50. М. Я. Масленников* К ВОПРОСУ О СТРУКТУРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА
К настоящему времени сложилось, по существу, единое мнение
административистов о том, что созрели предпосылки для создания
Административного процессуального кодекса (далее -АПК).
Вопростолько о пределах кодификации -либо всех административно-
процессуальных норм, либо только тех из них, которые обеспечивают
применение административно-принудительных мер. Заметим, что
проектирование универсального АПК (мы имеем в виду российскую
специфику социально-политических преобразований), в который вошли
бы оба вида управленческой деятельности (позитивной и
юрисдикционной), безусловно затянется до бесконечности как поиски
идеи perpetum mobile. Пример - незавершенная инкорпорация норм
административного права в 60-е годы.
Считая реальным создание АПК только в части осуществления
правоприменения в связи с административными правонарушениями,
полагаем целесообразным использовать апробированную в ГПК схему
"производство - составная часть кодекса " как основу его Особенной
части. В ГПК РСФСР это сделано в разд. 2 "Производство в суде
первой инстанции " - исковое производство; производство по делам,
возникающим из административно-правовых отношений; особое
производство.
Разумеется, в АПК необходимо учесть именно административно-
правовую природу административных процессуальных норм, прежде
всего -их мобильность, тенденцию к обновлению, изменению и
совершенствованию.
По нашему мнению, структуру АПК можно представить в
следующем виде.
Общая часть.
Раздел I. Понятие, цели, задачи и принципы административного
__________________________________
*Профессор юридического факультета Тверского государственного
университета, заслуженный юрист Российской Федерации.
51. процесса.
Раздел II.
Обстоятельства, исключающие производство вадминистративном процессе.
Раздел III. Субъекты административного процесса (их
процессуальное положение).
Раздел IV. Доказывание и доказательства в административном
процессе.
Раздел V. Правообеспечительные средства в административном
процессе (административное задержание, личный досмотр и досмотр
вещей, изъятие вещей и документов, отстранение от управления
транспортным средством и освидетельствование на состояние
опьянения).
Раздел VI. Общие правила производства по делам об
административных правонарушениях (подведомственность дел; сроки
рассмотрения дел; возбуждение дел; протоколы; рассмотрение дел
коллегиальными органами и должностными лицами единолично;
постановление по делу).
Раздел VII. Производство по жалобам и протестам на постановления
по делам об административных правонарушениях.
Раздел VIII. Исполнение постановлений по делам о применении
административных взысканий (включая разрешение вопросов,
связанных с исполнением постановлений).
Раздел IX. Пересмотр постановлений, вступивших в законную
силу (порядок обращения, рассмотрения, поворот исполнения).
Раздел X. Особые производства по делам о применении
административных взысканий в отношении хозяйствующих субъектов
(юридических лиц).
Здесь, как и в других разделах АПК, нормы группируются по
главам и статьям. Но в этой части кодекса должна быть статья,
аналогичная ст. 232 ГПК, где следует установить, что производство по
указанным в Разд. X делам осуществляется по правилам АПК с учетом
изъятий и дополнений, установленных в гл. 1-17 Разд. X. В число таких
глав (дел)в соответствии с действующим законодательством могут быть
включены следующие дела о нарушениях: таможенных правил;
земельного законодательства (органами по земельным ресурсам и
землеустройству, органами охраны окружающей природной среды,
органами Госархстройнадзора); правил лицензируемой деятельности на
транспорте; правил дорожного движения; санитарных правил;
строительных норм и правил; антимонопольного законодательства;
52.
правил рыбоохраны; правил сертификации и стандартизации; правпотребителей; законодательства о рекламе; прав и законных интересов
инвесторов на рынке ценных бумаг; в области производства и оборота
этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
законодательства о выборах и референдумах; налогового
законодательства.
К настоящему времени насчитывается 17 таких подвидов
производств. Заметим, что все они появились в 90-е годы. В
перспективе возможна их унификация, а, следовательно, и уменьшение
числа. Некоторые из них отомрут, но появятся и новые -в этом
проявляется мобильность административно-правовых норм,
порождающих административные процессуальные правоотношения.
В АПК, особенно в его "исполнительной " части, будут, конечно же,
содержаться отсылочные нормы. Так, нецелесообразно в него
включать нормы о принудительном исполнении постановлений о
применении имущественных взысканий судебными приставами-
исполнителями; не обойтись без ссылок на ведомственные акты и по
поводу исполнения постановлений о применении лишения специального
права и административного ареста, и т. д. С учетом этих обстоятельств
некоторые нормы группируются нами в самостоятельные
производства, в частности по соображениям их процессуально-правовой
значимости, "автономности " и функциональной завершенности.
Что касается рассмотрения дел, обжалования постановлений (и
опротестования их), а также исполнения постановлений по делам об
административных правонарушениях, то эти действия по своему
функциональному назначению выходят за узкие рамки стадии и
представляют собой разновидности производств. Несомненно, исходя из
этих качеств, вполне правомерно именовать производством действия,
связанные с обжалованием и опротестованием постановлений по делам
об административных правонарушениях, хотя они и носят
факультативный характер.
При анализе структуры правоприменительного процесса по делам
об административных правонарушениях мы имеем в виду, что
рассмотрение дела может закончиться не только наложением
административного взыскания, но и прекращением производства по
делу, а обжалованы и опротестованы могут быть постановления как о
наложении административных взысканий, так и о прекращении
производства по предусмотренным законом основаниям.
53. Полагаем, что за соответствующими административно-
юрисдикционными нормами стоят сами процессуальные действия.
Поэтому при признании соответствующих процессуальных действий
административно-юрисдикционным производством надо учитывать не
только "процессуальное родство " таких действий, но и их содержание,
нетипичность по сравнению с типичными действиями, совершаемыми
при осуществлении административной юрисдикции (например,
истребование документов, назначение экспертизы, получение устных или
письменных объяснений и т. п. ), их качественную завершенность,
наиболее выразительно характеризующую совершаемые
процессуальные действия как самостоятельную, автономную часть
административно-юрисдикционного процесса.
Говоря об обособленности и самостоятельности производства по
исполнению постановлений по делам об административных
правонарушениях в структуре административного процесса, мы
учитываем то обстоятельство, что при исполнении таких постановлений
осуществляются не только организационно-технические действия
(пересылка исполнительных документов, операции по
непосредственному удержанию денежных сумм из заработной платы
обязанного лица и т. п. ). Нередко продолжается "собственно "
правоприменение (например, при решении вопроса об отсрочке
исполнения постановления (ст. 280 КоАП РСФСР), о замене предмета
взыскания (ч. 2 ст. 285 КоАП РСФСР), о повороте исполнения
постановлений (ст. 276 КоАП РСФСР).
Вывод исполнения постановлений за рамки процесса, на наш
взгляд, не согласуется с целями административно-юрисдикционной
процессуальной деятельности, призванной обеспечить реализацию
соответствующих материальных административно-правовых норм.
Нельзя забывать, что цель всякого правоприменительного процесса не
исчерпывается применением санкций. Так, по делам об
административных правонарушениях в соответствующих случаях должны
вноситься предложения, направленные на устранение причин и условий,
способствовавших совершению административных правонарушений (ст.
265 КоАП РСФСР). Причем орган, совершивший указанные
процессуальные действия, обязан добиться получения информации о
принятых мерах по выполнению его предложений. И хотя такой контроль
"за прохождением " этих процессуальных документов осуществляется
после рассмотрения дела по существу, но это все равно происходит в
рамках единого правоприменительного процесса, а именно
54. --исполнения решения, принятого органом административной
юрисдикции.
Предложенная нами структура АПК представляет собой схему
правоприменения в сфере административной юрисдикции. В ней
довольно четко обозначаются не только горизонтальные, но и
вертикальные связи отдельных видов производств как составных,
внутренних частей единого целого -административного процесса. Эта
схема показывает "подвижность " правоприменительного механизма в
сфере административной юрисдикции. Отсюда понятно, что чем
слаженнее и четче будут действовать отдельные части ("узлы ")
правоприменительного механизма, тем надежнее станет работать весь
механизм, тем результативнее будет его отдача "на выходе ", т. е. в плане
искоренения и предупреждения правонарушений, ликвидации причин и
условий, способствующих совершению правонарушений.
Идея сплошной кодификации административных процессуальных
норм, как и идея сплошной коллективизации, остается нереализованной в
силу ее нереальности.
С 60-70-х годов предложения В. Д. Сорокина, А. П.Коренева и В. Л. Лории не продвинулись вперед. Не продвинутся и
сделанные в 1998 г. предложения В. И. Пановой . .
Реальность предпосылок для создания АПК подтверждается рядом
факторов, обусловливающих формирование правовой отрасли (во всяком
случае -подотрасли): значительный правовой массив; особые предмет и
метод правового регулирования; четкая внутренняя структура;
заинтересованность государства в обеспечении защиты прав и законных
интересов личности и государства в условиях правового государства (ст. 1
Конституции РФ).
Кодификация всех административных процессуальных норм
возможна, но АПК будет таким же недолговечным, какими были
административные кодексы некоторых бывших союзных республик,
принятые в конце 20-х годов.
И д е я с о з д а н и я А П К р е а л и з у е м а , н о в н е м д о л ж н ы б ы т ь
использованы многие положения действующего КоАП и учтен опыт их
применения.
. См. : Панова В. И. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов,
1998. С. 240-244.
Еще по теме 50. М. Я. Масленников* К ВОПРОСУ О СТРУКТУРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА:
- Список использованной литературы
- Алфавитно-предметный указатель
- 50. М. Я. Масленников* К ВОПРОСУ О СТРУКТУРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОДЕКСА
- К темам 1-12 (общая часть) Нормативные правовые акты:
- ПРОИСXОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
- § 1. Конституционные основы юридической ответственности, определяющие характер административных наказаний
- § 1. Административное наказание: понятие и признаки
- § 3. Квазиадминистративные наказания (методология вопроса)
- БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
- 1.2. Историко-правовой анализ формирования и развития приказного производства среди иных видов упрощенного производства
- Библиографический список литературы
- Список литературы
- СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
- § 3. Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по привлечению к административной ответственности родителей или иных законных представителей несовершеннолетних и пути ее совершенствования
- § 1. Правовая основа участия полиции в реализации механизма применения административной ответственности за неуплату административного штрафа в срок, установленный законом
- БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
- 1.3. Особенности классификации конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации
- СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
- СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И НАУЧНОЙ ЛИТЕРАТУРЫ