Вопрос 1. Административно-процессуальные нормы: понятие и особенности. Содержание и виды административно-процессуальных норм.

Динамичное развитие отечественной правовой системы, бесконечные процессы ее реформирования, приводят к постоянному изменению юридических норм в целом, и административно-процессуальных, в частности.

В связи с указанными существенными изменениями законодательства в области административного процесса необходимо совершенствовать теоретическую базу административного процесса. Состояние теории административного процесса во многом связано с пробелами в научных исследованиях вопроса о сущности, функциях и положении административно - процессуальных норм. В научной литературе должного внимания изучению административно-процессуальных норм и административно-процессуальных отношений не уделялось. В фундаментальных исследованиях ученых- административистов анализируются общие положения административного процесса и возможности выделения административного процесса в самостоятельную отрасль права.

Действующее российское законодательство содержит достаточно материала, позволяющего на его основе определить правовую природу, функции и место в системе законодательства административно-процессуальных норм. К сожалению, административно-процессуальные нормы, как и административно-процессуальные отношения не подвергались подробному исследованию, что является препятствием для формирования надлежащей научно-теоретической базы административного процесса как самостоятельной отрасли права.

Для надлежащего исследования административно-процессуальных норм следует обратить внимание на следующие аспекты:

— определение правовой природы, сущности и функций административно-процессуальных норм;

— изучение опыта зарубежных стран по созданию процессуальных норм и их последующей практической реализации;

— проведение сравнительного анализа административно-процессуальных норм и норм иных видов российского процессуального законодательства.

Решение указанных вопросов позволит четко определить состояние административно-процессуальных норм в частности и административного процесса в целом и позволит сформулировать концепции путей разрешения существующих коллизий между административно-процессуальными нормами и нормами иных отраслей процессуального законодательства.

В основе любой отрасли права лежит нормативная природа общественных отношений. Понятие "норма” в самом широком смысле означает правило, образец, стандарт, руководящее начало.

Все нормы, используемые людьми, делятся на две группы: несоциальные и социальные.

Правовые нормы - это разновидность социальных норм, являющихся обязательными и охраняемые от нарушений силой государственного принуждения. Поскольку нарушение этих норм может принести обществу значительный вред, государство устанавливает за него санкции, отличающиеся жесткостью, суровостью по сравнению с мерами реагирования за нарушение других видов социальных норм.

Любое государственно-организованное общество не может обойтись без норм права. Полное научное определение нормы права предполагает выяснение присущих ей специфических признаков:

Во-первых, норма права представляет собой характерные черты поведения, которые являются существенными и включаются в текст нормы, приобретая статус правил поведения, обязательных к реализации. Следовательно, нормы права содержат указания на существенные признаки поведения, свойственные каждому из неопределенного числа конкретных индивидуальных отношений, которые государство намерено подвергнуть правовому регулированию.

Во-вторых, норма права является повелительным предписанием, независимо от того, каков его характер: запрет, обязывание или дозволение. Предписание в любом случае находится под охраной государства. Установленное предписание, предусматривает в случае его нарушения меры принуждения.

В-третьих, норма права представляет собой определенный метод воздействия на регулируемые отношения. В этот метод включаются обстоятельства, при которых применяется норма; круг участников, регулируемый этой нормой; взаимные права и обязанности участников; санкции за невыполнение обязанностей.

В-четвертых, норма права - общеобязательное правило поведения, рассчитанное на неопределенный круг уполномоченных и обязанных лиц. Норма как абстрактная модель поведения предполагает ее неоднократное действие в отношении любого члена общества.

В-пятых, норма права содержит вполне конкретное правило поведения. При этом каждый индивидуальный случай поведения, попадая под действие нормы, не исчерпывается неоднократной ее реализацией, а находится под постоянным воздействием этой нормы. В силу указанного обстоятельства, норма права - общее и обязательное правило поведения.

В-шестых, содержание правовой нормы определяется объективной природой того вида общественных отношений, на упорядочение которых она направлена. Поэтому содержание нормы в основном определяется содержанием регулируемого отношения.

Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей, установленных государством.

Поэтому они обладают всеми признаками, которые вообще свойственны правовой норме.

Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что предопределено их принадлежностью к одной системе права — российскому праву. Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются.

Своеобразие процессуальных норм заключено, прежде всего, в том, что они обусловлены не только особенностями социально-правовой среды, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и потребности которой обслуживают. Таким образом, есть основание говорить о своеобразном вторичном характере процессуальных норм, поскольку само их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм.

Например, профессор С.С. Алексеев рассматривает гражданскопроцессуальное и уголовно-процессуальное право как "надстройку" над материальными отраслями, а, по мнению профессоров М.Д. Шаргородского и О.С. Иоффе, "процессуальное право является необходимым дополнением уголовного, гражданского и административного права".

Исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться на данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.

Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является их юридическая природа.

Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения социально-правовой среды, совокупность которых составляет предмет соответствующей отрасли российского права. Следовательно, для характеристики интересующей нас группы правовых норм важно определить свойства предмета регулирования и тем самым важнейшие черты данной группы норм, выделить их из общей массы юридических правил.

Вопрос о специфике материальных норм в науке административного права получил широкое освещение. При этом весьма характерно совпадение взглядов представителей различных течений в административно-правовой науке на понятие и сущность норм административного права. Последние - это юридические правила, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, иначе говоря, в процессе деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и, следовательно, носят отчетливо выраженный управленческий характер.

Что же касается административно-процессуальных норм, то эта проблема в отечественной административно-правовой науке разработана еще явно недостаточно. В этих условиях существенное значение приобретает связь процессуальных норм с материальными, оценка, так сказать "служебного" назначения административно-процессуальных норм.

Известно, что процессуальные нормы гражданского, административного и уголовного права обеспечивают реализацию, прежде всего одноименных материальных отраслей.

Вместе с тем между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Наиболее заметные из них состоят в следующем.

Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации, прежде всего, материальных административно-правовых норм, а также материальных норм иных отраслей российского права. Поэтому, для административно - процессуальных норм, отношения, регулируемые материальными административно-правовыми нормами, являются главной, но не единственной основой существования. У административно-процессуальных норм оказывается более широкий предмет их регулирования. Это положение имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.

Несмотря на то, что материальные и процессуальные административноправовые нормы регулируют отношения социально-правовой среды, возникающие в процессе функционирования единой системы исполнительной власти Российской Федерации, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково. Материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют в некотором роде неодинаковые отношения либо различные стадии того или иного управленческого отношения.

Подобно тому, как материальная норма предшествует в своем действии реализации процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административнопроцессуального правоотношения.

Каким же образом отличить материальную административную норму от процессуальной?

Если норма материального административного права отвечает на вопрос: что надо сделать (или не делать) для реализации этих прав и обязанностей, то административно-процессуальная норма отвечает на следующие вопросы: как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут и должны быть реализованы.

В тоже время административно-процессуальные нормы имеют некоторые отличия от норм иных процессуальных отраслей российского права.

Во-первых, не одинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются исключительно федеральным законодателем, т.е. Государственной Думой, как это предусмотрено п. "о" ст. 71 Конституции РФ.

Что же касается административно-процессуальных норм, то их создание является предметом совместной деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании п. "к" ст. 72 Конституции РФ.

Во-вторых, существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы применяет строго ограниченный круг субъектов, обозначенный в соответствующих процессуальных законах. В сфере государственного управления, в которой реализуются функции разветвленной системы органов исполнительной власти, круг субъектов правоприменения административнопроцессуальных норм, естественно, более широк и многообразен.

В-третьих, реализация административно-процессуальных норм не всегда связана с необходимостью принудительного воздействия на участников правоотношений. Элемент принуждения характерен лишь для сравнительно небольшой части административно-процессуальных норм. Поэтому не совсем правильно усматривать своеобразие функций процессуальных отраслей права в том, что они направлены, прежде всего, на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами материальных отраслей. Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и

административно-процессуальных он не специфичен.

Административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности.

Первая особенность заключается в их управленческом характере, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере

государственного управления, в которой реализуются полномочия органов исполнительной власти. Это позволяет отграничить административнопроцессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения.

Вторая особенность состоит в том, что эти нормы - процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а только те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно,

административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего, норм материального административного права, т.е. отношения правовые.

Далее рассмотрим структуру и особенности административнопроцессуальных норм.

Структура правовой нормы является формой ее внутреннего содержания. Норма права сможет исполнить роль регулятора общественных отношений, если будет обладать способностью реагировать на условия реальной жизни, в которых они формируются, учитывать их общественные свойства, в противном случае реализовать эту функцию будет невозможно. В норме должно быть предусмотрено и принудительное осуществление предписания, иначе она будет не нормой права, а пожеланием. Поэтому норма права представляет собой единство определенных элементов.

Традиционно считается, что в структуру правовой нормы входит три элемента:

1) гипотеза - указание конкретных жизненных обстоятельств, при которых данная норма вступает в действие;

2) диспозиция - указание на правила поведения, которым должны подчиняться субъекты, если они оказались причастны к условиям, перечисляемым в гипотезе;

3) санкция - вид и мера возможного наказания, если субъекты не выполняют предписание диспозиции, или поощрение за совершение рекомендуемых действий. Задача санкции - побудить субъектов действовать в соответствии с предписаниями нормы права.

Содержание нормы права едино, ее элементы не изолированы, а составляют целое, в котором гипотеза, диспозиция и санкция предполагают друг друга, вытекают одно из другого. Поэтому структура нормы права выражена во взаимосвязи ее элементов.

На первый взгляд может показаться, что во многих нормах права, и в частности административно-процессуальных, санкции непосредственно не содержатся. Тем не менее, за этими нормами стоит возможность государственного принуждения. Обычно санкцию административно - процессуальной нормы следует искать в нормах административного, а в некоторых случаях - уголовного права, потому что эти отрасли как бы специализируются на регулировании ответственности за нарушение установленного государством порядка отношений во многих сферах общественной жизни. Например, если должностное лицо нарушило порядок производства по делу, то будут применены санкции материальных норм административного, а не административно-процессуального права.

Причины такого структурного расчленения норм права коренятся в его системном характере, зависят от способа изложения содержания нормы права в статье нормативно-правового акта.

Способы изложения административно-процессуальной нормы в статьях нормативно-правовых актов различны, однако она всегда сохраняет свою логическую структуру. Нередко административно-процессуальная норма изложена как статья нормативного акта, но чаше всего они непосредственно не совпадают. В наиболее общем виде все многообразие этих расхождений может быть сведено к следующим вариантам:

- одна статья нормативного акта содержит лишь часть административнопроцессуальной нормы или даже часть одного из элементов нормы права, либо наоборот - административно-процессуальная норма содержится в нескольких статьях акта или актов;

- одна статья нормативного акта содержит несколько непосредственно связанных между собой норм административно-процессуального права, или наоборот - норма административно-процессуального права содержится в части статьи нормативного акта;

- одна статья нормативного акта содержит гипотезу или диспозицию, общую для многих непосредственно связанных между собой административнопроцессуальных норм, т.е. является как бы "вынесенной за скобки" общей частью таких норм (соответственно диспозиций или санкций);

- одна статья нормативного акта содержит несколько гипотез или несколько диспозиций, непосредственно связанных между собой административно-процессуальных норм;

- одна статья содержит гипотезу и диспозицию, так называемую "усеченную" административно-процессуальную норму, а санкции выделены в отдельную статью.

Правотворческий орган руководствуется необходимостью обеспечить нормам права вид логической стройной системы и подчиняет ей язык нормативно-правовых актов. Это ставит перед ним ряд специальных задач: придать нормам права вид логического развертывания от одной нормы к другой, как движение от общего к конкретному; избежать повторений в различных нормах права одних и тех же юридически значимых положений; добиться логической ясности языка нормативного акта, выразить норму права наиболее экономными языковыми средствами; исключить самоочевидные и общеизвестные условия, факты и положения. Решение этих задач - постоянно действующий фактор, который объясняет несовпадение статьи нормативного акта и нормы права.

Содержание, классификация и виды административнопроцессуальных норм.

В отечественной административно-правовой литературе классификации административно-процессуальных норм отведено незначительное место.

Одним из первых указанные вопросы затронул профессор С.С. Студеникин, который различал:

а) нормы, определяющие порядок решения тех или иных вопросов в органах управления;

б) нормы, определяющие порядок решения вопросов исполнительно - распорядительной деятельности судебными органами.

Профессор Г.Н. Салищева к административно-процессуальным нормам относит:

1) нормы, определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел при решении вопросов о применении мер административного принуждения;

2) нормы, устанавливающие гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности;

3) нормы, определяющие порядок составления документов, оформляющих процессуальные действия исполнительных и распорядительных органов;

4) нормы, предусматривающие процессуальные условия ведения дела, в том числе сроки и порядок рассмотрения, порядок принятия решения и т.п.;

5) нормы, определяющие порядок обжалования принятого решения в соответствующие органы управления или в суд.

Другую группу административно-процессуальных норм, по мнению Н.Г. Салищевой, составляют нормы, регулирующие порядок разрешения споров, возникающих между органами государственного управления, с одной стороны, гражданами и общественными организациями - с другой.

Наиболее адаптированный к современному состоянию науки вариант классификации административно-процессуальных норм предложил профессор В.Д. Сорокин в монографии "Административный процесс и административнопроцессуальное право". Учитывая некоторую условность любой классификации и, взяв за основу схему, предложенную В.Д. Сорокиным, представляется возможным выделить восемь групп административно-процессуальных норм.

Основаниями классификации являются: 1) содержание; 2) объем регулирования; 3) юридическая сила; 4) круг субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) виды административного производства;

6) характер диспозиции; 7) действие в пространстве; 8) действие во времени.

Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия.

1. Нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, складывающиеся в экономической сфере и составляющих ее многочисленных отраслях - промышленности, строительстве, транспорте и т.д.

Такого рода нормы содержатся, например, в федеральных законах от 4 мая 2011 г. №99 "О лицензировании отдельных видов деятельности" и от 25 июля 1997 г. №122 "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и других актах.

2. Нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в социальнокультурной сфере и отраслях, ее составляющих, к которым относятся образование, наука, культура, здравоохранение и др.

Административно-процессуальные нормы этой группы содержатся, например, в упомянутом Федеральном законе от 4 мая 2011 года №99 "О лицензировании отдельных видов деятельности"; а также в постановлениях Правительства Российской Федерации, от 22 января 2007 г. "Положение о лицензировании медицинской деятельности"; от 12 февраля 1998 г. "Положение о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации" и ряде других нормативных документов.

3. Нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в административно-политической сфере и отраслях, ее образующих, таких, как оборона, безопасность, внутренние дела, юстиция и др. Нормы этой группы содержатся, например: в Федеральном законе от 23 марта 1998 г. №53 "О воинской обязанности и военной службе".

В области внутренних дел такие нормы содержатся в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. №713, которым утверждены "Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации"; в области безопасности - в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ "О чрезвычайном положении".

По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более подробной дифференциации административнопроцессуальных норм в пределах названных сфер управления.

К общим нормам относятся административно-процессуальные нормы, действие которых распространяется на многие отрасли государственного управления. Такие нормы содержатся, например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г.№1009, которым были утверждены "Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

К специальным нормам относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли. Примером акта, содержащего такого рода нормы, может служить приказ МВД Российской Федерации от 1 марта 2012 года № 140, утвердивший административный регламент о предоставлении государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в ОВД Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, административных правонарушениях и происшествиях.

По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные органами государственной власти различного уровня в соответствии с существующей своеобразной иерархией органов государственной власти. Так, административно-процессуальные нормы, содержащиеся, например, в федеральных законах, обладают большей юридической силой по сравнению с нормами административнопроцессуального права, содержащимися, скажем, в нормативных актах федеральных министерств.

По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, они подразделяются следующим образом

1. Нормы, устанавливающие правила поведения для граждан Российской Федерации.

Такого рода административно-процессуальные нормы содержатся, например, в Указе Президента Российской Федерации от 7 ноября 2000 г. «О формах наградного листа для представления к награждению государственными наградами Российской Федерации».

2. Нормы, регулирующие порядок деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, внутренних подразделений этих органов.

В качестве примера следует назвать постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995 г. №1286"О членах коллегии федерального органа исполнительной власти".

3. Нормы, регулирующие порядок деятельности предприятий и учреждений, независимо от форм собственности.

Такого рода нормы содержатся в актах, регулирующих порядок лицензирования определенных видов деятельности. К их числу относится, например, Федеральный закон от 4 мая 2011 г. №99 "О лицензировании отдельных видов деятельности".

4. Нормы, регулирующие деятельность политических и неполитических общественных объединений.

По видам административного производства следует различать:

1) нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов органами исполнительной власти;

2) нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

3) нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам и спорам;

4) нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях;

5) нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях;

6) нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам в сфере государственного управления;

7) нормы, регулирующие регистрационное производство;

8) нормы, регулирующие лицензионное производство;

9) нормы, регулирующие исполнительное производство.

По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы традиционно делятся на три вида:

1. Нормы обязывающие, содержащие меру должного поведения, выраженного в активной форме. Эти нормы реализуются путем исполнения.

Примером могут служить нормы, содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1995 г., которым утверждены "Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации"

2. Нормы управомочивающие, т.е. содержащие меру возможного поведения субъекта права. Нормы этой группы реализуются путем использования. Они содержатся, например, в Федеральном законе "Об образовании в Российской Федерации".

3. Нормы запрещающие, которые содержат меру должного поведения, выраженного в пассивной форме. Эти нормы реализуются путем соблюдения.

Соответствующая группа норм данного вида содержится, например, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в других актах.

По действию в пространстве административно-процессуальные; нормы делятся следующим образом:

1. Нормы, действующие на территории Российской Федерации, независимо от их отраслевой принадлежности.

Такого рода нормы содержатся в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, актах федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти, действуют на всей территории Российской Федерации, за исключением случаев, специально предусмотренным данным актом. Такие случаи предусмотрены, в частности, Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", когда чрезвычайное положение объявлено на части территории Российской Федерации.

2. Нормы, действующие на территории субъекта Российской Федерации.

Основой для существования административно-процессуальных норм данной группы является п. "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся:

1. На нормы, действующие в течение неопределенного времени, т.е. до тех пор, пока они не будут отменены соответствующим органом государственной власти, они составляют большинство действующих административно-процессуальных правил;

2. На нормы, действующие определенный срок. Примером могут служить нормы, содержащиеся в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. №3 "О чрезвычайном положении", согласно ст. 9 которого "срок действия чрезвычайного положения, вводимого на территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток".

Таким образом, рассмотрев понятие, структуру, содержание и основные виды административно-процессуальных норм, можем сформулировать следующие выводы:

1. Административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности.

Первая заключается в их управленческом характере, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, в которой реализуются полномочия органов исполнительной власти.

Вторая состоит в том, что эти нормы - процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а только те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Наиболее адаптированной к современному состоянию науки является классификации административно-процессуальных норм, предложенная профессором В.Д. Сорокиным. Основаниями классификации являются: 1) содержание; 2) объем регулирования; 3) юридическая сила; 4) круг субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) виды административного производства; 6) характер диспозиции; 7) действие в пространстве; 8) действие во времени.