6. Предупредительно-профилактические полномочия

<1> См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. С. 8 (автор главы - И.В. Решетникова).

<2> См.: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ / Отв. ред. Г.А. Жилин. М., 2003. С. 13.

Круг соответствующих полномочий судов второй инстанции достаточно широк и разнообразен. Указывая судам первой инстанции на допущенные ими при разрешении дел ошибки, а также пути их устранения, они способствуют правильному пониманию и применению законов. Проверяя правильность решений по отдельным делам, они способствуют достижению единообразия судебной практики, предупреждают повторение подобных ошибок в будущем при разрешении аналогичных дел. Контроль и руководство деятельностью нижестоящих судов со стороны судов вышестоящих отличается от контрольных функций вышестоящих органов в других сферах государственного управления. Это вызвано особым характером судебной деятельности и местом судов в системе органов государственного аппарата. Руководство деятельностью нижестоящих судов суды второй инстанции осуществляют главным образом путем вынесения определений по рассмотренным делам <1>.

<1> См.: Лесницкая Л.Ф.

Предупредительно-профилактические полномочия суда второй инстанции могут реализоваться при рассмотрении и разрешении конкретных гражданских дел путем вынесения частных определений. Полномочия по вынесению частных определений прямо закреплены в ст. 368 ГПК РФ, но это не единственные полномочия, направленные на укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, формирование уважительного отношения к закону и суду.

Как вышестоящий по отношению к суду первой инстанции суд второй инстанции в рамках надзора и руководства осуществляет полномочия, которые могут рассматриваться как аналитические, просветительские и превентивные. Это обобщение, анализ и обеспечение информационной доступности судебной практики, организация учебы и повышение профессиональной подготовки судей и работников аппарата суда, правовая пропаганда, комплексные проверки работы нижестоящих судов и конкретных судей.

Полномочия по вынесению частных определений. В рамках реализации полномочий по проверке законности и обоснованности решения суда первой инстанции вышестоящий суд может выявить нарушения законности, породившие возникновение гражданско-правового спора, или нарушения норм процессуального законодательства, которые не являются основанием для отмены решения. На эти обстоятельства он реагирует вынесением частных определений.

Частное определение - это средство реагирования суда на выявленные в ходе судебного разбирательства нарушения законности отдельными должностными лицами или гражданами и существенные недостатки в работе предприятий, учреждений, организаций, их объединений, общественных организаций <1>. Приведенная формулировка отражает наличие у суда второй инстанции права и обязанности отреагировать на выявленные нарушения законности, а также права обратить внимание на существенные недостатки в работе различных организаций. Частное определение выносится и в случае, если в процессе производства по гражданскому делу суд выявит существенные нарушения законности должностными лицами или организациями, которые могут и не являться участниками данного дела <2>.

<1> См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. В.В. Яркова. С. 387 (автор главы - И.В. Решетникова).

<2> См.: Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РФ / Отв. ред. Г.А. Жилин. С. 438 (автор главы - М.Ю. Новик-Качан).

Частные определения судебной коллегии способствуют устранению ошибок в работе судов, строгому соблюдению ими материального и процессуального законодательства при разрешении гражданских дел, но когда судебная коллегия направляет свои усилия на вскрытие причин, приведших к правонарушению, ставших поводом к иску, и выходит за рамки конкретного дела, вступая в связь с государственными и общественными организациями по вопросам укрепления законности и правопорядка, по соблюдению норм морали, тогда она решает вопрос не о последствиях кассационной проверки дела, а об устранении нарушений закона в дальнейшем со стороны суда, других государственных или общественных организаций, граждан, должностных лиц. Здесь ее деятельность не носит проверочного характера, не является решающей по своим последствиям в узком смысле слова и завершается вынесением частных определений. Особые (частные) определения - это реакция суда, который, будучи одним из органов государства, не может не реагировать на установленные им в процессе рассмотрения дела недостатки в работе госаппарата, предприятий, организаций, должностных лиц. Особыми (частными) они называются потому, что направлены не на разрешение конкретного дела, имеют специфические цели <1>. Иногда при разбирательстве дела обнаруживается, что нижестоящий суд допустил нарушение правовых норм, но не столь значительное, чтобы изменить содержание выводов по гражданскому делу. Тогда вышестоящая инстанция, не затрагивая решения, в кассационном или частном определении указывает нижестоящему суду на ошибки с целью недопущения их в будущем <2>.

<1> См.: Юдельсон К.С.

<2> См.: Пучинский В.К. Кассационное производство в советском гражданском процессе. М., 1973. С. 25.

Ранее ст. 310 ГПК РСФСР 1964 г. предусматривала вынесение частных определений, содержащих указания на допущенные судом, рассмотревшим дело, нарушения норм процессуального права, которые не являются основанием к отмене решения. ГПК РФ подобной нормы не содержит, однако эта форма реагирования суда второй инстанции на допущенные судом первой инстанции нарушения норм процессуального права не только сохранилась, но и активно используется.

Представляется, что соответствующая норма должна быть восстановлена в ГПК РФ, поскольку она доказала свою эффективность и жизнеспособность, востребована судебной практикой. Предметом таких частных определений могут быть волокита при рассмотрении дела, небрежное оформление процессуальных документов. Как видим, в основном это вопросы правильной организации работы суда и судебной культуры <1>. Реагирование на подобные нарушения путем вынесения частных определений, с одной стороны, позволяет обеспечивать контроль вышестоящего суда за качеством отправления правосудия каждым из судей нижестоящего суда, с другой - обсуждение частного определения коллективом нижестоящего суда окажет воздействие не только на судью, в отношении которого определение вынесено, но и на других судей этого суда, обратит их внимание на недопустимость тех нарушений и недостатков, на которые обращено внимание в частном определении.

<1> См.: Зайцев И.М. Устранение судебных ошибок в гражданском процессе. С. 7.

Здесь следует обратить внимание и на то, что частные определения как мера реагирования на нарушения законности гражданами и организациями влекут за собой некие неблагоприятные последствия для лиц, в отношении которых они вынесены.

Ни судья, ни суд первой инстанции субъектом, в отношении которого может быть возбуждено производство об административном правонарушении, не являются. Более того, вынесение частного определения в адрес нижестоящего суда преследует несколько иную цель, нежели вынесение частного определения в адрес граждан и организаций. Это указывает на то, что право суда второй инстанции на вынесение в отношении судов первой инстанции частных определений должно быть закреплено в отдельной норме ГПК РФ.

Правовая пропаганда. Как писал Н.П. Елизаров: "Важными средствами воспитания трудящихся, укрепления законности и правопорядка, соблюдения государственной и трудовой дисциплины являются изучение действующего законодательства и правовая пропаганда" <1>. Он указывал, что члены областного суда, как правило, специализируются на определенных областях права, и это должно учитываться при планировании обобщений судебной практики и проведении занятий с членами суда и районными судьями, юрисконсультами, секретарями судебных заседаний. В целях профилактики гражданских правонарушений следует использовать такую форму пропагандистской работы, как университет правовых знаний <2>. И хотя в настоящее время данная форма не применяется, такие функции суда второй инстанции, как изучение действующего законодательства и правовая пропаганда, не утратили своего значения. Более того, на современном этапе развития правовой системы эти функции наполняются новым содержанием. Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин отмечал, что судебная власть в состоянии выполнить свою общественную миссию только при условии сохранения в обществе очень высокой степени доверия к суду в целом и к судьям в частности <3>.

<1> См.: Елизаров Н.П.

<2> См.: Там же. С. 9.

<3> См.: Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М., 2007. С. 241.

От чего зависит степень такого доверия? Немалая роль в этом отводится ознакомлению граждан с работой судебных органов, правовой пропаганде, которая сегодня трансформируется в распространение судами правовых знаний доступными средствами. В течение некоторого времени этому аспекту судебной деятельности не уделялось должного внимания, что породило сложное отношение общества к судебной системе, недоверие к ней граждан и снижение ее авторитета. Сейчас этот вопрос вновь стал актуальным. Суды и первой, и второй инстанции активно и взаимовыгодно сотрудничают со средствами массовой информации. До сведения широкой общественности доводится информация о рассмотрении и разрешении гражданских дел, имеющих повышенный общественный резонанс, публикуются разъяснения действующего законодательства. В этой работе используются и такие средства массовой коммуникации, как Интернет. Суды вместе с органами государственной власти, местного самоуправления, общественными организациями активно участвуют в обсуждении злободневных вопросов правоприменительной практики, что особенно важно при изменении действующего законодательства. Они создают свои интернет- сайты, где публикуются результаты рассмотрения и разрешения гражданских дел, обобщения судебной практики, издают периодические вестники, в которых знакомят читателей с вопросами работы суда и дают консультации по различным правовым вопросам.

Обобщение, анализ и формирование судебной практики имеют большое значение в деятельности судов второй инстанции по укреплению законности и правопорядка и предупреждению правонарушений в сфере гражданского оборота. Проверка по конкретному гражданскому делу, хотя и оказывает определенное влияние на качество рассмотрения дел в том или ином суде, не может быть в этом плане так эффективна, как обобщение практики. Дело в том, что в результате этих обобщений суд второй инстанции достигает следующих целей: получает представление о состоянии соблюдения законности в целом при рассмотрении определенных категорий гражданских дел нижестоящими судами и получает возможность координировать свою кассационную практику.

При обобщении практики вскрываются наиболее распространенные судебные ошибки, определяются пути их устранения, поэтому ее формирование следует рассматривать как целенаправленную работу, которая обеспечивает единообразное правоприменение, позволяет сделать практику судов доступной населению, "прозрачной". Следует отметить, что отношения субъектов формирования судебной практики должны быть выстроены таким образом, чтобы не принижать статус судьи первой или второй инстанции, а способствовать его повышению. К этому следует отнестись как к общему делу судейской корпорации и как к задаче судебной системы, решение которой поднимет уважение к ней в обществе <1>.

<1> См.: Немытина М.В. Формирование судебной практики: концептуальный подход // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. N 3.

При изучении, анализе и обобщении судебной практики суды второй инстанции изучают не только те дела, которые были предметом их рассмотрения, но и дела, решения по которым не были обжалованы, что позволяет сделать полный анализ складывающейся в судах судебной практики по отдельным категориям дел, способствует единообразию в понимании, толковании и применении судом первой инстанции норм материального права, регулирующих определенный круг материально-правовых отношений.

Данная деятельность суда второй инстанции носит постоянный и системный характер, планируется заранее. Выбор для обобщения дел определенной категории зависит от того, допускаются ли по ним ошибки, каково их количество, и от объема поступающих в суд первой инстанции дел такой категории.

Обобщение практики должно иметь опережающий характер, чтобы не анализировать уже допущенные ошибки, а предупреждать их появление. Для этого суды второй инстанции проводят анализ изменений действующего законодательства, оперативно реагируют на появление новых, ранее не рассматривавшихся судами дел. Проводятся аналитические исследования вопросов, возникающих при введении нового правового регулирования определенных материальных правоотношений, их результаты доводятся до сведения нижестоящих судов.

Сегодня отмечается тенденция востребованности обобщений судебной практики со стороны не только нижестоящих судов, но и других правоприменителей, которые ставят перед судом конкретные вопросы по применению норм материального права и предлагают свое участие в проведении обобщений. Эту тенденцию следует поддерживать, поскольку совместная работа позволяет другим правоприменителям скоординировать свою деятельность, избежать ошибок, связанных с неправильным толкованием норм действующего законодательства. Это приведет к надлежащей реализации ими своих функций и обеспечению уже на этой стадии прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, у которых не будет необходимости искать защиты своих прав в суде.

В качестве примеров можно отметить проводимые Свердловским областным судом совместно с Нотариальной палатой Свердловской области обобщения судебной практики по делам, связанным с наследованием, сотрудничество суда с Управлением Федеральной регистрационной службы по Свердловской области по вопросам законодательства, связанного с вопросами государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

К обобщениям судебной практики проявляют интерес органы местного самоуправления, государственные органы по защите прав потребителей. Представляется, что к обобщению судебной практики по делам, связанным с социальным обеспечением, должны привлекаться региональные органы Пенсионного фонда РФ и Фонда обязательного социального страхования.

Анализ и обобщение судебной практики не самоцель для суда. Необходимо, чтобы их результаты были доступны не только нижестоящим судам, но и широкому кругу правоприменителей, граждан и организаций. Для этого необходимо сотрудничество с фактически сформировавшимися информационно-правовыми базами, которые для многих пользователей являются основным источником информации о действующем законодательстве. Кстати, интерес организаций, занимающихся созданием и ведением таких информационных баз, к судебной практике судов второй инстанции и проводимых ими обобщениях постоянно повышается. Помещение в этих базах результатов обобщений судебной практики должно способствовать профилактике правонарушений, правильному применению действующего законодательства не только судами, но и всеми участниками гражданских правоотношений.

Вопросу обеспечения информационной доступности, "прозрачности" судебной практики большое внимание уделяют Верховный Суд РФ, суды субъектов Российской Федерации, которые создают свои информационные сайты, информационные банки судебных актов, вынесенных ими при рассмотрении дел по второй инстанции, размещают на сайтах решения по наиболее значимым и интересным делам, формируя таким образом общественное правовое сознание.

Здесь следует отметить, что этот важный аспект в деятельности судов второй инстанции не нашел своего закрепления в действующем законодательстве и соответственно не имеет под собой нормативной основы. В качестве такой основы могли бы стать нормы Федерального закона от 8 января 1998 г. N 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" <1>. В этом Законе (ст. 6) предусмотрены такие полномочия Судебного департамента, как организация информационно-правового обеспечения судебной деятельности; систематизация законодательства; ведение банка нормативных правовых актов Российской Федерации, а также общеправового рубрикатора законодательства. Возможно дополнение этой нормы и положениями, предусматривающими обязательное создание и ведение интернет-сайтов для всех судов второй инстанции с объединением их в единую сеть ГАС "Правосудие" на базе интернет-сайта Верховного Суда РФ. Это позволит в дальнейшем нормативно закрепить объем и оперативность размещаемой на них информации. Размещение текста вынесенных судом второй инстанции актов может быть использовано в дополнение к их публичному оглашению. Использовать такие информационные системы можно и в качестве источника информации о находящихся в производстве суда гражданских делах, о времени и месте судебных заседаний, о проводимых обобщениях судебной практики и их результатах. Размещение информации о планируемых и проводимых обобщениях судебной практики позволит всем заинтересованным лицам принимать активное участие в этой деятельности. Создание интернет-сайтов на уровне судов первой инстанции позволит более оперативно отслеживать ситуацию с рассмотрением ими различных категорий дел, что позволить более эффективно выявлять проблемные вопросы правоприменения и учитывать это при планировании обобщений судебной практики.

<1> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 223 (с послед. изм.).

Судебное управление. Сам факт хорошо организованной государством судебной защиты прав граждан и организаций - важный фактор укрепления законности <1>. Суды второй инстанции не только защищают права и законные интересы участвующих в деле лиц, но и в рамках процессуального регламента осуществляют руководство деятельностью нижестоящих судов, направляют судебную практику, чем вносят значительный вклад в обеспечение законности при осуществлении правосудия по гражданским делам <2>.

<1> См.: Юдельсон К.С. Основные задачи и формы деятельности суда первой инстанции в советском гражданском процессе // Краткая антология уральской процессуальной мысли: 55 лет кафедре гражданского процесса Уральской государственной юридической академии. С. 41.

<2> См.: Жилин Г.А. Подготовка гражданских дел к рассмотрению в суде кассационной инстанции. С. 3.

Следует отметить, что контроль и руководство вышестоящие судебные органы осуществляют путем не только обобщения судебной практики и вынесения частных определений, но и проведения проверок работы нижестоящих судов. Ранее вышестоящий суд выполнял две функции: 1) контроля за законностью постановлений нижестоящих судов и 2) судебного управления. В последующем функция судебного управления была передана органам юстиции. На них было возложено и проведение проверок (ревизий) организации работы судов, изучение и обобщение судебной практики. В.С. Калмацкий, рассматривая взаимодействие судов и органов юстиции, отмечал, что вышестоящие судебные органы вообще не должны принимать участие в ревизиях организации работы судов, так как эта деятельность имеет прямое отношение лишь к функции управления <1>. С ним сложно согласиться. Контроль за организацией работы суда первой инстанции по рассмотрению и разрешению гражданских дел будет эффективен и правильно воспринят только в том случае, если он будет проводиться лицами, имеющими статус судьи вышестоящего суда, осуществляющего в предусмотренном процессуальном порядке проверку законности и обоснованности решений, принимаемых судом первой инстанции, в кассационном или апелляционном производстве.

<1> См.: Калмацкий В.С. Суд второй инстанции в советском гражданском процессе. С. 62. Реформирование органов юстиции и создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ привело к утрате органами исполнительной власти функции судебного управления. В ст. 6 Федерального закона "О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации" соответствующие полномочия департамента не называются. Таких полномочий у него быть и не должно, поскольку в противном случае соответствующие проверки будут осуществлять лица менее высокого профессионального уровня, чем проверяемые, а это, безусловно, скажется на качестве контроля, приведет к снижению его эффективности и будет восприниматься как умаление авторитета и высокого статуса судьи.

Контроль над деятельностью судов первой инстанции не преследует и не должен преследовать цели наказания за выявленные недостатки. Цель контроля - это прежде всего обеспечение реальной судебной защиты тем лицам, которые обращаются в суд первой инстанции. В ходе проверки должны выявляться недостатки в работе суда, ухудшающие качество осуществляемой им защиты прав граждан и организаций, затрудняющие реализацию общих целей правосудия. Задача проверки - вскрытие и устранение отмеченных недостатков. Такая работа судов второй инстанции носит системный, плановый характер. Ее результаты являются предметом обсуждений с судьями проверяемого суда, где подробно анализируются выявленные ошибки, разрабатываются меры по их устранению и недопущению в будущем. Эту работу следует рассматривать как одно из профилактических полномочий суда второй инстанции, направленных на улучшение деятельности нижестоящих судов по качественному и своевременному рассмотрению и разрешению гражданских дел. Цели, которые достигаются в результате таких проверок, схожи с целями, которые суд второй инстанции преследует при вынесении в адрес суда первой инстанции частного определения, где обращает его внимание на допущенные при рассмотрении конкретного гражданского дела нарушения требований гражданского процессуального законодательства.

К функциям судебного управления на современном этапе развития судебной системы относится и деятельность по организации вышестоящим судом учебы судей нижестоящего суда, направленная на поддержание и повышение их профессионального уровня: проведение семинаров, учебных курсов, прохождение судьями практики в вышестоящем суде. Эта деятельность организуется управлениями Судебного департамента совместно с судами второй и надзорной инстанций. К ней, как правило, привлекаются обладающие большим опытом практические работники - судьи, рассматривающие дела по второй инстанции.