Глава V. КЛАССИФИКАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Однако наиболее существенное значение имеет классификация административноправовых отношений в зависимости от характера юридических связей между их участниками (субъектами). По этому критерию различают вертикальные и горизонтальные правоотношения, отличающиеся существенной спецификой.

Вертикальные административноправовые отношения в наибольшей степени выражают суть административноправового регулирования и типичные для государственноуправленческой деятельности черты субординационных связей между субъектом и объектом управления. Эти отношения складываются между соответствующими субъектами в тех случаях, когда у одного их них имеются установленные административноправовой нормой полномочия одностороннего юридическивластного характера* которых у другой стороны правоотношений нет и быть не может (например, в отношениях между вышестоящими и

52

нижестоящими органами управления; между министерством и подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями).

Вместе с тем при характеристике вертикальных административноправовых отношений, складывающихся в период перехода к рыночным отношениям, нельзя не учитывать известную реформацию во взаимоотношениях субъектов и объектов государственного управления. Хотя и в новых условиях государственная управленческая деятельность попрежнему сохраняет свою императивновластную природу, однако механизм взаимодействия ее участников существенно изменяется. Вместо повсеместного применения регулятивных средств распорядительного характера, т.е. прямых предписаний субъекта государственного управления, все чаще прибегают к использованию административных дозволений и рекомендаций. Это обстоятельство не порождает, конечно, равенства сторон, участвующих в административноправовом отношении; одна из сторон, выступающая от имени соответствующего органа государственной исполнительной власти, попрежнему сохраняет юридическивластные прерогоативы. Тем не менее, другая («подвластная») сторона в таких правоотношениях получает возможность определенной самостоятельности при осуществлении возложенных на нее обязанностей и полномочий. Таким образом, «трансформированное» в новых условиях административное правоотношение, оставаясь властеотношением* т.е. отношением по реализации государственной исполнительной власти, приобретает всетаки определенное качественное своеобразие.

То же самое можно сказать и о группе правоотношений, которые складываются между организационно не соподчиненными звеньями государственного аппарата. В этих правоотношениях нет субординационных связей между их участниками. Каждая из сторон наделена определенными государственновластными полномочиями и выступает от имени государства. Вместе с тем одно из звеньев государственного аппарата, как сторона (участник) данного административного правоотношения, наделяется определенным объемом односторонних юридическивластных полномочий, которые обязательны для другой стороны (участника)

53

этого правоотношения.

Подобные правоотношения складываются, например, между не подчиненными друг другу министерствами и ведомствами, которые совместно работают над выполнением определенных правительственных программ, сотрудничают в процессе реализации возложенных на них задач и функций. В эту же группу включаются и отношения, которые складываются между субъектами контрольнонадзорной деятельности. В условиях рыночных отношений в правоотношениях подобного рода также возможны определенные трансформации, например, применение варианта «жестких» дозволений, которые дают возможность исполнителю проявлять самостоятельность (хотя и в определенных рамках) при решении вопросов выбора тех или иных мер воздействия на неподчиненную сторону правоотношения вплоть до применения (либо неприменения) к ней предусмотренных в законе санкций.

К третьей группе вертикальных правоотношений относятся административные правоотношения, которые складываются между органами государственной исполнительной власти и гражданами в процессе их взаимодействия. В рамках этих отношений органы государственной исполнительной власти адресуют гражданам юридическивластные предписания, обязательные для исполнения, либо односторонневластно решают вопросы, возникающие по инициативе самих граждан (например, по их заявлениям и жалобам), т.е. в процессе правообеспечительной деятельности.

Таким образом, к вертикальным можно отнести все те административноправовые отношения, в которых так или иначе проявляется присущая процессу реализации государственной исполнительной власти юридическая зависимость одной стороны (подвластной) от действия другой стороны, реализующей исполнительную власть.

В отличие от вертикальных, горизонтальные административноправовые отношения имеют место в тех случаях, когда стороны фактически и юридически равноправны. В таких правоотношениях отсутствуют как организационная соподчиненность, так и особые юридическивластные полномочия, принадлежащие одной из сторон.

/ 54

новые, т.е. находящиеся на одном правовом уровне, органы государственной исполнительной власти (например, министерства, государственные комитеты, управления различных министерств и т.п.). Подобного рода отношения могут складываться, в частности, в процессе взаимодействия двух министерств или ведомств по поводу издания совместных правовых актов, проведения объединенных заседаний, формирования межминистерских координационных органов и т.д.

На практике горизонтальные управленческие связи чаще всего предшествуют возникновению связей вертикального характера, т.е. являются, по существу, их предпосылкой. Поэтому принимаемые в таких случаях совместные решения (акты управления) являются обязательными к исполнению в системах всех министерств (ведомств), которые участвовали в их подготовке и принятии.

Таким образом, «горизонтальность» перерастает в «вертикальность», из чего следует, что горизонтальные связи в процессе реализации государственной исполнительной власти существуют только до того момента, пока полномочный орган (должностное лицо) соответствующего министерства (ведомства) не примет односторонневластного решения (акта управления). Это обстоятельство лишний раз свидетельствует о том, что не только вертикальные, но и горизонтальные административноправовые отношения являются властеотношениями, т.е. отношениями, возникающими в процессе реализации государственной исполнительной власти.