<<
>>

1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади

Система органів виконавчої влади є, як відомо, найважливішим еле­ментом механізму державного управління. Функціональним станом цієї системи переважною мірою визначається спроможність уряду – Кабінету Міністрів – консолідувати зусилля решти органів виконавчої влади на формування і виконання стратегічних цілей державного управління, за­безпечити більшу узгодженість, ефективність і прозорість процесів прий­няття й виконання рішень на всіх рівнях виконавчої влади.

Діюча в Україні конституційно-правова модель виконавчої влади містить положення, що закріплюють загальні контури і найважливіші конкретні параметри системи органів виконавчої влади.

Це цілком зако­номірно, оскільки дана система є невід’ємним елементом державного ладу України.

Конституційні приписи, присвячені системі органів виконавчої влади, містяться як в окремому розділі VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», так і в інших частинах Конституції України. Особливістю є те, що Конституція не передбачає цілковито вичерпної регламентації згаданої системи. Це підтверджується:

—по-перше, тим, що і в самій назві, і у змісті наведеного розділу Кон­ ституції відсутні прямі вказівки на повний перелік складових елементів (ланок) системи органів виконавчої влади (на відміну, скажімо, від кон­ ституційного визначення у розділі VIII «Правосуддя» системи судів за­ гальної юрисдикції (ст. 125));

—по-друге, тим, що сама Конституція декларує – питання «органі­ зації і діяльності» органів виконавчої влади, які (питання) можуть безпо­ середньо впливати на різні сторони побудови і функціонування системи даних органів, регулюються «виключно законами України» (п. 12 частини першої ст. 92).

Для цілісного уявлення про конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади слід звернути увагу на наступні її ключові ознаки, передбачені Конституцією України (далі наводяться посилання на статті Конституції України).

• Розглядувана система сформована як результат впровадження поділу державної влади на три відносно самостійні гілки – законодавчу, вико­ навчу та судову (ст. 6).

• Органи виконавчої влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами Украї­ ни (частина друга ст. 19).

73

Крім того, саме Конституцією і законами України визначаються орга­нізація і порядок діяльності цих органів (частина друга ст. 120).

• У системі органів виконавчої влади виділені три види органів, які розташовані на різних структурних рівнях цієї системи:

а) вищий орган в системі органів виконавчої влади (частина перша ст. 113) – вищий рівень системи;

б) центральні органи виконавчої влади (частина п’ята ст. 114, частина перша ст. 120) – центральний рівень системи;

в) місцеві органи виконавчої влади (ст. 120) – місцевий (або територі­ альний) рівень системи.

Поміж цими рівнями системи органів виконавчої влади передбачені субординаційні відносини, тобто вони співпідпорядковуються між собою як вищий і нижчий рівні (п. 9 ст. 116, частини п’ята і шоста ст. 118, п. 1 ст. 119).

• Водночас Конституція у прямому вигляді не виключає імовірної на­ явності в системі органів виконавчої влади, поряд із переліченими вище видами, якихось інших. Адже конституційна формула «міністерства, інші органи виконавчої влади» (п. 9 ст. 116) передбачає, на наш погляд, мож­ ливість існування органів, що не збігається ані з «центральними», ані з «місцевими» органами (докладніше ця ознака аналізується у наступному підрозділі цієї глави).

• Крім конкретного визначення Кабінету Міністрів України «вищим органом в системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113) Кон­ ституція не містить чіткої ідентифікації видів органів виконавчої влади, що відносяться до рівнів центральних і місцевих органів.

Зокрема, прямо згадуються лише:

—серед центральних органів виконавчої влади – «міністерства» (час­ тина п’ята ст. 114, частина третя ст. 117, п. 15 ст. 106);

—серед місцевих органів, та й то за побічними ознаками, – «місцеві державні адміністрації» в областях і районах, містах Києві та Севастополі (ст. 118, 119, п. 10ст. 106);

– Рада міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135, 136). Відтак, залишається загалом відкритим і перелік видів органів, що мо­ жуть бути віднесені до системи органів виконавчої влади.

• Ключовими критеріями віднесення тих чи інших органів до системи органів виконавчої влади Конституція визнає те, що:

а) їх (крім уряду) роботу «спрямовує і координує» Кабінет Міністрів України (п. 9 ст. 116);

б) їх організація і діяльність визначаються «виключно законами Ук­ раїни» (п. 12 частини першої ст. 92);

в) їхні (крім уряду) керівники призначаються на посади за поданням прем’єр-міністра і звільняються з посад Президентом України (п. 10 ст. 106).

На додаток до цих спільних для всіх органів виконавчої влади ознак, «центральні органи виконавчої влади» характеризуються такими ознака­ми:

74

а) вони утворюються, реорганізовуються та ліквідуються за поданням Прем’єр-міністра Президентом України (п. 15 ст. 106);

б) їхні нормативно-правові акти підлягають «реєстрації в порядку, вста­ новленому законом» (частина третя ст. 117).

• В системі органів виконавчої влади наявні окремі органи, які не мо­ жуть бути ліквідовані й назва яких не може бути змінена без внесення відповідних змін до Конституції, оскільки конкретні назви цих органів – прямо або через згадування їх керівників – зафіксовані в її тексті. Це: Кабінет Міністрів (ст. 113, 114 та інші); Міністерство внутрішніх справ (п. 22 ст. 85, частина п’ята ст. 107); Міністерство оборони; Міністерство закордонних справ (частина п’ята ст. 107); Міністерство юстиції (частина третя ст. 131).

• До системи органів виконавчої влади Президент України не віднесений. Адже він, обіймаючи пост «глави держави», не наділений Конституцією правосуб’єктними ознаками «органу виконавчої влади» і тим більше – «глави виконавчої влади». Хоча, як відомо, до прийняття Конституції Ук­ раїни 1996 р. Президент України певний час поєднував повноваження гла­ ви держави і глави виконавчої влади.

• Водночас Президент України виконує вагому роль у формуванні й функціонуванні розглядуваної системи органів, оскільки Конституція надає йому значні установчі, кадрові та деякі інші дискреційні повнова­ ження щодо органів виконавчої влади. Зокрема, Президент України:

а) утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (п. 15 ст. 106);

б) призначає за згодою Верховної Ради України прем’єр-міністра Ук­ раїни, припиняє його повноваження і приймає рішення про його відстав­ ку (п. 9 ст. 106);

в) призначає за поданням прем’єр-міністра членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє за поданням Кабінету Міністрів їхні (в тому числі голів місцевих державних адміністрацій) по­ вноваження на цих посадах (п.

10 ст. 106, частина четверта ст. 118));

г) видає акти – укази і розпорядження, – якими має керуватися у своїй діяльності Кабінет Міністрів (частина третя ст. 113, п. 1 ст. 116) і котрі є обов’язковими для всіх органів виконавчої влади (частина третя ст. 106);

д) визначає функції, що їх виконує Кабінет Міністрів України (п. 10 ст. 116);

е) здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, а також у сферах національної безпеки і оборони держави (п. З, 17 ст. 106);

є) очолюючи Раду національної безпеки і оборони України (п. 18 ст. 106), координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у заз­начених сферах (частина друга ст. 107);

ж) скасовує акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Авто­ номної Республіки Крим (п. 16 ст. 106), а також рішення голів місцевих державних адміністрацій (частина восьма ст. 118).

75

Наведений перелік повноважень Президента України дає підстави підтри­мати влучне і точне визначення В.М. Шаповалом ролі Президента як «но­сія» виконавчої влади (щоправда, з єдиним уточненням, що йдеться про «носія повноважень» виконавчої влади) на противагу безпідставному визначенню його деякими дослідниками як власне «органу» виконавчої влади1.

Важливо наголосити, що вище йшлося про повноваження саме Прези­дента України як глави держави, а не про повноваження робочого апарату, що забезпечує діяльність Президента, тобто його Адміністрації. На цьому варто наголосити, оскільки окремими авторами вбачається наявність си­туації, за якою Кабінет Міністрів нібито «підпорядковується» Президенту і його Адміністрації2. Недоречність подібного погляду очевидна, адже в реальній практиці ніяких легальних підтверджень якогось «владарюван­ня» з боку Адміністрації Президента над власне урядом як колегіальним органом виконавчої влади немає.

З іншого боку, є достатньо підстав говорити про існування фактичного впливу посадових осіб Адміністрації Президента на своїх «візаві» у Секре­таріаті Кабінету Міністрів, але це – відносини між структурами, які є не цілком самостійними органами державної влади, а лише «апаратами» цих органів – відповідно Президента і Кабінету Міністрів України. І тому проблеми, які тут виникають, можуть розглядатися і вирішуватися тільки у контексті поліпшення законодавчого унормування відносин між власне державно-владними суб’єктами – Президентом України і Кабінетом Міністрів.

Отже, спираючись на наведений огляд конституційно-правових засад побудови системи органів виконавчої влади України, доцільно перейти до більш докладної характеристики її складових та основних ознак.

Література

1.Див.: Шаповал В.М. Президент України і виконавча влада // Вико­ навча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К., 2002.-С. 41.

2.Див., наприклад: Цвік М., Проток І. Про державно-правову природу влади Президента України в системі розподілу влад // Вісник Академії правових наук України. 1999. № 1. – С. 57.

<< | >>
Источник: Авер’янов В.Б.. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б.Авер’янова. – К.,2003. – 384 с.. 2003

Еще по теме 1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади:

  1. 6. Система конституційного права України як галузі права
  2. 3. Конституційні загальні засади закріплення, організації та здійснення державної влади в Україні
  3. 1. Конституційно-правовий статус Президента України
  4. 3. Автономія в Україні. Конституційно-правовий статус Автономної Республіки Крим
  5. § 1. Розвиток центральних органів виконавчої влади в Україні у 1990–2005 р.
  6. §1. Система органів виконавчої влади України
  7. 1. Категорія «державне управління» в понятійному апараті адміністративно-правової науки
  8. 1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади
  9. 5. Актуальні завдання дальшого реформування системи органів виконавчої влади
  10. 1. Конституційні засади становлення та розвитку державної служби в Україні
  11. Місцеві органи влади в Україні: система та співвідношення
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -