3.1 Роль і місце публічних послуг в реалізації прав і захисті законних інтересів громадян

Конституційні положення про те, що держава відповідає перед людиною за свою діяльність та утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави, вимагають принципово нового підходу до визначення ролі і місця адміністративного права в правовій системі держави.

Незважаючи на те, що в Конституції України відсутні безпосередні посилання на такий атрибут державної влади, як послуги, що надаються її інститутами, проте якщо й надалі інтерпрувати текст Конституції України з точки зору обов’язку держави надавати послуги громадянам, то ст. 1, яка проголошує Україну соціальною державою, можна розглядати як таку, що гарантує надання соціальних послуг; ст. 6 - як розмежування надання послуг трьома гілками влади; ст. 7 - як забезпечення гарантії надання послуг суб’єктом місцевого моврядування, ст. 8 - як забезпечення верховенства права у наданні послуг, ст. 13 - як забезпечення права власності народу на отримання послуг від користування природними об’єктами, ст.14 - як право на отримання послуг у сфері захисту права власності і господарювання, ст.16 - як отримання послуг з екологічної безпеки, ст.19 - як стандарти соціальних послуг (ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством), ст. 21 - як право на отримання послуг, ст.25 - як гарантування права жінки мати

137 конституційний захист під час надання державних послуг з охорони праці і здоров’я, встановлення пенсійних пільг, ст. 38 - як право брати участь в отриманні державних послуг, ст. 49 - як можливість отримання послуг у галузі охорони здоров’я, ст.

Як зазначається в «Стратегії розвитку України «Україна 2020: Стратегія національної модернізації», за нинішніх умов людина і особистість посідають центральне місце в цивілізаційному, європейському розвитку. Метою соціальної інтеграції стає створення «суспільства для всіх», в якому всі покликані відігравати активну роль. Європейська цивілізація створила та продовжує розвивати культурно-генетичну парадигму сучасного конституційного лібералізму, який визначається через поняття правової держави, верховенства закону та громадянського суспільства, якому відводиться роль гаранта, захисника прав людини та громадянина від будь-яких утисків [211].

Отже, становлення в Україні демократичної, соціальної, правової держави висуває на порядок денний необхідність приведення системи права у відповідність з тими принципами, на яких побудовані відповідні системи розвинених країн світу, зокрема європейських [ 26, с. 127 ].

Наведене вимагає нових підходів у відносинах між громадянами і державою, переосмислення її ролі у цих відносинах. Надання публічних

138 послуг є істотною складовою реалізації державно-владних повноважень органів державної влади.

Взагалі, теорія публічних послуг запозичено з досвіду розвинутих держав (Велика Британія, США, Канада та ін.), де з 80-х років ХХ століття відбулася зміна пріоритетів у державній діяльності, а також у засадах і формі відносин між владою і громадянами.

Термін публічні послуги надається в розпорядженні Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 15 лютого 2006 р. № 90-р [213], в якому вказується, що послуги надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні, становлять сферу публічних послуг. Залежно від суб’єкта, що надає публічні послуги, розрізняють державні та муніципальні послуги.

Державні послуги надаються органами державної влади (в сновному виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями, а також органами місцевого самоврядування в порядку виконання делегованих державою повноважень за рахунок коштів державного бюджету.

Муніципальні послуги надаються органами місцевого самоврядування, а також органами виконавчої влади та підприємствами, установами, організаціями в порядку виконання делегованих органами місцевого самоврядування повноважень за рахунок коштів місцевого бюджету.

В цьому розпоряженні Кабінету Міністрів України також вказується, що складовою як державних, так і муніципальних послуг є адміністративні послуги.

Наводячи характерні ознаки як державних, так й муніципальних послуг, І. В. Коліушко і В. П. Тимощук відзначають їх публічний характер, пропонуючи назвати їх «публічні послуги», із яких у свою чергу, в залежності

139 від суб’єкта надання послуг виділити «управлінські послуги» та послуги «не управлінського характеру». При цьому ці науковці у свій час пропонували розмежувати поняття «державні послуги», які надаються органами виконавчої влади та державними установами й організаціями та «муніципальні послуги», які надаються органами місцевого самоврядування та муніципальними (комунальними) установами та організаціями [214, с.

У науковій літературі великий інтерес викликають питання як ідентифікації змісту поняття «публічні послуги», так і класифікація послуг. Так, В. Сороко та Н. Ходорівська розподіляють публічні послуги за такими групами:

- захист життя, власності, довкілля,інтелектуальної власності та ін;

- соціальний захист: дітей, літніх людей, людей з особливими потребами, безробітних;

- реєстрація, ліцензування: змін громадськогостану, стану об’єктів і суб’єктів; утворення громад, організацій; певних видів діяльності;

- повсякденна життєдіяльність: охорона здоров’я; забезпечення комунальною, побутовою сферами; аграрні питання та ін.;

- комунікація: пошта, телекомунікації, Інтернет; транспорт; засоби масової інформації;

- духовне та культурне самовиявлення: відпочинок, культурно- масові заходи; фізична культура і спорт [215, с. 26].

Проте такий підхід до класифікація послуг є дещо невдалим, оскільки у такому випадку класифікацію послуг можна здійснювати дуже довго, а тому саме значення класифікаційних ознак, зокрема суб’єктної більш дієво відображає сутність публічних послуг. Так,залежно від суб’єкта, що надає публічні послуги, розрізняють такі види (типи) публічних послуг:

- державні послуги - дії державних органів стосовно реалізації функцій держави, будь-яка платна послуга, що надається органами влади та створеними ними установами, які утримуються за рахунок коштів держбюджету, обов’язковість якої встановлюється законодавством;

- управлінські послуги - зміст функціональної діяльності державного органу стосовно вироблення і реалізації державної політики з регулювання певного секторуекономіки чи соціального життя;

- адміністративні послуги - дія органу чи його апарату із забезпечення інтересів і свобод фізичних і юридичних осіб у контексті законодавчо визначених порядків реалізації своїх повноважень, що конкретизовані нормативно-правовими актами, зареєстрованими в законодавчо визначеному порядку;

- соціальні послуги - комплекс правових, економічних, психологічних, освітніх, медичних, реабілітаційних та інших заходів, спрямованих на окремі соціальні групи чи індивідів, які перебувають у складних життєвих ситуаціях та потребують сторонньої допомоги з метою поліпшення або відтворення їх життєдіяльності, соціальної адаптації та повернення до повноцінного життя;

- житлово-комунальні (муніципальні) послуги - результат господарської діяльності,спрямованої на задоволення потреби фізичної або юридичної особи в забезпеченні холодною та гарячою водою, водовідведенням, газо та електропостачанням,опаленням,а також вивезення побутових, відходів у порядку, встановленому законодавством [ 216, с.

Безумовно і в наведеному, можна знайти певні недоліки видів публічних послуг. Зокрема, в списку відсутній такий вид публічних послуг, як правові послуги тощо. У той же час, вищенаведені види послуг більш реально відображають види публічних послуг.

В межах таких видів публічних, як адміністративні та правові послуги важливу роль в охороні прав і законних інтересів особи повинні відігравати органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, діяльність яких у першу чергу пов’язана із публічним інтересом.

Тому, як зазначає О. І. Харитонова, публічний інтерес слід розуміти не як щось абстрактне, а як вагомий важель не тільки відображення, а й забезпечення реалізації сукупності індивідуальних інтересів членів

141 громадського суспільства. На це орієнтує Конституція України, яка проголосила необхідність переходу від панівної у минулому ідеології домінування держави, державних інтересів над індивідуальними, до ідеології служіння держави інтерсам людини, гарантування, забезпеченя і захисту державою основних прав та свобод людини і громадянина[26, с. 130 ].

На сьогодні розвиток адміністративного права в Україні, проходить під впливом зовнішніх і внутрішніх факторів. Євроінтеграційні процеси Української держави мають безумовний вплив на адміністративне право, і полягає в адаптації національного адміністративного права до адміністративного права Європейського співтовариства.

Тому, на сучасному етапі розвитку українського суспільства в оцінці українського адміністративного права треба спиратися на нове ставлення до ролі держави у громадянському суспільстві [39, с. 8 ].

Запровадження нового погляду на сутність адміністративного права повинно бути спрямовано органами публічної адміністрації на створення сприятливих умов для розвитку громадянського суспільства та зміцнення демократії, повинно становити стрижень сучасної адміністративної правотворчості й правозастосування.

Новий погляд на сутність адміністративного права у демократичному суспільстві повинен бути зосереджений на забезпеченні верховенства права у сфері виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Як слушно з цього приводу зазначав В. Б. Авер’янов, що запровадження людиноцентристської ідеології - це є основне завдання та єдиний можливий шлях реального запровадження принципу верховенства права у сфері виконавчої влади. Такій зміні державної ідеології має сприяти насамперед посилання орієнтації виконавчої влади на діяльність із надання адміністративних послуг, яка повніше відповідає ідеології служіння держави інтересам людини [218, с. 73-74].

142 Таким чином, можна констатувати, що така ідеологія пов’язана зі зміною розуміння ролі і значення адміністративного права як такого. Зокрема, наголошується на тому, що адміністративне право - це галузь права, що регулює переважним чином не управлінські відносини між державними і недержавними виконавчими органами, з одного боку, і підвладними керованими об’єктами з іншого, а різноманітні взаємостосунки між органами публічної (державної і самоврядної) адміністрації і приватними особами щодо забезпечення цими органами необхідних умов для ефективної реалізації належних приватним особам прав, свобод і охоронюваних законом інтересів [219, с. 117-119].

Таким чином, на сучасному етапі українського державотворення необхідність оновлення адміністративно-правової доктрини зумовлена пошуком адекватних відповідей на певні «виклики часу», що виникли перед адміністративним правом у нових політичних та соціально-економічних умовах розвитку України. Головна мета формування нової адміністративно-правової доктрини полягає в тому, щоб забезпечити її розвиток та становлення у відповідності до європейських стандартів. Оновлене адміністративне право має бути орієнтоване на забезпечення максимально ефективної реалізації прав й інтересів людини та їх ефективний захист, тоді як на сьогоднішній день вітчизняне адміністративне право орієнтоване, перш за все, на задоволення потреб держави [220, с.155].

Важливу роль у цьому питанні повинні відігравати органи місцевого самоврядування. Зокрема, в Європейській хартії місцевого самоврядування, підписану від імені України 6 листопада 1996 року в м. Страсбурзі, і яка була ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 р. [221] зазначено, що місцеві власті в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно

143 враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії.

Наведене свідчить, що молода Українська держава не стояла осторонь від європейських процесів, однак, перша помітна зацікавленість держави сферою адміністративних послуг виявилася в Указі Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 р. [40].

Як зазначено в Концепції адміністративної реформи в Україні, метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі. Її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах і ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово- економічному стану держави.

Одним із завдань адміністративної реформи полягало, що запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг.

Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 15 лютого 2006 р. № 90-р надало новий поштовх розвитку системи надання адміністративних послуг [213]. Важливо зазначити, що у Концепції Урядом було зафіксовано теоретичні аспекти доктрини адміністративних послуг (поняття та ознаки, принципи надання адміністративних послуг) та визначено основні задачі:

- законодавчої спрямованості (визначення повноважень з надання адміністративних послуг виключно на рівні закону;

- неподрібнення адміністративної послуги;

- обґрунтованості плати та її розмірів; належних строків надання адміністративної послуги; спрощення порядку надання адміністративних послуг тощо).

Значну увагу Кабінет Міністрів у Концепції приділив визначенню критеріїв, які мають входити до стандартів надання адміністративних послуг та відповідно до яких буде оцінюватися якість їх надання, зокрема:

1) результативності (цей критерій стосується спрямованості на позитивне вирішення справи);

2) своєчасності (надання адміністративної послуги у строки, обумовлені у нормативно-правових актах та встановлення у законодавстві обґрунтованих строків для вирішення справи);

3) доступності (місце знаходження адміністративного органу; наявність транспортної розв’язки, вказівних знаків, під’їзних шляхів та місць для паркування транспортних засобів; доступ до приміщення без будь-яких перепусток; безкоштовний доступ до бланків тощо); зручності організації надання адміністративних послуг, що включає: можливість вибору альтернативного способу звернення за наданням адміністративної послуги (в т.ч. поштою, електронною поштою); надання адміністративних послуг за принципом «єдиного вікна» оплати адміністративних послуг тощо;

6) відкритості інформації щодо адміністративних послуг, що передбачає: вільний доступ до інформації щодо порядку надання адміністративних послуг, необхідного пакету документів для замовлення адміністративної послуги, правил заповнення формулярів, строків розгляду адміністративної справи, розмірів плати за надання адміністративної послуги; повноту та актуальність інформації; її розміщення на інформаційних стендах, на сайті органу та у інших джерелах; надання консультативної допомоги в тому числі за допомогою засобів телефонного зв’язку, поштового зв’язку,

145 електронної пошти; ввічливість та повагу до громадянина, що включає: однакове (рівне) ставлення до всіх споживачів послуг; наявність належних побутових зручностей у приміщенні адміністративного органу тощо;

7) професійність, що передбачає наявність у працівників адміністративних органів відповідних знань та навичок, що виявляється у точному виконанні обов’язків, наданні консультацій тощо.

В наступному розпорядженні Кабінету Міністрів України «Про затвердження Плану заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 27 червня 2007 р. № 494-р було затверджено План заходів щодо реалізації Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, яким серед іншого передбачалося:

- переглянути переліки платних послуг і розмежувати їх на адміністративні та господарські;

- розробити стандарти надання адміністративних послуг;

- законодавчо врегулювати передачу повноважень центральних органів виконавчої влади на місцевий рівень;

- розробити методику визначення собівартості та з її урахуванням переглянути розміри плати платних адміністративних послуг;

- впровадження системи електронного документообігу з надання адміністративних послуг за допомогою Інтернету (через веб-сайти) з використанням електронного цифрового підпису;

- подання на розгляд Уряду проекту Адміністративно-процедурного кодексу;

- підготовка та подання Кабінетові Міністрів проекту концепції законопроекту про адміністративні послуги та ін. [222, с. 23 - 25].

По своїй суті, у вищенаведених нормативно-правових актах були закладені підвалини майбутнього Закону України «Про адміністративні послуги». Питання пов’язані із надання послуг не є новими на теренах нашої держави. Як до прийняття вищеназваного Закону, так і після його прийняття,

146 вчені-адміністративісти широко обговорюють питання пов’язані із наданням адміністративних послуг.

З метою реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб Верховна Рада України 6 вересня 2012 р. ухвалила Закон України «Про адміністративні послуги», який почав діяти з 1 жовтня того ж року [223].

Завданнями Закону є визначення основних засад діяльності суб’єктів надання адміністративних послуг, прав і обов’язків фізичних та юридичних осіб щодо отримання адміністративних послуг.

Незважаючи на це науковці характеризують сучасний стан надання адміністративних послуг багатьма недоліками об’єктивного і суб’єктивного характеру, окремі із них зумовлені наступним:

- недосконалим законодавством, яке не завжди враховує потреби юридичних та приватних осіб у регулюванні їх відносин із адміністративними органами;

- наявністю необгрунтованих видів адміністративних послуг;

- подріблених адміністративних послуг на окремі платні послуги;

- перекладання обов’язків адміністративних органів щодо збирання довідок, візування, погодження на приватних осіб;

- необгрунтованістю за розмірами оплатою окремих адміністративних послуг;

- обмеженістю днів та часу прийому громадян;

- обмеженістю доступу до інформації необхідної для окремих адміністративних послуг;

- необгрунтовано великими строками надання окремих адміністративних послуг;

- фактичне зобов’язання для приватних осіб щодо отримання супутніх платних послуг та сплати добровольних благодійних внесків [224, с.101 ].

На сьогодні актуальним є те, що головною вадою при наданні адміністративних послуг є ставлення до приватної особи як до прохоча, орієнтація не на задоволення сподівань особи, а на формування дотримання правил, тому найважливішим завданням впровадження доктрини адміністративних послуг є зміна пріоритетів ставлення до приватнї особи як до споживача - клієнта. Це передбачає необов’язковість плати за адміністративні послуги, а насамперед орієнтацію адміністративного органу на задоволення звернень приватної особи за прикладом приватного сектора [225, с. 468].

Як зазначає В. П. Тимощук, в Законі України «Про адміністративні послуги», наявні деякі дискусійні та проблемні моменти. Наприклад, коло суб’єктів надання адміністративних послуг обмежене лише органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, тобто фактично - публічними службовцями. Такий підхід не відповідає тенденціям розвинених країн, і може призвести до надмірної бюрократизації та загального збільшення вартості адміністративних послуг. Замість врегулювання умов, на яких адміністративні послуги могли б надавати підприємства та установи, їх просто вилучено з переліку суб’єктів надання адміністративних послуг. Цим закладено проблему впорядкування існуючої номенклатури адміністративних послуг суб’єктом надання адміністративної послуги» [226, с. 34].

Згідно із ст. 1 Закону України «Про адміністративні послуги» адміністративною послугою визнається результат здійснення владних повноважень суб’єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов’язків такої особи відповідно до закону.

Суб’єкт звернення є фізична особа, юридична особа, яка звертається за отриманням адміністративних послуг.

Суб’єкт надання адміністративної послуги є орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.

Проте Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо повернення державного контролю та виробництва державними підприємствами документів та бланків, які потребують використання спеціальних елементів захисту» від 4 липня 2013 р., внесено зміни до деяких законодавчих актів України [227]. Зокрема, частину восьму статті 164 Господарського кодексу України після слів «на державних підприємствах» доповнити словами «що входять до сфери управління Національного банку України», а частину другу статті 71 Закону України «Про Національний банк України» доповнено пунктом 5 такого змісту: «виробничої діяльності державних підприємств, що входять до сфери управління Національного банку України, щодо виготовлення бланків цінних паперів, бланків для оформлення результатів надання адміністративних послуг (крім власних бланків органів виконавчої влади, інших державних органів), бланків документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, бланків документів, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус, бланків інших документів, які відповідно до законодавства потребують використання спеціальних елементів захисту, марок акцизного податку».

Окрім того, в прикінцевих та перехідних положеннях Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо повернення державного контролю та виробництва державними підприємствами документів та бланків, які потребують використання спеціальних елементів захисту» від 4 липня 2013 р. установлено, що юридичні особи, які придбали бланки цінних паперів, бланки для оформлення результатів надання адміністративних послуг, бланки документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, бланки документів, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус, бланки інших документів, які відповідно до законодавства потребують використання спеціальних елементів захисту, марки акцизного податку до набрання чинності цим Законом, мають право використовувати їх без обмеження терміну.

Придбання бланків цінних паперів, бланків для оформлення результатів надання адміністративних послуг, бланків документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, бланків документів, що посвідчують особу та підтверджують її спеціальний статус, бланків інших документів, які відповідно до законодавства потребують використання спеціальних елементів захисту, марок акцизного податку після набрання чинності цим Законом здійснюється відповідно до цього Закону.

Наведене свідчить, що внесені зміни Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо повернення державного контролю та виробництва державними підприємствами документів та бланків, які потребують використання спеціальних елементів захисту» протирічить частині третій статті 1 Закону України «Про адміністративні послуги», відповідно до якого суб’єктом надання адміністративної послуги є:

- орган виконавчої влади;

- інший державний орган;

- орган влади Автономної Республіки Крим;

- орган місцевого самоврядування;

- посадові особи, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.

Як зазначає В. П. Тимощук, в Законі України «Про адміністративні послуги» вичерпно визначено коло суб’єктів, які можуть надавати адміністративні послуги. Цей перелік є закритим (вичерпним). Законодавець використав саме інституційний критерій для формування переліку суб’єктів надання адміністративної послуги, а не функціональний критерій. Як зазначає науковець, це означає, що за чинним Законом жодні інші суб’єкти не можуть надавати адміністративні послуги. Навіть якщо їх дії подібні до адміністративних послуг - вони не можуть називатися адміністративними послугами. Законодавець мав на меті обмежити коло суб’єктів надання адміністративних послуг, насамперед виключити з нього різноманітні підприємства, установи, організації в тому числі комунальної та державної

150 форми власності. Обґрунтовувався такий підхід досить неоднозначною, часто недобросовісною, діяльністю таких суб’єктів господарювання. Адже останні дбали насамперед про заробляння коштів на послугах, не завжди правомірно. З теоретичної точки зору немає проблем з визначенням більшості суб’єктів надання адміністративних послуг.

Інші державні органи, які надають адміністративні послуги - це насамперед державні органи, які не віднесені до органів виконавчої влади. При цьому очевидно, що ні законодавець (Верховна Рада України), ні судові органи, ні органи прокуратури - адміністративних послуг не надають. Відтак у цій категорії «інші державні органи» першочергово необхідно звернути увагу на так званих «регуляторів» (починаючи від Національного банку України, який має статус «особливого центрального органу державного управління», а також регуляторів у сфері природних монополій та суміжних ринків) [226, с. 34].

Тобто, внесені зміни Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо повернення державного контролю та виробництва державними підприємствами документів та бланків, які потребують використання спеціальних елементів захисту» в частині визнання державних підприємств, що входять до сфери управління Національного банку України суб’єктами надання адміністративних послуг, суперечить частині третій статті 1 Закону України «Про адміністративні послуги», оскільки цей Закон суб’єктами надання адміністративних послуг не визнає державні підприємства як такими.

Крім вищенаведеного, розглянемо окремі дискусійні питання пов’язані із наданням інших видів послуг, зокрема, правових послуг, які відіграють важливу роль в охороні прав і законних інтересів особи.

Стаття 11 Закону України «Про адміністративні послуги» встановлює, що при наданні адміністративних послуг у випадках, передбачених законом, справляється плата (адміністративний збір), тоді як надання адміністративних послуг у сфері соціального забезпечення громадян здійснюється на безоплатній основі. Що стосується платності та безоплатності надання адміністративної

151 послуги, серед науковців з цього приводу точаться дискусії. Так, на думку В. Гаращука, держава надаючи особам платні послуги, по суті стягує із них «подвійну плату», оскільки одного разу вони заплатили державі, коли сплатили податки [228, с. 109-114].

В. І. Курило пише: «Сьогодні час довів, що надання послуг з боку держави є явищем, адекватним тому щаблеві суспільного розвитку, на якому перебуває суспільство (у даному разі українське)» [229, с. 298].

На нашу думку питання щодо безоплатності окремих послуг в деякій мірі врегулював Закон України «Про безоплатну правову допомогу» від 2 червня 2011 р. [130]. Мова йде про правову безоплатну допомогу, що гарантується державою, повністю або частково надається за рахунок коштів Державного бюджету України, місцевих бюджетів та інших джерел.

Безоплатна первинна правова допомога - це вид державної гарантії, що полягає в інформуванні особи про її права і свободи, порядок їх реалізації, відновлення у випадку їх порушення та порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 7 Закону«Про безоплатну правову допомогу»).

Норми чиного законодавства передбачають сторонам судового процесу надання правової допомоги. Наприклад, в ст. 16 КАС України записано, що кожен має право користуватися правовою допомогою при вирішенні справ в адміністративному суді, яка надається в порядку, встановленому законом. Для надання правової допомоги при вирішенні справ у судах в Україні діє адвокатура. У випадках, встановлених законом, правова допомога може надаватися й іншими фахівцями в галузі права. Порядок і умови надання правової допомоги, права й обов’язки адвокатів та інших фахівців у галузі права, які беруть участь в адміністративному процесі і надають правову допомогу, визначаються КАС Українита іншими законами.

Підстави і порядок надання безоплатної правової допомоги визначаються законом, що регулює надання безоплатної правової допомоги.

Надання таких правових послуг спрямоване на забезпечення реалізації прав і свобод людини і громадянина, захист цих прав і свобод та їх відновлення у разі порушення. Саме цей Закон повинен відігравати одну із ключових ролей у захисті прав та інтересів особи.

Суть такої правової послуги полягає в наданні:

- правової інформації, консультацій і роз’яснень з правових питань;

- складення заяв, скарг, процесуальних та інших документів правового характеру;

- здійснення представництва інтересів особи в судах;

- здійснення представництва інтересів особи інших державних органах, органах місцевого самоврядування;

- здійснення представництва інтересів особи перед іншими особами;

- забезпечення захисту особи від обвинувачення;

- надання особі допомоги в забезпеченні доступу особи до вторинної правової допомоги та медіації.

Проте, в залежності від виду правової допомоги, яку законодавець поділив на первинну правову допомогу та вторинну правову допомогу, надання таких послуг повинно здійснюватися різними суб’єктами. Так, суб’єктами надання безоплатної первинної правової допомоги в Україні є:

1) органи виконавчої влади;

2) органи місцевого самоврядування;

3) фізичні та юридичні особи приватного права;

4) спеціалізовані установи.

Безоплатна вторинна правова допомога - це вид державної гарантії, що полягає у створенні рівних можливостей для доступу осіб до правосуддя. Тобто, законодавець надаючи таке визначення в п. 1 ст. 13 Закону «Про безоплатну правову допомогу» пов’язує безоплатну вторинну правову допомога з доступом осіб до правосуддя.

Згідно із п. 2. 13 Закону безоплатна вторинна правова допомога включає такі види правових послуг:

1) захист від обвинувачення;

2) здійснення представництва інтересів осіб, що мають право на безоплатну вторинну правову допомогу, в судах, інших державних органах, органах місцевого са моврядування, перед іншими особами;

3) складення документів процесуального характеру.

Як видно в підпункт 2 п. 2 ст. 13 Закону України «Про безоплатну правову допомогу» законодавець не обмежує безоплатну вторинну правову допомогу тільки в судах, але й в інших державних органах, органах місцевого са моврядування, та перед іншими особами.

При визначенні поняття «правосуддя» слід виходити із наступного. Відповідно до положень Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. В свою чергу, судова влада реалізується через здійснення правосуддя у формі цивільного, кримінального, господарського, адміністративного, а також конституційного судочинства. Отже, правосуддя - це специфічна діяльність держави, яку проводять суди у встановленій законом процесуальній формі.

Правосуддя характеризується низкою ознак, що відрізняють діяльність суду від правоохоронної діяльності.

По-перше, воно здійснюється шляхом розгляду і вирішення у судових засіданнях цивільних справ стосовно спорів, захисту прав і законних інтересів фізичних, юридичних осіб, держави; розгляду у судових засіданнях кримінальних справ і вжиття встановлених законом заходів покарання до осіб, які винні у скоєнні злочину, або виправдовування невинних; вирішення господарських спорів, що виникають між учасниками господарських правовідносин.

По-друге, розгляд і вирішення у судових засіданнях цивільних, кримінальних та інших справ ґрунтуються на конституційних засадах.

По-третє, правосуддя здійснюється відповідно до законодавства України.

По-четверте, судові рішення ухвалюються судами іменем України, вони обов’язкові до виконання на всій території України [230].

Крім того, в Конституції України йдеться про «судоустрій, судочинство, організацію і діяльність о органів прокуратури, дізнання і слідства» (ст. 92), а розділ 8 носить назву «Правосуддя», правосуддя розглядається, як судове здійснення ідеї права (класична філософія права), Що доповнюється певними ключовими смислами (відображають пост класичні філософсько-правові погляди). У контексті правосуддя виокремлюють поняття судове право, процесуальне право та матеріальне право, різні підходи до тлумачення права (судове тлумачення), правосудність як «відповідність праву», якісна характеристика судового рішення [231, с. 303].

Стаття 4 Кодекса адміністративного судочинства України має назву: «Правосуддя в адміністративних справах». В частині першій тієї ж статті записано: «Правосуддя в адміністративних справах здійснюється

адміністративними судами» [41].

Наведене свідчить про певні правові колізії, які пов’язані із безоплатною вторинною правовою допомогою та видами правових послуг визначених статтею 13 Закону України «Про безоплатну правову допомогу». Крім того, підпункт 2 п. 2 ст. 13 кореспондується із підпунктом 5 пункту 1 ст. 17 «Повноваження центрів з надання безоплатної вторинної правової допомоги», в якому вказано, що центр з надання безоплатної вторинної правової допомоги в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі забезпечує здійснення представництва інтересів суб’єктів права на безоплатну вторинну правову допомогу в судах, інших органах державної влади, органах місцевого самоврядування, перед іншими особами.

На цій підставі, з метою удосконалення чинного законодавства пропонуємо внести зміни в пункт 1 ст. 13 Закону України «Про безоплатну правову допомогу», який викласти у такій редакції:

Безоплатна вторинна правова допомога - це вид державної гарантії, що полягає у створенні рівних можливостей для доступу осіб до суду, органів державної влади, органів місцевого самоврядування та перед іншими особами.

У той же час, відповідно до ст. 15 Закону суб’єктами надання безоплатної вторинної правової допомоги в Україні є:

1) центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги;

2) адвокати, включені до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на постійній основі за контрактом;

3) адвокати, включені до Реєстру адвокатів, які надають безоплатну вторинну правову допомогу на тимчасовій основі на підставі договору.

Центри з надання безоплатної вторинної правової допомоги утворюються Міністерством юстиції України при головних управліннях юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі з урахуванням потреб відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Тобто, суб’єктами надання безоплатної вторинної правової допомоги в Україні, не можуть виступати органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Таким чином, не зважаючи не певні правові колізії правового регулювання адміністративних послуг та публічних послуг, їх відмінності як за суб’єктами надання послуг, так і за суб’єктами звернення, указані види послуг ми відносимо до публічних послуг, які відіграють важливу роль в охороні прав і законних інтересів особи.

3.2 Шляхи удосконалення адміністративно-процесуальних гарантій захисту прав і законних інтересів громадянин

У сучасний період питання охорони та захисту прав і законних інтересів громадян має всесвітнє значення. В умовах становлення демократичної, соціальної, правової держави, соціально-орієнтованої ринкової економіки проблема забезпечення поваги і додержання прав людини набула глобальних масштабів і на національному рівні. Охорона та захист суб’єктивних прав і законних інтересів особи в межах відповідної форми охорони та захисту за допомогою того чи іншого способу є об’єктивною необхідністю. Від того який

156 існує рівень охорони та захисту прав та законних інтересів людини і громадянина оцінюються ефективність діяльності органів публічної влади, ступінь демократичності держави в цілому. Дієвість і функціонування системи охорони та захисту прав і законних інтересів громадян є важливою юридичною гарантією держави.

Захист прав і законних інтересів у сфері публічно-правових відносин являє собою широку, багатопланову та комплексну проблему, яку можна розробляти за різними напрямками: загальна характеристика прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, які підлягають захисту; форми реалізації; способи захисту; процесуальні форми захисту; роль і місце в механізмі правового регулювання.

У нинішній міжнародній доктрині ступінь охорони та захисту конституційних прав і свобод громадян є важливим показником досягнутого державою рівня встановлених міжнародних стандартів поводження з людьми. В Україні на тлі глибоких соціально-економічних, політичних, ідеологічних і культурних перетворень створення належних умов для реального здійснення кожним своїх суб’єктивних прав є актуальною теоретичною та практичною проблемою. Вона потребує відповідних науково-теоретичних досліджень, у центрі яких має бути комплекс взаємопов’язаних соціальних та юридичних чинників. Тому проголошення незалежності України суверенною державою, прийняття Конституції України зумовлюють потребу держави в утворенні міцної та стабільної інституційної системи охорони й захисту прав і законних інтересів своїх громадян [232].

Правова держава передбачає не лише правове закріплення демократичних прав і свобод людини й громадянина, а й наявність механізму, гарантій їх забезпечення.

Відповідно до ст. 104 Кодексу адміністративного судочинства України до адміністративного суду має право звернутися з адміністративним позовом особа, яка вважає, що порушено її права, свободи чи інтереси сфері публічно- правових відносин. Суб’єкт владних повноважень має право звернутися до

157 адміністративного суду у випадках, встановлених законом [41]. Наведена стаття конкретизує положення ст. 55 Конституції України, в якій зазначається, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Крім того, стаття 129 Конституції України визначає засади здійснення правосуддя в Україні. головними з яких є: законність, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагання сторін, гласність судового процесу, обов’язковість рішень суду та інше. Тому суд повинен стати дійсним гарантом прав і охоронюваних свобод та інтересів громадян, інших суб’єктів права.

Правова держава передбачає не лише правове закріплення демократичних прав і свобод людини й громадянина, а й наявність механізму, гарантій їх забезпечення. А тому не можна не помічати, що нашому суспільству досі бракує повага до людини та її прав. Проблема гарантій та захисту прав і свобод людини й громадянина є надзвичайно складною у тому розумінні, що її вирішення передбачає значні фінансові витрати, належний стан законодавства, відповідний рівень роботи правоохоронних органів [ 126, с. 3 - 4].

Важливою гарантією забезпечення права є норма частини четверта статті 6 КАС України про те, що ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в адміністративному суді, до підсудності якого вона віднесена.

Наведене свідчить, що предметом забезпечення прав і законних інтересів особи у першу чергу виступають не процесуальні права учасників адміністративного судочинства, а конституційні права і інтереси фізичних та юридичних осіб. Тобто, захист прав і законних інтересів особи є однією із основних функцій правової держави.

Враховуючи значимість конституційних прав і інтересів фізичних та юридичних осіб, цілком логічним є виділення процесуальних гарантій їхнього захисту як виду гарантій. Такі адміністративно-правові гарантії визначаються

158 як правові засоби, що містяться у нормах права та забезпечують всім суб’єктам публічно-правового спору можливість використовувати надані права та виконувати обов’язки.

Як нами уже зазначалося в науковій літературі не існує єдиної думки щодо поняття гарантій та їх видів. Виділяється декілька підстав класифікації гарантій. Вони поділяються за призначенням на гарантії реалізації та гарантії охорони прав і законних інтересів фізичної та юридичної особи. Пропонуються також класифікації за галузями права: конституційно-правові, кримінально- правові, цивільно-правові тощо. Крім того, традиційно гарантії поділяються на загальні та спеціальні. Зважуючи на те, що у підрозділі 2.2. дисертаційного дослідження нами було розглянуто поняття гарантій та їх види, вважаємо доцільним не досліджувати ці питання.

Суттєве місце в міжгалузевому механізмі забезпечення захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб посідають адміністративно-процесуальні гарантії. Право особи на звернення до суду, у тому числі адміністративного, на захист її прав, свобод та інтересів незалежним і неупередженим судом є одним із найважливіших прав, гарантованих Конституцією України. Воно є ознакою правової держави, проявом принципи розподілу державної влади [42, с. 40].

Для забезпечення виконання своїх процесуальних функцій, сторони в адміністративному процесі наділені великим обсягом процесуальних прав і обов’язків. Особливості процесуальних гарантій є те, що вони пов’язані із реалізацією прав і законних інтересів суб’єктів публічно-правових відносин і спрямовані на захист від порушень з боку публічної влади при здійсненні нею владних управлінських функцій. Процесуальними гарантіями прав і законних інтересів особи є ті засоби, які забезпечують фактичну реалізацію цих прав при здійсненні адміністративного судочинства.

Виходячи з наведеного, можна зробити проміжний висновок, що адміністративно-процесуальні гарантії захисту особи - це правовий механізм, який полягає в реалізації прав і законних інтересів фізичних та юридичних

159 осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів публічних відносин.

Орієнтування України на міжнародні стандарти в галузі права людини, її вступ до Ради Європи покладають на неї певні зобов’язання, пов’язані, в першу чергу, з реальним забезпеченням проголошених Конституцією України прав і свобод. Забезпечення гарантій здійснюється державою, що є однією із основних її функцій. У цілому функції держави уявляються як головні напрями та види її діяльності, що виражають сутність і соціальне призначення такої держави у сфері суспільного управління й державного врядування. Зазначимо, що належить розрізняти загальні функції кожної держави як такої (економічна, політична, функція оборони) та функції, що безпосередньо випливають із засадничих соціально-політичних, правових і духовних принципів та закономірностей, покладених в основу конкретної держави. Це ж стосується і функцій сучасної демократичної правової держави, що, як вже вказувалось вище, є своєрідним продуктом історичного розвитку суспільства та держави.

Таким чином, варто наголосити, що права і свободи людини та громадянина становлять не якийсь абстрактний зміст правової держави, а вимагають від неї розв’язання цілком конкретних завдань - визнання та забезпечення таких прав, свобод і законних інтересів. А таке забезпечення, у свою чергу, передбачає охорону та захист прав громадян. Крім цього, забезпечення, а, відповідно, і захист прав та свобод людини і громадянина, є не просто окремим завданням правової держави, а її цільовою метою, генеральним напрямом діяльності, який має втілюватись в усіх сферах державного управління, зокрема щодо розширення кола прав і свобод людини і громадянина, вдосконалення змісту й характеру їх гарантій, у тому числі правових гарантій правового захисту [233, с. 118-119].

Сучасна адміністративно-процесуальна політика в Україні здійснюється в умовах реформування. Однак її успіх залежить не лише від якості законодавства, що змінюється на засадах демократизації суспільства, а й від ефективності його застосування. За умови забезпечення законних прав та

160 інтересів суб’єктів адміністративного судочинства пошук шляхів удосконалення гарантій захисту прав і законних інтересів особи в сучасних умовах залишається основною стратегією реалізації адміністративно- процесуальної політики держави.

Адміністративне процесуальне право України як системне об’єднання юридичних норм і правових інститутів являє собою складне реально існуюче юридичне утворення, основними завданнями якого є:

1) створення умов для реалізації суб’єктивних прав, свобод і інтересів фізичними чи юридичними особами, а також виконання ними суб’єктивних юридичних обов’язків;

2) забезпечення захисту в процесуальній формі прав, свобод та інтересів фізичних чи юридичних осіб шляхом:

а) управлінської (адміністративної) діяльності через виконання завдань і функцій органами владних повноважень, їх посадовими особами;

б) поновлення порушеного права органами владних повноважень, їх посадовими особами в судовому порядку за позовом;

3) розгляд і вирішення правових спорів чи спорів про право шляхом:

а) розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ органами владних повноважень, їх посадовими особами у порядку підлеглості, підвідомчості та компетентності, тобто в адміністративному порядку;

б) розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ адміністративними судами в порядку судового позову щодо захисту прав та інтересів фізичних чи юридичних осіб у сфері державного управління (публічних відносин).

Ці завдання адміністративного процесуального права, по-перше, визначають предмет правового регулювання суспільних відносин; по-друге, обумовлюють існування двох форм (видів) процесуальної діяльності або двох форм проваджень і на теоретичному рівні об’єднують два різні за обсягом явища:

а) адміністративну (управлінську) форму процесуальної діяльності

(провадження);

б) судочинську форму процесуальної діяльності (провадження) одночасно і як форму контролю за діяльністю публічної адміністрації. Спільним у адміністративній і судочинській процесуальній формі можна, на наш погляд, вважати сферу відносин - публічне (державне і громадське) управління [234, с. 21].

Отже, конкретний зміст відносин щодо розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ вимагає чіткого і повного правового врегулювання діяльності уповноважених на те компетентних органів та встановлення певної обов’язкової процесуальної форми здійснення цієї діяльності. Під процесуальною формою, як зазначає А. М. Колодій, розуміють систему передбачених процесуальним правом юридичних засобів, відносин і дій, за допомогою яких урегульовуються всі питання, що виникають в юридичному процесі [90, с. 81].

Процесуальна форма є невід’ємною стороною адміністративного процесуального права взагалі та адміністративних проваджень зокрема. Діяльність органів владних повноважень, їх посадових осіб, а також адміністративного суду, що уособлює зміст і спрямованість діяльності держави щодо реалізації і захисту прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, регулюється як адміністративним та іншими матеріальними галузями права, так і нормами адміністративного процесуального права.

Процесуальна форма характеризується принаймні двома ознаками:

а) виступає як правова форма діяльності органів владних повноважень, їх посадових осіб та суду, а також інших суб’єктів адміністративних проваджень щодо розгляду і вирішення адміністративної справи;

б) утворює врегульований обов’язковий правовий режим провадження у адміністративних справах, а також встановлює певний ступінь урегульованості та напруженості процедури.

162 Правовий режим охоплює принципи, способи та гарантії забезпечення адміністративно-процесуальної діяльності, а також правовий статус суб’єктів адміністративного процесу.

В процесуальній формі знаходить своє вираження зміст адміністративних проваджень. Законодавець встановлює порядок розгляду адміністративних справ, за яким забезпечується відповідальність держави перед людиною за свою діяльність та утвердження прав і свобод людини.

Процесуальна форма:

- забезпечує умови послідовного втілення в життя конституційних принципів державного управління та адміністративного судочинства;

- створює стабільний, стійкий, юридично визначений режим провадження при розгляді і вирішенні індивідуальних адміністративних справ;

- містить гарантії прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб;

- створює умови, що забезпечують повноту, всебічність і об’єктивність розгляду індивідуальних справ, а також встановлення істини, правильне і справедливе застосування закону - включає в себе заходи, що забезпечують оскарження та опротестування рішень, прийнятих при вирішенні індивідуальних адміністративних справ;

- зобов’язує розглядати і вирішувати адміністративні справи відповідно до норм матеріального і процесуального права [ 234, с. 22-23].

Отже, процесуальна форма характеризується, як правило, відносинами влади і підпорядкування. Права та обов’язки учасників (суб’єктів) адміністративних процесуальних відносин, що складають їх предмет, визначаються нормативними актами і не можуть змінюватися на розсуд учасників, що є ознакою імперативного методу регулювання у всіх його формах [235, с. 68 -70]. Тому, функціональна необхідність адміністративної юстиції, яка обґрунтовується передусім правозахисним та правоохоронним спрямуванням її юрисдикційного впливу щодо вирішення адміністративних справ, у тому числі і у сфері державного управління, зумовлює специфічність принципів цього інституту або базисних, первісних засад його існування, які

163 опосередковують закономірність такого існування і взаємозв’язок даного адміністративно-правового явища з іншими правовими явищами [236, с. 383].

Гарантія захисту прав і законних інтересів громадян покладає на державу забезпечити такий захист через її правові форми. О. Ф. Скакун надаючи визначення поняттю адміністративно-процесуального права вказує, що воно являє собою систему юридичних норм, що регулює правовідносини, які складаються під час здійснення адміністративного судочинства в результаті оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності представників влади. Продовжуючи свою думку науковець зазначає, що регламентації юридичних норм адміністративно-процесуального права підлягають процесуальні форми, порядок і методи реалізації матеріальних норм адміністративного права [237, с. 363].

Гарантованим механізмом забезпечення прав громадян у адміністративному судочинстві виступає адміністративно-процесуальна форма захисту. Як зазначає С. В. Ківалов, адміністративно-процесуальна форма захисту виконує важливу роль у захисті прав і законних інтересів особи. Вона виступає необхідною гарантією, що забезпечує законність і обґрунтованість у застосуванні судом права і його реалізації учасниками процесу. Значення процесуальної форми полягає в тому, що вона існує не сама по собі, а для вираження певного змісту (процесуальної дії), тобто в діалектичній єдності форми і змісту. Адміністративно-процесуальна форма зумовлена існуючими в Україні публічно-правовими відносинами і характеризується демократизмом, який базується на закріплених у нормах адміністративного процесуального права принципах, «під якими слід розуміти визначальні ідеї, згідно з якими відбувається регулювання відносин, що виникають у сфері адміністративного судочинства» [42, с. 43].

Отже, гарантованим механізмом забезпечення прав і законних інтересів громадян у адміністративному судочинстві слід вважати систему правових методів та засобів, які регламентують визначення завдань адміністративного судочинства в цілому. Тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення

164 для прийняття рішення, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації тощо.

Наведене свідчить про специфічність адміністративного судочинства, яке полягає у особливому характері публічно-правових відносин, що знаходить своє вираження в адміністративно-процесуальній формі.

Проаналізувавши різні дефініції процесуальних форм, надамо власне визначення дефініції поняття «адміністративно-процесуальна форма», під якою слід розуміти передбачену адміністративно-процесуальним законом порядок захисту прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин та врегульований порядок здійснення адміністративного судочинства [238, с.175 ].

Події, які сьогодні відбуваються в суспільстві відзеркалюють неспроможність влади шляхом застосування правових механізмів гарантувати реалізацію спільнотою своїх прав і обов’язків. А тому, актуальним є розробка правових механізмів, які реально забезпечують верховенство права, прав і обов’язків громадян у державі, оскільки утвердження демократичного правового порядку тісно пов’язане з проблемою авторитету держави та її керівництва, довіри до них. Передусім:

- державна політика має ґрунтуватися виключно на Конституції, законах, а не на особистих поглядах з того чи іншого питання керівника;

- необхідно запровадити демократичну процедуру розробки, прийняття і впровадження державно-політичних рішень (однієї бази з правових норм недостатньо);

- постійно проводити аналіз громадської думки, послідовно враховувати всі нюанси змін, кризових явищ тощо та прогнозувати соціальну поведінку людей;

- акцентування завдань уряду на досягненні порозуміння між громадянами і урядом (розуміння управлінських функцій як надання послуг та готовність інформувати громадян з наданням їм можливості вибору);

- діяльність уряду повинна бути прозорою для громадян [239, с. 173].

Установлюючи норми права і тим надаючи можливість виникнення на їхній основі суб’єктивних прав і законних інтересів, держава зобов’язана передбачити і відповідну форму їх захисту [240, с.53].

На сьогодні складність викликає не тільки подолання у суспільстві відмови від пріоритетів держави по відношенню до інтересів особи, однак слід констатувати, що останнім часом навпаки відбувається проголошення безумовного пріоритету інтересів особи навіть на шкоду інтересам суспільства, а це може призвести до порушення цілісності суспільства. Необхідно дотримуватися певної межі, прагнути до компромісу між інтересами та вимогами особи та суспільства.

У той же час, з огляду на це у правовій державі для забезпечення стабільності суспільних відносин та уникнення силових методів вирішення правових і соціальних конфліктів постійно існує необхідність у безперервному, правильному та однаковому застосуванні законів, не зважаючи на те хто їх порушує.

Проблемним питанням у відносинах громадян із органами державної влади та їх посадовими особами є питання, яке пов’язане із відповідальністю посадової особи. Державна посада, як вона визначається у національному законодавстві, це посада, наділена довірою, яка передбачає зобов’язання діяти в інтересах держави. Тому державні посадові особи повинні виявляти абсолютну відданість державним інтересам своєї країни, які представлені демократичними інститутами влади та виконувати свої обов’язки і функції компетентно і ефективно у відповідності до законів або адміністративних положень і з повною доброчесністю [241].

Проте, в практичній діяльності нерідко буває, що відповідна посадова особа органу державної влади є порушником прав і законних інтересів особи. Така відповідальність встановлена нормами чинного законодавства.

Підкреслюючи той факт, що посадові особи органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадові особи несуть юридичну відповідальність, слід зазначити, що така відповідальність є важливою

166 гарантією ефективності здійснення діяльності органів публічного управління. У контексті проблеми відповідальності суб’єктів владних повноважень під відповідальністю слід розуміти настання негативних наслідків у разі невиконання або неналежного виконання покладених на них законом, або адміністративним договором обов’язків у сфері публічно-правових відносин.

Отже, встановлення юридичної відповідальності органів публічної влади і їх посадових осіб, по-перше є дієвим засобом забезпечення ефективного та належного функціонування цих органів, по-друге, інститут відповідальності посадових осіб виконує найголовніші функції, а саме: право забезпечу та правоохоронну, по-третє, відповідальність суб’єктів владних повноважень виступає однією із гарантів захисту прав і законних інтересів особи.

Відповідно до чинного законодавства відповідальність посадових і службових осіб настає за наступних умов: неправомірність рішень, дій або бездіяльність посадових осіб; наявність шкоди або збитків, завданих особам або їх майну; причинний зв’язок між неправомірним рішенням посадової особи і шкодою (збитками).

Будучи суб’єктом владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова особа чи службова особа, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень є спеціальним суб’єктом управлінської діяльності, яку вона організовує, здійснює і водночас контролює виконання встановлених у процесі управління приписів, що й визначає особливість їх адміністративно-правового статусу. Водночас, серед науковців існує дискусія щодо віднесення юридичної відповідальності до структурних елементів адміністративно-правового статусу посадової особи. Зокрема, в адміністративно-правовій науці виокремлюють найбільш відомі позиції. Так, О. В. Петришин та інші науковці стверджують, що відповідальність в управлінні виражає співвідношення виконання службових обов’язків і використання наданих прав [242, с. 65].

У свою чергу І. С. Самощенко і М. Х. Фарукшин мають протилежну думку, зазначаючи, що юридична відповідальність виступає самостійною категорією, яка не охоплюється поняттям правового статусу особи взагалі [243, с. 47-49]. Третьої позиції дотримується А. І. Щербак, на думку якого відповідальність - це елемент статусу посади і закріплення цього елементу за посадою є обов’язковою умовою під час конструювання управлінських структур [244, с. 57].

Прихильники четвертої позиції розглядають відповідальність водночас як елемент статусу посади і елемент статусу посадової особи, яка виконує визначені посадою службові повноваження [245, с. 148].

Нагадаємо, що Конституція України проголосила пріоритетним завданням держави створення належних умов для реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина. Головну роль у здійсненні цього завдання виконують посадові чи службові особи, оскільки вони наділені юридично- владними повноваженнями і вправі виконувати організаційно-розпорядчі дії.

Отже, юридична відповідальність посадових чи службових осіб є наслідком їхнього недбалого виконання чи невиконання службових повноважень. Посадові особи як носії юридично-владних повноважень виступають спеціальним суб’єктом усіх видів юридичної відповідальності.

Серед широкого загалу визначення поняття «посадова особа», «службова особа» та їх класифікації, що існують в спеціальній літературі, звернемося до деяких нормативно-правових актів.

Частина друга ст. 1 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 р. наводить визначення державного службовця, яким є громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов’язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби [246].

Відповідно до частини другої ст. 3 Закону України «Про державну службу» дія цього Закону поширюється на державних службовців:

1) Секретаріату Кабінету Міністрів України;

2) міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

3) місцевих державних адміністрацій;

4) органів прокуратури;

5) органів військового управління;

6) закордонних дипломатичних установ України;

7) державних органів, особливості проходження державної служби в яких визначені статтею 91 цього Закону;

8) інших державних органів.

3. Дія цього Закону не поширюється на:

1) Президента України;

2) Главу Адміністрації Президента України та його заступників, Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та його заступників;

3) членів Кабінету Міністрів України, перших заступників та заступників міністрів;

4) Голову та членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, Голову та членів Антимонопольного комітету України, Голову та членів Національного агентства з питань запобігання корупції, Голову та членів Рахункової палати, Г олову та членів Центральної виборчої комісії, голів та членів інших державних колегіальних органів;

5) Секретаря Ради національної безпеки і оборони України та його заступників;

6) Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України та його заступників, Голову Фонду державного майна України та його заступників;

7) народних депутатів України;

8) Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини та його представників;

9) службовців Національного банку України;

10) депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Голову Ради міністрів Автономної Республіки Крим та його заступників, міністрів Автономної Республіки Крим;

11) депутатів місцевих рад, посадових осіб місцевого самоврядування;

12) суддів;

13) прокурорів;

14) працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування;

15) працівників державних підприємств, установ, організацій, інших суб’єктів господарювання державної форми власності, а також навчальних закладів, заснованих державними органами;

16) військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до закону;

17) осіб рядового і начальницького складу правоохоронних органів та працівників інших органів, яким присвоюються спеціальні звання, якщо інше не передбачено законом;

18) працівників патронатних служб.

Слід зазначити, що перелік посад державних службовців класифіковано та внесено в Довідник типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, затверджений Наказом Головдержслужби України № 11 від 13 вересня 2011 р. [247]. Однак, у зв’язку із прийняттям нового Закону України «Про державну службу», Кабінетом Міністрів України буде здійснено відповідне уточнення переліку посад державних службовців у різних органах державної влади.

В статті 2 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» зазначено, надається визначення, що посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого

170 самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету [248].

Слід зазначити, що відповідно до ст. 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» в органах місцевого самоврядування є три види посад і, відповідно, посадових осіб. Це виборні посади, на які особи обираються територіальною громадою; виборні посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою; посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою, головою районної, районної у місті, обласної ради.

Для з’ясування змісту поняття «службова особа», слід виходити з положень, Кримінального кодексу України [249], що містяться у примітці до статті 364 КК України. В якій під службовими особами розуміються є особи, які постійно чи тимчасово здійснюють функції представників влади, а також обіймають постійно чи тимчасово на підприємствах, в установах чи організаціях незалежно від форми власності посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або виконують такі обов’язки за спеціальним повноваженням. Службовими особами також визнаються іноземці або особи без громадянства, які виконують указані обов’язки.

Виходячи із наведеного, саме ці посадові чи/або службові особи у разі недбалого виконання чи невиконання службових повноважень можуть бути притягнуті до юридичної відповідальності у сфері публічно-правових відносин.

Статтею 56 Конституції України встановлені правові гарантії прав і законних інтересів особи у взаємовідносинах із державою, відповідно до якої кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Відповідальність посадових і службових осіб врегульована на законодавчому рівні багатьма законодавчими актами. Зважуючи на те, що відносини громадян найбільше пов’язані із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, проаналізуємо законодавче регулювання відповідальності посадових і службових осіб на прикладі Законів України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні» [183, 69].

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», одним із основних завдань місцевих державних адміністрацій в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці є забезпечення законності і правопорядку, додержання прав і свобод громадян. У разі порушення норм цього Закону посадові особи місцевих державних адміністрацій несуть відповідальність.

Ст. 49 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» встановлено, що посадові особи місцевих державних адміністрацій несуть відповідальність у вигляді матеріальної шкоди при здійсненні ними своїх повноважень. Проте, як на нашу думку, ст. 49 цього Закону є недосконалою, оскільки в частині другій законодавець записав, що така шкода відшкодовується за рахунок держави. Водночас, в частині третій цієї ж статті записано, що держава має право зворотної вимоги (регресу) до посадової особи місцевої державної адміністрації, яка заподіяла шкоду, у розмірах і порядку, визначених законодавством. Проте такий підхід законодавця до вирішення питання встановлення відповідальності посадової особи місцевої державної адміністрації на практиці може призводити до зловживань та корупції в органах виконавчої влади, оскільки вирішення цього питання лежить уже не в правовій площині, а залежить від того, як той чи інший посадовець, який притягується до відповідальності буде вирішувати питання пов’язане із його відповідальністю.

Аналіз норм статей Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дає підстави констатувати, що законодавець передбачив

172 відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, як безпосередньо перед державою (ст. 76), так і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування безпосередньо перед юридичними і фізичними особами (ст. 77). Зокрема, в ст. 77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» записано, що шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб місцевого самоврядування - за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом.

Наведене дає підстави внести пропозицію про внесення змін до ст. 49 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» яку необхідно викласти у такій редакції:

Стаття 49. «Відповідальність посадових осіб місцевих державних адміністрацій»

Посадові особи місцевих державних адміністрацій несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.

Матеріальна шкода, завдана незаконними рішеннями голів місцевих державних адміністрацій, наказами керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевих державних адміністрацій при здійсненні ними своїх повноважень фізичним та юридичним особам, відшкодовується за рахунок їх власних коштів у порядку, встановленому законом.

Підсумовуючи, зазначимо, що для належного захисту прав і законних інтересів громадян у сфері публічно-правових відносин необхідно закріпити такі правові механізми, які могли б забезпечити повну реалізацію їх прав і інтересів громадян у сфері публічно-правових відносин.