2.1. Организация охранной деятельности субъектов, подлежащих инспектированию

В соответствии с п. 25 ст. 12, п. 26 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»1 на полицию возложена обязанность по инспектированию охранной деятельности подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами.

Респондентам также было предложено ответить на вопрос: какое определение больше подходит для характеристики охранной деятельности подразделений охраны (с возможностью выбора нескольких вариантов ответа). 126 респондентов (50%) считают, что это деятельность охранных организаций, направленная на обеспечение состояния защищенности охраняемых объектов от противоправных посягательств; 75 респондентов (30%) ответили, что это деятельность, направленная на выполнение охранных работ и (или) оказание охранных услуг с применением в такой сфере различных видов огнестрельного оружия, специальных средств, технических средств охраны; 65 респондентов

1 О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // Рос. газ. 08.02.2011. № 25.

120

(26%) определили эту деятельность как совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом действий по разработке и применению комплекса оперативных и долговременных мер, направленных на выявление, предупреждение и устранение угроз безопасности; 186 респондентов (74%) считают, что это деятельность, осуществляемая специально уполномоченными субъектами государственных органов и иных организаций (с законодательно регламентированными правомочиями по использованию в такой деятельности специальных средств, как источников повышенной опасности) по проектированию, монтажу, наладке и техническому обслуживанию средств и систем охраны, по охране объектов юридических и физических лиц от противоправных посягательств, в том числе недопущению незаконных проникновений, отсутствию недопустимого риска возникновения происшествий и их последствий, влекущих за собой причинение вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц.

Анализ нормативно-правовых актов и мнений респондентов позволили автору сформулировать собственное определение охранной деятельности и, соответственно, непосредственного предмета инспектирования. Под охранной деятельностью понимается совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом действий субъектов, определенных действующим законодательством, направленных на превентивную и активную защиту от противоправных посягательств на охраняемые объекты с целью обеспечения общественной безопасности, с использованием определенных средств (в том числе и источников повышенной опасности), методов и на основе определенных принципов соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций и общественных объединений, материальных и духовных ценностей общества.

Вместе с тем охранная деятельность проверяемых субъектов это, прежде всего повседневная, целостная, непрерывная комплексная деятельность, направленная на обеспечение безопасности объектов. Автор придерживается

121

точки зрения профессора А.Г. Елагина: безопасностью надо управлять через целенаправленную деятельность многочисленных субъектов защиты, в первую очередь руководителей подразделений охраны. Такая деятельность должна быть прежде всего направлена на результат, на достижение цели – обеспечение безопасности. «Особый интерес как с научной, так и с практической точки зрения вызывают исследования вопросов управления безопасностью через деятельность основных субъектов ее обеспечения. Эту деятельность с некоторой долей условности можно выразить триадой «человек – руководитель – сотрудники надзорных органов»1. В деятельности сотрудников надзорных органов отмечается некоторый дуализм. С одной стороны, усиление контроля приводит к неизбежному росту коррупции, с другой стороны, ослабление может привести к страшным последствиям. Выходом из создавшейся ситуации может стать замена «репрессивной парадигмы деятельности надзорных органов на превентивную, причем с использованием современных методов предупреждения, в первую очередь посредством достижения совпадения конечных интересов бизнеса и контролирующих органов»2.

На настоящий момент в юридической литературе различают государственную и негосударственную (коммерческую) виды охраны (охранной деятельности). Анализ действующих нормативно-правовых актов в области охранной деятельности позволяет классифицировать эти виды охранной деятельности по определенным критериям:

1. По видам организационно-правовой формы собственности организаций существует государственная и негосударственная охранная деятельность.

1 Елагин А.Г. Безопасность (теория, обеспечение, управление) / А.Г. Елагин; под ред. д-ра юрид. наук, проф. С.А. Капитонова. – М., 2013. С. 228.

2 Там же. С. 231.

122

2. По субъектам осуществления охранной деятельности следует выделить следующие виды: ведомственная охрана; охрана юридических лиц с особыми уставными задачами, не относящаяся к ведомственной; вневедомственная охрана МВД России; сторожевая военизированная охрана, осуществляемая Федеральным государственным унитарным предприятием «Охрана» МВД России; не относящаяся к предмету данного вида инспектирования охрана, осуществляемая органами внешней разведки Российской Федерации и др. военизированными подразделениями; частная негосударственная коммерческая охрана, некоммерческая охрана общественных объединений, самоохрана.

3. По способам осуществления такой деятельности: нормативно-правовая охрана; техническая охрана (с использованием инженерно-технических средств и способов); физическая охрана (в том числе с использованием специальных средств); охрана при транспортировке воздушным, водным, железнодорожным и автомобильным транспортом; смешанная охрана (техническая, физическая).

4. В зависимости от охраняемых объектов: охрана физических лиц (в том числе подлежащих государственной охране); охрана имущества физических лиц; охрана объектов юридических лиц (в том числе стратегически-важных); охрана государства (в том числе от внешних и внутренних угроз).

5. В зависимости от видов безопасности1:

 охрана личной безопасности человека: духовная, социальная, юридическая, криминологическая, демографическая и др.

 охранная деятельность по обеспечению общественной безопасности (безопасность общества, собственности): промышленная, дорожная, пожарная, транспортная, экономическая, экологическая, имущественная и др.

1 Автор использует материалы, разработанные проф. А.Г. Елагиным. (Елагин А.Г. Безопасность (теория, обеспечение, управление) / А.Г. Елагин; под ред. д-ра юрид. наук, проф. С.А. Капитонова. – М., 2013. С. 129.

123

 охранная деятельность по обеспечению государственной безопасности (целостность территории, защита конституционного строя): конституционная, военная, международная, оборонная, антитеррористическая, космическая и др.

6. В зависимости от использования в охранной деятельности огнестрельного оружия: военизированные подразделения охраны, занимающиеся охраной объектов или сопровождением грузов; сторожевая охрана – охрана объекта гражданскими лицами, как правило, невооруженными.

Таким образом, виды охранной деятельности проверяемых подразделений охраны могут быть классифицированы по следующим основаниям: по видам организационно-правовой формы собственности организаций, осуществляющих такую деятельность; по субъектам, осуществляющим охранную деятельность; по способам осуществления такой деятельности; по охраняемым объектам; по конечной цели охранной деятельности (по видам безопасности); в зависимости от использования в охранной деятельности огнестрельного оружия.

Кроме того, вневедомственной охраной полиции в ходе инспектирования должна быть дана правовая оценка соответствия служебной документации субъектов, подлежащих инспектированию, требованиям законодательства об охранной деятельности и обороте оружия, соответствия фактической деятельности нормативно регламентированным требованиям. Автор не ставит своей задачей анализ всей нормативной базы субъектов инспектирования.

124

ФЗ1 Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» имеет право создания подразделений ведомственной охраны. На основании Решения Государственной корпорации «Ростехнологии» от 12 июля 2010 г. № РТ1700/5-6262, утвердившего Устав организации, и в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 14 апреля 1999 г. № 7-ФЗ3 создано ЗАО «РТ-Охрана». Согласно п. 4.1. Устава ЗАО «РТ-Охрана» основной целью деятельности является осуществление функций ведомственной охраны Государственной корпорации «Ростехнологии». Порядок организации деятельности ведомственной охраны утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2010 г. № 2874. Перечни типов огнестрельного оружия и специальных средств, используемых работниками ЗАО «РТ-Охрана», утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2010 г. № 8945. Правила приобретения, хранения, учета, ремонта и уничтожения специальных средств, используемых работниками ведомственной охраны ГК «Ростехнологии» утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 1 О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех»: Федеральный закон РФ от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2007. № 48 (2 ч.). Ст. 5814.

2 Решение Государственной корпорации «Ростехнологии» от 12 июля 2010 г.

3 О ведомственной охране: Федеральный закон РФ от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1935.

4 Об утверждении Положения о ведомственной охране Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»: постановление Правительства РФ от 27 апреля 2010 г. № 287 // СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2319. 5 О специальных средствах и огнестрельном оружии, используемых ведомственной охраной Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»: постановление Правительства РФ от 12 ноября 2010 г. № 894 (ред. от 25.06.2014) // СЗ РФ. 2010. № 47. Ст. 6120.

125

2010 г. № 9021. В целях осуществления функций по вооруженной охране ЗАО «РТ-Охрана» заключен Договор с МВД России2. Инструкцией по организации служебной деятельности, утвержденной Приказом ЗАО «РТ «Охрана» от 27 декабря 2010 г. № 32, определена организация и несение караульной службы, порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Программа подготовки работников к действиям в условиях, связанных с применением служебного огнестрельного и боевого оружия, специальных средств и физической силы утверждена Государственной корпорацией «Ростехнологии» 6 декабря 2011 г. Ведомственная охрана предназначается для охраны объектов, являющихся собственностью Государственной корпорации «Ростехнологии»3.

Анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность субъектов, подлежащих инспектированию, позволяет сделать вывод о том, что предметом инспектирования вневедомственной охраны полиции текущей деятельности подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами является правовая оценка:

1. Наличия нормативных документов подразделений охраны и их соответствия требованиям федерального законодательства:

1) учредительных документов (в том числе Устава организации);

2) законных оснований деятельности, предусмотренных Федеральными законами, постановлениями Правительства Российской Федерации, утверждающих, в том числе, Положения о ведомственной охране (для подразделений ведомственной охраны), о службе, о специализированных отрядах 1 Об утверждении Правил приобретения, хранения, учета, ремонта и уничтожения специальных средств, используемых работниками ведомственной охраны Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии»: постановление Правительства РФ от 13 ноября 2010 г. № 902 // СЗ РФ. 2010. № 47. Ст. 6125.

2 О выдаче во временное безвозмездное пользование отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия и патронов к нему: договор от 6 мая 2011 г. № 2. URL: http://рт-охрана.рф (дата обращения: 14.12.14).

3 URL: http://рт-охрана.рф (дата обращения: 14.12.14).

126

и т.д. (для подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, не являющимися ведомственными);

3) нормативного правового акта, определяющего порядок организации деятельности Предприятия, а также документов, определяющих порядок организации охраны объектов и обеспечения безопасности, инструкций по организации пропускного и внутриобъектового режимов1;

4) нормативного правового акта по утверждению форменной одежды, служебных удостоверений и жетонов2;

5) нормативно правового акта Предприятия, утверждающего организационную структуру и численность работников подразделений охраны, осуществляющих защиту объектов;

6) приказа об утверждении перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 20.17 КоАП РФ, и осуществлять административное задержание3;

7) законных оснований для выполнения работниками подразделения охраны функций (должностных обязанностей) по охране объектов;

8) наличия утверждѐнного соответствующим образом перечня охраняемых объектов (выписки из перечня – при проверке подразделений ведомственной охраны);

9) договоров на охрану объектов, соответствие содержащихся в них положений действующему законодательству, Уставу организации.

В случае возникновения у проверяющих сомнений в достоверности сведений, содержащихся в документах, или если эти сведения не позволяют

1 Согласно Положениям о ведомственной охране, утверждѐнным постановлениями Правительства Российской Федерации.

2 О ведомственной охране: Федеральный закон РФ от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ (ред. от 21.07.2014). Ст.6 // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1935.

3 О ведомственной охране: Федеральный закон РФ от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ (ред. от 21.07.2014). Ст.11. // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1935; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 12.02.2015). Ст. 27.3, 28.3. // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

127

оценить исполнение юридическим лицом обязательных требований, проверяющий орган направляет мотивированный запрос с требованием представить дополнительные документы, необходимые для рассмотрения. В случае выявления в ходе проверки ошибок, неточностей, противоречий в представленных документах проверяющий орган запрашивает у юридического лица пояснения. Такие пояснения, а также, в случае необходимости, дополнительные документы, подтверждающие достоверность представленных ранее, должны быть представлены в течение десяти дней. По общему правилу проверяющий орган не вправе запрашивать документы, не относящиеся к предмету проверки.

2. Соответствия непосредственной охранной деятельности нормативно регламентированным требованиям:

1) соблюдение требований законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих охранную деятельность;

2) осуществление работниками охраны деятельности по охране объектов, в том числе согласно дислокации нарядов охраны, знание ими своих должностных обязанностей, требований документов, регламентирующих организацию охраны объекта;

3) наличие документов, подтверждающих прохождение работниками подразделения охраны профессиональной подготовки, при этом устанавливаются обстоятельства, при которых им запрещается иметь статус работника подразделения охраны;

4) прохождение ежегодных медицинских осмотров, периодических проверок на годность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия1;

1 О ведомственной охране: Федеральный закон РФ от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ (ред. от 21.07.2014). Ст.6. // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1935; Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 31.12.2014). Ст. 213 // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3; Об утверждении перечней вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские

128

5) организация и проведение профессиональной подготовки работников охраны (наличие программы обучения)1;

6) состояние территорий, мест хранения оружия, технической укрепленности и антитеррористической защищенности зданий, сооружений, помещений, выполняемых работ и услуг и принимаемых мер по соблюдению обязательно установленных требований.

Респондентам было предложено ответить на вопрос, каким образом осуществляется охранная деятельность юридических лиц с особыми уставными задачами. 17 респондентов (6,7%) считают, что охранная деятельность юридических лиц с особыми уставными задачами осуществляется с использованием только физической охраны; 17 респондентов (6,7%) ответили, что такая деятельность осуществляется с помощью ТСО (технических средств охраны); 233 респондента (92,7%) – смешанной охраны (физической и с помощью ТСО). Таким образом, предметом данного вида инспектирования является как проверка фактического исполнения и знания своих обязанностей по физической охране, так и проверка деятельности, связанной с использованием технических средств охраны (Приложение № 1).

В случае обнаружения недостатков, выявленных в ходе планового инспектирования и отраженных в выданных предписаниях по устранению допущенных нарушений, предметом контрольного (внепланового) инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами являются: соблюдение в процессе осуществления охранной деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами; исполнение ранее выданных предписаний об устранении нарушений в деятельности подразделения охраны, по которым

осмотры (обследования), и Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда: приказ Минздравсоцразвития России от 12 апреля 2011 г. № 302н (ред. от 05.12.2014) // Рос. газ. 2012. № 73 (приложение № 1, 2).

1 О ведомственной охране: Федеральный закон РФ от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ (ред. от 21.07.2014). Ст.6. // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1935.

129

истекли сроки исполнения; проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан и нарушения прав граждан в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения указанными работниками своих должностных обязанностей, вреда окружающей среде; по обеспечению безопасности государства; по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда1.

Вопрос о допустимости при осуществлении внеплановой инспекторской проверки фиксации иных нарушений, не связанных с выданным предписанием, остается дискуссионным. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ не дает четкого ответа на данный вопрос, а правоприменительная практика носит крайне противоречивый характер. Так, коллегия Высшего арбитражного суда, отказывая в передаче дела в Президиум ВАС РФ по конкретному делу, указала на недопустимость проведения фактически повторных проверок при проведении проверок по ранее выданным предписаниям2.

Вывод: Таким образом, охранная деятельность подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами представляет собой совокупность действий, осуществляемых специально уполномоченными субъектами государственных органов и иных организаций с законодательно регламентированными правомочиями по использованию в такой деятельности специальных средств и служебного оружия как источников повышенной опасности, а также по проектированию, монтажу, наладке и техническому

1 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014). Ст. 10 // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; Об утверждении Правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 (ред. от 20.07.2011). П. 10 // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2409.

2 Определение Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 23 апреля 2012 г. № ВАС-5000/12 по делу № А70-4209/2011. URL: http://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 14.12.2014).

130

обслуживанию средств и систем охраны. Такая деятельность направлена на: охрану физических лиц, охрану объектов юридических и физических лиц от противоправных посягательств, в первую очередь террористического характера; недопущение незаконных проникновений; минимизацию рисков возникновения происшествий и их последствий, влекущих за собой, как правило, причинение вреда жизни или здоровью граждан, вреда окружающей среде, имуществу физических или юридических лиц.

Предметом инспектирования вневедомственной охраной полиции является: деятельность законодательно определенных субъектов, обладающих право- и дееспособностью на осуществление конкретных видов охранной деятельности; фактическое соблюдение законодательных требований, стандартов, норм, правил и технических регламентов, обязательных для исполнения в сфере охранной деятельности; соответствие внутренней служебной документации подразделений охраны законодательству и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, регламентирующим охранную деятельность. Инспектирование необходимо проводить на тех объектах, где вероятность причинения вреда жизни и здоровью граждан высока (высокий класс риска). В остальных случаях – самоинспектирование. Выводы автора также совпадают с мнениями респондентов.