Глава IV. ПОНЯТИЕ И ОСНОВАНИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Однако такая общая характеристика не отражает всей специфики административноправовых отношений, которая весьма существенна, поскольку воплощает в себе влияние не только сферы возникновения общественных отношений, регулируемых административным правом, но и особенностей правового воздействия на них, предопределенных свойствами административноправовых норм.

Административноправовые отношения возникают в специфической сфере государственной и общественной жизни — в сфере реализации государственной исполнительной власти. Здесь функционируют и реализуют свои полномочия особые субъекты правовых отношений — органы исполнительной власти, которые реализуют исполнительнораспорядительные, управленческие функции, обеспечивают охрану публичного общественного порядка и осуществляют защиту законных прав и интересов граждан. Это значит, что в административноправовых отношениях опосредуются все основные направления деятельности органов государственной исполнительной власти, включая реализацию их управленческих, правоохранительных и

40

правообеспечительных функций.

Данная особенность административноправовых отношений объясняется тем, что объектом административноправового регулирования является деятельность государственного характера. В рамках этой деятельности непосредственно реализуется публичный государственный интерес, выразить который могут только субъекты: вопервых, действующие от имени государства, и, вовторых, являющиеся носителями государственновластных полномочий. Именно поэтому в административноправовых отношениях одной из сторон всегда является уполномоченный субъект государственной исполнительной власти (орган или должностное лицо), который наделен государственновластными полномочиями, необходимыми для реализации

1 См.: Алехин А.П., Кормелицкий А.А., Козлов Ю.М.

41

управленческой правоохранительной или правообеспечительной деятельности. Поскольку реализация государственной власти — прямое следствие властной природы государственной управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности, постольку очевидно, что граждане, как субъекты административноправовых отношений, не могут выступать в подобной роли.1 Следовательно, еще одной особенностью административноправовых отношений является то, что в их субъектном составе всегда присутствует орган государственной исполнительной власти (должностное лицо) как носитель государственновластных полномочий.

Конечно, указанная особенность нередко обнаруживается и в ряде других правоотношений (например, финансовоправовых, природоохранных, земельноправовых и т.п.). Однако, в этом нет ничего необычного, поскольку правоотношения, возникающие в этих сферах, являются фактически следствием осуществления государственного управления финансами, земельными ресурсами, охраной окружающей среды и т.д.

Не менее существенной особенностью административноправовых отношений является и то, что они носят ярко выраженный организационный характер. Данная особенность

1 При этом понятие «субъект административноправовых отношений» следует отличать от понятия «субъект административного права». Субъекты административного права определяются в нормативных актах общими, родовыми признаками, как вообще граждане, общественные объединения, органы государственной власти, негосударственные организации, предприятия, учреждения и т.д. Как субъекты административного права они обладают потенциальной возможностью и способностью стать субъектамиадминистративноправовых отношений. Однако в силу различных жизненных обстоятельств такая возможность может не реализовываться в течение длительного времени, а применительно к некоторым правоотношениям (например, по применению мер административного принуждения и административной ответственности) вообще никогда.

обусловлена исполнительной и распорядительной деятельностью органов государственного управления, которые непосредственно организуют совместный труд людей по использованию ими средств производства, природных ресурсов, материальных и иных ценностей. Причем, эта важная социальная функция осуществляется не только в рамках отдельных коллективов, учреждений или предприятий, но и в масштабе всего общества, всей страны (например, в процессе управления экономикой или социальнокультурным строительством). Иными словами, в организационном характере административноправовых отношений находит свое выражение прямая связь деятельности органов государственной исполнительной власти с процессом управления конкретными производственными и социальноэкономическими объектами путем обеспечения их необходимыми кадровыми, материальными, финансовыми и другими ресурсами, без которых механизм государственного управления не мог бы быть реально действующим.

Организационный характер административноправовых отношений и наличие властных полномочий у одного из субъектов этих отношений обусловливает еще одну их особенность, а именно: установление обязанности для органов государственной исполнительной власти вступать в административноправовые отношения не только по собственной инициативе, но и в силу прямого предписания закона. Если для граждан участие в конкретном административном правоотношении, как правило, является предоставленной законом возможностью, то для стороны, представляющей государственную исполнительную власть, принятие необходимых мер по обеспечению правового режима в сфере государственного управления является необходимым условием реализации ее служебной компетенции.

43

42

юридически значимые действия, которые влекут определенные правовые последствия для других участников правоотношения, т.е. фактически инициируют формирование новых правоотношений, что является выражением активных начал исполнительнораспорядительной, управленческой деятельности.

Конечно, осуществляя реализацию государственновластных полномочий, органы государственной исполнительной власти (и их представители) формируют для других участников административноправовых отношений не только обязанности, но и определенные права. Последними корреспондируют юридические обязанности органов государственной исполнительной власти и их должностных лиц. Более того, многие административноправовые отношения возникают по инициативе обеих сторон, либо по инициативе стороны, не являющейся субъектом юридически властных полномочий (например, гражданина, общественной организации и т.п.). В ряде случаев органы государственной исполнительной власти обязаны учитывать согласие второй стороны на возникновение административноправового отношения (в частности, при оформлении гражданина на государственную службу), либо опираться на результаты предварительного изучения опыта работы подчиненных объектов (подведомственных предприятий, учреждений, организаций и т.п.). Это означает, что административные правоотношения могут возникать не только в силу предписания закона или по инициативе специально уполномоченного на то органа государственной исполнительной власти, но и по инициативе любой из участвующих в правоотношении сторон, либо по инициативе их обеих.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что это чисто внешнее совпадение не выражает сути административноправового регулирования, предполагающего юридическое неравенство сторон. Фактически возникновение административноправовых отношений по инициативе одной из сторон (не властвующей) или даже обеих сторон, что не исключено при определенных обстоятельствах, не

изменяет природы и особой направленности этой инициативы. Суть ее заключается в том, что инициатива, исходящая от гражданина (или иной стороны, не наделенной властными полномочиями), не оказывает решающего влияния на главные качества административноправового регулирования: решающей стороной административноправового отношения (даже в случае предварительного согласования того или иного вопроса, например, условий будущей службы) является субъект государственной исполнительной власти как односторонний носитель юридически властных полномочий. Его решение при соответствии требованиям административноправовых норм яв.ляется юридически обязательным как для второй стороны, независимо от ее согласия с этим решением, так и для самого органа, принявшего решение. Именно такая пози

| ция объективно обусловлена принципом подзаконности деятельности органов 'государственной исполнительной власти, которым предписано не только обеспечивать исполнение требований законов другими участниками административноправовых отношений, но и самим не допускать их нарушения.

В процессе повседневного взаимодействия сторон административноправового отношения могут складываться различные взаимоотношения, в том числе конфликтные ситуации, иногда возникают спорные вопросы. Так гражданин может быть не согласен с правомерностью принятых в его адрес действий органов государственной исполнительной

| власти, администрация государственного предприятия (учреждения) может оспорить правомерность изданного в ее адрес акта вышестоящего органа государственного управления.

Щ В таких случаях возникают административноправовые спо' ры, разрешение которых осуществляется, как правило, в административном порядке, т.е. путем непосредственного юридическивластного распоряжения уполномоченного органа государственной исполнительной власти или должностного лица. В указанном порядке разрешается большинство административноправовых споров, хотя действующее законодательство предусматривает возможность и судебной защиты административноправовых отношений, сфера применения которой постепенно расширяется.

Защита административноправовых отношений в административном порядке, т.е. непосредственно органами государственной исполнительной власти, еще одна особен

44

45

ность этих правоотношений. Она обусловлена спецификой сферы государственного управления, требующего необходимой быстроты и динамичности в реагировании на постоянно изменяющиеся управленческие ситуации. Причем, административное принуждение, применяемое к нарушителям сложившихся административноправовых отношений, которые защищаются в административном порядке, также имеет определенную специфику. Оно применяется от имени государства специально уполномоченными на то органами государственной исполнительной власти к той стороне административноправового отношения, которая допустила нарушение требований административноправовых норм. В связи с этим в отличие от гражданскоправовых отношений, где характерна ответственность одной стороны перед другой, в административноправовых отношениях ответственность наступает не перед второй стороной правоотношения, а перед государством. Объясняется это тем, что противоправное посягательство на административноправовые отношения связано прежде всего с причинением вреда публичноправовым интересам, которые реализуются в сфере деятельности органов государственной исполнительной власти. Именно поэтому эти органы (их должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административноправовых норм.

Реализуются указанные полномочия путем применения органами государственной исполнительной власти мер административной, либо дисциплинарной ответственности. Причем сами субъекты государственной исполнительной власти в случае нарушения ими требований административноправовых норм также привлекаются к определенному виду юридической ответственности (включая административную и дисциплинарную).

Таким образом, анализ особенностей административноправовых отношений показывает, что кроме общих признаков, свойственных всем видам правовых отношений, они имеют целый ряд специфических черт, которые предопределяют их видовое отличие. Это обстоятельство, естественно, должно учитываться при характеристике всех элементов административноправовых отношений, в том числе оснований их возникновения, их субъектного состава, содержания конкретных прав и обязанностей участников этих отношений и т.д.

Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что административноправовые отношения возникают лишь при наличии условий, которые предусмотрены, административноправовыми нормами. Эти условия охватываются понятием «юридические факты», т.е. обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями определенной правовой нормы между сторонами возникают конкретные правоотношения. В число юридических фактов, обеспечивающих возникновение административноправовых отношений, включаются правомерные или неправомерные действия либо события. Причем, для административноправовых отношений характерно то, что основными видами оснований их возникновения являются правомерные действия, оформленные в виде индивидуальных актов государственного управления. Указанные акты всегда имеют точно определенных адресатов и нацелены на непосредственное возникновение, изменение либо прекращение конкретных правоотношений. Объясняется это тем, что деятельность органов государственной исполнительной власти носит активный, организующий, юридическивластный характер. Они должны предвидеть, планировать, организовывать, координировать, распоряжаться и контролировать весь процеес государственного управления в различных сферах общественной жизни. Иными словами, правомерные действия органов государственной исполнительной власти в большинстве случаев прямо направлены на то, чтобы вызвать определенные юридические последствия, в частности, правоотношения.

Неправомерные действия, не соответствующие требованиям административноправовых или иных норм, совершаются в сфере государственного управления значительно реже. Они выступают как основания возникновения, так называемых юрисдикционных правоотношений, т.е. правоотношений, связанных с применением мер государственного принуждения в виде административной или дисциплинарной ответственности к нарушителям требований соответствующих правовых норм.

К числу неправомерных относится также бездействие, которое может влечь определенные неблагоприятные последствия в случаях, прямо предусмотренных законом (например, дисциплинарная ответственность работника милиции, не принявшего необходимых мер по предупреждению нарушений общественного порядка; привлечение к адми

46

47

нистративной ответственности гражданина, уклоняющегося от регистрации охотничьего ружья, и т.п.).

События, как основания возникновения административноправовых отношений, встречаются еще реже. К ним относятся явления, не зависящие от воли людей (например, смерть государственного служащего; стихийное бедствие; пожар, возникший в результате удара молнии и т.п.).

Все административноправовые отношения имеют определенную внутреннюю организацию (структуру). Эта структура определяется нормами административного права, которые воздействуют на отношения, складывающиеся в сфере реализации государственной исполнительной власти. Указанные отношения опосредуют чрезвычайно емкое функциональное содержание деятельности органов государственной исполнительной власти, которые приводят в движение весь управляющий механизм. В связи с этим они имеют довольно сложную структуру, представленную в их элементном составе.

К структурным элементам административноправовых отношений относятся, в частности, субъекты (участники этих отношений), объекты (т.е. то, по поводу чего возникают административные правоотношения) и содержание, которое представлено конкретными правами и обязанностями участников (субъектов) административноправовых отношений.

В юридической литературе существуют различные мнения по вопросу об элементном составе административноправовых отношений, в частности, по поводу того, что является объектом этих отношений, кто может быть их участником, каковы критерии обособления различных видов субъектов этих отношения и т.д. Спорным, в частности, является вопрос об объекте административноправовых отношений. Одна группа авторов в качестве единственного объекта любого, в том числе и административноправового отношения признает действия, поведение людей.1 Другие же выделяют объект имущественных отношений, именуемый иногда предметом этих отношений (предметы материального мира, вещи), и объект неимущественных от

1 Козлов Ю.М. Административные правоотношения,— М.: Юрид.лит., 1976; Халфина P.O. Общее учение о правоотношении.— М.: Наука, 1974.

48

ношений (т.е. действие, поведение людей).1 Нам представляется, что при анализе административноправовых отношений следует учитывать непосредственный объект управленческого воздействия, которым может быть только волевое поведение людей, их конкретные действия и то, по поводу чего эти действия (поведение) совершаются — это могут быть различные процессы, явления, информация, продукты духовного творчества, а также предметы материального мира (вещи).2 С учетом этого необходимо признать, что объектом административноправовых отношений является поведение людей, т.е. их действия, с помощью которых реализуются предусмотренные административноправовыми нормами обязанности и права участников (субъектов) данных правоотношений. Должное или в необходимых случаях возможное поведение в сфере государственного управления есть обязательное условие наделения участников административноправовых отношений соответствующими правами и возложения на них обязанностей. Следовательно, без совершения предусмотренных административноправовыми нормами действий либо без воздержания от действий, также предусмотренных этими нормами (при условии, конечно, отсутствия событий, рассматриваемых в качестве юридических фактов) — правоотношения беспредметны.

Такой вывод подтверждается и характером содержания административноправовых отношений, которое воплощается в правах и обязанностях их участников (субъектов). Права и обязанности участников административноправовых отношений находят свое практическое выражение в их действиях, различных по своему целевому назначению и содержанию. Эти действия могут быть связаны с осуществлением повседневных задач исполнительнораспорядительной (управленческой) деятельности (например, путем издания правовых актов управления, применения принудительных мер управленческого воздейст

1 Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе.— М.: Госюриздат, 1955.— С. 119120. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая.— Л., ЛГУ, 1961.— С. 8586.

2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право Российской Федерации (России). Курс лекций по общей части административного права. Вып. 1.— Екатеринбург, 1993.— С. 21.

49

вия и т.п.), с обеспечением личных нематериальных благ граждан (в частности, охраной здоровья, защитой достоинства человека), с реализацией субъективных обязанностей и прав (например, обязанностей по соблюдению правил паспортной системы либо права на обжалование незаконных действий должностных лиц). Иногда действия участников административноправовых отношений совершаются по поводу владения, пользования и распоряжения материальными предметами (вещами). В этом случае они (т.е. участники) наделяются определенными правами, и на них возлагаются соответствующие обязанности в связи с передачей в их пользование и распоряжение имущества, либо в связи с эксплуатацией ими какихлибо материальных предметов (например, подвижного состава железных дорог, зданий и сооружений; оборудования производственных предприятий и т.п.). В любом случае в содержании административноправовых отношений воплощается фактическая деятельность субъектов административноправовых отношений, в которой различаются две взаимосвязанные стороны: материальная (выражающаяся в реальном поведении субъектов) и юридическая (представленная их субъективными правами и обязанностями, которые существуют как потенциальная возможность и предпосылка их активной деятельности).

При этом реальные административноправовые отношения могут возникать, естественно, только при наличии соответствующих субъектов, между которыми эти отношения складываются. В административном праве, как и в любой другой отрасли, субъектом административноправовых отношений может быть участник соответствующих общественных процессов, которого юридическая норма наделила определенными правами и обязанностями. Этот участник обладает двумя признаками: вопервых, социальным (участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта); вовторых, юридическим (признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях).1

С точки зрения общей теории права такая характеристика является вполне приемлемой, так как отражает наиболее общие, интегративные признаки субъектов правовых отношений. Именно исходя из этого в качестве субъектов этих отношений чаще всего выделяются граждане и организации1 как наиболее распространенные виды участников правовых отношений. Однако, применительно к определению правового статуса субъектов конкретной отрасли права (в данном случае административного) указание на эти общие, специальные и юридические признаки субъектов права является недостаточным. Ведь граждане и организации могут вступать в правоотношения на основе различных правовых позиций. В частности, гражданин, как субъект административного права, может быть и государственным служащим, и студентом, и поднадзорным, и даже правонарушителем. Соответственно, для каждой из названных категорий граждан устанавливается различный круг прав, обязанностей и ответственности. В свою очередь организациями (в социальном смысле) являются и самостоятельные в юридическом отношении предприятия, и учреждения, и их структурные подразделения, и трудовые коллективы, и органы государственного управления и т.д. С учетом этого среди участников административноправовых отношений предпочтительнее выделить две группы субъектов, в число которых входят: а) индивидуальные субъекты (граждане, государственные служащие, иностранцы, лица без гражданства и т.п.) и б) коллективные субъекты (органы государственной и исполнительной власти, предприятия, учреждения, организации, их структурные подразделения и др.).

И индивидуальные, и коллективные субъекты административноправовых отношений представлены в значительном многообразии, поскольку административное право наделяет правосубъективностью (т.е. правоспособностью и дееспособностью в совокупности) большой круг участников общественных отношений. В свою очередь это обусловлено сложностью реализации государственной исполнительной власти как особого вида государственной деятельности, а также многообразием связей и отношений, которые возникают в процессе управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности.