Вопрос 2. Административно-процессуальные правоотношения: понятие и особенности. Содержание и виды административнопроцессуальных правоотношений

В юридической литературе правоотношение определяется двояко: с одной стороны, это фактическое общественное отношение, которое урегулировано нормой права, с другой - общественное отношение, возникающее в результате воздействия нормы права на фактическое общественное отношение.

При характеристике административно-процессуальных правоотношений необходимо выяснить, обладают ли они признаками правовых отношений в целом.

Во-первых, административно-процессуальные правоотношения являются составной частью системы правовых отношений, складывающихся в нашем обществе. Будучи разновидностью правовых отношений, они представляют собой предусмотренную правовой нормой юридическую связь между конкретными субъектами, обладающими определенными правомочиями и юридическими обязанностями.

Во-вторых, административно-процессуальное правоотношение предполагает определенность взаимного поведения его субъектов, что предусматривается правовыми нормами. При этом степень определенности взаимного поведения субъектов зависит от содержания административнопроцессуального правоотношения, определяемого, в свою очередь, характером той области государственного управления, в пределах которой оно возникает.

Степень определенности поведения субъектов административнопроцессуального правоотношения обычно закрепляется административнопроцессуальными нормами.

В ряде случаев административно-процессуальная норма предоставляет субъектам права более ограниченную альтернативу действий, определяя тем самым и степень определенности поведения субъектов возникшего административно-процессуального правоотношения.

В-третьих, административно-процессуальные правоотношения всегда возникают на основе правовых норм. Разумеется, одного существования правовых норм еще не достаточно для возникновения правоотношения. Необходимы еще и такие обстоятельства, как правосубъектность и юридический факт. Однако первичным обстоятельством для возникновения правового отношения, несомненно, является правовая норма, которая придает определенным фактам юридический характер.

В-четвертых, реализация административно-процессуального

правоотношения, как и всякого правоотношения вообще, обеспечивается мерами государственного воздействия. Они весьма разнообразны и не могут быть сведены только к мерам принуждения. Для реализации многих административно-правовых правоотношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не обязательно применение принудительных мер.

Однако эти признаки еще не раскрывают специфики административнопроцессуальных правоотношений. Поэтому необходимо обратиться к краткой характеристике их особенностей.

Первая особенность состоит в том, что административно-процессуальные правоотношения возникают в сфере государственного управления, там, где реализуются правомочия системы органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, административно-процессуальные правоотношения, как и материальные административно-правовые отношения, имеют ясно выраженный управленческий характер.

Вторая особенность состоит в том, что названные отношения являются процессуальными. Если первая особенность позволяет предметно обособить административно-процессуальные правоотношения от всех иных, кроме материальных административно-правовых правоотношений, также возникающих в сфере государственного управления, то вторая особенность дает возможность провести грань между материальными и процессуальными административно-правовыми отношениями.

Административно-процессуальные правоотношения, имея общий с материальными административно-правовыми отношениями управленческий характер, отличаются от них рядом признаков, которые в своей совокупности и обусловливают их специфические черты.

1. Процессуальное административно-правовое отношение отличается от материального особенностями возникновения.

Для того чтобы возникло материальное отношение, необходимы нормы права, правосубъектность, юридический факт. Для того чтобы возникло административно-процессуальное правоотношение, должна существовать еще одна разновидность правовых норм - административно-процессуальные нормы. Следовательно, только при наличии одновременно материальных и процессуальных административно-правовых норм возможно возникновение административно-процессуального правоотношения. Отсутствие материальной нормы делает административно-процессуальное правоотношение беспредметным; если нет процессуальной нормы, то одноименное отношение вообще не возникает.

Своеобразным оказывается и юридический факт, непосредственно порождающий административно-процессуальное правоотношение. Здесь роль юридического факта выполняет соответствующее материальное правоотношение, причем не только административно-правовое. Ими могут быть материальные отношения, регулируемые иными материальными отраслями российского права.

Вторичный характер административно-процессуальных правоотношений проявляется в том, что они предполагают предварительное существование определенного, первичного материального правоотношения, которое и реализуется через процессуальное правоотношение. Здесь обнаруживается любопытное обстоятельство. Если предметом любой материальной отрасли российского права является соответствующее общественное отношение, складывающееся в социально-правовой среде, то предметом регулирования процессуальной отрасли является уже возникшее правовое отношение. Таким образом, административно-процессуальные нормы регулируют уже сложившиеся правовые отношения, обеспечивая их фактическую реализацию в соответствующем порядке.

2. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по особенностям регулирования.

Если материальные нормы административного права регулируют "статические" отношения, то процессуальные нормы регулируют отношения "динамические", для которых особое значение имеют действия их субъектов. В свою очередь, действия участников административно-процессуальных правоотношений, осуществляемые в предусмотренной законом последовательности, обусловливают известную стадийность развития правоотношения.

3. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных по своему назначению.

Задачи административно-процессуальных правоотношений, равно как и любых процессуальных правоотношений, состоят в обеспечении реализации соответствующей материальной нормы. Отсюда следует, что административнопроцессуальное правоотношение в полном соответствии с диспозицией административно-процессуальной нормы выступает как средство осуществления определенного материального отношения.

4. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по своей структуре.

Для процессуальных правоотношений вообще характерна более сложная структура, нежели для отношений материальных. Это выражается в наличии нескольких субъектов, роль которых в данном правоотношении неодинакова. В связи с этим, выделяются основное административно-процессуальное правоотношение и отношения, которые возникают в связи с основным и являются вспомогательными.

5. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений и по кругу субъектов.

Участниками этого вида правоотношений являются все субъекты сложившегося ранее материального правоотношения, а также субъекты, которые в материальном отношении не участвуют. Это своеобразное явление предусмотрено, например, Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации", согласно которому мировые судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, административно-процессуальные правоотношения следует понимать как отношения, регулируемые правом и складывающиеся по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях иными государственными органами.

Содержание и виды административно-процессуальных правоотношений.

Существование многочисленных и разнообразных административнопроцессуальных правоотношений, отличающихся друг от друга по своему материальному содержанию, областям возникновения, структуре и т.д. делает актуальной задачу их научной классификации.

Административно-процессуальные правоотношения классифицируются по следующим основаниям: 1) по содержанию; 2) по видам административного производства; 3) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; 4) по соотношению прав и обязанностей их участников.

1. Деление административно-процессуальных правоотношений по содержанию является комплексным.

Так, определенная группа отношений, регулируемых административнопроцессуальным правом, подобно соответствующим административноправовым материальным отношениям, носит общий характер. Такого рода отношения складываются, например, при поступлении гражданина на государственную службу. Другие группы отношений складываются, например, в определенных отраслях государственного управления и административноправового регулирования - промышленности, строительстве, образовании, здравоохранении, внутренних дел, обороны и др.

2. Деление административно-процессуальных правоотношений по видам административных производств отражает сложную структуру административного процесса По этому классификационному признаку административно-процессуальные правоотношения подразделяются на:

а) отношения, возникающие в производстве по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

б) отношения, возникающие в производстве по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

в) отношения, возникающие в производстве по административноправовым жалобам и спорам;

г) отношения, возникающие в производстве по делам о поощрениях;

д) отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях;

е) отношения, возникающие в производстве по дисциплинарным делам в сфере государственного управления;

ж) отношения, возникающие в регистрационном производстве;

з) отношения, возникающие в лицензионном производстве;

и) отношения, возникающие в исполнительном производстве.

3. По отраслевой принадлежности материальных отношений

административно-процессуальные правоотношения делятся следующим образом (слайд 19):

а) отношения, имеющие своей целью реализацию административно - правовых материальных отношений;

б) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами гражданского права;

в) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами трудового права;

г) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами финансового права;

д) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами семейного права;

е) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами земельного права и т.д.

4. По соотношению прав и обязанностей участников административно-процессуальных правоотношений делятся на горизонтальные, вертикальные и диагональные (слайд 21).

Горизонтальные правоотношения возникают между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне. Возможность возникновения подобного рода отношений предусматривается некоторыми нормативными актами. Так, например, Правила подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. №1009, предусматривают возможность подготовки и принятия актов совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти.

Вертикальные административно-процессуальные правоотношения характеризуются различным с точки зрения правового статуса положением их участников.

Для административно-процессуального правоотношения, равно как и для материальных административно-правовых отношений, вовсе не безразлично, в каком направлении - снизу вверх или сверху вниз - они развиваются.

В первом случае административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе субъекта, находящегося в подчинении у своего контрагента. И здесь правомочие, по поводу которого возникло правоотношение, находится на стороне нижестоящего субъекта

правоотношения, а вышестоящий участник обязан реализовать правопритязание подчиненного субъекта. В качестве примера могут быть приведены положения Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", согласно которым государственный служащий может требовать проведения служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; он вправе обратиться в соответствующие государственные органы для разрешения споров по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных гарантий правовой и социальной защиты служащего и т.д.

При другом варианте (сверху вниз) административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе вышестоящего субъекта, который обладает правомочиями, в данном случае подкрепленными непосредственной возможностью и способностью обеспечить их реализацию прямым предписанием нижестоящему подчиненному участнику данного правоотношения.

При этом обращает на себя внимание важное обстоятельство. Элементы власти и подчинения не распространяются на все без исключения административно-правовые отношения. Вместе с тем они несвойственны и многим вертикальным правоотношениям. Свойства власти и подчинения присущи только тем из вертикальных административно-процессуальных и материальных правоотношений, которые развиваются сверху вниз (по вертикали или по диагонали), в направлении от вышестоящего к подчиненному субъекту данного отношения.

Диагональные административно-процессуальные правоотношения имеют черты сходства с вертикальными, но отличаются тем, что складываются между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов исполнительной власти.

По итогам рассмотрения второго вопроса, полагаем необходимым сформулировать следующие выводы:

1. Административно-процессуальные правоотношения следует понимать как отношения, регулируемые правом и складывающиеся по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях иными государственными органами.

2. Административно-процессуальные правоотношения

классифицируются по следующим основаниям: по содержанию; по видам административного производства; по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; по соотношению прав и обязанностей их участников.

Заключение

В настоящей лекции мы рассмотрели основополагающие теоретические положения административно-процессуального права — понятие, содержание и виды административно-процессуальных норм и правоотношений, их соотношение с материальным правом, что позволяет сформулировать ряд важных выводов:

1. Учитывая существенные изменения административно-процессуального законодательства и существующие коллизии между административнопроцессуальными нормами и нормами иных видов российского процессуального законодательства, можно отметить необходимость приведения в единообразное систематизированное состояние административнопроцессуальных норм, содержащихся в различных источниках российского процессуального законодательства. Для решения этой задачи представляется целесообразным разработка единой концепции административнопроцессуального законодательства.

2. Ввиду отсутствия единой концепции административного процесса нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, расположены в хаотичном порядке и нередко нормы иных видов российского законодательства дублируют положения административно-процессуальных норм.

3. Административно-процессуальные правоотношения следует понимать как отношения, регулируемые правом и складывающиеся по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а в предусмотренных законом случаях иными государственными органами.

4. Административно-процессуальные правоотношения

классифицируются по следующим основаниям: 1) по содержанию; 2) по видам административного производства; 3) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; 4) по соотношению прав и обязанностей их участников.