Глава 26 Правові засади організації виконавчої влади в Автономній Республіці Крим

Конституція України визначила систему адміністративно-територіального устрою України, до якої входить Автономна Республіка Крим як невід'ємна складова частина України (ст. 134). Автономна Республіка Крим (далі — АРК, автономія) є адміністративно-територіальною автономією у складі України.

Досвід існування адміністративно-територіальних автономій у багатьох країнах світу свідчить, що їм властиві такі ознаки: вона є засобом децентралізації державної влади в унітарній державі і надається для регіонів, які вирізняються історико-географічними, соціально- економічними, національно-побутовими та іншими особливостями[78].

Конституція України в ст. 135 закріпила за АРК право мати свою Конституцію, яку приймає Верховна Рада АРК та затверджує Верховна Рада України не менш як половиною депутатів від її конституційного складу. Конституція АРК була прийнята Верховною Радою АРК 21 жовтня 1998 р. та затверджена Законом України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим» від 23 грудня 1998 р. Удень затвердження Законом України Конституція АРК набула чинності.

Процедура прийняття Конституції АРК, з одного боку, вказує на контроль вищих державних органів України і їх відповідальність за соціально-економічний і культурний розвиток автономії, а з іншого — свідчить про те, що АРК не є суверенною державою.

Такий статус АРК вплинув на організацію виконавчої влади в автономії.

Органом виконавчої влади АРК є її уряд — Рада міністрів АРК, яка самостійно здійснює функції та повноваження з питань, віднесених до відання АРК Конституцією України, Конституцією АРК та законами України. Повноваження, порядок формування і діяльності Ради міністрів АРК визначаються Конституцією України та законами України, а також нормативно-правовими актами Верховної Ради АРК з питань, віднесених до її компетенції.

Нормативно незавершене визначення статусу Ради міністрів АРК, а саме відсутність Закону України «Про Раду міністрів Автономної Республіки Крим», та наявність особливостей, передбачених для неї Конституцією України та Конституцією АРК, призводить або до фактичного ігнорування сучасними дослідниками цієї теми, або до суперечливого ставлення до неї.

Так, в одних випадках лише вказується на певну специфіку відносин Кабінету Міністрів України з Радою міністрів АРК[79]. В інших — Рада міністрів АРК розглядається у системі органів виконавчої влади України. При цьому наголошується, що Конституція України, виокремлюючи три рівні (гілки) системи органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі питання визначення складу системи органів виконавчої влади2. Зокрема, незрозуміло, яке місце у ній посідає Рада міністрів АРК. Адже, з одного боку, відповідно до частини другої ст. 135 Конституції України «...рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим... приймаються відповідно до ...актів... Кабінету Міністрів України та на їх виконання», а з іншого — Раду міністрів АРК не згадано в розділі VI Конституції України. Хоча досить очевидна «прив'язка» цього та інших органів виконавчої влади в Автономній Республіці Крим до місцевого (територіального) рівня.

Деякі автори вказують, що, крім зазначених у Конституції України, чинне законодавство наділяє статусом органів виконавчої влади без подальшого його уточнення Раду міністрів АРК (п. 1 ст. 35 Конституції АРК) і пропонують поділ органів виконавчої влади на: а) вищий; б) центральні; в) місцеві; г) спеціальні. Саме до спеціальних належить Рада міністрів АРК[80].

Не маючи на меті в цьому підручнику брати участь у дискусії щодо визначення статусу органів влади АРК, доцільно виходити з того, що Рада міністрів є органом виконавчої влади АРК, а не виконавчим органом Верховної Ради АРК.

Серед підвідомчих Раді міністрів АРК органів виокремлюється структурний рівень виконавчої влади, котрий будується в цілому за аналогією з рівнем центральних органів виконавчої влади України. Так, у системі республіканських та інших органів виконавчої влади утворені і діють міністерства АРК, республіканські комітети АРК, інші органи виконавчої влади АРК (комітет, головне управління, управління, республіканська державна інспекція, державний архів) та органи виконавчої влади зі спеціальним статусом[81].

Виконавчу владу в районах АРК здійснюють місцеві органи виконавчої влади — районні державні адміністрації — з особливостями, визначеними ст. 46 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та Конституцією АРК. Відповідно до ст. 118 Конституції України та ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною місцевою радою.

У цьому розділі не розглядається організація виконавчої влади в м. Севастополі, оскільки відповідно до ст. 133 Конституції України м. Севастополь входить до складу України як окрема адміністративно-територіальна одиниця, а особливості здійснення виконавчої влади в м. Севастополі визначаються окремим законом України (ст. 118 Конституції України).

Таким чином, правові засади організації виконавчої влади в АРК встановлені Конституцією України та визначені Конституцією АРК і законами України.