3.1. Ответственность государств за деятельность органов УВД

Быстрый рост интенсивности полетов приводит к множеству проблем и опасностей: загруженность воздушного пространства, задержка вылетов воздушных судов, которые приводят к изменению графика движения, - все это приводит к проблеме обеспечения безопасности в небе.

В прошлом, когда авиация только начала зарождаться, большинство полетов осуществлялось по правилам визуального полета. Для того чтобы пилот мог осуществлять безопасное управление воздушным судном, требовалось наличие ряда метеорологических факторов, таких как минимальная видимость, дистанция от облаков и т.д. . Однако подобное пилотирование не подходит для со

временных международных полетов.

Технологическое развитие аэронавигации привело к модернизации правового регулирования полетов . С одной стороны, положения об осуществлении государствами аэронавигации закреплены в ст. 28 Чикагской конвенции 1944 г., а также в Приложении 11 к Чикагской конвенции ; с другой - проводя более ^{[227] [228] [229] детальный анализ, можно обнаружить ряд недостатков этих положений, которые значительно уменьшают практическую значимость их применения.}

Несмотря на явно устаревшую формулировку ст. 28, государства представляются ответственными за формирование органов УВД . Однако государства в своем большинстве избегают ответственности за ущерб, причиненный вследствие деятельности органов УВД, так как эти органы в основном являются коммерческими организациями . Следует сделать уточнение, что сами по себе эти учреждения не являются коммерческими в правовом понимании: они не занимаются извлечением прибыли из своей деятельности, а их назначение всегда производят государства в соответствии с п. 2.1.3 Приложения 11 к Чикагской конвенции 1944 г.

Проблематика ответственности государств за деятельность органов УВД во многом складывается из-за принципа равноправия и суверенитета государств . Этот иммунитет приводит к невозможности подачи иска в отношении государства на основе акта государственной власти, куда входят и положения

_г 234

об аэронавигации .

Сама возможность государства ссылаться на иммунитет зачастую создает кардинальные различия в национальной практике, а также различные точки зрения на нормы международного обычного права , которые можно было бы применять в таких ситуациях. Все это подталкивает к необходимости решения и закрепления ответственности государств за деятельность органов УВД универсальными нормами международного права.

Говоря о национальной практике, необходимо отметить, что в большинстве государств дела об ответственности органов УВД регулируются общим ^{[230] [231] [232] [233] [234] [235]}

деликтным законодательством, а не специализированными актами, которые учитывали бы риски, свойственные осуществлению аэронавигации^{[236] [237]. Из-за подобной позиции не нашли своего отражения в законодательствах положения руководства Европейской организации по безопасности воздушной навигации (далее - Евроконтроль) «Только Культура», которые могли бы значительно улучшить сложившуюся ситуацию, предоставив международно-правовую возможность сообщать об ошибках органов УВД .}

Другой озвученной выше проблемой является различие в национальных подходах к определению ответственности органов УВД. В подавляющем большинстве государств ответственность за деятельность органов УВД зависит от вины. Единственным исключением является Швейцария, в которой подобная ответственность признается абсолютной^{[238] [239] [240]. Подход с абсолютной ответственностью представляется крайне удачным, так как снимает обязанность доказывания вины, что иногда бывает трудно сделать при авиакатастрофах.}

240

на них .

В итоге можно сказать, что различия в правовом регулировании ответственности органов УВД в разных правовых системах лишь усложняет ситуацию с принятием международно-правовых норм об ответственности государств за деятельность органов УВД.

Тем не менее именно национальную практику различных государств можно принять в качестве основы для разработки международно-правового документа, который смог бы урегулировать существующие проблемы. Важно отметить, что наличие национальной практики не означает отсутствия необходимости в международно-правовом регулировании, хотя подобные мнения встречаются в науке международного права . В подтверждение этому приводится факт того, что государства в вопросах ответственности органов УВД имплементируют положения Приложения 2 к Чикагской конвенции 1944 г. Однако, как показывает практика, во многих государствах эти положения трактуются по-разному. Государства тем самым пытаются избежать собственной ответственности за деятельность органов УВД как носители первоначальной обязанности по обеспечению аэронавигации.

Главным положительным качеством национальной правовой практики является ее быстрая реакция (быстрее, чем международное право) на существующие реалии.

Как уже отмечалось выше, подход Швейцарии к ответственности органов УВД представляется наиболее правильным. Идея абсолютной ответственности государств находит свое подтверждение в публикациях Университета Мак Гилл.

ствам в том числе передать обязанности по осуществлению аэронавигации дру- ^{[241] [242]}

гому государству. Так, Приложение 11 закрепляет следующее: «по обоюдному соглашению одно государство может передать другому государству ответственность за организацию и обеспечение обслуживания воздушного движения в районах полетной информации, диспетчерских районах или диспетчерских зонах, находящихся над территорией первого государства»^[243]. Такое обоюдное соглашение закрепляется в двустороннем международном договоре по тому же принципу, когда государство делегирует свои обязанности юридическому лицу, за исключением того, что в таком соглашении должна быть прописана юрисдикция для защиты пострадавших в результате действия органов УВД. Однако необходимо разграничить ответственность за деятельность органов УВД, когда полномочия по обеспечению аэронавигации были делегированы иностранному государству или международной межправительственной организации. В подобных случаях ответственность должна переходить на субъект, который непосредственно осуществлял управление воздушным движением, т.е. на иностранное государство или международную межправительственную организацию.

В международно-правовой практике сложились две устойчивые модели: модель «территориального государства», которая применяется в Европе и предполагает юрисдикцию государства, которое делегировало свои полномочия другому^{[244] [245]; делегирующее государство также обладает правом регресса в отношении государства, которому были делегированы обязанности, и модель «эффективного поставщика услуг», предполагающая ответственность самих органов УВД , т.е. в случае с «территориальным государством» пострадавший может подать иск в отношении самого государства.}

Наибольшее распространение получила именно модель «территориального государства». Это было вызвано тем, что такая модель наиболее близка к положениям, закрепленным в ст. 28 Чикагской конвенции, с учетом дополнений в Приложении 11, так как делегирующее государство - это то государство, на территории которого осуществляется аэронавигация и, следовательно, именно оно ответственно за «предоставление аэронавигационных средств для содей-

246

ствия международной аэронавигации» .

Можно привести еще один пример национальной практики. Так, в Германии государство, даже если оно делегировало свои обязанности по управлению воздушным движением другому субъекту, несет ответственность за его деятельность в любых ситуациях. Невозможно подать иск непосредственно на органы УВД, за исключением случаев, когда будет доказана халатность. В этом случае ответственность будет нести сам орган УВД. За самими органами также закрепляется обязанность по страхованию ответственности.

Из этого можно сделать вывод, что действующая международно-правовая база действительно закрепляет ответственность государств за деятельность назначенных ими органов УВД.

Для более полноценного вывода необходимо также провести анализ положений, регулирующих подобные отношения в Европейском Союзе.

Ввиду своей внутренней и внешней организации, Европейский Союз пошел по иному пути регулирования аэронавигации . Сутью данной инициативы является то, что члены ЕС делегировали свои полномочия по управлению воздушным движением единой международной организации - «Евроконтролю». Следует, однако, подчеркнуть, что «Евроконтроль» не осуществляют аэронавигацию в полном объеме. Кроме того, «Евроконтроль» не является частью «Единого неба Европы», в том числе и потому, что членами «Евроконтроля» являются и неевропейские государства. Он выступает в качестве единого орга- ^{[246] [247] на, который сотрудничает с местными органами УВД для обеспечения лучшей координации между ними, а также осуществляет аэронавигацию на верхних эшелонах (более 6000 м). Более того, анализ правовой базы Европейского Союза позволяет сделать вывод, что «Евроконтроль» снял с себя ответственность за обеспечение аэронавигации на более низкой высоте, подчеркивая, что ответственность за деятельность органов УВД в этом случае лежит на самих госу-}

248

дарствах .

Таким образом, можно заключить, что на сегодняшний день существует ряд проблем в области ответственности за деятельность органов УВД:

- отсутствие международного договора, который регулировал бы подобные отношения;

- длительная и безрезультатная деятельность ИКАО в данном вопросе;

- отсутствие специальных национальных законов об ответственности за деятельность органов УВД.

В целях обоснования вывода необходимо остановится подробнее на деятельности ИКАО по решению вопросов ответственности за деятельность органов УВД.

Впервые вопрос об ответственности органов УВД был включен в рабочую программу Юридического комитета ИКАО в 1960 г. После глубокого изучения предложенные варианты были разосланы государствам и международным организациям, а в 1981 г. эксперты занялись изучением их ответов. Итоговый анализ был представлен на 111 сессии Юридического комитета ИКАО в марте 1984 г., после чего был отправлен для изучения государствам и международным организациям. Итогом стало то, что в 1994 г. на 141 сессии Юридического комитета ИКАО вопрос об ответственности за деятельность органов УВД был изъят из повестки дня, так как было принято решение, что данный вопрос необходимо рассматривать в контексте другого вопроса повестки дня, а именно - ^[248] «Рассмотрение в отношении глобальных навигационных спутниковых систем,

249

установление правовых рамок» .

В итоге на сегодняшний день Юридический комитет ИКАО продолжает изучать проблематику ответственности за деятельность органов УВД, но единого мнения по данному вопросу так и не было достигнуто. В частности, Комитет упоминает два аспекта, которые не позволяют прийти к единому мнению и которые были описаны выше, а именно: доктрина иммунитета суверена и недоста-

250

точность норм о юрисдикции для предъявления исков в отдельных странах .

В рамках диссертационного исследования предлагается несколько пунктов для модернизации существующих положений об ответственности за деятельность органов УВД, а также принятия новых норм международного права.

В первую очередь, требует своей корректировки положение ст. 2.1.3 Приложения 11 к Чикагской конвенции. В настоящее время это положение закреплено следующим образом: «Когда решение об обеспечении обслуживания воздушного движения принято, заинтересованные государства назначают полномочный орган, ответственный за обеспечение такого обслуживания» . Данная

статья требует изменения в двух основных позициях. Во-первых, необходимо определить понятие «полномочный орган», который в английском варианте звучит как «agencies». Как уже отмечалось выше, таким «полномочным органом» может выступать как непосредственно государственный орган, так и коммерческая структура. Кроме того, функции по аэронавигации могут быть переданы другому государству или международной организации. В примечании к данной статье надо указать, кто в данном случае должен нести ответственность за деятельность органов УВД. ^{[249] [250] [251]}

Самое же важное изменение ст. 2.1.3 должно коснуться закрепления ответственности государства за назначенные полномочные органы по осуществлению аэронавигации. Для этого можно сделать отсылку к ст. 28 Чикагской конвенции, а также к ст. 2.1.1 Приложения 11. Таким образом, ст. 2.1.3 будет не только предоставлять государству право на делегирование своих полномочий специальному органу или организации, но и устанавливать ответственность самого государства за аэронавигацию. Необходимо закрепление простой, но эффективной схемы: в случае, если был причинен ущерб по вине органов УВД, компенсацию пострадавшим выплачивает государство как непосредственный обладатель обязанностей по аэронавигации за исключением случаев, когда эти полномочия были переданы иностранному государству или международной межправительственной организации. Дальнейшая система регресса или иных возможных вариантов развития отношений между государством и назначенным им полномочным органом базируется на национальном законодательстве и не затрагивает интересы пострадавших и международного сообщества в целом.

Таким образом, пассажиры, грузоотправители и другие участники авиатранспортных процессов будут находиться под международно-правовой защитой. Вопросы же непосредственно величины компенсаций пострадавшим на сегодняшний день урегулированы на международном уровне. Представляется, что за основу необходимо взять ту систему ответственности, которая в данный момент действует в данном государстве (Варшавская система или Монреальская конвенция 1999 г.).

На практике часто возникают споры о том, что Приложения к Чикагской конвенции - это лишь сборники рекомендаций для государств, которые не имеют юридической силы и не обязывают государства. В подобном случае дополнение Приложения 11 к Чикагской конвенции 1944 г. касательно ответственности государств за деятельность органов УВД не возымеет должного эффекта. Однако подобные споры не имеют под собой реальных оснований. Приложения к Чикагской конвенции 1944 г. являются обязательными для государств-участников Конвенции, если они в срок до 60 дней после принятия приложения не уведомили об ином . Кроме того, государства, по общему правилу, придерживаются положений, закрепленных в приложениях к Чикагской конвенции и имплементируют их в собственное законодательство, так как это ведет к гармонизации и упорядочению отношений между государствами, а также отвечает безопасности осуществления международной аэронавигации.

Разумеется, наиболее удачным вариантом представляется создание нового международно-правового механизма регулирования всего спектра ответственности органов УВД, в том числе ответственности государств. Еще в 1983 г. Аргентина выступила с предложением к Юридическому комитету ИКАО о создании Конвенции об ответственности органов УВД.

Возможно принятие международной конвенции, которая охватывала бы все аспекты ответственности органов УВД, что значительно бы улучшило современную ситуацию. В рамках такой конвенции представляется необходимым закрепление нескольких основополагающих позиций:

1) государства несут ответственность за осуществление аэронавигации, даже если эти функции были делегированы полномочному органу, международной организации или другому государству;

2) установить объективную ответственность государств за деятельность органов УВД;

3) установить пределы ответственности государств;

4) определить степень вины и соответствующую компенсационную выплату, осуществляемую государством.

В отношении третьего пункта представляется наиболее фундаментальным подход, закрепленный в Монреальской конвенции о двухуровневой ответственности. В случае самого факта причинения ущерба государство выплачивает пострадавшим компенсацию в размере 100 000 СПЗ на каждого человека.

252

Статья 38 Конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. ICAO Doc. 7300/9.

В последующем остальную часть компенсации присуждает суд, исходя из степени вины органов УВД.

Четвертый пункт представляется наиболее сложным для реализации. Одним из вариантов решения данной проблемы является создание международного суда или комиссии, которая будет заниматься приемом исков от пострадавших в отношении государств и устанавливать степень вины органов УВД и, как следствие, величину компенсаций пострадавшим. Второй вариант хотя и гораздо менее трудоемкий, тем не менее может вызвать огромную критику со стороны государств. Предлагается сделать исключение из иммунитета государств. В таком случае любой пострадавший человек или грузоотправитель, невзирая на его гражданскую принадлежность и ответственное государство, сможет подать иск непосредственно против самого государства. Однако оба этих варианта представляются крайне сложно выполнимыми, учитывая реалии международного права. Наиболее реальным представляется вариант проведения специальных независимых расследований на примере тех, что проводятся в случае крушения воздушных судов. Степень вины органов УВД и, как следствие, вины государства будет определяться по итогам таких расследований. Величина компенсаций, а также возможности регресса могут быть определены благодаря расследованию.

Необходимым также представляется внесение изменений в Чикагскую конвенцию 1944 г. Возможно принятие новой статьи к тексту Конвенции, в которой, во-первых, закреплялась бы ответственность государств за обеспечение аэронавигации (в лице уполномоченных на то органов); во-вторых, делалось бы исключение в отношении случаев, когда полномочия по обеспечению аэронавигации делегируется иностранному государству или международной межправительственной организации. Такое дополнение можно было бы сделать в качестве новой ст. 12 bis.

Разумеется, необходимо выделять случаи, когда авиапроисшествие произошло не по вине органов УВД, например, столкновение воздушных судов в открытом воздушном пространстве. Такое воздушное пространство, как и любое другое, делится на районы полетной информации. Однако, учитывая положения международного воздушного права, органы УВД не имеют реальной возможности воздействовать на воздушные суда в таком воздушном пространстве. Причиной тому является принцип свободы полетов.

Национальная практика регулирует подобные случаи. Например, Воздушный кодекс Российской Федерации 1997 г. в ст. 129 устанавливает ответственность за ущерб, причиненный при столкновении воздушных судов или при их опасном сближении, так как в этом случае также можно говорить о нанесении ущерба, в первую очередь морального . Эта статья устанавливает ответственность виновного в столкновении.

Хотя установление вины при столкновении воздушных судов может быть достаточно проблематичным, подобная практика государств может являться основой для создания новых международно-правовых норм об ответственности за столкновения воздушных судов в международном воздушном пространстве.

3.2.