§ 2. Профессионализм и компетентность государственных служащих как базовый принцип кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти

Современный этап общественного развития обуславливает необходимость формирования качественно нового уровня знаний, навыков, умений и компетенций для сотрудников органов публичной власти.

управленческие механизмы (в частности, принятие и реализация управленческих решений, координация деятельности и взаимодействие различных элементов государственного аппарата) требуют соответствующей подготовки должностных лиц государственных органов, постоянного повышения уровня их компетентности и профессионализма.^[94]

По результатам социологического исследования по вопросам

эффективности организации кадрового обеспечения деятельности федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти (приложение № 2), проведенного диссертантом в форме опроса отдельных категорий граждан (всего было опрошено 150 лиц, имеющих статус индивидуальных предпринимателей), было установлено, что 82 % принявших участие в опросе считают

профессионализм и компетентность ключевыми качествами государственных служащих контрольно-надзорных органов.

Практическая реализация одного из основных принципов государственной служебной деятельности - профессионализма и компетентности государственных служащих - одинаково важна для всех органов, осуществляющих каждую из трех ветвей государственной власти, независимо от реализуемых функций государственного управления.

Игнорирование принципа профессионализма и компетентности при подборе и расстановке управленческих кадров привело к тому, что, по мнению Президента РФ В.В. Путина, механизм государства был сильно «запущен, расхлябан и разболтан, машина государственной власти работала со сбоями, а коэффициент ее полезного действия был чрезвычайно низок»¹.

Исследуемый принцип государственной службы является одной из основных гарантий, которые обеспечивают реализацию и соблюдение основ конституционного строя, способствуют выполнению государством своих задач^{[95] [96] [97].}

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г.

-э

№ 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» к числу основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, независимо от ее вида, относится принцип профессионализма и компетентности государственных служащих.

В научной литературе данный принцип означает, что, во-первых, государственный служащий должен исполнять свои должностные обязанности на профессиональной основе, осуществлять свою служебную деятельность за денежное вознаграждение; во-вторых, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, качественно выполнять свои должностные обязанности и постоянно совершенствовать уровень своей квалификации^[98].

Принципы построения и функционирования государственной службы, оказывая непосредственное воздействие на процесс формирования и функционирования всех без исключения государственных органов, находят свое отражение в принципах их организации и деятельности.

В связи с чем профессионализм и компетентность государственных служащих является не только принципом построения и функционирования государственной службы, но и принципом организации и деятельности государственных органов, в том числе федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

В свою очередь принципы организации и деятельности государственных органов, являясь исходными началами формирования и функционирования этих органов, лежат в основе их кадрового обеспечения. Тем самым, принципы организации и деятельности государственных органов находят свое отражение в принципах кадрового обеспечения этих органов, в число которых входит принцип профессионализма и компетентности государственных служащих.

Принципы кадрового обеспечения государственных органов, в том числе федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти, представляют собой основополагающие начала, определяющие закономерности осуществления кадровой работы и лежащие в основе деятельности кадровых подразделений указанных органов.

Принципы кадрового обеспечения государственных органов, в том числе федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти, можно разделить на общие и специальные¹.

Общие принципы кадрового обеспечения государственных органов представляют собой основополагающие начала, определяющие характерные особенности кадрового обеспечения органов в системе государственной службы в целом, независимо от ее вида. Данные принципы установлены Конституцией РФ и Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». К числу общих принципов кадрового обеспечения государственных органов, в том числе федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти, относят^{[99] [100]:}

1) принцип единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, согласно которому федеральная государственная служба относится к ведению РФ, а значит и деятельность по кадровому обеспечению государственных органов относится к исключительной компетенции РФ;

2) принцип единства основных требований означает, что законодательством должны быть предусмотрены одинаковые требования как к государственной службе, так и к государственному служащему (порядок организации и поступления на государственную службу; квалификационные требования; порядок проведения конкурса, прохождения аттестации, сдачи квалификационного экзамена и т.д.);

3) принцип равного доступа граждан к государственной службе, который означает право каждого гражданина на замещение любой должности государственной службы без какой-либо дискриминации, с учетом соответствия всем квалификационным требованиям, предъявляемым законодательством к замещению этой должности;

4) принцип профессионализма и компетентности государственных служащих предполагает, что государственные служащие должны осуществлять свои полномочия, в том числе в сфере кадрового обеспечения государственных органов, на профессиональной основе и повышать уровень своей квалификации;

5) принцип ответственности государственных служащих означает, что государственные служащие несут установленную законодательством ответственность за неправомерные действия и (или) бездействия в процессе осуществления кадрового обеспечения государственных органов, выполнения кадровой работы;

6) принцип подконтрольности и подотчетности, который предполагает, что государственные служащие обязаны исполнять законные решения (принятые в пределах полномочий и в соответствии с действующим законодательством) вышестоящих государственных органов и их руководителей;

7) принцип стабильности кадров характеризует постоянство служебных отношений между государственным органом и государственным служащим, проходящим службу в этом органе.

Указанные принципы в совокупности образуют единую систему общих (базовых) принципов, которая дает возможность выявить сущность кадрового обеспечения всех государственных органов, в том числе федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

Специальные принципы кадрового обеспечения государственных органов, в том числе федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти, отражают характерные особенности кадрового обеспечения конкретного вида государственной службы. Данные принципы устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы.

К числу специальных принципов можно отнести предусмотренные частью 1 статьи 60 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» принципы формирования кадрового состава гражданской службы в государственном органе, а именно: назначение на должность гражданской службы с учетом деловых качеств гражданских служащих и их заслуг в профессиональной служебной деятельности; совершенствование профессионального мастерства.

Таким образом, принцип профессионализма и компетентности государственных служащих, являясь одним из ключевых в системе общих (базовых) принципов кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти, играет одну из ключевых ролей в процессе функционирования всей системы государственной службы в целом.

Уместно определить место принципа профессионализма и компетентности государственных служащих в системе принципов контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В Федеральном законе РФ от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ (в ред. от 31.12.2014 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» - основном нормативно-правовом акте, регламентирующем общие положения государственного контроля и надзора, установлены основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Вместе с тем предпринимаются попытки устранения возникшего правового пробела путем фиксации в статье 5 проекта Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации» принципа компетентности, который означает, что государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль должны осуществляться органами и должностными лицами, обладающими специальными знаниями, умениями и навыками в этой сфере деятельности, а также располагающими необходимой структурой, силами и средствами.

Представляется недопустимым выделение компетентности в качестве самостоятельного принципа. В целях совершенствования административно - правового регулирования, формирования единого понятийного аппарата и правоприменительной практики в сфере кадрового обеспечения контрольнонадзорных органов необходимо закрепление и определение единого принципа профессионализма и компетентности государственных служащих в числе принципов организации и осуществления государственного контроля (надзора), которые отражены в проекте Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации».

Отсутствие нормативного определения принципа профессионализма и компетентности государственных служащих является одной из ключевых научнопрактических проблем, подлежащих разрешению в сфере кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти, поскольку не может быть использовано в работе кадровых подразделений при оценке деятельности и профессионального уровня служащих этих органов.

Несмотря на то, что профессионализм и компетентность на законодательном уровне закрепляются как единый принцип государственной службы, указанные два понятия имеют различное содержание, требующее отдельного исследования.

Поэтому представляется необходимым более подробно остановиться на анализе существующей проблематики в определении таких основополагающих понятий, входящих в содержание исследуемого принципа, как «профессионализм», «компетентность» и «профессиональная компетентность» государственных служащих.

В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» под государственной службой понимается «профессиональная служебная деятельность граждан ...», что характеризует профессионализм как один из основных элементов определения государственной службы.

В целом проблематика профессионализма анализируется в трудах ученых различных наук: психологии, педагогики, экономики, акмеологии¹. Однако в них профессионализм рассматривается с односторонней позиции, с позиции конкретной отрасли знаний. В юридической науке проблема профессионализма анализируется с комплексной точки зрения, с учетом достижений различных наук.

В научной литературе часто дается определение профессионализма через призму оценки знаний принципов управленческой деятельности. Но, по мнению К.С. Камерона и Д.А. Йеттона, только знания принципов управления не достаточно для профессионализма в сфере государственного управления. Так, Р. Коллинз не только различал количество и качество знаний, но и выделял две модели профессионализма: англо-американскую (работники-практики могут самостоятельно контролировать организационные моменты трудовой деятельности) и континентально-европейскую (профессиональные работники обеспечивают себе положение и права благодаря своим академическим дипломам)^{[101] [102].}

Российские авторы осуществляют анализ термина «профессионализм» с широкой и узкой точек зрения.

В широком смысле слова под профессионализмом понимают получение общего профессионального образования, позволяющего выполнять не только узкоспециальные функции, но и общие функции управления. В узком смысле профессионализм - это качественное выполнение специальных функций и задач, характерных для конкретного вида государственной деятельности или сферы управления. Отдельные категории служащих должны обладать как общей, так и специальной профессиональной подготовкой, что требует высокого «отраслевого» профессионализма.¹

Кроме того, профессионализм рассматривается как высший уровень психофизиологических и социальных качеств работника, которые формируются в результате длительного выполнения служебных обязанностей и обеспечивают эффективность решения профессиональных задач. Он формируется в результате соответствия способностей работника целям и задачам конкретной сферы деятельности. Важным условием в процессе развития профессионализма является опыт работы в данной сфере деятельности^{[103] [104] [105].}

Профессионализм также трактуют как глубокое знание государственными служащими определенных вопросов в различных сферах управления,

-э

правомочность их обсуждать и решать.

В научной литературе встречается такое определение термина «профессионализм»: «глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в какой-то области общественно полезной деятельности, предполагающее, прежде всего, знание (наличие образования) особенностей соответствующей управляемой сферы»^[106].

В теории служебной деятельности профессионализм определяется как «высший уровень психофизиологических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения человеком служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач в особых условиях»¹.

Отдельные исследователи рассматривают профессионализм как высокую подготовленность к выполнению задач профессиональной деятельности, проявляющуюся в систематическом повышении квалификации, творческой активности, способности продуктивно удовлетворять возрастающие требования общественного производства и культуры^{[107] [108] [109].}

А.В. Гапанович предлагает рассматривать принцип профессионализма с двух сторон. С одной стороны, данный принцип обязывает служащих и лиц, претендующих на замещение должностей государственной службы, иметь необходимый уровень и вид профессионального образования, соответствующего должностным полномочиям, профессиональный стаж, знания, навыки (уровень квалификации). Второй составляющей принципа профессионализма служащих является осуществление постоянной профессиональной деятельности, т.е.

Л

профессии .

Под профессионализмом также подразумевается глубокое знание государственными служащими определенных вопросов в различных сферах управления, правомочность их обсуждать и решать^[110].

Д.Н. Бахрах рассматривает содержание профессионализма государственной службы не только в узком смысле, относя к нему исключительно компетентность служащих (знание своих профессиональных обязанностей, наличие необходимого образования, стажа, навыков, системы повышения квалификации), но и в широком, включающем систематическое, регулярное выполнение функций,

решение дел, стабильность служебных отношений; регулярное получение заранее обусловленной оплаты за свой труд; политическую нейтральность государственной службы; лояльность государственных служащих;

ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых и принимаемых решений; сочетание сменяемости кадрового состава со стабильностью, устойчивостью служебных отношений для квалифицированных, добросовестных, инициативных работников, своевременностью повышения их в должности либо перемещения на иные ответственные участки управленческой деятельности с учетом желания, квалификации и имеющегося опыта; сочетание в аппарате государственных органов молодых гражданских служащих и специалистов, передающих им свой опыт и навыки.¹

В.Б. Александров отмечает, что профессиональный работник в процессе осуществления им своей трудовой деятельности вступает в три ряда отношений: отношение к предмету, на который направлена трудовая деятельность; отношение к другим людям в процессе осуществления трудовой деятельности, так как любая управленческая деятельность носит общественный характер; отношение к самому себе в процессе осуществления трудовой деятельности^{[111] [112].}

Уровень профессионализма должностных лиц государственных органов напрямую влияет и на престиж института государственной службы в целом. В связи с этим опытный руководитель в число первоочередных мер всегда ставит задачи подбора кадров по соответствующим критериям и стимулирования работников к профессиональному росту.

Каждый служащий обладает соответствующим уровнем профессиональных знаний, навыков и умений, а также индивидуально-психологическими свойствами. Профессионализм служащего включает в себя не только высокую эффективность служебной деятельности, но и наличие психологической составляющей, т.е. его внутреннего отношения к труду, состояние его личностных качеств. Служащий обладает специфическими особенностями, которые существенно влияют на его профессионализм.¹

Во-первых, служащий осуществляет профессиональную деятельность управленческого характера. Это оказывает влияние на психологическое содержание его профессиональной деятельности.

Во-вторых, служебная деятельность основана на осознании личных потребностей и целей служащих как социально значимых явлений.

В-третьих, деятельность служащего направлена на самосовершенствование в соответствии с примером успешного специалиста в органе государственной власти.

В-четвертых, служащий обладает определенными коммуникативными средствами в целях установления результативного взаимодействия между участниками управленческой деятельности.

Заслуживает отдельного внимания научное мнение Е.Ю. Киреевой, сформулировавшей отдельные составляющие реализации принципа профессионализма. В частности, к ним относятся: наличие образования; наличие опыта работы и стажа служебной деятельности; знание структуры управления государственного органа, схем служебных взаимоотношений, осуществление взаимодействия с коллегами внутри своего подразделения с выше- и нижестоящими структурами; знание задач и функций государственного органа; знание и практическая реализация служащим своих должностных обязанностей; совершенствование профессионализма (получение дополнительного образования)^{[113] [114].}

Профессионализм в целом характеризует качество профессиональной деятельности государственного служащего, на которое можно рассчитывать при наличии длительной трудовой деятельности в условиях конкретной профессиональной среды и системы непрерывного профессионального обучения. Профессионализм неразрывно связан с процессом профессионализации¹.

В настоящее время единое определение понятия «профессионализация» отсутствует, в научной литературе принято выделять его широкое и узкое толкование.

В широком смысле указанное понятие рассматривается в качестве профессиональной подготовки в рамках всего общества. Так, В.Г. Подмарков рассматривает профессионализацию как «создание и развитие общественных институтов, а также правил и норм, связанных с формированием профессиональной структуры общества, ростом общих требований к специализации работников», а в узком смысле как «пригодность и готовность индивида к выполнению конкретной профессиональной роли»^{[115] [116]. При этом этапами профессионализации с его точки зрения являются: трудовая ориентация (приобщение к труду в целом); профессиональная ориентация (определение установок к более узкой совокупности занятий); профессиональная специализация (подготовка к выполнению определенного вида трудовой функции); работа (выполнение трудовой функции), отношение к труду (субъективная оценка работы).}

С точки зрения узкого подхода профессионализация характеризуется как ограничение трудовой деятельности в рамках конкретной профессиональной сферы, а также как показатель качества профессионального труда и форма закрепления в определенном виде трудовой функции.

Представляется более правильным рассматривать профессионализацию в узком смысле как процесс становления работника в конкретной профессиональной сфере с учетом совершенствования специальных знаний, навыков и умений.

Профессионализация государственной службы характеризуется как социальное явление, в рамках которого происходит профессиональная адаптация служащего с учетом количественных и качественных изменений в сфере государственного управления.

Профессионализация служащего государственного органа, в том числе осуществляющего контрольно-надзорные полномочия, предполагает наличие и непрерывное совершенствование уровня профессиональных знаний, навыков и умений при осуществлении им своей трудовой деятельности, т.е. необходимость профессионального развития.

В профессиональном развитии государственных служащих выделяют две составляющие: профессионально-квалификационное развитие, связанное с профессиональным обучением и самообразованием, приобретением новых знаний и опыта, и профессионально-должностное развитие, связанное с рациональной расстановкой кадров путем учета способностей конкретного служащего, его опыта, возраста и личностных качеств. Это учитывается при планировании и обеспечении служебного роста каждого работника¹.

Основным вектором профессионального развития государственных служащих контрольно-надзорных органов является получение ими дополнительного профессионального образования (профессиональной переподготовки и повышения квалификации).

Проведение всестороннего исследования проблем совершенствования системы профессионального развития в рамках реализации реформы контрольнонадзорной деятельности предполагает необходимость изучения зарубежного опыта в данной сфере, представляющего особый научный интерес.

В целом среди национальных систем профессионального развития государственных служащих, с учетом качественных характеристик, можно выделить две основные модели функционирования: европейская континентальная

Л

(Франция, Германия) и англосаксонская (США, Канада, Великобритания).

Европейская континентальная модель основывается на карьерном типе профессионального развития государственных служащих, что подразумевает под ^{[117] [118]}

собой их непрерывное обучение в процессе трудовой деятельности.¹ В рамках указанной модели особо выделяется французская национальная система профессионального развития государственных служащих.

Во Франции профессиональная подготовка государственных служащих включает в себя два этапа обучения: начальное (первичная подготовка) и непрерывное (непосредственно профессиональное обучение). Министерство образования и Министерство труда и солидарности осуществляют организацию и контроль за профессиональным развитием государственных служащих на национальном уровне. На региональном уровне сформированы так называемые «представительства» Министерства образования, которые занимаются вопросами профессионального образования и называются академиями. В связи с этим во Франции существует 30 таких академий, каждая из которых включает в себя несколько департаментов, соответствующих административно-территориальному устройству государства.^{[119] [120] [121]}

Во Франции в рамках реализации плана корпоративного обучения или во время индивидуальных оплачиваемых отпусков государственные служащие могут осуществлять выбор образовательной программы по своему усмотрению. Обычной формой непрерывного образования считается обучение в течение определенного промежутка времени (от нескольких дней до 5 недель) с получением подтверждающих квалификацию документов. С учетом особенностей модели государственного управления подготовка служащих осуществляется в

3

рамках политических и административных наук.

В свою очередь англосаксонская модель основывается на контрактном типе профессионального развития, учитывает индивидуальные качества государственных служащих, ориентирована на развитие их способностей принимать и реализовывать управленческие решения.¹ В рамках данной модели особый интерес представляет опыт организации профессионального развития государственных служащих в США.

В США организационное и методическое регулирование сферы профессионального развития государственных служащих осуществляет Управление кадров при президенте страны. Данный государственный орган имеет разветвленную сеть учебных заведений, разрабатывает общие стандарты профессионального развития государственных служащих и осуществляет контроль за их соблюдением в подведомственных структурах.^{[122] [123] [124]}

Программа профессионального развития государственных служащих в США основывается на самостоятельной работе, учитывающей темп обучения и освоение изучаемого материала, а также на совершенствовании профессиональноличностных качеств, что обусловлено стремлением к профессионально - личностному саморазвитию и самообразованию. Кроме того, американская концепция предусматривает профессиональное развитие гражданских служащих на основе опыта кадровой работы крупных американских фирм (например,

Л

«Дженерал моторс», «Дженерал электрик»).

С учетом социально-экономических факторов в США возникает необходимость профессионального обучения в области государственного управления по программам «Государственная политика», «Государственное управление», «Городское управление». Профессиональная подготовка служащих осуществляется на специальных государственных курсах руководящих кадров и в Федеральном административном институте.^[125]

Большинство зарубежных ученых рассматривают профессиональное развитие как формирование и постоянное совершенствование у государственных служащих профессиональных знаний, навыков и умений, которые необходимы

для эффективного выполнения профессиональных обязанностей. Профессиональное развитие должно раскрывать скрытые способности и потенциальные возможности служащих в интересах успешного решения стоящих перед ними задач и их дальнейшего карьерного роста^[126].

При этом в иностранной системе государственной службы профессиональное развитие не сводится только к специальному обучению или образованию, так как необходимым условием профессионального роста является единство профессионального обучения и активной профессиональной

деятельности, поскольку профессиональная зрелость служащего определяется не только документом об образовании и квалификации, но и профессиональной практикой.

Таким образом, рассмотренный зарубежный опыт организации процесса профессионального развития государственных служащих предполагает

возможность его разумного использования в отечественной практике в целях ее дальнейшего совершенствования и позволяет прийти к следующим выводам:

1. В рамках совершенствования системы профессионального развития

государственных служащих контрольно-надзорных органов в условиях комплексного реформирования целесообразно создать специальный орган в системе государственного управления или специальный центр, который бы осуществлял централизованное организационно-методическое регулирование

сферы профессионального обучения государственных служащих контрольнонадзорных органов.

2. Представляется необходимым внедрение концепции личностнопрофессионального развития, учитывающей профессионально-личностные

качества государственных служащих контрольно-надзорных органов при прохождении ими профессионального обучения.

3. Использование практики непрерывного корпоративного обучения в системе профессионального развития государственных служащих контрольнонадзорных органов представляется наиболее эффективным способом по совершенствованию уровня их профессионализма в современных условиях.

Понятие «профессиональное развитие» включает в себя и карьерную составляющую, поскольку существует взаимозависимость между ростом профессионализма государственного служащего и его карьерным ростом.

При разработке и реализации программ профессионального развития широко используются компетенции, являющиеся одновременно основой для выявления потребностей в профессиональной подготовке государственных служащих и критериями для определения соответствия должности и оценки профессиональной деятельности служащего за определенный период работы. Цель разработки и реализации программ профессионального развития заключается в обеспечении повышения эффективности деятельности контрольнонадзорных органов на основе внедрения системы непрерывного образования служащих и содействия их должностному росту, интенсификации сотрудничества между органами государственной власти и образовательными организациями^[127].

Кроме того, для эффективной работы государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, одним из условий достижения целей такой деятельности рассматривается научно обоснованное планирование. Планирование карьеры отдельного служащего должно рассматриваться не только с точки зрения его личностных интересов, но и как вопрос, имеющий общегосударственное значение.

«Профессионализм государственных служащих контрольно-надзорных органов» следует отнести к «отраслевому» профессионализму, поскольку он предъявляет требования к наличию специальных знаний и опыта работы в сфере контрольно-надзорной деятельности. В связи с этим содержание указанного принципа применительно к характеристике государственных служащих органов, осуществляющих полномочия в сфере контрольно-надзорной деятельности, следует рассматривать с применением узкого подхода.

Профессионализм, являясь основным началом деятельности контрольнонадзорных органов, оказывает влияние на эффективность реализации целей законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), на общее качество осуществления различных видов государственного контроля. Результативность реализации профессионализма в контрольно-надзорной деятельности может проявляться в форме повышения эффективности проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора); совершенствования порядка взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), при организации и проведении проверок; совершенствования законодательных процедур

организации и проведения проверок в целях исключения возможностей уклонения недобросовестных хозяйствующих субъектов от проведения проверок.

В качестве элементов содержания профессионализма служащих контрольно-надзорных органов необходимо выделить: наличие соответствующего профессионального образования, специализации, квалификации, опыта и стажа работы^[128]; юридическую ответственность служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; владение практическими навыками в профессиональной сфере; осуществление полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности в качестве постоянной профессиональной деятельности.

На основе исследования рассмотренных научных подходов к определению содержания понятия «профессионализм» с узкой точки зрения под профессионализмом государственного служащего контрольно-надзорного органа следует понимать наличие специальных знаний и умений, а также владение практическими навыками в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности.

Очень часто в правоприменительной практике профессионализм рассматривается с позиции компетентности, поскольку эти понятия логически связаны между собой. Профессионализм государственных служащих предполагает наличие у них компетентности, т.е. знания ими дела, наличия необходимого образования, стажа, навыков, систематического регулярного выполнения функций, операций, решения дел, стабильности служебных отношений, регулярного получения оплаты за свой труд, политическую нейтральность, лояльность служащего, ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, за качество подготавливаемых ими решений¹.

Компетентность представляет собой постоянную внутреннюю готовность работника к выполнению служебных обязанностей. Это также обладание знаниями о предмете собственной деятельности.^{[129] [130] [131]}

В целом профессионализм тесно взаимосвязан с компетентностью, которая означает доскональное знание своего дела, сути выполняемой работы, норм, правил и процедур организации, а также наличие умений и навыков, способствующих эффективной реализации этих знаний в практической деятельности.

Существует точка зрения, согласно которой понятие «компетентность» является производным от понятия «компетенция», под которой одни авторы понимают перечень вопросов, в которых субъект хорошо осведомлен, либо объем

-э

полномочий какого-либо органа или должностного лица , другие полагают, что содержанием понятия являются пределы ведения, обязанность выполнять определенные задачи и функции государственного органа; властные полномочия, тот или иной объем государственной деятельности, возложенный на данный орган, или круг предусмотренных актом вопросов, которые правомочен разрешать орган¹.

Западные авторы трактуют понятие компетенции в более широком смысле. Так, К. Дж. Констабль определяет компетенцию как «совокупность характеристик, включая креативность, способность выносить разумные суждения, брать на себя инициативу и действовать самостоятельно, ориентацию на достижение результата, твердость воли, честность, приспособляемость, гибкость, умение работать с информацией, неординарный подход к делу». Р. Албаниз трактует управленческую компетенцию как «навыки и личностные характеристики, способствующие эффективному выполнению работы в сфере управления», а Ч. Вудраф - как «совокупность поведенческих моделей, которые должны реализовываться в работе человека, занимающего управленческую должность, с целью компетентного выполнения его задач и функций»^{[132] [133] [134] [135].}

Под компетентностью понимается осуществление государственным служащим полномочий, обусловленных занимаемой им должностью государственной службы. Полномочия - это права и функции государственного служащего по решению конкретных задач и выполнению стоящих перед ним

-э

обязанностей, реализуемых при наличии у него необходимой компетентности .

Компетентность выступает в качестве одной из форм проявления профессионализма и определяет качественные характеристики деятельности, т.е. то, как реализует должностные обязанности служащий и каких результатов он

4

достиг за определенный период .

Компетентность рассматривают также как уровень профессиональных достижений государственного служащего, первооснову его профессионализма, позволяющую решать поставленные перед ним профессиональные задачи¹.

Некоторые авторы отдельно рассматривают категорию «информационная компетентность» как составную часть общей компетентности служащих и фактором, определяющим уровень их профессионализма. Так, под информационной компетентностью понимаются элементарные навыки владения государственными служащими компьютерной грамотностью, их умение пользоваться персональным компьютером, другими информационными технологиями, в том числе и такими основополагающими интернет-сервисами, как электронная почта, и использовать их в своей профессиональной деятельности^{[136] [137].}

Уровень информационной компетентности должностного лица органа государственного контроля (надзора) в условиях глубокого развития информационных технологий в настоящее время оказывает определяющее влияние на результат осуществленных в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей контрольно-надзорных мероприятий. Так, свободное владение компьютерными технологиями, средствами электронной коммуникации дает возможность своевременно и быстро достигать цели и решать задачи, стоящие перед уполномоченными на осуществление контрольно - надзорной деятельности государственными органами, что, в свою очередь, свидетельствует о высоком уровне профессионализма должностных лиц этих органов. И, наоборот, недостаточный уровень информационной компетентности должностных лиц контрольно-надзорных органов повлечет за собой усложнение и увеличение сроков проведения мероприятий по контролю (надзору), повысит информационную закрытость контрольно-надзорной деятельности в целом.

Компетентность государственного служащего контрольно-надзорного органа следует понимать как основу профессионализма, позволяющую грамотно решать поставленные перед ним служебные задачи, эффективно взаимодействовать с органами публичной власти и поднадзорными субъектами, правомерно применять имеющиеся полномочия при проведении проверок.

Компетентность служит основой формирования кадрового состава контрольно-надзорных органов. Правовым обеспечением компетентности служащих федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по контролю и надзору, рассматривается установление основных квалификационных требований для замещения должностей государственной службы в федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия.

Так, в соответствии с частями 1,2 статьи 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» в число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к должностям гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы.

Учитывая, что профессионализм и компетентность взаимодействуют между собой, выработано новое понятие, также характеризующее деятельность государственного служащего, - «профессиональная компетентность».

Профессиональная компетентность - это степень выраженности присущего работнику профессионального опыта, реализуемого в рамках компетенции по занимаемой им должности. Компетентностью в данном случае является все, чем располагает служащий в процессе осуществления управленческой деятельности: это и владение эффективными методами и средствами достижения целей, и совокупность полученных профессиональных знаний, а также умение их реализовать для выполнения управленческих задач и функций¹.

Профессиональная компетентность государственного служащего представляет собой круг его полномочий, прав и обязанностей, а также ту сферу профессиональной деятельности, в которой сотрудник государственного органа эффективно реализует свои знания и навыки^{[138] [139] [140].}

В науке выделяют два блока профессиональной компетентности служащих:

1) управленческая компетентность, включающая в себя юридическую (правовую), экономическую, информационную, культурную компетентности;

2) психологическая компетентность, представленная психолого- акмеологической компетентностью (способностью планировать и реализовывать свой профессиональный и личностный рост), социально-психологической (коммуникативной) компетентностью, диагностико-квалиметрической компетентностью (способностью изучать и оценивать состояние компетентности и профессионализма у своих коллег и подчиненных), индивидуально-личностной и рефлексивной компетентностью (способностью изучать, оценивать и развивать

-э

собственные профессиональные и личностные качества) и др.

Каждый из указанных видов профессиональной компетентности формируется из соответствующих знаний, навыков и умений, а также качеств личности специалиста. Профессиональная компетентность является результатом профессиональной подготовки государственных служащих^[141].

Как уже было сказано, профессионализм и компетентность представляют содержательно связанные друг с другом понятия, которые в законодательстве рассматриваются неразрывно друг с другом. Более того, в науке сформулировано понятие «профессиональная компетентность», что также подчеркивает сходство рассматриваемых терминов. Вместе с тем компетентность характеризуется как элемент профессионализма, одна из форм его проявления. Это позволяет характеризовать профессионализм как более широкое понятие, включающее в себя, помимо компетентности, другие элементы.

Профессионализм представляет собой готовность выполнять публичные функции, решать управленческие задачи в рамках определенной сферы государственной деятельности. Эта готовность обусловлена определенным набором специальных знаний, умений и навыков, которые и позволяют субъектам действовать в соответствии с правовыми предписаниями, реализовывать их в своем поведении и достигать высокой результативности в конкретной сфере государственного управления. При этом промежуточным и неотъемлемым этапом процесса достижения профессионализма представляется приобретение компетентности, предусматривающей достижение государственным служащим высоких профессиональных результатов на конкретной должности в отдельно взятом органе государственной власти, осуществляющем регулирование этой сферы. Компетентность служащего не является достаточным условием для характеристики его профессионализма, поскольку оценивает его исключительно с позиции компетенции - способности грамотно осуществлять конкретный перечень полномочий, ориентироваться в узкоспециализированных управленческих вопросах, применять знания и опыт, необходимые для эффективной работы в конкретном органе власти.

В связи с этим при характеристике кадрового состава контрольнонадзорных органов оценивать их профессионализм следует с узкой точки зрения, предполагающей наличие специальных знаний и умений, а также владение практическими навыками в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности в целом. Компетентность государственного служащего контрольнонадзорного органа следует рассматривать как первооснову профессионализма, предполагающую высокий уровень профессиональной готовности к выполнению служебных функций и задач в конкретном контрольно-надзорном органе.

Законодатель предлагает рассматривать понятия «профессионализм» и «компетентность» в качестве единого принципа, и нет оснований для изменения концептуального подхода к устоявшейся регламентации системы принципов государственной службы. На основе анализа и обобщения характеристик этих понятий в системе государственной службы, образующих их сходство, представляется возможным сформулировать общее понятие принципа «профессионализма и компетентности государственных служащих федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти», которое целесообразно закрепить в законодательстве.

В результате исследования теоретических подходов к определению частных понятий «профессионализм» и «компетентность», формирующих единый принцип, наиболее содержательным представляется следующее его определение: профессионализм и компетентность государственных служащих федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти - это единый принцип контрольно-надзорной деятельности, характеризующий уровень подготовки, наличие специальных знаний, умений и навыков государственного служащего, необходимых для качественного решения профессиональных задач и выполнения функций в сфере контрольно-надзорной деятельности, эффективного взаимодействия с органами публичной власти и поднадзорными субъектами, правомерного применения имеющихся полномочий при проведении проверок.

В целях единообразного толкования и формирования единой правоприменительной практики необходимо законодательное закрепление предложенной дефиниции, в связи с чем представляется целесообразным включение принципа профессионализма и компетентности государственных служащих органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, и его определения в проект Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации» и в статью 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».'

Следует отметить, что согласно действующему законодательству должностные лица органов, осуществляющие контрольно-надзорные функции, наделены широкими административно-властными полномочиями, перечень которых значительно превосходит полномочия других должностных лиц. В тех случаях, когда государственные служащие превышают или злоупотребляют своими должностными полномочиями, в соответствии со статьями 285 и 286 Уголовного кодекса Российской Федерации¹ (далее - УК РФ) эти действия квалифицируются как преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. При рассмотрении данной категории уголовных дел суды руководствуются постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»^{[142] [143] [144], который разъясняет порядок привлечения должностных лиц к уголовной ответственности. Так, например, Л.С.В., используя свои должностные обязанности инспектора отдела государственного ветеринарного надзора по Пензенской области, вопреки интересам службы, из корыстной и личной заинтересованности внес в официальные документы заведомо ложные сведения, повлекшие за собой существенное нарушение прав и законных интересов граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Приговором Тамалинского районного суда Л.С.В. признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 285 УК РФ с назначением наказания в}

-э

виде 1 года лишения свободы условно (с применением ст. 73 УК РФ).

За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей руководитель контрольно-надзорного органа имеет право применить к нему дисциплинарные взыскания в соответствии со статьей 192 Трудового кодекса Российской Федерации¹ (далее - ТК РФ). Например, из материалов уголовного дела следует, что государственный инспектор Тольяттинского инспекторского отделения ФКУ «Центр ГИМС МЧС России по Самарской области» Галкин В.В., находясь в здании Тольяттинского инспекторского отделения ФКУ «Центр ГИМС МЧС России по Самарской области» незаконно зарегистрировал два несамоходных судна и земснаряда, что послужило основаниями для привлечения его к дисциплинарной ответственности и возбуждения уголовного дела по части 1 статьи 286 УК РФ. Учитывая факт применения дисциплинарного взыскания и иные смягчающие вину обстоятельства, в отношении Галкина В.В. уголовное дело было прекращено, и назначена мера уголовно-правового характера в виде

Л

судебного штрафа в размере 35 000 рублей. При разрешении трудовых споров, в том числе в отношении применения дисциплинарных взысканий, суды руководствуются Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса

-э

Российской Федерации». Так, Я. обратилась в суд с иском к управлению Росздравнадзора по субъекту Российской Федерации о признании незаконным и отмене приказа о применении к ней дисциплинарного взыскания в виде выговора, а также о признании незаконным и отмене заключения по результатам служебной проверки. Из материалов дела известно, что причиной применения дисциплинарного взыскания в виде выговора послужило то, что она не сообщила представителю работодателя о конфликте интересов либо возможности его возникновения, т.к. проводила документарные внеплановые проверки в коммерческой организации, будучи замужем за лицом, являющимся начальником ^{[145] [146] [147] отдела в указанной организации. Однако в соответствии с апелляционным определением областного суда, исковые требования Я. удовлетворены.1}

Ненадлежащее исполнение государственным служащим контрольно- надзорного органа своих должностных обязанностей в процессе осуществления им контрольно-надзорных мероприятий имеет следствием несоблюдение и нарушение положений Кодекса об административных правонарушениях

Л

Российской Федерации (далее — КоАП РФ), например, в отношении установленного порядка привлечения лица к административной ответственности. Так, Назаров И.В., являясь должностным лицом территориального отдела Управления Роспотребнадзора в Зеленоградском АО города Москвы, на основании распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки составил протокол об административном правонарушении от 18 октября 2016 года об исполнении предписания № -- от 14 сентября 2016 ГБУЗ «ГП № 201 ДЗМ». Однако акт проверки был составлен в отсутствие представителя юридического лица, который также не был надлежащим образом извещен о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. В связи с этим производство по данному административному делу было прекращено на

-э

основании ч.2 ст.24.5 КоАП РФ. Аналогичное обстоятельство послужило основанием для отмены решения судьи Петродворцового районного суда Санкт- Петербурга от 24 апреля 2017 года, и направлении жалобы О.Я. на новое

4

рассмотрение.

Подводя итог анализу положений текущего параграфа, следует отметить, что эффективно реализовывать административно-властные полномочия способны только высококвалифицированные государственные служащие, владеющие ^{[148] [149] [150] [151]}

комплексом специальных знаний, профессиональных навыков и практических умений, а также выражающие профессиональную готовность к выполнению служебных функций и задач в конкретном контрольно-надзорном органе. В совокупности данные элементы составляют содержание принципа

профессионализма и компетентности государственных служащих федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти.

Необходимым условием эффективной реализации указанного принципа является формирование научно-образовательной базы, обеспечивающей

подготовку и профессиональную переподготовку кадров в интересах контрольнонадзорных органов.