ФАКТОРЫ, ПРИНИМАЕМЫЕ ВО ВНИМАНИЕ ПРИ СОЗДАНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОРГАНА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО РЫНОК ЦЕННЫХ БУМАГ

Необходимо понимать, что комиссии по регулированию рынка ценных бумаг неизбежно станут школой подготовки кадров для частных финансовых институтов, даже если оплата труда и условия работы будут оптимальными. Однако это тоже полезно, поскольку лица, имеющие опыт работы в органе, регулирующем рынок ценных бумаг, будут знать систему изнутри и должны будут с уважением относиться к целям регулирования. Тем самым со своих позиций в частном секторе они будут поддерживать функционирование системы. Для того, чтобы быть готовым к такой утечке сотрудников, штат регулятора должен быть достаточно большим с самого начала. Кроме того, период становления государственного органа, регулирующего рынок ценных бумаг, будет трудоемким и потребует много времени.

Дискуссия о мегарегуляторе

Новой для России является концепция мегарегулятора отечественного финансового рынка. Впервые идея создания мегарегулятора в России была предложена британской компанией "Cadogan Financial" в конце 1999 г. по следующим причинам: неравномерность, фрагментарность и непоследовательность нормативно-правовой базы в России; незначительный размер рынков капитала; недостаточная независимость органов

регулирования; низкая оплата труда и недостаток ресурсов, характерные для большинства органов регулирования; отсутствие четкой карьерно - иерархической структуры.

"Единый, объединенный и независимый орган регулирования не только позволит создать более последовательную и более простую нормативную базу, но и, при условии его самофинансирования, обеспечит более высокую оплату труда, наличие большего количества ресурсов и карьерные перспективы". "Регулирование рынка капиталов фрагментарно, распылено между несколькими регуляторами - Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России), саморегулируемыми организациями (СРО), Министерством финансов (Минфин) и его частью - Департаментом страхового надзора, Центральным банком России (ЦБР), Инспекцией по негосударственным пенсионным фондам. Структура регулирования имеет элементы функционального и институционального регулирования. Примером является регулирование деятельности кредитных организаций на рынке ценных бумаг силами ЦБР, а не ФКЦБ России". "...Каждый вид деятельности будет регулироваться особым департаментом внутри мегарегулятора. Таким путем уже пошли Великобритания, Япония, Корея, Исландия, Люксембург, Австралия, Венгрия... Мегарегулятор осуществляет регулирующие функции в отношении: кредитных организаций; деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг; деятельности организаторов торговли; деятельности по управлению коллективными инвестициями; страховой деятельности.

Важно, что создание единого мегарегулятора предлагалось "Cadogan Financial" в рамках проекта программы технической помощи, основным

47

реципиентом которой предполагалась ФКЦБ России. Практически это означало формирование мегарегулятора на базе Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (в Великобритании мегарегулятор был создан на базе Securities and Investment Board).

Постановка задачи создания мегарегулятора требует длительной дискуссии о последствиях, ресурсах, степени готовности рынка к такой мере, наконец, о ее конечной эффективности, хотя мировая практика в этой области неоднозначна. Если даже при разделении зон ответственности российские финансовые регуляторы (не только ФКЦБ России, но и Банк России, и Минфин, и Инспекция по НПФ) не смогли в 1990-е годы эффективно регулировать свои отрасли, то тем слабее может быть регулирующее воздействие и тем более негативным будет кумулятивный эффект при смешении ответственности.

На самом деле ни один из приведенных "Cadogan Financial" аргументов не является неопровергаемым.

Во-первых, в кризисных условиях крупная реорганизация, взятая вне контекста общего плана финансовых реформ, направленных на восстановление финансового рынка, способна только замедлить решение более острых проблем (такой программы реформ в России не появилось после 1998 г., программные документы были ограничены реструктуризацией банковского сектора). Известно, что лучший способ не решать фундаментальные проблемы - начать организационную, с неизвестными результатами, масштабную перестройку.

Во-вторых, в российских условиях - при дефиците кадров, финансирования и т.п., - слияние ведомств, скорее всего, вызовет ослабление регулирования отдельных участков рынка, а ресурсы, поступившие в распоряжение нового ведомства, будут меньше, чем сумма ресурсов, находившихся в распоряжении министерств до их слияния. Это хорошо показывает опыт Минфина, который до создания ФКЦБ России курировал в начале 1990-х годов рынок ценных бумаг и фактически упустил эту отрасль. И, наоборот, выделение в России самостоятельной налоговой службы из состава Минфина привело к росту материальной, кадровой, финансовой базы, используемой государством для регулирования этой области финансов.

Ожидаемая нехватка ресурсов при централизации управления не позволит мегарегулятору с должной внимательностью заниматься развитием каждого отдельного сектора финансового рынка, что недопустимо на таком слабом рынке, как российский. Реорганизация неизбежно минимум на 2-3 года вызовет излишнюю мобильность кадров, ослабление управляемости, нестабильность штатов, структур и полномочий, превалирование текущих организационных задач над перспективными. Это замедлит развитие рынка, приведет к повышению регулятивных издержек и нарастанию системного риска. Координация деятельности регуляторов, преодоление фрагментарности регулятивной базы и несовпадения подходов вполне может осуществляться (при наличии воли правительства) в рамках национального совета по финансовому рынку (если он будет создан), межведомственных комиссий, рабочих групп. Нет ничего хуже подмены процесса развития организационными изменениями, масштабными преобразованиями структур управления, не вызванными объективными потребностями.

Опыт советского периода показывает, что такое чрезмерная централизация управления и к каким последствиям - в управляемом объекте - она ведет. Все управленческие аргументы, относящиеся к экономии расходов в мегарегуляторе (в сравнении с отдельными ведомствами), ликвидации конфликтов интересов между различными органами регулирования, к лучшему распределению регулятивных ресурсов и т.д., имеют обратные доводы и приобретают смысл только в том случае, если состояние самого объекта регулирования - финансового рынка - требует отказа от функционального (секторального) регулирования и перехода к мегарегулированию.

В-третьих, что касается большей независимости мегарегулятора, то в ряде случаев свидетельствует о его строгой подчиненности министерству финансов - в Великобритании, Корее, Норвегии, Финляндии и Швеции, министерству по делам экономики - в Дании.

Более интересен вопрос о том, существует ли в России экономическая основа для создания мегарегулятора, такая степень переплетения функций и операций на рынке, такая степень универсальности финансовых институтов, которая позволяла бы говорить о необходимости мегарегулятора? Является ли создание систем управления, основанных на мегарегуляторе, тенденцией на зарубежных финансовых рынках или речь идет о страновых особенностях? Какими конкретно причинами вызваны решения о переходе к концепции мегарегулятора в тех случаях, на которые ссылается «Cadogan Financial», например, в Великобритании, Японии, Корее, Австралии и некоторых других рынках?

Ответы на эти вопросы следующие. Действительно, можно признать, что существует расширяющаяся в мире практика создания мегарегуляторов или по меньшей мере объединения функций нескольких органов, регулирующих деятельность на финансовых рынках. Примерами могут быть Норвегия (1986 г.), Канада (1987 г.), Дания (1988 г.), Швеция (1991 г.), Великобритания (l997 г.), Япония (1998 г.), Корея (1998 г.), Австралия (1998 г.), Исландия (1999 г.),

Южная Африка (1990 г.), Венгрия (1996 г.), Сингапур. По сути, мегарегулятор создан в Швейцарии.

Вместе с тем «в Европейском Союзе сколько государств - членов ЕС, столько и отличающихся друг от друга структур финансового регулирования. Например, полностью интегрированные мегарегуляторы существуют в трех странах, в двух государствах регулирование в основном сконцентрировано в одном институте, в одном - существует конфедеральная система, в шести государствах - структура регулирования, состоящая из трех ведомств, и в двух - существующая система находится в процессе изменения. Что касается участия центральных банков, то в семи государствах банковский надзор находится внутри центрального банка или тесно связан с ним, в пяти - орган надзора над банками полностью независим от центрального банка, в двух - в основном независим, в одном государстве - осуществляется пересмотр системы».

Более подробно международная практика создания мегарегуляторов рассмотрена в табл. 2.

Таблица 2

Обзор международной практики создания мегарегуляторов Страна Мегарегулятор Выполняемые функции Мегарегуляторы, выполняющие как надзорные функции, так и функции установления правил Велико-британия Financial Services Authority С 1997 г. поэтапно аккумулирует функции банковского надзора (Bank of England, Supervision and Surveillance Division), регулирования и надзора над строительными обществами, институтами ценных бумаг, страхования, коллективных инвестиций. Эти функции ранее выполнялись Building Societies Commission, Securities and Investments Board, Insurance Directorate of Department of Trade and Industry, Securities and Futures Authority, Personal Investment Authority, Investment Management Regulatory Organization, Friendly Societies Commission, Registrar of Friendly Societies. Австралия Australian Securities and Investments Commission,

Australian Prudential Regulation Authority Два мегарегулятора - Australian Securities and Investments Commission (регулирование и надзор отрасли ценных бумаг и инвестиционных трастов, защита инвесторов во всех финансовых отраслях, включая отношения страховых компаний и банков с клиентами) и Australian Prudential Regulation Authority (установление пруденциальных стандартов и надзор в отношении банков, страховых компаний, пенсионных фондов, небанковских кредитных организаций) находятся - совместно с центральным банком - под координирующим воздействием Совета финансовых регуляторов (Council of Financial Regulators), который обладает, скорее, не властными, а согласующими полномочиями Канада Office of the Superintendent of Financial Institutions Установление регулятивных правил и надзор за рядом финансовых институтов, если они регистрируются на федеральном уровне (банки, небанковские кредитные организации, страховые организации, трасты, институты пенсионного частного обеспечения) Сингапур Monetary Authority of Singapore Регулирование всего финансового сектора, в том числе выполнение функций центрального банка, а через структурное подразделение - Financial Supervision Group - функций надзора и регулирования всего финансового сектора, включая банки, страховые компании, отрасль ценных бумаг Швейцария Swiss Federal Banking Commission Функции регулирования входа на рынок, установления правил и надзора за банками, брокерами - дилерами, инвестиционными фондами, управляемыми банками, фондовыми биржами, организациями депозитарной и расчетно - клиринговой инфраструктуры. Пенсионная и страховая отрасли не входят в сферу регулирования Мегарегуляторы, выполняющие только (или преимущественно) надзорные функции Япония Financial

Supervisory Agency (до июня 2000 г.) Действуя как мегарегулятор, является только органом надзора, исполняя надзорные функции в отношении банков, страховых организаций и отрасли ценных бумаг (в том числе проверки, финансовые расследования и принятие санкций) Корея Financial

Supervisory

Commission Является только органом надзора, осуществляя указанные функции в отношении банков, страховых институтов, отрасли ценных бумаг, небанковских финансовых институтов Венгрия Hungarian Banking and Capital Market Supervision Осуществляет надзорные функции в отношении банков и отрасли ценных бумаг Дания Danish Financial

Supervisory

Authority Действует как «секретариат» (внешние связи и обеспечивающие функции) для трех секторальных ведомств (Danish Securities Council, Danish Insurance Council, Danish Pension Market Council), каждый из которых является надзорным органом для отрасли ценных бумаг, страхования и частного пенсионного обеспечения соответственно Норвегия Banking, Insurance and Securities Commission Является только органом надзора, осуществляя указанные функции в отношении банков, страховых институтов, отрасли ценных бумаг, пенсионных фондов, небанковских финансовых институтов Швеция Swedish Financial

Supervisory

Authority Надзор за банками и другими кредитными организациями, институтами ценных бумаг, инвестиционными фондами, страховыми компаниями54 Финляндия Financial Supervision Надзор за банками и другими кредитными организациями, институтами ценных бумаг, инвестиционными фондами, страховыми компаниями, рынками, депозитарной инфраструктурой Южная Африка Financial Services Board Осуществляет надзорные и «консультирующие» функции в отношении институтов ценных бумаг, страхования, частного пенсионного обеспечения, трастов и других, за исключением банков (2)

Анализ табл. 2 позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, часть мегарегуляторов создается на компактных рынках небольших стран, финансовый сектор которых не располагает широкой региональной сетью. Во- вторых, большей частью функции мегарегуляторов (в 7 случаях из 11) ограничены надзором за финансовым сектором.

Уже эти наблюдения показывают, что общие ссылки на международную практику как обоснование создания мегарегулятора в России по меньшей мере неточны. Вместе с тем вопрос об экономических причинах создания мегарегулятора, например, в Великобритании, Австралии и отчасти Японии, о действии тех же самых причинно-следственных связей в российской практике, пока остается открытым.

На самом деле такими основными причинами являются: универсализация финансовых институтов на открытых и либерализованных рынках; создание финансовых конгломератов, в которых холдинговая компания или иным образом консолидированный собственник владеет несколькими финансовыми институтами, предоставляющими финансовые продукты, относящиеся к разным секторам финансового рынка; перекрестные предложения финансовых продуктов: банками - страховых, фондовых, пенсионных, коллективных инвестиций и т.д., страховыми и брокерско- дилерскими компаниями - банковских или подобных банковским; секьюритизация финансовых продуктов, создание банкоподобных продуктов и т.п.

В этой связи важен рост трансграничных предложений диверсифицированных финансовых продуктов, предоставление услуг

финансовыми институтами, подобных тем, которые оказывались организаторами торговли на финансовых рынках, вхождение в финансовый бизнес крупных предприятий реального сектора и торговли, диверсификация продуктов, возникающая в связи с развитием интернет - финансовой коммерции.

В исследовании Международного валютного фонда отмечается, что «линии демаркации, которые когда-то разделяли операции банков и операции небанковских институтов становятся всё менее заметными. Всё в большей степени эти институты предлагают схожие продукты тем же самым клиентам. В некоторых случаях, если взглянуть на бухгалтерские балансы, перечень операций и источники денежных ресурсов крупных оптовых институтов, с трудом можно определить, какие из них являются «банками», а какие «домами ценных бумаг» (securities houses)».

В соответствии с исследованием группы финансовых институтов, проведенным мегарегулятором Financial Services Authority (Великобритания), "восемь фирм, были лицензированы на ведение всех пяти основных видов деятельности, по которым нужно получение лицензии (привлечение депозитов, страхование, ценные бумаги и корпоративное финансирование, управление фондами, консультирование в области инвестиций и продажа инвестиционных продуктов розничным клиентам. Еще 13 фирм были лицензированы на ведение четырех из этих видов деятельности и более 50 других фирм имели лицензии на выполнение 3 из 5 функций. Двадцать лет назад даже крупнейшие британские финансовые институты обычно имели разрешение на ведение только одной из этих двух функций. Исчезновение связи между определенным типом фирмы и ограниченным рядом продуктов, поставляемых этой фирмой, означает трудности регулирования на функциональном базисе. традиционный функциональный подход больше не соответствует структуре

57

фирм и рынков." С ростом числа финансовых конгломератов (многофункциональных фирм) число согласований, коммуникаций, потребности в координации внутри и между государственными органами нарастают таким образом, что, по мнению идеологов мегарегулирования, даже при назначении «ведущего регулятора» для каждого финансового конгломерата не решаются проблемы управляемости и качества надзора.

Выходом из положения может быть отказ от регулирования по функциональному (или, что то же самое, секторальному) принципу и создание мегарегулятора. При этом мегарегулятор обычно оказывается построенным внутри по секторальному принципу - банки, страхование, ценные бумаги и т.п. - с выделением в своей структуре «ведущих регуляторов» - подразделений и лиц, ответственных, если следовать терминологии Financial Services Authority, за «комплексные группы» - финансовые конгломераты.

Великобритания и другие страны, где созданы мегарегуляторы, пошли значительно дальше рекомендаций Международной организации комиссий по ценным бумагам и других международных организаций, которые при надзоре за финансовыми конгломератами предлагали выделять «ведущего регулятора», налаживать обмен информацией, предпринимать совместные действия и т. п.

Применимость в России. Из приведенного анализа очевидно, что даже для постановки вопроса о «мегарегуляторе» как о возможном решении должна быть достигнута высокая степень зрелости финансового рынка, должны вырасти крупные и диверсифицированные финансовые институты и группы, существование которых позволит поставить вопрос о переходе от преимущественно функционального (или, что то же самое, секторального) регулирования к системе «ведущих регуляторов» (с сохранением функционального принципа) - и далее к кросс - секторному регулированию, с возможным созданием мегарегулятора.

В России, где финансовые институты имеют крайне низкую капитализацию, создание мегарегулятора преждевременно. Учитывая слабость ресурсов государства, существование функциональных органов, отвечающих за конкретные сегменты и отрасли финансового рынка крайне важно, так как это создает возможность направленного внимания и целевых действий по строительству или, точнее, содействию строительству своих «собственных» отраслей - страхования, ценных бумаг, банков, частного пенсионного обеспечения, коллективных схем инвестирования. Стоит только укрупнить их регуляторов, как немедленно объем усилий, относящийся к каждой финансовой отрасли, резко сократится.

Для формирования мегарегулятора в России нет экономической базы: а) финансовый рынок крайне раздроблен, основан на очень мелких финансовых институтах, с низкой капитализацией, которым только предстоит вырасти в более диверсифицированный и крупный бизнес; б) региональные рынки замкнуты, отсутствует не только трансграничное, но даже в большой мере трансрегиональное предложение финансовых продуктов; в) финансовые продукты и деятельность российских финансовых институтов имеют упрощенную структуру; г) не существует группы и даже отдельных финансовых конгломератов, которые имели бы доминирующее положение в нескольких секторах рынка и представляли бы собой «переплетенный», со сложной организационной структурой универсальный бизнес; д) функциональным регуляторам только предстоит в будущем «вырастить» внутри своих секторов финансового рынка крупные компании, которые бы на основе реорганизаций и приобретений стали бы занимать ощутимые доли на рядом стоящих рынках финансовых продуктов.

Поэтому необходимо согласиться с мнением Говарда Дэвиса, главы финансового мегарегулятора Великобритании (Financial Services Authority), который отмечает следующее: «В Соединенном Королевстве мы решили, что создание мегарегулятора имеет смысл на наших очень открытых рынках, и мы определенно не жалеем об этом решении... Но если рассмотреть мировую практику, то можно найти много очень различных моделей регулирования. относительно которых ясно, что они хорошо работают в странах с различными типами финансового рынка и политических структур. Тот факт, что в Европе существует почти столько же моделей, сколько стран - членов ЕС, является проблемой, когда решаются вопросы гармонизации. Но при этом совершенно невозможно утверждать, что одна и та же модель является безусловно

59

правильной для каждой страны».