствии с п. 3 ст. 217 БК РФ об основаниях изменения показателей сводной бюджетной росписи без внесения изменений в закон (решение) о бюджете, положением о сводной бюджетной росписи Санкт-Петербурга регулируется также порядок внесения изменений в сводную бюджетную роспись. Обращения главного распорядителя средств бюджета о внесении изменений в сводную бюджетную роспись рассматриваются Комитетом финансов на основании таких документов, как: обращение главного распорядителя средств бюджета на имя председателя Комитета финансов или его заместителей о внесении изменений в сводную бюджетную роспись; копия нормативного правового акта Губернатора Санкт-Петербурга или Правительства Санкт-Петербурга в случае изменения состава или полномочий главных распорядителей средств бюджета (подведомственных бюджетных учреждений); заключение планово-экономического органа главного распорядителя средств бюджета или управления Комитета финансов по району Санкт-Петербурга с приложением необходимых расчетов и обоснований и т.д. Указанный порядок предусматривает основания для отказа главному распорядителю средств бюджета вносить изменения в сводную бюджетную роспись.

Таким основанием может является, например, перераспределение бюджетных ассигнований, не соответствующее действующему бюджетному законодательству. Порядок исполнения сводной бюджетной росписи утверждается также на уровне муниципальных образований215. Введение в качестве обязательного документа исполнения бюджета такого документа, как кассовый план, должно позволить сформировать на каждом уровне бюджетной системы оперативную информацию (например, периоды наличия временно сво- 264 бодных средств бюджета) для принятия эффективных решений по управлению средствами бюджета. Порядок составления и ведения кассового плана — прогноза кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году — устанавливает финансовый орган (217.1 БК РФ). Составление и ведение кассового плана осуществляется финансовым органом или уполномоченным органом исполнительной власти (местной администрации). Так, в целях организации исполнения бюджета Санкт-Петербурга в соответствии с требованиями статей 215.1, 217.1 БК РФ распоряжением Комитета финансов Санкт-Петербурга от 3 декабря 2007 г. № 187-р216 был утвержден порядок составления и ведения кассового плана по бюджету Санкт-Петербурга. Указанный Порядок устанавливает правила составления и ведения кассового плана по бюджету Санкт-Петербурга, регламентирует состав и сроки представления необходимых для составления и ведения кассового плана сведений главными распорядителями средств бюджета Санкт-Петербурга, главными администраторами доходов бюджета Санкт-Петербурга, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета Санкт-Петербурга. Кассовый план регулирует вопросы формирования сводной заявки на финансирование, внесение изменений в кассовый план по бюджету Санкт-Петербурга, внесение изменений в предельные объемы финансирования получателя бюджетных средств. Одна из главных целей составления кассового плана — полное и своевременное выполнение денежных обязательств получателей бюджетных средств за счет средств бюджета Санкт-Петербурга в текущем финансовом году в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовых сделок или в соответствии с положениями законов, иных правовых актов.

Порядок составления кассового плана и сводной бюджетной росписи местного бюджета утверждается органами местного самоуправления217. Исполнение бюджета любого уровня складывается из двух 265 блоков отношений: исполнения бюджета по доходам (ст. 218 БК РФ) и исполнения бюджета по расходам (ст. 219 БК РФ). Исполнение бюджетов по доходам предусматривает зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и т.д. Порядок использования доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете, определен в ст. 232 БК РФ. Исполнение бюджета по расходам согласно ст. 219 БК РФ осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом, с соблюдением требований Бюджетного кодекса РФ. Исполнение бюджета по расходам предусматривает принятие бюджетных обязательств, подтверждение денежных обязательств, санкционирование оплаты денежных обязательств, подтверждение исполнения денежных обязательств. Последовательное описание этапов и процедур исполнения бюджета по расходам предусматривает право финансовых органов на установление порядка исполнения соответствующего бюджета в рамках требований, установленных Бюджетным кодексом РФ. Поскольку Бюджетный кодекс РФ содержит подробное регулирование этой деятельности, то на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления акты об исполнении бюджета в основном содержат аналогичные федеральному законодательству нормы. Так, в целях обеспечения исполнения областного бюджета по расходам приказом Министерства управления финансами Самарской области от 13 декабря 2007 г. утвержден порядок исполнения областного бюджета по расходам218, в котором определены сроки и последовательность взаимодействия структурных подразделений Министерства управления финансами Самарской области с получателями средств областного бюджета при осуществлении процедур принятия бюджетных обязательств, подтверждения денежных обязательств, санкционирования оплаты денежных обязательств и подтверждения исполнения денежных обязательств.

266 В частности, при принятии бюджетных обязательств получатель средств областного бюджета принимает бюджетные обязательства с учетом ранее принятых и неисполненных обязательств отчетного финансового года в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных до него в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде), и утвержденной бюджетной сметы. Принимаются бюджетные обязательства путем заключения государственных контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением (при этом заключение государственного контракта осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»). Принятое бюджетным учреждением бюджетное обязательство подлежит постановке на учет. Подтверждение денежных обязательств осуществляется путем предоставления документов, подтверждающих возникновение у получателя средств бюджетных обязательств и исполнение поставщиком (исполнителем) обязательств по договору. После оплаты подтвержденного денежного обязательства Министерство возвращает указанные документы получателю средств. Санкционирование оплаты денежных обязательств (за исключением денежных обязательств по публичным нормативным обязательствам) осуществляется в пределах доведенных до получателей средств лимитов бюджетных обязательств по соответствующим показателям классификации расходов бюджетов Российской Федерации и доведенных с начала текущего финансового года предельных объемов оплаты денежных обязательств (предельных объемов финансирования). Закрепление в Бюджетном кодексе РФ понятия «предельные объемы финансирования» является дополнительным инструментом в целях управления средствами бюджета. При организации исполнения бюджета по расходам может предусматриваться утверждение и доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года (предельных объемов финансирования), в установленных финансовым органом случаях и порядке.

Пре- 267 дельные объемы финансирования устанавливаются в целом в отношении главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств помесячно или поквартально нарастающим итогом с начала текущего финансового года либо на соответствующий квартал на основании заявок на финансирование главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических и юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также по данным проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей средств. Учет операций по исполнению бюджета, осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, производится на лицевых счетах, открываемых в соответствии со ст. 220.1 БК РФ в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта Федерации (муниципального образования). Лицевые счета в финансовом органе субъекта Федерации (муниципального образования), открываются и ведутся в порядке, установленном финансовым органом субъекта Федерации (муниципального образования). Соответствующие документы субъектов Федерации219 и органов местного самоуправления220 содержат порядок открытия, ведения и закрытия финансовыми органами субъекта Федерации и органа местного самоуправления лицевых счетов для учета операций, осуществляемых в процессе исполнения бюджета. Так, пунктами 5.2 и 5.3 Порядка открытия и ведения лицевых счетов для учета операций по исполнению бюджета Пермского края предусматривается, что на лицевом счете получателя 268 средств отражаются показатели бюджетной классификации Российской Федерации и соответствующие им: лимиты бюджетных обязательств текущего года; принятые бюджетные обязательства, подлежащие исполнению в текущем финансовом году; остаток неиспользованных лимитов бюджетных обязательств в текущем году на отчетную дату для осуществления расходования бюджетных средств; кассовые расходы, произведенные в течение текущего финансового года; восстановление кассовых расходов. Операции, отраженные на лицевых счетах являются объектами бухгалтерского учета исполнения расходов краевого бюджета. Указанные операции производятся в валюте Российской Федерации на основании платежных документов и иных документов установленной формы. При выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств расходов бюджета блокируются. Блокировка расходов бюджета — сокращениелимитов бюджет- ных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств (ст. 231 БК РФ). Блокировка расходов бюджета производится по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета. Блокировка осуществляется, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств (субъект Федерации, муниципальное образование или другой получатель бюджетных средств) на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря. Завершение операций по исполнению бюджета в текущем финансовом году осуществляется в порядке, установленном финансовым органом в соответствии с требованиями настоящей статьи. Основы кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации установлены в ст. 241.1 БК РФ. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным ка- 269 значейством. При этом предусмотрено (ст. 215.1 БК РФ), что по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Федерации и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации — при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта Федерации и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта Федерации необходимого для их осуществления имущества. ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ Указанные положения ст. 215.1 БК РФ являлись предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. В своем запросе в Конституционный Суд РФ правительство Москвы просило признать ч. 4, 5 и 6 ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ в части, касающейся установления требований к порядку исполнения бюджетов субъектов Федерации, не соответствующими Конституции РФ: ее ст. 1 (ч. 1), 2, 5 (ч. 3), 8, 11 (ч. 2), 18, 73, 74, 76 (ч. 4 и 6), 77 (ч. 1) и 78 (ч. 3). По мнению заявителя, оспариваемые законоположения несоразмерно ограничивают право субъекта Федерации самостоятельно исполнять свой бюджет, поскольку неотъемлемая часть бюджетных полномочий субъектов Федерации, а именно самостоятельное кассовое обслуживание исполнения своих бюджетов, передается федеральному органу исполнительной власти, и тем самым необоснованно ограничиваются право субъекта Российской Федерации самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью — средствами бюджета субъекта Российской Федерации. Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. № 10-П по делу о проверке конституционности положений части четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 БК РФ части четвертая, пятая и шестая статьи 215.1 БК РФ были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации. В резолютивной части постановления указано, что содержащаяся в ст. 215.1 БК РФ норма предполагает, что Федеральное казначейство не вправе распоряжаться средствами бюджета субъекта Федерации, определять направления их расходования и санкционировать выплаты с единого счета бюджета субъекта Федерации. При этом проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет субъекта Федерации и кассовым выплатам из него с обязательным предоставлением финансовому органу субъекта 270 Федерации отчетности о кассовом исполнении бюджета осуществляется Федеральным казначейством в целях централизованного учета информации о состоянии публичных финансов в целом на основе реализации конституционных полномочий Российской Федерации по финансовому регулированию, обеспечивающему наиболее эффективное функционирование всей бюджетной системы и оптимальную организацию межбюджетных отношений. Кроме того, часть пятая ст. 215.1 Бюджетного кодекса РФ также признана не противоречащей Конституции РФ, поскольку содержащаяся в ней норма, согласно которой по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта Федерации могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации, предполагает, что Российская Федерация в целях соблюдения баланса интересов Российской Федерации и субъектов Федерации гарантирует соблюдение порядка заключения соответствующего соглашения, а при наличии разногласий по проекту соглашения — обеспечивает использование предусмотренных Конституцией РФ и действующим законодательством согласительных процедур. В совокупности Бюджетный кодекс РФ создает правовую основу для организации исполнения всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Фактически Бюджетный кодекс РФ предлагает общие нормы, которые распространяются в равной степени на сферу бюджетной деятельности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Глава 24 БК РФ об основах исполнения бюджета содержит положения о том, что конкретизация и детализация вышеназванных норм устанавливается в зависимости от уровня управления соответствующими нормативными правовыми актами (региональными, муниципальными).

<< | >>

↑

Источник: М. В. Карасева. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО. 2010

Еще по теме Порядок исполнения региональных и местных бюджетов:

- Банковское право России - Финансовое право России - Фінансове право України -