50. М. Я. Масленников* К ВОПРОСУ О СТРУКТУРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА

К настоящему времени сложилось, по существу, единое мнение

административистов о том, что созрели предпосылки для создания

Административного процессуального кодекса (далее -АПК).

только о пределах кодификации -либо всех административно-

процессуальных норм, либо только тех из них, которые обеспечивают

применение административно-принудительных мер. Заметим, что

проектирование универсального АПК (мы имеем в виду российскую

специфику социально-политических преобразований), в который вошли

бы оба вида управленческой деятельности (позитивной и

юрисдикционной), безусловно затянется до бесконечности как поиски

идеи perpetum mobile. Пример - незавершенная инкорпорация норм

административного права в 60-е годы.

Считая реальным создание АПК только в части осуществления

правоприменения в связи с административными правонарушениями,

полагаем целесообразным использовать апробированную в ГПК схему

"производство - составная часть кодекса " как основу его Особенной

части. В ГПК РСФСР это сделано в разд. 2 "Производство в суде

первой инстанции " - исковое производство; производство по делам,

возникающим из административно-правовых отношений; особое

производство.

Разумеется, в АПК необходимо учесть именно административно-

правовую природу административных процессуальных норм, прежде

всего -их мобильность, тенденцию к обновлению, изменению и

совершенствованию.

По нашему мнению, структуру АПК можно представить в

следующем виде.

Общая часть.

Раздел I. Понятие, цели, задачи и принципы административного

__________________________________

*Профессор юридического факультета Тверского государственного

университета, заслуженный юрист Российской Федерации.

51. процесса.

Раздел II.

административном процессе.

Раздел III. Субъекты административного процесса (их

процессуальное положение).

Раздел IV. Доказывание и доказательства в административном

процессе.

Раздел V. Правообеспечительные средства в административном

процессе (административное задержание, личный досмотр и досмотр

вещей, изъятие вещей и документов, отстранение от управления

транспортным средством и освидетельствование на состояние

опьянения).

Раздел VI. Общие правила производства по делам об

административных правонарушениях (подведомственность дел; сроки

рассмотрения дел; возбуждение дел; протоколы; рассмотрение дел

коллегиальными органами и должностными лицами единолично;

постановление по делу).

Раздел VII. Производство по жалобам и протестам на постановления

по делам об административных правонарушениях.

Раздел VIII. Исполнение постановлений по делам о применении

административных взысканий (включая разрешение вопросов,

связанных с исполнением постановлений).

Раздел IX. Пересмотр постановлений, вступивших в законную

силу (порядок обращения, рассмотрения, поворот исполнения).

Раздел X. Особые производства по делам о применении

административных взысканий в отношении хозяйствующих субъектов

(юридических лиц).

Здесь, как и в других разделах АПК, нормы группируются по

главам и статьям. Но в этой части кодекса должна быть статья,

аналогичная ст. 232 ГПК, где следует установить, что производство по

указанным в Разд. X делам осуществляется по правилам АПК с учетом

изъятий и дополнений, установленных в гл. 1-17 Разд. X. В число таких

глав (дел)в соответствии с действующим законодательством могут быть

включены следующие дела о нарушениях: таможенных правил;

земельного законодательства (органами по земельным ресурсам и

землеустройству, органами охраны окружающей природной среды,

органами Госархстройнадзора); правил лицензируемой деятельности на

транспорте; правил дорожного движения; санитарных правил;

строительных норм и правил; антимонопольного законодательства;

52.

потребителей; законодательства о рекламе; прав и законных интересов

инвесторов на рынке ценных бумаг; в области производства и оборота

этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

законодательства о выборах и референдумах; налогового

законодательства.

К настоящему времени насчитывается 17 таких подвидов

производств. Заметим, что все они появились в 90-е годы. В

перспективе возможна их унификация, а, следовательно, и уменьшение

числа. Некоторые из них отомрут, но появятся и новые -в этом

проявляется мобильность административно-правовых норм,

порождающих административные процессуальные правоотношения.

В АПК, особенно в его "исполнительной " части, будут, конечно же,

содержаться отсылочные нормы. Так, нецелесообразно в него

включать нормы о принудительном исполнении постановлений о

применении имущественных взысканий судебными приставами-

исполнителями; не обойтись без ссылок на ведомственные акты и по

поводу исполнения постановлений о применении лишения специального

права и административного ареста, и т. д. С учетом этих обстоятельств

некоторые нормы группируются нами в самостоятельные

производства, в частности по соображениям их процессуально-правовой

значимости, "автономности " и функциональной завершенности.

Что касается рассмотрения дел, обжалования постановлений (и

опротестования их), а также исполнения постановлений по делам об

административных правонарушениях, то эти действия по своему

функциональному назначению выходят за узкие рамки стадии и

представляют собой разновидности производств. Несомненно, исходя из

этих качеств, вполне правомерно именовать производством действия,

связанные с обжалованием и опротестованием постановлений по делам

об административных правонарушениях, хотя они и носят

факультативный характер.

При анализе структуры правоприменительного процесса по делам

об административных правонарушениях мы имеем в виду, что

рассмотрение дела может закончиться не только наложением

административного взыскания, но и прекращением производства по

делу, а обжалованы и опротестованы могут быть постановления как о

наложении административных взысканий, так и о прекращении

производства по предусмотренным законом основаниям.

53. Полагаем, что за соответствующими административно-

юрисдикционными нормами стоят сами процессуальные действия.

Поэтому при признании соответствующих процессуальных действий

административно-юрисдикционным производством надо учитывать не

только "процессуальное родство " таких действий, но и их содержание,

нетипичность по сравнению с типичными действиями, совершаемыми

при осуществлении административной юрисдикции (например,

истребование документов, назначение экспертизы, получение устных или

письменных объяснений и т. п. ), их качественную завершенность,

наиболее выразительно характеризующую совершаемые

процессуальные действия как самостоятельную, автономную часть

административно-юрисдикционного процесса.

Говоря об обособленности и самостоятельности производства по

исполнению постановлений по делам об административных

правонарушениях в структуре административного процесса, мы

учитываем то обстоятельство, что при исполнении таких постановлений

осуществляются не только организационно-технические действия

(пересылка исполнительных документов, операции по

непосредственному удержанию денежных сумм из заработной платы

обязанного лица и т. п. ). Нередко продолжается "собственно "

правоприменение (например, при решении вопроса об отсрочке

исполнения постановления (ст. 280 КоАП РСФСР), о замене предмета

взыскания (ч. 2 ст. 285 КоАП РСФСР), о повороте исполнения

постановлений (ст. 276 КоАП РСФСР).

Вывод исполнения постановлений за рамки процесса, на наш

взгляд, не согласуется с целями административно-юрисдикционной

процессуальной деятельности, призванной обеспечить реализацию

соответствующих материальных административно-правовых норм.

Нельзя забывать, что цель всякого правоприменительного процесса не

исчерпывается применением санкций. Так, по делам об

административных правонарушениях в соответствующих случаях должны

вноситься предложения, направленные на устранение причин и условий,

способствовавших совершению административных правонарушений (ст.

265 КоАП РСФСР). Причем орган, совершивший указанные

процессуальные действия, обязан добиться получения информации о

принятых мерах по выполнению его предложений. И хотя такой контроль

"за прохождением " этих процессуальных документов осуществляется

после рассмотрения дела по существу, но это все равно происходит в

рамках единого правоприменительного процесса, а именно

54. --исполнения решения, принятого органом административной

юрисдикции.

Предложенная нами структура АПК представляет собой схему

правоприменения в сфере административной юрисдикции. В ней

довольно четко обозначаются не только горизонтальные, но и

вертикальные связи отдельных видов производств как составных,

внутренних частей единого целого -административного процесса. Эта

схема показывает "подвижность " правоприменительного механизма в

сфере административной юрисдикции. Отсюда понятно, что чем

слаженнее и четче будут действовать отдельные части ("узлы ")

правоприменительного механизма, тем надежнее станет работать весь

механизм, тем результативнее будет его отдача "на выходе ", т. е. в плане

искоренения и предупреждения правонарушений, ликвидации причин и

условий, способствующих совершению правонарушений.

Идея сплошной кодификации административных процессуальных

норм, как и идея сплошной коллективизации, остается нереализованной в

силу ее нереальности.

Коренева и В. Л. Лории не продвинулись вперед. Не продвинутся и

сделанные в 1998 г. предложения В. И. Пановой . .

Реальность предпосылок для создания АПК подтверждается рядом

факторов, обусловливающих формирование правовой отрасли (во всяком

случае -подотрасли): значительный правовой массив; особые предмет и

метод правового регулирования; четкая внутренняя структура;

заинтересованность государства в обеспечении защиты прав и законных

интересов личности и государства в условиях правового государства (ст. 1

Конституции РФ).

Кодификация всех административных процессуальных норм

возможна, но АПК будет таким же недолговечным, какими были

административные кодексы некоторых бывших союзных республик,

принятые в конце 20-х годов.

И д е я с о з д а н и я А П К р е а л и з у е м а , н о в н е м д о л ж н ы б ы т ь

использованы многие положения действующего КоАП и учтен опыт их

применения.

. См. : Панова В. И. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов,

1998. С. 240-244.