Вопрос 1. Административно-процессуальное право как отрасль Российского права.

Для того чтобы в полной мере обозреть право как социальное явление, определить критерии выделения его в самостоятельную отрасль, следует исследовать его вглубь. Вертикальное строение права предполагает наличие в нем следующих элементов: отрасль, подотрасль, институт, субинститут, нормы.

Отрасль права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих какую-либо сферу общественных отношений (например, имущественные отношения регулируются отраслью гражданского права, управленческие — отраслью административного права, отношения, связанные с совершением преступлений — отраслью уголовного права и т.п.).

Для того чтобы соответствующая группа общественных отношений была признана предметом регулирования отрасли права и выступила в роли своего рода «потребителя» правового регулирования, она должна отвечать ряду требований:

1. наличие соответствующих, отличающихся от иных групп общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде;

2. наличие у данной группы правовых норм соответствующей степени системной организации, т.е. определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты;

3. отрасль должна еще обладать реальной способностью взаимодействовать с другими отраслями российского права, как подсистемами одного и того же уровня.

Существование единого предмета правового регулирования и обусловленного им единого метода правового регулирования, естественно, требует иного подхода и к проблеме определения оснований деления российского права на отрасли, поскольку традиционная схема, основанная на признании наличия у каждой отрасли своего предмета и метода, не дает ясного ответа на вопрос об особенностях метода отраслевого.

Единый предмет правового регулирования как социальная система складывается из элементов, представляющих собой предметы отраслевого регулирования. Их существование есть объективная реальность, порожденная потребностями социально-правовой среды, в которой складываются группы общественных отношений, нуждающиеся в регулировании соответствующей группой норм, входящих в систему российского права.

Поэтому существование предмета регулирования каждой отрасли российского права не вызывает ни малейших сомнений с той, однако, оговоркой, что каждый предмет отраслевого регулирования — это органическая часть более высокой системы, а именно единого предмета правового регулирования для всей системы российского права.

Следовательно, предмет регулирования, т.е. наличие соответствующей, отличающейся от иных группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде, является первым признаком выделения отрасли

Проблема предмета административно-процессуального права, а также вариант ее решения были предложены В. Д. Сорокиным в его докторской диссертации «Вопросы теории административно-процессуального права».

На взгляд ученого, формирование научных представлений о предмете процессуальной отрасли российского права в отличие от предмета материальной отрасли происходит под воздействием различных обстоятельств.

На предмет процессуальной отрасли права существенное влияние оказывает характер предмета той материальной отрасли, с которой она наиболее тесно связана и, образно говоря, носит ее имя. Подобная обусловленность определяется, прежде всего, назначением любой процессуальной отрасли — обеспечить реализацию правовых норм материальных отраслей, и, главным образом, своей одноименной материальной отрасли.

Так, вряд ли нуждается в доказательствах тот факт, что, например, гражданское процессуальное право «обслуживает» гражданское материальное право и ряд примыкающих к нему иных материальных отраслей. Административно-процессуальное право имеет своей задачей реализацию материального административного права и ряда иных материальных отраслей. Аналогичным образом проявляется связь между материальным и процессуальным уголовным правом.

Каждая процессуальная отрасль сохраняет свое самостоятельное положение, хотя ее предмет и формируется под влиянием особенностей группы общественных отношений, которая составляет предмет правового регулирования одноименной материальной отрасли.

Предмет процессуальной отрасли права выглядит более сложным в структурном отношении, нежели предмет материальной отрасли, поскольку включает в себя следующие элементы:

1. Фактическое общественное отношение, ставшее предметом регулирования материальной отрасли;

2. Материальное правовое отношение, опосредующее данное общественное отношение и являющееся, следовательно, его своеобразной второй стадией.

В сферу действия того или иного процессуального права «попадает» соответствующее материальное правовое отношение, поскольку фактическое отношение, приобретая форму правового отношения с целью достижения правового результата, может это сделать только с помощью соответствующих процессуальных норм, регулирующих процедуру достижения требуемого или желаемого юридического результата.

В этой связи то, что в процессуальной отрасли права называется «индивидуальными юридическими делами», на самом деле и есть не что иное, как материальные правовые отношения, причем не только административных, но и иных отраслей материального права. Главное в том, что фактическое общественное отношение — «индивидуальное юридическое дело» — необходимо приобретает форму материального правового отношения. Это для фактического отношения второй неизбежный этап его развития.

Таким образом, предмет административно-процессуального права складывается из трех видов отношений.

Если называть эти отношения в логической последовательности, то они выглядят так:

1. Фактическое (простое) общественное отношение.

2. Материальное правовое отношение.

3. Процессуальное отношение.

Например, гражданин обратился с жалобой в орган исполнительной власти. Спрашивается, какое отношение между этими субъектами возникает? Ответ может быть только один: возникает материальное административно - правовое отношение.

Далее вступают в действие регуляторы, обеспечивающие установленный законом порядок рассмотрения данного «индивидуального юридического дела», — это административно-процессуальные нормы. При этом материальное административно-правовое отношение остается до полного разрешения индивидуального юридического дела.

Продолжая характеристику предмета административно-процессуального права, следует отметить, что на этот предмет оказывает влияние и наличие соответствующего вида процесса — административного. Как уже отмечалось, процессуальное право регулирует не только отношения, складывающиеся в ходе осуществления того или иного вида процесса, но и различные стороны самой этой процессуальной деятельности путем установления определенных правил ее отправления.

Нормативное регулирование процессуальной деятельности определенных органов государственной власти составляет немалую по объему задачу соответствующей процессуальной отрасли российского права. В наиболее сложном виде эта задача стоит перед административно-процессуальным правом, от которого требуется регулирование широкой и многообразной процессуальной деятельности многочисленных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На предмете процессуальной отрасли российского права отражается то обстоятельство, что помимо «обслуживания» своих, одноименных, отраслей они участвуют в реализации определенных групп правовых норм и иных материальных отраслей российского права.

Для того чтобы очертить круг отношений, составляющих предмет административно-процессуального права, прежде всего, необходимо обратиться к характеристике предмета материального административного права.

Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной частью в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права будет приемлема и для характеристики предмета процессуального административного права.

Административное право часто проявляет свою регулятивную роль и там, где действуют нормы иных материальных отраслей российского права, т.е. там, где складываются управленческие по своей сути отношения, входящие в предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринимательского и даже гражданского и других отраслей права, что не исключает их из механизма административно-правового регулирования.

В итоге предмет административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части:

1) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых обеспечивается с помощью административного процесса;

2) общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей российского права, связанные с решением задач государственного управления, т.е. осуществления исполнительной власти, и требующие для своей реализации процессуальных действий органов исполнительной власти;

3) саму процессуальную деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, управомоченных на это законом .

Здесь достаточно отчетливо выступает, пожалуй, самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли российского права. Эта особенность состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные (фактические) отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят не только эти отношения, но и процессуальная деятельность соответствующих государственных органов, в первую очередь органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Поэтому у процессуальной отрасли двуединая задача: регулировать правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т.е. определенную разновидность процесса, — с другой.

Отсюда мы выходим на второй признак выделения отрасли российского права — наличие у данной группы правовых норм соответствующей степени системной организации, т.е. определенной внутренней структуры, элементами которой являются источники административно-процессуального права.

В юридической науке и юридической практике под источником права понимают нормативный юридический акт, содержащий общие правила поведения субъектов, опубликованный в официальном издании.

Учитывая особенности предмета регулирования административно - процессуального права, который охватывает материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, урегулированная административно-процессуальными нормами, можно говорить об источниках административно-процессуального права в широком и узком смысле.

В широком смысле по источниками административно-процессуального права следует понимать официально опубликованные и доведенные до адресата юридические акты, содержащие нормы материального права, реализация которых обеспечивается посредством административно-процессуальной [23] деятельности, и юридические акты, содержащие нормы, регламентирующие эту административно-процессуальную деятельность.

В узком смысле источником административно-процессуального права следует считать официально опубликованный и доведенный до адресата юридический акт, содержащий административно-процессуальные нормы. Такого рода акты принимают, прежде всего, органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации .

По количеству и разнообразию источников система административнопроцессуального права, по сути, не отличается от системы источников материального административного права.

В зависимости от правовых свойств источников административнопроцессуального права их система включает в себя следующие виды нормативных юридических актов.

Конституция Российской Федерации — нормативный юридический акт, который имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции России (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации).

Ряд норм Конституции Российской Федерации, наряду с материальноправовым имеют достаточно выраженное административно-процессуальное содержание. Так, например, граждане Российской Федерации имеют право: свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27), свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 30); участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32);

Граждане России имеют равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32), имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33) и т. д.

Важное значение для административно-процессуального права имеет ст. 115, закрепляющая полномочия Правительства Российской Федерации по изданию постановлений и распоряжений, юридических актов, обязательных к исполнению на территории Российской Федерации. [24]

Федеральные конституционные законы. В иерархии нормативных юридических актов как источников права они занимают вторую строку, вслед за Конституцией Российской Федерации. Этот факт достаточно красноречиво свидетельствует о важности данного источника административнопроцессуального права.

К числу федеральных конституционных законов, содержащих административно-процессуальные нормы, в частности, относятся: от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», от 30 января 2002 г. «О военном положении» и ряд других.

Федеральные законы. Это основная по численности группа правовых источников, многие из которых содержат нормы административнопроцессуального права. Назову несколько таких федеральных законов: от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»; от 2 октября 2007 года «Об исполнительном производстве», от 8 августа 2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц», от 4 мая 2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.

Специфическую группу федеральных законов образуют систематизированные акты федерального уровня — кодексы, среди которых важную роль источника административно-процессуального права играет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, его разделы IV и V содержат административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и порядок исполнения административных наказаний.

Указы Президента Российской Федерации — самостоятельная группа источников административно-процессуального права, отражающих полномочия Президента России как главы государства в сфере государственного управления. Приведем ряд указов Президента Российской Федерации, содержащих административно-процессуальные нормы, регулирующие соответствующие производства, входящие в административный процесс: от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», от 7 сентября 2010 года «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации», от 14 октября 2012 года «О дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» и т. д.

Постановления Правительства Российской Федерации. Осуществляя в соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации, Правительство России оказывает активное регулятивное воздействие на управленческие процессы с помощью принимаемых им административно-процессуальных норм. Примерами подобного рода актов могут служить постановления Правительства Российской Федерации: от 15 августа 1997 г., которым были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», от 17 июля 1995 г., которым были утверждены «Правила регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»

Нормативные правовые акты федеральных министерств и некоторых других федеральных органов исполнительной власти. Существование подобного рода актов названных федеральных структур является необходимым условием осуществления их государственноуправленческих функций во всех сферах государственной жизни — экономической, социально-культурной и административно-политической. Не будет преувеличением сказать, что нормативные правовые акты этой группы источников административно-процессуального права, по общему правилу, регулируют все производства и процедуры, входящие в административный процесс.

К числу этих актов, например, относится: приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 8 июля 2011 г. №818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».

Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации — конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы, нормативные юридические акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Примером такого рода источников может служить закон Алтайского края от 10 июля 2002 года № 46-ЗС «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края», нормы которого регулируют ряд процессуальных процедур.

Третьим признаком выделения отрасли российского права является реальная способность взаимодействовать с другими отраслями российского права, как подсистемами одного и того же уровня. Его содержание мы раскроем несколько позже.

В качестве вывода по вопросу сформулируем понятие административно-процессуального права - это отрасль российского права, регулирующая правовые отношения, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного

управления органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами.

Предметом административно-процессуального права Российской

Федерации являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи осуществлением задач государственного управления, и административнопроцессуальная процедура их реализации

Совокупность нормативных правовых актов, регламентирующих правоотношения, в совокупности составляющие предмет административнопроцессуального права, образует административно-процессуальное законодательство. В законодательном массиве административнопроцессуального права следует выделять общеправовые законодательные акты (прежде всего Конституцию России), отраслевые законодательные акты (КоАП РФ, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» и т.п.).

В настоящий период отсутствует система кодифицированного административно-процессуального законодательства. Основной причиной сложившейся ситуации является нежелание аппарата государственной власти устанавливать законодательные ограничения в сфере "собственной жизнедеятельности". При этом кодификация административно- процессуального права является объективной необходимостью, от реализации которой зависит не только оптимизация современного административнопроцессуального законодательства, но и дальнейшая демократизация российской государственности.