Полномочия

Европейский парламент обладает полномочиями, которые традиционно присущи парламентским учреждениям в совре­менных государствах. Это, во-первых, участие в нормотвор­ческом процессе (законодательные полномочия); во-вторых, вотирование бюджета и утверждение отчета о его исполнении; в-третьих, участие в формировании других институтов и кон­троль над их деятельностью; в-четвертых, осуществление внешних связей.

13.5.1. Участие в нормотворческом процессе

В первых учредительных актах была использована краткая и весьма лаконичная формула, определяющая полномочия Пар­ламента Сообществ. Она гласила, что Парламент «осуществляет функции консультации и контроля». Таким образом, Договор о ЕЭС ограничивал назначение Парламента осуществлением чисто консультативной и в какой-то мере даже вспомогатель­ной роли.

По мере эволюции Сообществ и с созданием Европейского Союза статус Парламента претерпевает изменения. В новой ре­дакции ст. 137 (ныне ст. 189) прежняя формулировка исчезает. Она заменена гораздо более нейтральной, хотя и несколько расплывчатой формулой, согласно которой Парламент осуще­ствляет полномочия, которыми он наделен по Договору.

Законодательные полномочия Парламента в наиболее обоб­щенном виде были определены в ст. 192 Договора о Сообщест­

ве. «Европейский парламент участвует в процедуре принятия актов Сообщества в той мере, в какой это предусмотрено на­стоящим Договором, осуществляя свои полномочия в рамках процедур, предусмотренных статьями 251 и 252, а равно путем принятия совпадающего положительного заключения или дачи консультативного заключения.

Европейский парламент может по требованию большинства депутатов предложить Комиссии представить предложения, ко­торые кажутся ему необходимыми для осуществления настоя­щего Договора, в целях выработки нормативно-правового акта Сообществ».

Как видно из содержания этой статьи, консультативная про­цедура не исчезла, но она заметно утратила свои позиции. Поя­вились и новые требования к самой процедуре. В учредитель­ных актах, относящихся к Европейскому Союзу, содержится прямое указание Комиссии и Совету принимать во внимание мнение Парламента, высказанное в ходе консультативной про­цедуры.

Сдвиги, происходящие в нормотворческом процессе, не ог­раничиваются лишь призывом к учету мнения Парламента. Уже Единый европейский акт 1986 г. закрепил использование процедуры сотрудничества, на основании которой проект, под­готовленный Комиссией и одобренный Советом, подлежал рас­смотрению в ходе нескольких чтений непосредственно на засе­даниях Парламента. И хотя при применении этой процедуры все равно решающее слово оставалось за Советом, тем не менее Парламент стал играть более активную роль, особенно на ста­дии подготовки и обсуждения решения. Наконец, в соответст­вии с Маастрихтским договором 1992 г. и особенно после уточ­нений, внесенных Амстердамским договором 1997 г., введена и начинает все шире использоваться процедура совместного при­нятия решений. В этом случае проект, подготовленный Комис­сией и одобренный Советом, проходит три чтения, и оконча­тельное принятие нормативно-правового акта невозможно без согласия и без одобрения со стороны Парламента.

В результате постепенно складывается законодательная про­цедура, по многим параметрам схожая с той, которая свойст­венна парламентским учреждениям. Главное, что она пока при­меняется лишь только в тех случаях, когда в учредительном ак­те содержится прямое указание на применение ст. 251 Договора о Сообществе. Важно, однако, отметить, что такого рода указа­

ния становятся с введением в действие Ниццского договора 2001 г.

Конституция ЕС вносит существенные изменения в законо­дательную парламентскую процедуру. В общей иерархии нор­мативно-правовых актов на высшей ступеньке актов вторично­го права появляются законы и рамочные законы. Их принятие возможно только в результате применения общей законода­тельной процедуры, в которой важная роль должна принадле­жать Парламенту. Безусловно, наряду с расширением кон­трольных полномочий это значительно повышает роль и значе­ние Парламента.

Тем не менее Конституция сохраняет существование спе­циальной законодательной процедуры в отдельных областях, например, ОВПБ, ОЕПБО и др., в рамках которой решение может приниматься без участия представительного органа. Та­ковы, например, законы и рамочные законы Совета. Ограни­чение законодательных полномочий Парламента, хотя и менее значительное и заметное, сохраняется и в некоторых других областях.

13.5.2. Бюджетные полномочия

Парламент участвует в обсуждении проекта бюджета, его во­тировании и утверждает отчет о его исполнении. Проект бюд­жета подготавливается Комиссией и рассматривается и вносит­ся в Парламент Советом не позднее 30 сентября года, предше­ствующего его исполнению. Проект бюджета проходит при необходимости два чтения. В ходе обсуждения законопроекта депутаты вправе предлагать поправки и изменения тех статей, которые касаются осуществления так называемых необязатель­ных расходов. Большая часть бюджетных расходов, относимых к обязательным, может стать предметом обсуждения, но по­правки, предлагаемые Парламентом, носят скорее характер по­желаний. Что касается рассмотрения необязательных расходов, то предлагаемые изменения носят императивный характер и должны учитываться при выработке окончательного проекта при условии, что они не выходят за общие рамки расходов, предусмотренных по бюджету.

Практически Европейский парламент лишен возможности сколько-нибудь существенно пересматривать доходную и рас­ходную части бюджета и не обладает правом внесения своего

собственного законопроекта по финансам.

Европейский парламент заслушивает промежуточные отчеты и утверждает годовой отчет об исполнении бюджета. Опираясь на представленные документы и доклады Счетной палаты, Евро­пейский парламент может утвердить или отклонить отчет об ис­полнении бюджета. Решение выносится абсолютным большин­ством голосов. Порядок принятия решений регулируется учре­дительными актами и приложением V к Регламенту Парламента.

13.5.3. Участие в формировании других институтов и контрольные полномочия Парламента

Наиболее существенными полномочиями обладает Парла­мент при формировании Европейской комиссии, Счетной па­латы и назначении главы и членов Правления Европейского центрального банка. Кандидат на пост Председателя комиссии предлагается государствами — членами ЕС на основе решения Совета, заседающего в составе глав государств или пра­вительств, которое принимается квалифицированным боль­шинством голосов. По приглашению Парламента кандидат в Председатели выступает с общим заявлением, излагая основ­ные политические ориентиры своей деятельности. Парламент большинством голосов утверждает или отклоняет предложен­ную кандидатуру. В случае отклонения предложения Парла­ментом Совет должен выдвинуть нового кандидата. При поло­жительном решении Парламент приглашает представить кан­дидатов в члены Комиссии. Каждый из кандидатов должен выступить на заседании постоянной комиссии соответствующе­го профиля и ответить на задаваемые парламентариями вопро­сы.

потребовать ее замену. Так было, например, при формирова­нии Комиссии в 2004 г. По завершении этих слушаний Предсе­датель представляет Парламенту Комиссию в целом и излагает ее программу. Решение об утверждении принимается большин­ством голосов парламентариев, участвующих в голосовании. Схожей является процедура, применяемая при назначении чле­нов Счетной палаты (ст. 35 Регламента) и Председателя, вице- председателей и членов Правления ЕЦБ.

Парламент осуществляет в довольно широких пределах кон­троль за деятельностью Комиссии. Формы и методы этого пар­ламентского контроля более или менее традиционны и схожи с теми, которыми пользуются национальные парламенты. Это, во-первых, право на информацию. Совет и Комиссия обязаны представлять Европейскому парламенту доклады о своей теку­щей деятельности, а также итоговый годовой доклад о деятель­ности Европейского Союза. Такого рода доклады, представляе­мые обычно руководителями соответствующих институтов, мо­гут служить основанием для обсуждения деятельности Совета или Комиссии как в отдельных областях, так и в отношении функционирования Союза и его институтов в целом.

Вторая наиболее распространенная форма контроля над деятельностью Комиссии и Совета — это устные и письменные вопросы. Активность парламентариев в этом отношении доволь­но высока. Ежегодно поступает несколько тысяч вопросов, большинство из которых адресуется Комиссии. Устные и пись­менные вопросы подаются заблаговременно в письменном виде (Комиссии не позднее чем за неделю, Совету за три недели). Вопрос о приемлемости вопроса и включении его в повестку дня решается Председателем Парламента. Ответ на письменные вопросы публикуется в Официальном вестнике ЕС. Еженедель­но Парламентом проводится час вопросов и ответов по образцу аналогичных процедур, принятых в национальных парламент­ских учреждениях. Время, отводимое на выступление автора вопроса, строго ограничено, а сам вопрос должен носить кон­кретный и ясный характер.

Определенному расширению контрольных полномочий Пар­ламента должно содействовать предусмотренное Договором о ЕС создание временных комиссий по расследованию. Они об­разуются по требованию не менее чем 1/4 депутатов и имеют своим назначением проведение конкретного расследования в

связи с обвинениями, выдвинутыми в адрес тех или иных ин­ститутов, органов или должностных лиц в совершении правона­рушений или ненадлежащем управлении в том, что касается применения права ЕС. Детально вопрос о порядке формирова­ния и функционирования этих комиссий регулируется решени­ем Парламента, Совета и Комиссии от 19 апреля 1995 г. и Рег­ламентом Парламента. Прямых указаний на то, какие последст­вия может иметь признание нарушения со стороны комиссии, перечисленные акты не содержат.

К числу особо важных контрольных полномочий относится институт парламентской ответственности правительства, при­меняемый в Европейском Союзе. (Механизм института ответ­ственности рассмотрен в главе 12, посвященной Европейской комиссии.)

Характеризуя контрольные полномочия Европейского пар­ламента, следует обратить внимание еще на два момента. Это, во-первых, введенное учредительными актами и подтверждае­мое Конституцией право на подачу индивидуальных или кол­лективных петиций, подлежащих обязательному рассмотрению Европейским парламентом, при условии, что эта петиция каса­ется вопросов, относящихся к ведению Сообществ. Во-вторых, создание института омбудсмана, учреждение которого преду­смотрено ст. 195 Договора о ЕС и также подтверждаемое Кон­ституцией. Постановления Договора детализируются в Регла­менте Парламента, уточняющем порядок его назначения и дея­тельности. Он избирается депутатами тайным голосованием. Если ни один из кандидатов не соберет абсолютного большин­ства в первых двух турах, то в третьем туре баллотируются толь­ко два кандидата, собравшие наибольшее число голосов во вто­ром туре. Омбудсман назначается Европейским парламентом на срок его полномочий каждый раз после очередных выборов. Возможно повторное назначение одного и того же лица. Он по­кидает свой пост либо по истечении срока полномочий, либо по собственной просьбе об отставке, либо по решению Суда ЕС, принятому на основе представления Европейского парла­мента. Оно выносится, если омбудсман более не соответствует условиям, требуемым для исполнения его обязанностей.

Омбудсман наделен правом принимать жалобы, исходящие от граждан ЕС или любого иного физического или юридиче­ского лица, находящегося под юрисдикцией государств-членов, в случае, если они обжалуют ненадлежащее управление со сто­

роны институтов и органов Сообществ, за исключением жалоб, приносимых на деятельность Суда ЕС и СПИ.

Омбудсман по собственной инициативе, или основываясь на поданных ему жалобах, проводит независимое расследова­ние, если считает его оправданным. По результатам такого рас­следования составляется доклад, направляемый соответствую­щим институтам и органам, коих эта жалоба касается. Эти по­следние должны в течение трех месяцев по получении доклада омбудсмана представить свои замечания. После этого итоговый доклад направляется Парламенту и другим заинтересованным институтам. Лицо, подавшее жалобу, информируется о резуль­татах проведенного расследования. В целом деятельность ом­будсмана обобщается в итоговом ежегодном докладе, который направляется Европейскому парламенту.

13.6.