§ 1. Роль и значение кадрового обеспечения в системе государственной службы в условиях комплексного реформирования контрольно-надзорной деятельности

На современном этапе развития системы государственной службы особое внимание уделяется подготовке кадрового состава органов государственной власти. Согласно положениям федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)»¹ и плана мероприятий («дорожной карты») по реализации Основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 годы основными направлениями совершенствования механизма кадрового обеспечения государственных органов являются: повышение качества формирования и процесса управления кадровым составом государственной службы; совершенствование системы профессионального развития служащих в целях повышения уровня их профессионализма и компетентности; совершенствование механизмов материального стимулирования и денежного содержания государственных служащих; повышение эффективности антикоррупционных мер в системе государственной службы.

Таким образом, основной вектор реформирования системы государственной службы направлен на дальнейшее совершенствование административноправового регулирования кадрового обеспечения государственных органов, в частности, федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти, ^{[26] [27] так как именно от профессиональной деятельности государственных служащих зависит обеспечение актуальных потребностей граждан, эффективное выполнение задач и функций, стоящих перед государством, а также комплексное развитие экономики страны.}

По справедливому утверждению В.М. Анисимова, «проблема кадрового обеспечения органов государственной власти Российской Федерации, силовых структур и правоохранительных органов высокопрофессиональными специалистами - одна из наиболее первоочередных и существенных. От того, насколько умело подобран руководящий состав, насколько он состоятелен в профессиональном отношении, рационально ли реализуется имеющийся кадровый потенциал, - в конечном итоге зависит успех и стабильность любого государства»^[28].

В настоящее время в юридической науке отсутствует комплексное исследование административно-правового регулирования кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти в условиях комплексного реформирования контрольно-надзорной деятельности.

Одной из первоочередных научно-практических проблем, подлежащих разрешению в рассматриваемой сфере, является отсутствие законодательно закрепленного понятийного аппарата, понимание и разработка которого будет способствовать совершенствованию административно-правового регулирования этой сферы, и повышению эффективности научно-методического сопровождения проведения реформы.

В связи с этим диссертанту представляется необходимым более детально остановиться на анализе существующей проблематики в определении основополагающих понятий, отражающих сущность и содержание кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти в целях разработки единого универсального понятийного аппарата и его дальнейшего применения в административно-правовом регулировании этой сферы общественных отношений.

При этом под административно-правовым регулированием кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти предлагается понимать комплексный механизм принятия и дальнейшей реализации административно-правовых норм, закрепляющих организационно - правовые основы кадрового обеспечения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия.

Административно-правовое регулирование кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти направлено на формирование необходимых организационно-правовых основ для эффективной реализации кадровой политики в системе государственной службы, формирование кадрового состава и развитие кадрового потенциала данных органов, повышение профессионального уровня государственных служащих, совершенствование системы подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров в их интересах.

Следует отметить, что в научной литературе отсутствует единое мнение о том, является ли контрольно-надзорная деятельность самостоятельным видом деятельности государственных органов, а также самостоятельным административно-правовым способом защиты интересов государства и общества или нет. Указанный вопрос носит дискуссионный характер, так как некоторые авторы считают, что к таким способам относится исключительно контроль и надзор¹, другие выделяют, наряду с указанными двумя, третий - контрольнонадзорную деятельность^{[29] [30].}

Категория «контрольно-надзорная деятельность» изначально включает в себя два самостоятельных элемента - контроль и надзор, которые, в свою очередь, признаются самостоятельными видами деятельности государственных органов власти.

Контроль является одной из важнейших функций государственного управления и наиболее распространенным административно-правовым способом обеспечения законности и правопорядка.

Б.М. Лазарев рассматривает контроль как способ практического осуществления конкретного вида деятельности, а также как прием воздействия на волю, а через нее и на поведение управляемого объекта¹.

По мнению Е.Ю. Грачевой, контроль - это и есть сама деятельность, которая реализуется на основе определенных принципов и при помощи определенных методов. При этом контроль представляет собой действующий фактор управления, который направлен на постоянное наблюдение за состоянием системы. ^{[31] [32] [33]}

М.С. Студеникина указывает, что контрольные отношения являются разновидностью административных отношений, которые в совокупности направлены на обеспечение целостности управляемой системы .

Н.М. Конин отождествляет контроль с формой деятельности, характеризующейся систематическим наблюдением и присмотром за деятельностью субъектов административно-правовых отношений^[34].

По мнению Д.Н. Бахраха, при осуществлении контроля подлежит проверке как законность, так и целесообразность деятельности хозяйствующих субъектов.^[35]

Государственный контроль рассматривается как функция публичной власти, при помощи которой проверяется и оценивается реализация нормативных актов, а также выполнение принятых решений.

В современной юридической науке государственный контроль исследуется как особый вид деятельности органов государственной власти, наделенных контрольными полномочиями, реализующийся посредством особых процедур и завершающийся особым результатом (например, составлением акта проверки).¹

В.М. Манохин указывает, что данный вид деятельности включает в себя несколько элементов, к числу которых относятся: проверка исполнения правовых предписаний; проверка непосредственных средств, с помощью которых выполнялись правовые предписания; общая оценка деятельности подконтрольных субъектов и принятие мер по результатам проверки^{[37] [38] [39].}

В связи с этим сущность контроля заключается в достижении управленческого результата, по итогам которого дается оценка выполнения мероприятий для его достижения. Формы и методы процесса оценки результатов могут быть разнообразны, они зависят от полномочий контрольных органов, а также от характера взаимосвязей с подконтрольным субъектом.

Следующим самостоятельным видом деятельности государственных органов власти является надзор, характеризующийся неоднозначностью научного восприятия, выраженной в многообразии определений указанного понятия.

В советском административном праве надзор рассматривался в качестве важнейшего способа обеспечения законности и дисциплины в государственном органе. Административный надзор трактовался как специальный вид правоохранительной деятельности органов государственного управления, который заключался в осуществлении наблюдения за исполнением специальных правил и требований, установленных различными законами, нормативными и ведомственными актами.^[40] По мнению С.М. Зырянова, в настоящее время

административный надзор представляет собой «в чистом виде правоохранительную деятельность», которая направлена на обеспечение безопасности в различных сферах человеческой деятельности посредством поддержания объекта управления в «безопасном состоянии» путем своевременного выявления отклонений от нормы и их пресечения¹.

О.И. Бекетов в качестве самостоятельного вида административного надзора выделяет полицейский надзор, к числу специфических свойств которого относит: субъектный состав контрольно-надзорных органов; правоохранительный характер; негласное (оперативно-розыскное) обеспечение; строго определенные

объекты^{[41] [42] [43] [44]}.

М.С. Студеникина рассматривает административный надзор как вид государственного контроля, осуществляемого уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами. С этих позиций административный надзор представляет собой разновидность надведомственного контроля, выражающегося в форме активного наблюдения и в случаях необходимости сопровождающегося применением мер административно-

3

властного характера.

Ю.А. Тихомиров характеризует надзор как специализированное наблюдение и проверку соблюдения хозяйствующими субъектами строго

4

определенных правил при осуществлении их деятельности.

Под надзором также понимается систематическое наблюдение уполномоченными органами власти за деятельностью организаций или лиц, не находящихся у них в подчинении, с целью выявлений нарушения требований законодательства.^[45]

По мнению А.В. Мартынова, под административным надзором следует понимать «особую форму осуществления исполнительной власти (публичного управления), связанную с реализацией установленных государственноуправленческих функций по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в деятельности организационно неподчиненных государственных органов власти и их должностных лиц, общественных организаций, других юридических лиц, а также граждан»¹.

Надзор как самостоятельный способ обеспечения законности и правопорядка включает в себя проверку исполнения нормативных предписаний, а также проверку действий органов публичной власти на предмет соответствия законодательству; принятие специальных мер по результатам осуществления надзора в целях восстановления нарушенной законности.^{[46] [47] [48]}

Д.Н.

3

итогам проверки не проводит оценку их деятельности.

Существует точка зрения, согласно которой отличие «контроля» от «надзора» следует проводить на основании ряда критериев: по объему компетенции - у органов контроля более широкая компетенция, чем у органов надзора; по объему полномочий - контрольные полномочия, в отличие от надзорных полномочий, связаны с вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольных объектов; объектам наблюдения и проверки - надзор осуществляется в отношении неопределенного круга лиц; по субъектам - круг субъектов, осуществляющих надзорные полномочия, шире, чем осуществляющих контрольные полномочия; по организационно-правовым формам - при осуществлении административного надзора может проводиться проверка знаний и правил, также он может быть связан с оформлением и выдачей документов, необходимых для реализации субъективного права в различных сферах государственного управления; по мерам воздействия - административный надзор может быть связан с применением административного принуждения, в то время как при контроле, в основном, применяются меры дисциплинарного воздействия.¹

С.Е. Чаннов выделяет ряд существенных отличий между категориями «надзор» и «контрольно-надзорная деятельность», которые позволяют выделять контрольно-надзорную деятельность в качестве самостоятельного способа обеспечения законности и правопорядка. Во-первых, надзор за соблюдением и исполнением законодательства во всех без исключения сферах жизни общества и государства осуществляется Прокуратурой Российской Федерации. Узкоспециализированный контроль за соблюдением отраслевых правовых актов осуществляют федеральные органы исполнительной власти в лице определенных государственных служб (агентств, инспекций). Во-вторых, органы надзора не правомочны вмешиваться во внутреннюю деятельность поднадзорных субъектов, а государственные службы (агентства и инспекции) в рамках своей компетенции могут вмешиваться в деятельность подконтрольных субъектов. В-третьих, целью надзора является установление режима законности, а контрольно-надзорной деятельности - обеспечение эффективной деятельности государственных служб (агентств и инспекций).^{[49] [50] [51]}

Кроме того, Д.М. Овсянко полагает, что некоторые органы исполнительной власти можно называть контрольно-надзорными, поскольку в ряде случаев не

-э

всегда можно отделить контрольные функции этих органов от надзорных .

Представленный анализ характерных особенностей контрольно-надзорной деятельности позволяет сделать вывод о том, что федеральные органы исполнительной власти, реализующие контрольные и надзорные полномочия, в отличие от иных органов, обладают определенной спецификой, которую необходимо учитывать при формировании кадрового состава, организации его подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации.

В настоящее время действующее законодательство РФ не приводит определения термина «федеральные контрольно-надзорные органы исполнительной власти». Вместе с тем круг контрольно-надзорных органов достаточно широк, так как в него входят не только федеральные органы исполнительной власти, но и все государственные органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции.

В соответствии с предметом диссертационного исследования в данной работе термин «контрольно-надзорные органы» будет использоваться только в отношении федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность.

В настоящее время система и структура федеральных органов исполнительной власти установлены несколькими нормативными актами: Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314¹ и Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636^{[52] [53].}

Согласно п.1 Указа Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 в систему федеральных органов исполнительной власти входят:

1) федеральные министерства - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности (пункт 3 данного Указа Президента РФ);

2) федеральные службы - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности (пункт 4 данного Указа Президента РФ);

3) федеральные агентства - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору (пункт 5 данного Указа Президента РФ).

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 структура федеральных органов исполнительной власти включает в себя:

1) федеральные министерства, федеральные службы и агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также федеральные службы и агентства, подведомственные данным федеральным министерствам (например, Министерство внутренних дел, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий);

2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, а также федеральные службы и агентства, подведомственные данным федеральным министерствам (например, Министерство здравоохранения Российской Федерации и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральное медикобиологическое агентство; Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации и подведомственная ему Федеральная служба по труду и занятости);

3) федеральные службы и агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ (например, Федеральная антимонопольная служба; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору).

Из анализа системы и структуры федеральных органов исполнительной власти следует, что контрольно-надзорные полномочия реализуют только федеральные министерства и федеральные службы, вне зависимости от того, кто осуществляет руководство их деятельностью.

С учетом специфики контрольно-надзорной деятельности диссертант предлагает следующее определение «федеральные контрольно-надзорные органы исполнительной власти»: федеральные контрольно-надзорные органы

исполнительной власти - это совокупность федеральных министерств и федеральных служб, реализующих полномочия по проверке законности и оценке

соответствия деятельности подконтрольных (поднадзорных) субъектов обязательным требованиям в целях минимизации причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям и интересам гражданина, общества и государства в соответствующей сфере государственного контроля (надзора), а также осуществление ими профилактических мероприятий и реализация юрисдикционных полномочий по привлечению виновных лиц к административной ответственности.

Предложенное определение целесообразно отразить в статье 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»¹ и в проекте Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации» .

Следующей ключевой дефиницией в рамках данного исследования является «кадровое обеспечение федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти» (далее - кадровое обеспечение контрольно-надзорных органов), которую невозможно рассматривать без первоначального исследования таких основополагающих терминов, как «кадры», «кадровый потенциал», «кадровая политика», «кадровая работа» в системе государственной службы, поскольку данные категории тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены. Несмотря на то, что указанные понятия используются в российском законодательстве^{[54] [55] [56], их нормативные определения до настоящего момента не разработаны. А наличие многочисленных научных подходов создает определенные сложности в практике применения вышеперечисленных терминов при реализации кадрового обеспечения контрольно-надзорной деятельности. Данные понятия имеют различное содержание, поэтому требуется их детальное рассмотрение.}

Термин «кадры» в переводе с французского языка (cadre/cadres - рамка/штатный сотрудник) означает штатный состав сотрудников организации. Во французской речи данный термин появился в начале нового времени из латинского языка (guadratus - четырехугольник, квадрат, рамка) и означал штатный состав военнослужащих в армии. В начале XIX века в европейских странах (Франция, Италия) он стал использоваться в качестве названия одного из элементов управления.¹

В российской научной литературе термин «кадры» в системе государственной службы имеет различное толкование и рассматривается авторами с нескольких точек зрения.

В широком смысле под кадрами понимается круг должностных лиц, занимающихся разработкой и реализацией управленческих решений.^{[57] [58] [59]} В узком

3

смысле кадры - это исключительно совокупность должностных лиц.

Кроме того, кадры государственной службы рассматриваются как составная часть кадров государства. Так, Г.В. Атаманчук предлагает трактовать кадры как совокупность людей, выполняющих обязанности в системе государственной службы и обладающих определенными полномочиями, в том числе в конкретных случаях применять меры государственного принуждения.^[60]

Под кадрами также понимается штатный квалифицированный состав работников общества, государства и организации, непосредственно осуществляющих реализацию их функций и задач.¹

По справедливому утверждению Т.В. Щукиной, кадры в системе государственной гражданской службы - это объект кадровой политики, включающий в себя служащих и работников органов государственной власти, не являющихся государственными служащими, а также лиц, состоящих в кадровом резерве, призванных обеспечивать функции и задачи государственного управления. Из указанного определения Т.В. Щукина выделяет несколько специфических признаков: выраженность в воздействии со стороны субъектов управления в отношении осуществления функций государства по формированию трудовых ресурсов; наличие целевого характера взаимосвязи с государственным органом; целостность и динамика; системный характер.^{[61] [62]}

Таким образом, кадры (или кадровый состав) контрольно-надзорных органов - это штатный квалифицированный состав работников, непосредственно принимающих участие в процессе реализации целей, задач, функций и полномочий этих органов.

Между тем в современной правовой доктрине отсутствует ясность в вопросах соотношения таких понятий, как «кадры» и «персонал». Несмотря на кажущееся сходство, указанные термины нетождественны и имеют разное значение.

Современная трактовка понятия «персонал» (от лат. persona - особа, личность; важная особа) сформировалась в результате общественного развития и характеризуется высокой степенью взаимодействия с такими научными направлениями, как теория управления, управление персоналом, экономика труда, социология, психология, корпоративная культура, этика. ^[63]

Персонал - это люди, обладающие комплексом индивидуально - определенных качеств: профессиональных, психологических и социальных, наличие которых отличает их от вещественных факторов.¹

В качестве персонала может рассматриваться весь численный состав сотрудников конкретной организации: специалисты, руководители,

организационно-обеспечивающие сотрудники.^{[64] [65]}

К персоналу также относят работников, объединенных профессиональнотрудовыми и иными признаками. ^[66]

Однако Г.В. Атаманчук уточняет, что в рамках системы государственной службы персонал государственного аппарата в целом и персонал отдельного государственного органа в частности состоит из политического персонала (лиц, непосредственно реализующих полномочия государственного органа), административного персонала (государственных служащих, действующих в пределах государственной службы), вспомогательного организационнотехнического персонала (наемных работников).^[67]

Каждая из вышеперечисленных категорий персонала государственного аппарата характеризуется определенными отличительными чертами, к которым можно отнести правовой статус, законодательное регулирование, механизмы формирования и преобразования, социально-экономические гарантии и др.^[68]

Кадры рассматриваются в качестве основной части персонала, его профессиональной квалифицированной основы, поэтому понятие «кадры» не может отождествляться с понятием «персонал».^[69] Термин «персонал» является более объемной категорией, а термин «кадры» - более узкой.

Понятие «персонал» характеризуется динамикой и непрерывным развитием, используется персонифицированный подход к каждому сотруднику с учетом его индивидуально-определенных качеств. В свою очередь, термин «кадры» считается более обезличенным и статичным, что не предполагает его динамичного развития.¹

С учетом отличительных особенностей, присущих рассматриваемым выше категориям, в научной литературе^{[70] [71] высказывается мнение о необходимости и целесообразности замены термина «кадры» термином «персонал». Безусловно, указанная позиция авторов заслуживает внимания, однако полагаем, что в сфере контрольно-надзорной деятельности данная смена ключевых понятий не совсем уместна по следующим причинам. Во-первых, как уже отмечалось, кадры являются составной частью персонала органа исполнительной власти и представляют его профессиональную основу, которая непосредственно и осуществляет контрольно-надзорные полномочия; во-вторых, объектом кадрового обеспечения контрольно-надзорных органов выступают только квалифицированные кадры, в то время как объектом управления персоналом выступает весь персонал указанных органов в целом; в-третьих, деятельность контрольно-надзорных органов по своей специфике существенно отличается от деятельности иных органов власти; в-четвертых, к профессиональному уровню служащих органов, реализующих контрольно-надзорные функции, в связи с характером их деятельности предъявляются особые квалификационные требования.}

Понятию «кадры» по содержательной специфике равноценно понятие «кадровый потенциал». «Кадры» необходимо рассматривать в качестве основополагающего понятия по отношению к термину «кадровый потенциал», так как именно содержание термина «кадры» является основой содержательной части категории «кадровый потенциал».¹

С точки зрения В.В. Черепанова, кадровый потенциал представляет собой совокупность возможных способностей человеческих трудовых ресурсов к службе и исполнению соответствующих должностных обязанностей. При этом кадровый потенциал состоит из работающего кадрового состава и кадрового резерва, способного в перспективе включиться в трудовой процесс.^{[72] [73]}

Кадровый потенциал в системе государственной службы предлагается определять с нескольких позиций, позволяющих в полной мере раскрыть его содержание. Во-первых, это скрытые возможности и способности кадрового состава государственного аппарата; во-вторых, перспективы карьерного роста государственных служащих, эффективное применение их профессиональных способностей.^{[74] [75]}

Кадровый потенциал рассматривают в качестве совокупного кадрового ресурса работников, который может быть использован в трудовой деятельности для достижения определенных целей, поставленных перед обществом на конкретном этапе развития. Поэтому кадровый потенциал представляет собой не желаемую перспективу состояния кадрового ресурса, которое достигается в процессе применения различных технологий по управлению кадровым составом, а реально существующий результат управленческой деятельности по выявлению и развитию профессиональных способностей кадров, который может быть

4

использован в нужный момент.

Таким образом, кадровый потенциал контрольно-надзорных органов представляет собой совокупность кадровых ресурсов, профессиональные знания,

навыки и умения которых могут быть использованы в рамках функций и полномочий этих органов для достижения конкретных целей их деятельности.

Согласно современной концепции реформирования кадровая политика является одним их основных способов повышения эффективности функционирования системы государственной службы Российской Федерации.

Ключевыми направлениями реализации кадровой политики в системе государственной службы в условиях проведения комплексной реформы сферы контрольно-надзорной деятельности являются ее комплектование квалифицированными и компетентными кадрами, развитие современной системы их подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации, повышение эффективности профессионального обучения кадрового состава.

Вместе с тем на данный момент не выработано единого понятия «кадровая политика», представлены лишь различные доктринальные определения.

В.М. Анисимов считает, что кадровая политика представляет собой систему теоретических знаний, идей, принципов, отношений и организационно - практических мероприятий государственных органов и негосударственных организаций, направленных на закрепление целей и задач этой политики, определение форм и методов кадровой работы.^[76]

А.Ф. Ноздрачев определяет кадровую политику как последовательную деятельность государства по выработке требований к государственным служащим, по их подбору, подготовке и эффективному функционированию с учетом фактического состояния и перспектив развития государственного аппарата, прогнозов о количественных и качественных потребностях в кадрах для системы государственной службы.²

По мнению В.В. Черепанова, государственная кадровая политика рассматривается в качестве системы теоретических знаний, установок государственных органов, должностных лиц, направленной на установление стратегии, целей, задач и принципов этой политики. ¹

Т.В. Щукина определяет кадровую политику в системе государственной службы через призму понятия «кадры». Тем самым кадровая политика рассматривается как единая комплексная работа с кадрами в органах государственной власти и трактуется как система мероприятий и направлений работы, реализуемая органами государственной власти в отношении кадров в целях их формирования, развития и совершенствования^{[77] [78] [79]}.

Таким образом, кадровая политика в контрольно-надзорных органах является составной частью государственной кадровой политики, реализуемой в федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих контрольно - надзорные полномочия, и представляет собой комплекс мероприятий и направлений кадровой работы по формированию и профессиональному развитию кадрового состава, а также эффективному использованию кадрового потенциала указанных органов власти.

При исследовании понятия «кадровая политика» следует обратить внимание на его соотношение с понятием «кадровая работа», неправомерное отождествление с которым существенно усложняет решение различных кадровых вопросов контрольно-надзорных органов.

Под кадровой работой понимается организационно-практическая деятельность субъектов кадровых отношений, к которым относятся кадровые службы и их должностные лица, по реализации кадровой политики конкретного органа власти. При этом кадровые отношения включают в себя совокупность различных взаимосвязей между субъектами и объектами кадровой политики

3

государственного органа.

По мнению В.М. Анисимова, кадровая работа представляет собой деятельность руководителей государственных органов, кадровых служб в конкретных органах, осуществляющих практическую реализацию целей, задач, принципов и направлений официально принятой кадровой политики.¹

Если кадровая политика в системе государственной службы направлена на осуществление общей стратегии по формированию, развитию и совершенствованию кадрового состава государственных органов, то кадровая работа обеспечивает реализацию указанных стратегических задач в рамках практической деятельности конкретного органа.

Таким образом, кадровая работа (кадровая деятельность) контрольнонадзорных органов представляет собой деятельность уполномоченных субъектов управления (руководителей, кадровых служб и их должностных лиц) этих органов, которая реализуется посредством использования различных кадровых технологий работы с кадровым составом и направлена на реализацию стратегических целей, задач и принципов кадровой политики.

Согласно положению подп. «е» пункта 14 федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» в целях применения эффективных технологий и современных методов кадровой работы на государственной службе предполагается внедрение механизмов стратегического кадрового планирования. В соответствии с пунктом 9 статьи 8 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» одна из основных задач стратегического планирования в области социальноэкономического развития - его ресурсное и кадровое обеспечение. В целях реализации указанных норм государственным органам необходимо разработать соответствующую документацию. Однако возникает вопрос: это должен быть единый документ стратегического планирования, в котором бы отражались кадровая стратегия и кадровое обеспечение контрольно-надзорных органов, или ^{[80] [81] отдельный документ - концепция (стратегия) кадровой политики контрольнонадзорных органов. Ответ на этот вопрос предложен Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, выступающим за формирование документа под названием «Кадровая стратегия», ответственность за разработку которого несут уполномоченный заместитель руководителя и руководитель кадровой службы конкретного государственного органа[82]. В связи с этим предлагается проанализировать на предмет наличия указанного документа 12 федеральных органов исполнительной власти, которые в соответствии с «дорожной картой» на первоначальном этапе принимают участие в реализации мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы, а именно: Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД), Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС), Федеральную антимонопольную службу (далее - ФАС), Федеральную налоговую службу (далее - ФНС), Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор), Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор), Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор), Федеральную таможенную службу (далее - ФТС), Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (далее - Росприроднадзор), Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения (далее - Росздравнадзор), Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (далее - Ространснадзор), Федеральную службу по труду и занятости (далее - Роструд). Следует отметить, что в рамках диссертационного исследования предполагается неоднократное обращение к вышеперечисленным органам, на примере которых будут исследованы различные аспекты кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти.}

Сведения, представленные в таблице № 1 (приложение № 1), свидетельствуют о том, что только 2 из 12 указанных органов исполнительной власти имеют официально утвержденные документы кадровой стратегии, 1 орган исполнительной власти - общую стратегию развития. Предлагается кратко остановиться на анализе данных нормативных актов.

Кадровая политика ФАС утверждена приказом ФАС России от 01 ноября 2011 г. № 774¹. Кадровая политика данного органа власти весьма кратко и лаконично изложена в приложении № 2 к указанному приказу. В целом кадровая политика ФАС сводится лишь к описанию предполагаемых целей ее осуществления (например, создание и поддержание на высоком уровне кадровой безопасности и стабильности, формирование корпоративной культуры, привлечение талантливой молодежи, взаимодействие поколений), а кто и какими способами будет обеспечивать ее реализацию в рамках кадровой деятельности, в документе не указывается.

Стратегия развития таможенной службы РФ до 2020 года, утвержденная

л

распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2012 года № 2575-р , в качестве одного из основных стратегических направлений развития предполагает укрепление кадрового потенциала и усиление антикоррупционной деятельности (раздел IV). К числу основных задач в области кадрового обеспечения таможенных органов относятся: совершенствование кадровой работы, обеспечение необходимого профессионального уровня сотрудников, повышение эффективности воспитательной работы, реализация мероприятий по противодействию коррупции. Целевые индикаторы указанного направления развития ФТС предполагают снижение доли уголовных дел коррупционной направленности и повышение доли должностных лиц, прошедших различные формы обучения. Однако никаких мер по реализации кадровой политики ФТС в представленном документе не предложено. ^{[83] [84]}

Концепция кадровой политики ФНС утверждена приказом ФНС от 11 июля 2011 года № ММВ-7-4/436¹ и включает в себя: общие положения (обуславливают необходимость разработки новых методологических подходов к вопросам кадрового обеспечения налоговых органов); цель, задачи и принципы концепции; обоснование способов решения задач концепции; этапы и сроки реализации концепции; систему мероприятий; систему мониторинга и контроля за реализацией концепции. Концепция предусматривает различный комплекс мероприятий, к числу которых, например, относятся: повышение эффективности комплектования и использования кадрового потенциала; разработка методических рекомендаций по комплексной оценке кадрового потенциала и прогнозированию потребностей в кадрах, по оценке индивидуального и коллективного труда; разработка руководства по планированию потребности в профессиональном обучении и др. Данный ведомственный акт представляет собой проработанную стратегию реализации кадровой политики в налоговых органах на долгосрочную перспективу (до 2020 года).

По мнению диссертанта, в качестве положительного примера с точки зрения содержательной составляющей следует признать стратегию кадровой политики Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр), которая утверждена приказом Росреестра от

Л

26.06.2014 № П/296 . Несмотря на то, что данный орган власти не вошел в число 12 федеральных органов исполнительной власти, на первоначальном этапе принимающих участие в реализации реформы контрольно-надзорной деятельности, содержательная часть стратегии кадровой политики Росреестра может быть использована в качестве образца этими контрольно-надзорными органами. Содержательной особенностью стратегии кадровой политики Россреестра является то, что, в первую очередь, в рамках отдельных разделов анализируются сложившиеся проблемные ситуации в сфере кадрового ^{[85] [86] обеспечения этого органа и предлагаются пути их решения. Эта отличительная особенность позволяет понять, на решение каких кадровых вопросов направлена реализация стратегии кадровой политики Росреестра.}

Анализ нормативных документов, регламентирующих реализацию кадровой стратегии указанных контрольно-надзорных органов, свидетельствует о том, что к структуре и содержательной части этих документов законодательством не предусматривается никаких обязательных требований. Контрольно-надзорные органы правомочны самостоятельно определять форму, объем и содержание данных ведомственных актов, а также принимать решение о целесообразности их официального утверждения.

Опрос 35 государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, реализующих государственные контрольно-надзорные полномочия (приложение № 2), позволил прийти к выводу, что 30 человек из числа принявших участие в данном опросе считают целесообразным принятие ведомственного нормативного акта под названием «Кадровая стратегия», и лишь 5 человек ответили отрицательно на указанный вопрос, полагая необязательным принятие этого документа.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что на данный момент отсутствует не только общее стратегическое планирование деятельности контрольно-надзорных органов, но и их кадровая стратегия. Считаем, что каждый контрольно-надзорный орган должен разработать свою кадровую стратегию, которая нашла бы отражение в официально утвержденном ведомственном нормативном акте. Это позволит повысить эффективность реализации кадровой политики не только в системе государственной службы в целом, но и в контрольно-надзорных органах в частности.

Очевидно, что достижение стратегических целей, решение задач и реализация принципов кадровой политики в системе государственной службы напрямую зависит от ее кадрового обеспечения.

В.Е. Чиркин считает, что кадровое обеспечение в государственном управлении по характеру и последовательности действий относится к общим функциям управления, наряду с планирующими, организационными, регулирующими и контрольными мероприятиями.¹

В настоящее время термин «кадровое обеспечение» используется в ряде нормативно-правовых актов^{[87] [88] [89]}, регулирующих сферу государственной службы в Российской Федерации, но нормативное определение указанного термина законодательством не предусмотрено. Данный правовой пробел негативным образом влияет на правоприменительную практику, поскольку эффективность деятельности работников контрольно-надзорных органов зависит от единой, методически и юридически обоснованной системы управления кадровым составом.

В общем смысле кадровое обеспечение представляет собой одно из направлений кадровой политики, процесс формирования состава работников, соответствующих тактическим и стратегическим целям организации,

- 3

ориентированный на совершенствование кадрового потенциала.

С точки зрения А.Я. Кибанова, кадровое обеспечение включает в себя необходимый количественный и качественный состав работников.^[90]

Под кадровым обеспечением также понимаются определенные действия и процессы, в совокупности позволяющие обеспечивать реализацию целей, задач и принципов, выдвигаемых кадровой политикой. ^[91]

По мнению С.Е. Байкеевой, кадровое обеспечение в системе государственной службы - это часть кадровой политики, связанная с фактической реализацией ее принципов и целей. ^[92]

По справедливому утверждению В.А. Сулемова, с одной стороны, кадровое обеспечение является сложным и многогранным управленческим процессом, реализуемым посредством системы организационно-практической деятельности, направленной на комплектование органов власти высокопрофессиональными кадрами, способными в наибольшей степени эффективно реализовывать служебные обязанности, возложенные на них в рамках полномочий конкретного органа власти, а с другой стороны, кадровое обеспечение отражает состояние кадрового состава государственного органа, его количественные и качественные характеристики, уровень укомплектованности.^[93]

Применительно к сфере контрольно-надзорной деятельности предлагается следующее определение рассматриваемого термина: кадровое обеспечение федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти - это одно из направлений кадровой политики, порядок формирования и профессионального развития кадрового состава, соответствующего по своим количественным и качественным характеристикам целям и задачам деятельности указанных органов власти.

Предложенное определение предлагается отразить в статье 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и в проекте Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации».

Из указанного определения можно выделить признаки, характеризующие кадровое обеспечение контрольно-надзорных органов:

1. Кадровое обеспечение является одним из направлений кадровой политики, главной целью которого служит комплектование контрольнонадзорных органов профессиональным и компетентным кадровым составом.

2. Кадровое обеспечение представляет собой порядок формирования и профессионального развития такого кадрового состава, который бы соответствовал по своим количественным и качественным характеристикам целям и задачам деятельности конкретного контрольно-надзорного органа.

3. Осуществляется посредством реализации различного комплекса мероприятий (организационных, материально-технических, экономических, правовых, образовательных и др.), в том числе по подготовке в интересах указанных органов квалифицированных кадров, их профессиональной переподготовке и повышению квалификации.

4. Кадровое обеспечение необходимо осуществлять с учетом специфики контрольно-надзорной деятельности, функций и полномочий конкретного контрольно-надзорного органа, а также с соблюдением порядка прохождения государственной службы.

5. В результате эффективного осуществления кадрового обеспечения разрешается одна из проблем, в настоящее время существующих в системе государственной службы - проблема укомплектования вакантных должностей лицами, отвечающими всем необходимым квалификационным критериям и требованиям, предъявляемым к ним в конкретном контрольно-надзорном органе.

В условиях комплексного реформирования сферы контрольно-надзорной деятельности ключевая роль кадрового обеспечения федеральных контрольнонадзорных органов исполнительной власти в системе государственной службы проявляется в нескольких аспектах.

Во-первых, посредством совершенствования кадрового обеспечения контрольно-надзорных органов возможно повысить эффективность и качество государственного управления в сфере контрольно-надзорной деятельности.

Во-вторых, профессиональные и компетентные служащие органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, могут сформировать такой современный государственный аппарат, который будет способен эффективно решать все стоящие перед ним задачи с минимальными временными и ресурсными затратами при сохранении качественных показателей труда.

В-третьих, высокий уровень кадрового обеспечения выступает главной мерой обеспечения дисциплины и правопорядка в органах исполнительной власти, реализующих контрольно-надзорные функции.

В-четвертых, только профессионально организованное кадровое обеспечение контрольно-надзорных органов является важнейшим способом соблюдения трудовых и социальных гарантий гражданских служащих.

И, наконец, в-пятых, усовершенствованное кадровое обеспечение органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, в значительной мере позволит соблюдать права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении мероприятий по контролю и надзору.

Таким образом, рассмотренные и сформулированные в данном параграфе термины и понятия формируют понятийный аппарат в сфере кадрового обеспечения федеральных контрольно-надзорных органов исполнительной власти, который необходим не только для практического применения в работе кадровых подразделений и эффективного регулирования кадровых процессов в этих органах, но и для совершенствования административно-правового регулирования этой сферы общественных отношений.

В целом совершенствование административно-правового регулирования кадрового обеспечения органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, зависит не только от разработки современной научнометодологической базы, на основе которой будет формироваться кадровая стратегия и направления развития деятельности указанных органов, но и от уровня профессионализма и компетентности их служащих. Поэтому особое место в системе условий эффективной реализации контрольно-надзорной деятельности и совершенствования ее административно-правового регулирования занимает профессионализм и компетентность государственных служащих органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия.