§ 1. Понятие экологических прав граждан в Российской Федерации

Понятие экологических прав граждан а российской правовой доктрине

Задолго до конституционного и законодательного зацепления экологических прав граждан в отечественной научной юридической литературе высказывалась необходимость сохранения, улучшения окружающей человека природной среды для защиты его экологических интересов: «Цель, объективно заложенная в охране природы человеком, состоит в обеспечении оптимальных (то есть наиболее благоприятных) естественных условий его существования

как биологического и социального организма».132

Тогда еще этот важнейший аспект экологических отношений рассматривался не через призму института экологических прав граждан, а лишь как одна из основных целей, форм или принципов охраны окружающей природной среды.

В конце 70-х - начале 80-х годов во многих научных работах появилось не только упоминание о фундаментальном экологическом праве - праве граждан на благоприятную (здоровую) окружающую

134

среду, но и определение его места, содержания и т.п.

Следующий этап научного осмысления теории экологических

прав граждан пришелся на 90-е годы. Точкой отсчета этого этапа

служит законодательное (в Законе РСФСР «Об охране окружающей 1

природной среды» ), а впоследствии и конституционное (статья 42 Конституции Российской Федерации136) закрепление прав граждан в сфере охраны окружающей природной среды. 132

Правовая охрана природы в СССР. Учебное пособие / Под ред.

Колбасов О. С. Экология: политика - право. М., 1976. С. 80-81. 134

См., например: Шемгиуненко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев: Наукова думка, 1989. 135

Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». С изм., внесенными законами Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2397-1, от 2 июня 1993 г. № 5076-1 и от 10 июля 2001 г. № 93-ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1992 г, № 10, ст. 457; № Ю, ст. 459; 1993, № 29, ст. 1111; 2001, №29, ст. 2948. 136

Конституция Российской Федерации. Принята 12 декабря 1993 г. // российская газета, 1993, 25 декабря, № 237.

Начиная с этого момента, был опубликован ряд монографических исследований и научных статей, специально

1 эп

посвященных данной проблеме. Вопрос экологических прав граждан также затрагивался в литературе, которая освещала общие вопросы экологического права и права вообще. Кроме того, в большей части вышедших в это время учебниках и учебных пособиях по экологическому праву, данному вопросу уделялось особое внимание. На научных и научно-практических конференциях, семинарах и т.п. также затрагивались различные аспекты института экологических прав граждан, количество выступлений по этой тематике растет с каждым годом.27

Рост интереса к данной проблематике, казалось бы, предполагает то, что все основные теоретические вопросы экологических прав давно уже обсуждены, определены, анализированы и систематизированы. Особенно это касается такого важнейшего основополагающего вопроса как понятие экологических прав граждан. Существуют различные подходы к определению понятия экологических прав граждан в российской правовой доктрине.

Так, профессор ВВ.

Профессор М.М, Бринчук определяет экологические права как «признанные и закрепленные права индивида, обеспечивающие удовлетворение разнообразных потребностей человека при взаимодействии с природой»,29 как «права в области природопользования и охраны окружающей среды».30

Профессор А. К. Голиченков рассматривает экологические права в трех аспектах: а) как правовой институт экологических прав и обязанностей (отраслевой правовой институт - институт экологического права; межотраслевой институт; институт международного права); б) как элемент содержания экологических правоотношений; в) как элемент правового статуса субъектов

~ 143

экологических правоотношении.

По мнению доцента М.И. Васильевой экологические права имеют внеэкономический характер, и их необходимо раскрывать «в контексте именно права граждан на благоприятную окружающую среду, включая в эту совокупность все те обширные полномочия общественности (граждан, их объединений, населения), которые непосредственно связаны с содержанием и реализацией головного

144

конституционного права».

Кроме того, экологические права граждан можно рассматривать в широком и узком смысле слова. Такой подход предлагает профессор А.К. Голиченков, отмечая, что экологические права граждан в узком смысле слова - только те, специальные экологические права, которые имеют своим объектом «благоприятную окружающую среду»; в широком ~ все права граждан в сфере «общество-природа», то есть не только специальные экологические, но и эколого-экономические, эколого-социальные («смежные») и иные права145.

Тем не менее, анализ российской научной и учебной литературы показывает, что лишь немногие авторы в своих работах определяют понятие экологических прав.

Так, например, участники Международной научной 143

Подробнее см.: Голиченков А.К. Экологические права и обязанности в их новейшем понимании / Актуальные проблемы теории права и государства и экологического права: Сб. научных статей. Выл. 2 / Под ред. А.И. Бобылева, Н.А. Духно. М.: Юрид. ин-т МГУПС, 2000. С. 144

См.: Васильева М.И. Проблемы защиты общественного интереса в экологическом праве // Государство и право, 1999. № 8. С. 50. 145

Голиченков А.К. Экологическое право России, Общий курс лекций для студентов 4 курса дневного отделения юридического факультета МГУ. На правах рукописи. М., 2000-2001.

конференции «Права человека в России: декларации, нормы и жизнь» в Резолюции конференции определили экологические права как те, «которые включают права на здоровую, естественную природную среду, землю, безопасную городскую среду, здоровое жилье, полноценную пищу, достоверную экологическую информацию, безопасные условия работы, а также сохранение невозобновимых природных ресурсов для последующих поколений».146

Основным, фундаментальным экологическим правом является право на благоприятную окружающую среду. Определение того, что понимается под этим правом, необходимо для определения понятия экологических прав граждан вообще.

В отечественной юридической науке, так же, как и в зарубежной предлагались различные формулировки этого права: право на благоприятную окружающую среду;'47 право на здоровую окружающую среду; право на чистую, здоровую окружающую среду;148 право на чистую, здоровую и благоприятную для жизни человека окружающую природную среду;149 право на здоровую, естественную природу150 и т.п.

Однако после конституционного зацепления фундаментального экологического права, большинство авторов 146

Резолюция Международной научной конференции «Права человека в России: декларации, нормы и жизнь, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека.

См., например: Васильева М.Н. Указ. соч.; Шемшученко Ю.С. Указ. соч. С. 10. 148

См.: Природноресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник / Под ред. В.В. Петрова. - М.: Юридическая литература, 1988. С. 79. 149

Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. М.: Издательство БЕК, 1995. С. 119-120. 150

См.: п. 4.1. Резолюции Международной научной конференции «Права человека в России: декларации, нормы и жизнь, посвященной 50-летию Всеобщей декларации прав человека. М., 1999.

приняли формулировку 42 статьи Конституции Российской Федерации за единственно верную и в своих работах употребляют термин «право на благоприятную окружающую среду».

При определении содержания данного права можно выделить три группы показателей, свидетельствующих о состоянии окружающей природной среды, ее благоприятности: -

экологический, определяющий ее чистоту (незагрязненность), отсутствие негативного воздействия, экологическую устойчивость и видовое разнообразие; -

экономический, определяющий ее ресурсоемкость, неистощимость; -

эстетический,5\

Понятие экологических прав граждан по законодательству Российской Федерации

В российском законодательстве термин «экологические права» употребляется в статьях 13 и 14 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Анализ данного законодательного акта показывает, что, во- первых, Закон отождествляет термины «экологические права» и «права в области охраны окружающей природной среды» (статья 14). Во-вторых, Закон говорит об «экологических правах» только граждан и экологических и иных общественных объединений, выполняющих экологические функции, то есть ограничивает круг субъектов данного права. В-третьих, «экологическими правами» Закон признает только те права, которые «вытекают из Конституции Российской Федерации и

данного Закона».152

Таким образом, под экологическими правами согласно Закону «Об охране окружающей природной среды» следует понимать права в области охраны окружающей природной среды граждан, а именно:

право каждого153 на благоприятную окружающую среду (формулировка Конституции) или право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий (формулировка Закона); -

право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды (формулировка Конституции) или право граждан требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной -права ц_шждан информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране (формулировка Закона); -

право каждого на возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу экологическим правонарушением (формулировка Конституции) или право граждан предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями (формулировка Закона),

10

По крайней мере, из анализа текста законодательного акта следует, что Закон гарантирует защиту только закрепленных в Конституции и самом Законе нарушенных экологических прав.

153 Исходя из смысла части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации в данном случае под «каждым» следует понимать не только граждан России, но и иностранных граждан и лиц без гражданства.

а также:154 -

право граждан создавать общественные объединения по охране окружающей природной среды, фонды и иные общественные формирования в области охраны окружающей природной среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения; -

право граждан принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей природной среды, излагать свое мнение, обращаться с письмами, жалобами, заявлениями по вопросам охраны окружающей природной среды, требовать их рассмотрения; j

право граждан требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека; -

право граждан ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан;

Кроме того, Закон включил в круг субъектов экологических прав общественные объединения. Следовательно, экологическими также являются и права общественных экологических объединений в

154 Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» отделяет указанные ниже экологические права от основного, фундаментального экологического права, называя их «правомочиями».

области охраны окружающей природной среды155:

разрабатывать, утверждать и пропагандировать свои экологические программы, защищать экологические права и интересы населения, развивать экологическую культуру населения, привлекать на добровольных началах граждан к активной природоохранительной деятельности;

- за счет своих средств и добровольного трудового участия населения выполнять работы по охране и воспроизводству природных ресурсов и улучшению окружающей природной среды, оказывать всемерное содействие государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства, создавать общественные фонды по охране окружающей природной среды и расходовать их на проведение экологических мероприятий;

право рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе по вопросам размещения и проектирования объектов, проводить общественную экологическую экспертизу, требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении или перепрофилировании их деятельности;

требовать предоставления своевременной достоверной и полной информации о загрязнении окружающей природной среды,

155 Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» закрепляя следующие экологические права общественных экологических объединений, называет их «полномочиями». В дальнейшем, в самом Законе подтверждается, что речь идет именно о правах: в статье 14 говорится о гарантиях экологических прав общественных объединений, закрепленных в Законе, и, постольку, поскольку больше нигде в тексте Закона не говорится об экологических правах объединений, можно сделать вывод, что в статье 13 законодатель имел в виду именно экологические права, называя их по какой-то причине «полномочиями».

мерах ее охраны; -

организовывать собрания, митинги, пикеты, шествия, демонстрации, петиции, сбор подписей, входить с предложениями о проведении обсуждения проектов, референдумов; -

требовать назначения государственной экологической экспертизы, выступать с изложением экологической платформы в средствах массовой информации;

ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных должностных лиц, предъявлять в суде или арбитражном суде иски о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями.

Иные права граждан в области охраны окружающей природной среды (экологические права граждан), признаваемые таковыми в научной юридической литературе, не называются прямо экологическими правами ни в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды», ни в других законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации.

В числе таких прав следует назвать права граждан в сфере принятия решений в области охраны окружающей среды, в том числе права граждан в области экологической экспертизы, и права граждан при проведении процедуры оценки воздействия на окружающую среду.

Так, например, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» закрепляет следующие права граждан в области экологической экспертизы: выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы; направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой деятельности; получать информацию о результатах проведения государственной экологической экспертизы, осуществлять иные действия в области экологической экспертизы, не противоречащие законодательству.'56

Права граждан в области экологической экспертизы, как и права граждан при проведении процедуры оценки воздействия на окружающую среду,157 по сути, являются подвидами права граждан на получение экологической информации и права граждан на участие в принятии экологически значимых решений, а не отдельными видами экологических прав граждан.

Кроме того, ряд законодательных актов закрепляет смежные экологические права, которые, не являясь экологическими правами 1раждан в чистом виде, тем не менее, имеют с ними общий (более широкий или более узкий) предмет. Такими правами являются право граждан на благоприятную среду жизнедеятельности;158 право граждан на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека;159 право на экологическую безопасность, включающее право на радиационную 156

Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». С изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. № 65-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 48, ст. 4556; 1998, № 16, ст. 1800. 157

Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации закрепляет экологические права косвенно, через основные принципы оценки воздействия на окружающую среду (принципы участия общественности, информирования общественности и т.п.). См.: Приказ Государственного Комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2000, №31.

Градостроительный Кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. № 73- ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 19, ст. 2069. (Статья 7).

безопасность;160 право общего природопользования161 и другие.

Таким образом, анализ российской научной и учебной юридической литературы показывает, что большинство авторов понимают экологические права граждан в широком смысле слова (как права граждан в области охраны окружающей природной среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности).

Фундаментальное экологическое право - право на благоприятную окружающую среду следует понимать как право каждого на такое состояние окружающей природной среды, которое удовлетворяет интересы человека в экологической, экономической и эстетической сфере, в том числе не оказывает негативного влияния на его жизнь, здоровье, а также имущественные интересы.

В законодательстве Российской Федерации понятие экологических прав прямо не определено. Анализ российских законодательных и иных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод, что под экологическими следует понимать права, закрепленные в статье 42 Конституции Российской Федерации и 159

Федеральный Закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 14, ст. 1650 . (Статья 8). 160

Федеральный закон от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 3, ст. 141. ( Статья 22). 161

См,: Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г, № 167- ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 47, ст. 4471. (Статья 88); Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ И Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 5, ст. 610. (Статья 86); Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 20 февраля 1996 г. № IS-ФЗ, от 12 августа 1996 г. № 111-ФЗ; от 8 июля 1999 г. № 138-Ф3 и от 16 апреля 2001 г. № 45-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 32, ст. 3301; 1996, № 9, ст. 773; 1996, № 34, ст. 4026; 1999, № 28, ст. 3471. (Статья 262) статьях 11-13 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Кроме того, права граждан, признаваемые правовой доктриной экологическими, закрепляются в ряде других законодательных актов (например, права граждан в области экологической экспертизы).