§ 2. Система экологических прав гравдан в Российской Федерации

Научные подходы к систематизации экологических прав граждан в Российской Федерации

В российской научной и учебной юридической литературе существуют разные подходы к систематизации экологических прав граждан.

Так, одной из основных классификаций является деление по уровню правового регулирования на конституционные (их еще называют основными или фундаментальными) - закрепленные в статье 42 Конституции Российской Федерации и иные экологические права граждан. Этой классификацию приводят в своих работах ММ. Бринчук362, СЛ. БоголюбовА.К. Голиченков164 и другие.

163 См.: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды):

Учебник для высших юридических учебных заведений. С. 131.

163 См.: Боголюбов СЛ. Экологическое право. Учебник для вузов. С 92-157.

При этом профессор М.М. Бринчук относит к первой группе не только права, закрепленные в статье 42 Конституции, но также право частной собственности на землю (статья 36), право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (статья 37), право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41).

К категории иных экологических прав человека, согласно данной классификации, относятся «права в области природопользования и охраны окружающей среды, установленные в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов»165.

Профессор С. А. Боголюбов предлагает следующую классификацию экологических прав граждан: -

конституционные экологические права граждан; -

право граждан на обращение по вопросам охраны окружающей среды (в природоохранные органы, в правоохранительные органы); -

право на объединения для охраны окружающей среды (в этих рамках - права и обязанности общественных объединений); -

право граждан на мирные публичные мероприятия в защиту природы; -

права в области принятия экологических решений и контроля за их исполнением (в том числе права при проведении государственной и общественной экологической экспертизы, процедуры оценки воздействия на окружающую среду, а также право

164 См.: Голиченков А.К.

- права граждан в области референдумов по охране окружающей среды.166

Профессор А.К. Голиченков выделяет экологические права в узком и широком смысле слова, а также «иные права, имеющие значение с точки зрения правового статуса граждан в сфере «общество - природа»».167

Экологические права граждан в узком смысле слова - только те специальные экологические права, которые имеют своим объектом благоприятную окружающую среду (закрепленные в 42 статье Конституции Российской Федерации, а также «право на благоприятную среду жизнедеятельности»; «право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека»).

В широком смысле слова к экологическим правам А.К. Голиченков относит также (наряду со специальными) эколого- экономические (прежде всего, право общего природопользования) и эколого-социальные («смежные») (право на охрану здоровья, «право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и

165 См. выше.

т Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 92-157.

167 См.: Голиченков А.К. Экологическое право России. Общий курс лекций для студентов 4 курса дневного отделения юридического факультета МГУ. На правах рукописи. М., 2000-2001.

гигиены» - статья 37 Конституции Российской Федерации).

К иным правам, имеющим значение с точки зрения правового статуса граждан в сфере «общество - природа» А. К. Голиченков относит право искать, получать, производить и распространять информацию любым законным способом (часть четвертая статьи 29 Конституции); право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (статья 31 Конституции); право на объединение (часть первая статьи 30 Конституции); право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (статья 31 Конституции).

При этом, как замечает А.К.

Н.А. Духно, также, рассматривая экологические права в широком смысле слова, предлагает следующую их классификацию:

- экологические права, неотделимые от личности (право граждан на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду; право на бесплатную информацию о качестве окружающей среды в местах проживания; право на возмещение вреда, причиненного здоровью каждого в результате вредного воздействия других лиц на окружающую среду; право требовать в судебном порядке

168 Там же.

прекращения любой деятельности, нарушающей качество окружающей среды в местах проживания);

- экологические права, тесно связанные с природопользованием (права природ ополъзовател ей).169

Принципиально иной подход заключается в признании права на благоприятную окружающую среду основным, фундаментальным, центральным экологическим правом, в то время как все остальные экологические права граждан выступают как гарантии соблюдения и защиты этого права. Доцент М.И. Васильева пишет: «...право на благоприятную окружающую среду может рассматриваться как суперправо, цель функционирования всех иных правомочий граждан,

170

которые выступают соответственно как средство достижения цели».

Система экологических прав граждан в законодательстве Российской Федерации

Анализ российского законодательства показывает, что четкой, осмысленной системы экологических прав на сегодняшний день не существует. Причины кроются, прежде всего, в несовершенстве самого экологического законодательства в широком смысле слова.

Закон РСФСР 1991 года «Об охране окружающей природной среды», одним из первых упомянувший о правах граждан в сфере охраны окружающей природной среды, предшествовал Конституции Российской Федерации, закрепившей в статье 42 право на благоприятную окружающую среду и другие экологические права 169

См.: Духно Н.А.

Васильева М.И. Судебная защита экологических прав. Правовые вопросы возмещения и предупреждения экологического вреда. С. 11.

граждан.

Впоследствии был принят ряд законодательных и иных нормативных правовых актов, также содержащих права, которые можно отнести к экологическим правам граждан. В их числе можно назвать права граждан в области экологической экспертизы; права граждан в области использования атомной энергии и другие.

Исходя из целей и задач данной главы, в том числе: сравнительно-правового анализа законодательства государств - членов Европейского Союза и Российской Федерации, мы будем рассматривать экологические права граждан как правовой институт, состоящий из следующих элементов:

а) принципов, устанавливающих основы правового регулирования отношений в области обеспечения и защиты экологических прав граждан;

б) фундаментального экологического права - права на благоприятную окружающую среду;

в) иных экологических прав граждан;

г) обязанностей граждан по охране окружающей природной

среды;

д) участия граждан (общественности) в принятии экологически значимых решений;

е) обязанностей государства и других субъектов в области охраны окружающей природной среды;

ж) механизма защиты экологических прав граждан.

Законодательство Российской Федерации закрепляет следующие основные принципы, касающиеся экологических прав граждан: -

приоритета охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;31 -

научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;32

гласности в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;33

гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; -

участия граждан, коммерческих и некоммерческих организаций, иных юридических лиц в обсуждении государственной политики, проектов федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, а также в практической деятельности в

области использования атомной энергии.34

Право на благоприятную окружающую среду зацеплено как в Конституции Российской Федерации (статья 42), так и (в несколько измененной формулировке «право на охрану здоровья от неблагоприятных воздействий окружающей природной среды, вызванной хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий») в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (статья 11).

В числе иных экологических прав граждан, прежде всего, необходимо назвать: -

право граждан на получение экологической информации (информации о состоянии окружающей природной среды); -

право граждан на участие в принятии экологически значимых решений;35

право граждан на возмещение экологического вреда, причиненного здоровью и (или) имуществу; -

право граждан требовать в административном и судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное воздействие на окружающую природную среду и здоровье человека.

Право граждан на экологическую информацию закреплено в законодательстве Российской Федерации как в общем виде (право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды,179 право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране180 и другие), так и в более узком виде, применительно к отдельным институтам экологического права (например, право получать от специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, организующих проведение государственной экологической экспертизы конкретных объектов экологической

1 Q1

экспертизы, информацию о ее проведении ).

Предусмотрена уголовная ответственность за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население такой информацией.36

При этом не всегда право на получение информации о состоянии окружающей природной среды закрепляется прямо как право граждан.

Конституция Российской Федерации. (Статья 42). 180

Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». ( Статья 12).

1 1 Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».(Статья 19).

положений, закрепляющих основные принципы проведения ОВОС (принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы), а также обязанностей заказчика «предоставить всем участникам процесса оценки воздействия на окружающую среду (в том числе и общественности) возможность своевременного получения полной и достоверной информации»37.

Право граждан на участие в принятии экологически значимых решений прямо не закреплено в законодательстве Российской Федерации. Однако, в ряде законодательных и иных нормативных правовых актов закреплены права граждан на участие в проведении экологической экспертизы, оценки воздействия на окружающую среду и некоторые другие, которые можно рассматривать как права на участие в принятии экологически значимых решений. Любая законодательно предусмотренная возможность влияния граждан в той или иной степени на принятие решений в сфере охраны окружающей

природной среды может рассматриваться как косвенное закрепление

прав граждан на участие в принятии экологически значимых решений.

Право граждан требовать отмены экологически значимых

решений и ограничения (приостановления, прекращения)

экологически вредной деятельности может быть реализовано как в

отношении двух объединенных требований, так и в отношении

каждого из них в отдельности. Так в случае, когда решение уже

принято (например, о реконструкции промышленного предприятия) и

к

началась деятельность по реализации этого решения, граждане вправе требовать одновременно и отмены решения, нарушающего их право на благоприятную окружающую среду, так и прекращения экологически вредной деятельности.

Существуют и другие права граждан, смежные экологическим (например, право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека;'84 право на благоприятную среду жизнедеятельности;185 право на радиационную

1ЙЛ

безопасность и другие).

В законодательстве Российской Федерации закреплены следующие экологические обязанности граждан:

сохранять природу и окружающую природную среду, 184

См.: Федеральный закон от 21 ноября 1995 г.

Градостроительный Кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г, № 73- ФЗ. (Статья 7). 186

Федеральный закон от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения». (Статья 22).

бережно относиться к природным богатствам;187

- принимать участие в охране окружающей природной среды, соблюдать требования природоохранительного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды, своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому

1RR

воспитанию подрастающего поколения;

не осуществлять действия, влекущие за собой нарушения прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду

189

обитания.

Таким образом, экологические обязанности граждан заключаются как в совершении действий по охране окружающей природной среды, так и в том, чтобы воздерживаться от совершения действий, оказывающих вредное влияние на природу, в том числе нарушающих экологические права других граждан.

В законодательстве Российской Федерации прямо не закреплены обязанности государства и (или) государственных органов, государственных служащих, должностных лии по охране окружающей природной среды, в том числе по предоставлению гражданам экологической информации.

В то же время в ряде законодательных актов закреплены обязанности государства, его органов, должностных лиц, которые можно отнести к экологическим (например, обязанность органов государственной власти, местного самоуправления проводить с

187 Конституция Российской Федерации, Принята 12 декабря 1993 г.// Российская газета, 1993,25 декабря, № 237 / Статья 58. 158 Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». (Статья 12).

участием организаций, в том числе общественных организаций (объединений) и граждан обсуждение вопросов по размещению, проектированию и сооружению объектов использования атомной энергии'90).

По мнению профессора А.К. Голичеикова, «в законодательстве имеются группы правовых норм, которые представляют интерес с точки зрения установления круга экологических обязанностей

191 п

государства». В числе таких положений автор называет, например, следующие: «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не

192

предусмотрено законом».

Также, по мнению А. К. Голиченкова, в числе правовых норм, опосредованно закрепляющих обязанности государства в области охраны окружающей природной среды, можно назвать положения, закрепляющие государственные гарантии реализации экологических прав, а также общие нормы, закрепляющие обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права 189

Там же. 190

Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии». (Статья 14). 191

См.: Сводный доклад по проекту Центра Международных проектов и ЮНЕП «Разработка согласованного подхода к гармонизации законодательства об окружающей среде стран-членов СНГ». 192

Конституция Российской Федерации. (Часть 2 статьи 24). 193

Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. ЛГа 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». (Статья 14).

и свободы человека и гражданина.194

Особое внимание в последнее время уделяется проблеме участия общественности в принятии экологически значимых решений. Недостатком российского законодательства является отсутствие прямого закрепления права граждан на участие в принятии экологически значимых решений. Тем не менее, косвенно такое право можно вывести из некоторых положений ряда законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, закрепляющих:

право граждан участвовать в управлении делами

195

государства;

право граждан и общественных организаций на участие в обсуждении проектов законодательных актов и программ в области использования атомной энергии, а также в обсуждении вопросов по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения;196

- права граждан в области экологической экспертизы (право выдвигать предложения о проведении общественной 194

См.: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 18 февраля 1999 г. № 35-Ф3 и от 7 ноября 2000 г. № 135-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 31, ст. 2990; 1999, № 8, ст. 974; 2000, № 46, ст. 4537. (Статья 5); Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». С изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 19, ст. 685; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 51, ст. 4970. (Часть 3 статьи I). 195

Конституция Российской Федерации. (Часть 1 статьи 32).

экологической экспертизы;197 -

право экологических объединений рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов, проводить общественную экологическую экспертизу, требовать назначения государственной экологической экспертизы) ;198 -

возможность участия общественности в проведении оценки воздействия на окружающую среду (общественные обсуждения (слушания));199

возможность обжалования экологически значимых решений (право граждан требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации эколопически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека200).205 196

Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии». (Статья 14). 197

Там же. (Статья 19). 198

Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». (Статья 13).

Приказ Государственного Комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».

200 Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». (Статья 12).

См. также: Шатрова ОД «Экологически значимые решения. Термины и определения» // Экологическое право России на рубеже XXI века. Сборник научных статей преподавателей и аспирантов кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, посвященный памяти профессора В,В. Петрова. Составители: AM, Голиченков, Т.В. Петрова / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М.: Зерцало, 2001. С. 84-94.

Одним из основных способов защиты экологических прав граждан является обжалование экологически значимых решений и действий, которое может осуществляться как в административном, так и в судебном порядке. При этом решение, принятое в административном порядке, также может быть обжаловано в суд.

Защита экологических прав граждан в судебном порядке также может осуществляться путем подачи исков:

о возмещении вреда, причиненного здоровью и (или) имуществу (в том числе морального);38

203

- о прекращении экологически вредной деятельности.

Кроме того, существуют иные способы защиты экологических прав граждан. Так, профессор А.К. Голиченков отмечает, что защита экологических прав граждан может осуществляться путем:

а) признания права;

б) установления в законе гарантий экологических прав граждан в случае их прекращения или ограничения государством;

в) пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения в судебном и административном порядке;

г) возмещения убытков (вреда);39

д) неприменения судом, арбитражным судом актов государственных или иных органов, противоречащих закону;

е) компенсации морального вреда;

ж) иными способами, предусмотренными законом.40

Для защиты экологических прав граждан большое значение

имеет то, что они закреплены в Конституции Российской Федерации,

которая имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Как

отмечает В.М. Жуйков, «Конституция РФ не декларативный, а

«работающий» высший нормативный акт... Принцип ее прямого

действия... должен стать основополагающим принципом

200

судопроизводства».

Таким образом, в российской правовой доктрине предлагаются различные варианты систематизации экологических прав граждан, основанные на уровне правового регулирования, принадлежности к различным институтам экологического права, выделении основного, фундаментального и иных экологических прав граждан, понимании экологических прав граждан в широком и узком смысле слова.

В законодательстве Российской Федерации четкой системы экологических прав не существует, отдельные права граждан в области охраны окружающей среды «разбросаны» по разным законодательным и нормативным правовым актам.

Тем не менее, анализ законодательства позволяет выделить самостоятельный институт экологических прав, состоящий из следующих элементов: принципов, устанавливающих основы правового регулирования отношений в сфере экологических прав граждан; фундаментального экологического права - права на благоприятную окружающую среду; иных экологических прав граждан; экологических обязанностей граждан; гарантий обеспечения экологических прав граждан; механизма защиты экологических прав граждан.