1.1. Понятие, сущность и принципы инспектирования, как правовой формы деятельности вневедомственной охраны полиции

Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. №3-ФЗ «О полиции»1 (п. 25 ст. 12) на подразделения полиции возложена обязанность по инспектированию подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами.

1 О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // Рос. газ. 08.02.2011. № 25.

21

полномочий. Основными формами внешней реализации инспектирования являются: издание правовых актов управления; применение распорядительных и контрольных полномочий; проведение организационных мероприятий. Автор придерживается мнения Б.В. Россинского и Ю.Н. Старилова, что государственно-властные полномочия при осуществлении административной деятельности призваны обеспечить реализацию управленческих функций и должны реализовываться в пределах административной процедуры1. Такая процедура предоставляет собой строго установленный порядок осуществления инспектирования для решения управленческих проблем и разрешения индивидуальных дел.

1 Кононов А.М., Жаглин А.В. К вопросу о функциях системы управления в органах внутренних дел // Труды Академии управления МВД России. 2009. № 1 (9). С. 51-53.

2 Административное право: учебник / Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. – 4-е изд., пересмотр. и доп. – М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2010. С. 679-684.

22

осуществляемой для достижения согласованности в работе любого специального образования. Каждый государственный орган выполняет согласно возложенным на него задачам определенную часть функций государства. Например, деятельность органов внутренних дел направлена на решение задач: охраны общественного порядка; охраны социалистической собственности, прав и законных интересов граждан, учреждений, предприятий от преступных посягательств…»1. В соответствии с Федеральным законом «О полиции» к основным функциям полиции в исследуемой сфере деятельности относятся: защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; предупреждение, пресечение, выявление преступлений и административных правонарушений в охранной деятельности; производство по делам об административных правонарушениях; обеспечение правопорядка в общественных местах; контроль соблюдения законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; самостоятельная охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе2.

1 Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: учебник для слушателей Академии МВД СССР / под ред. д.ю.н, проф. В.Д. Малкова. – М. 1990. С. 124-125.

2 О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 12.02.2015). Ст. 2. // Рос. газ. 08.02.2011. № 25.

3 Там же. Ст. 12, ч. 1, п. 25.

23

подготовки сотрудников МВД, их переподготовка, повышение квалификации; взаимодействие с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями в установленной сфере деятельности; осуществление иных функций в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативно-правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации1.

Функции административной деятельности подразделений полиции и подразделений вневедомственной охраны по объектам воздействия подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние функции полиции связаны с реализацией задач в структуре Министерства внутренних дел РФ для решения организационно-штатных вопросов, делопроизводства, руководства сотрудниками, структурными подразделениями и подчиненными органами. Внешние функции связаны с реализацией возложенных на полицию задач. К основным внешним функциям административной деятельности полиции относятся: 1) деятельность, которая направлена на реализацию политики государства в различных сферах общества и на исполнение законов; 2) нормотворчество (подзаконное регулирование); 3) правоприменение, которое может выражаться в форме «позитивного регулирования» (реализация предписаний правовых норм и регулирование при помощи издания индивидуальных правовых актов), а также в форме юрисдикционной деятельности, осуществляемой при помощи различных средств и методов, направленных на разрешение конфликтов и охрану правовых норм, обеспечение их соблюдения и профилактику правонарушений; 4) контроль (надзор) за соблюдением общеобязательных правил и правовых норм в целях обеспечения

1 Автор в своем исследовании использует классификацию функций, предложенную доктором юридических наук, профессором В.Д.

24

законности и правопорядка (инспектирование, проведение различных проверок с целью установления причин и условий, способствовавших нарушениям, и их пресечение); 5) правоохранительная функция – обеспечение безопасности общества и граждан, охрана общественного порядка; 6) превентивная; 7) информационно-аналитическая и 8) информационно-обеспечительная функция.

С точки зрения правового значения вневедомственная охрана полиции осуществляет управленческую деятельность в правовой и неправовой форме1. Неправовые формы деятельности не влекут юридических последствий, не связаны с осуществлением государственно-властных полномочий, хотя и способствуют их осуществлению. Организационные – инструкторские действия и мероприятия (проведение совещаний, распространение положительного опыта, обсуждение недостатков в работе, степени их распространенности и способов устранения путем разработки методических рекомендаций и указаний, оказания практической помощи на местах) – относятся к неправовой форме деятельности подразделений вневедомственной охраны полиции. Осуществление организационных действий – это повседневные и разнообразные проявления управленческой деятельности, лишенные юридической оболочки. Они широко используются для обеспечения четкой и эффективной работы полиции в целом.

К неправовым формам действия относится и материально-техническое обеспечение, связанное с ведением делопроизводства, оформлением и рассылкой документов, справок, обработкой информации и т.д. «Такая деятельность присутствует в процессе обычной деятельности, является подчиненной в системе осуществления функций административной деятельности и не влияет на возникновение, изменение или прекращение правоотношений.

1 Автор использует классификацию форм деятельности, предложенную В.З. Веселым. (Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: учебник для слушателей Академии МВД СССР / под ред. д.ю.н, проф. В.Д. Малкова. – М. 1990. С. 13.), профессором Ю.Н. Демидовым (Там же. С. 60-63.).

25

вспомогательная и осуществляется не управленческими работниками, а обслуживающим персоналом» 1.

Правовые формы деятельности всегда вызывают определенные юридические последствия (возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений между субъектом и объектом управления) и оформляются юридически.

Эффективность административной деятельности подразделений вневедомственной охраны полиции зависит от равновзвешенного сочетания правовой и неправовой форм. Перекос в сторону излишнего пошагового «расписывания», издания и принятия огромного количества правовых актов, не подкрепленных организационными, материально-техническими действиями, ведет зачастую к дублированию нормативных актов, к проволочкам во времени, вызывает негативизм со стороны исполнителей и неоправданные финансовые расходы. Увлечение только организационной деятельностью, при отсутствии правотворческой, подзаконной регламентации деятельности, приводит в конечном счете к беззаконию.

Правовая форма деятельности устанавливается нормативным правовым актом, позволяет субъекту управления осуществлять деятельность по реализации функций и методов управления в пределах установленной таким актом компетенции и вызывает определенные правовые последствия. В зависимости от содержания существуют различные классификации юридической деятельности. В.М. Горшеневым предлагается следующая классификация: правотворческая, правоприменительная, учредительная и контрольная2. Н.Г. Александров, М.И. Байтин, И.С. Самощенко выделяют следующие правовые формы: правотворческая, правоисполнительная, правоохранительная3. В.Н. Карташовым

1 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации.

2 Теория юридического процесса / под ред. В.М. Горшенева. – Харьков, 1985. С. 7.

3 Теория государства и права / отв. ред. Н.Г. Александров. – М., 1968. С. 72-73; Байтин М.И. О формах осуществления функций социалистического государства. Ученые записки Саратовского юридического института. 1969. Вып. 18. С. 263;

26

определены правотворческая, кодификационная, правоприменительная, распорядительная, интерпретационная, контрольная, учредительная, правоконкретизирующая юридическая деятельность, которая осуществляется в соответствующих формах1. Проведя анализ вышеперечисленных источников, а также норм права, автор считает, что административная деятельность по реализации инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами включает следующие функции: предупредительную, правоохранительную, контрольно-надзорную и правоприменительную.

При осуществлении инспектирования происходит предупреждение негативного поведения субъектов охранной деятельности, а также устранение выявленных недостатков, что обеспечивается возможностью применения мер принуждения. В ходе инспектирования происходит не только получение информации о фактическом состоянии объекта инспектирования и соответствии полученных результатов ожидаемым, но и проверка фактического выполнения закона или иного общеобязательного требования, а также устранение выявленных нарушений посредством вынесения предписаний, обязательных к исполнению2.

Таким образом, инспектирование выполняет предупредительную (превентивную) функцию административной деятельности, при которой выясняются условия, послужившие причиной и способствовавшие отклонению деятельности проверяемого объекта подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами от обязательных норм и правил. На основании обобщенного анализа результатов проверок выясняются условия, которые послужили причиной и способствовали отклонению деятельности проверяемого

Самощенко И.С. О правовых формах осуществления функций советского государства // Советское государство и право. 1956. № 3. С. 85-86.

1 Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность: монография / под ред. Н.И. Матузова. Саратов: Изд-во Саратовского ун-та, 1989. С. 80-101.

2 Об утверждении Правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 (ред. от 20.07.2011) // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2409.

27

объекта подразделений охраны, производится прогноз развития нормативно-правовых актов, ставятся вопросы о корректирующих действиях по изменению, устранению пробелов в нормативной базе и практике по проведению организационных мероприятий для будущих инспекторских проверок. Информация по результатам инспектирования предоставляется МВД по республикам, ГУ, УМВД России по иным субъектам Российской Федерации в ГУВО МВД России, а затем в Министерство экономического развития России1.

«Правоохранительная функция управленческой деятельности заключается во властной оперативной работе государственных органов по охране норм права от нарушений, защите предоставленных субъективных прав и обеспечению выполнения возложенных юридических обязанностей»2. В этой связи необходимо определить, что понимается под правоохранительной сферой. Интересным, на взгляд автора, является определение, данное учеными Н.А. Андреевым и В.Б. Коробовым: «..понятие правоохранительной сферы можно сформулировать как определенную форму деятельности государственных и иных социальных институтов по проектированию, принятию и реализации правовых, организационных, управленческих и иных мер в целях воздействия на общественные отношения, процессы, явления, социальные организации, ресурсы и обеспечения безопасности личности, общества и государства от преступности, где государство и общество выступают в качестве субъекта, а охраняемые ими общественные отношения – в качестве объекта управления»3. Государство,

1 Об утверждении Правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2409; Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора): постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. № 215 (ред. от 25.02.2014) // СЗ РФ. 2010. № 15. Ст. 1807.

2 Теория государства и права. Курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. – М., Юристъ, 2001. С. 76-77.

3 Андреев Н.А., Коробов В.Б. Правоохранительная сфера как объект стратегического управления. Стратегическое управление в правоохранительной

28

передав часть своих полномочий по обеспечению общественной безопасности, охране общественного порядка, защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних угроз как государственным, так и негосударственным структурам, подразделениям охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, регламентирует и управляет процессами осуществления охранной деятельности и оборотом источников повышенной опасности. Именно безопасность в условиях осуществления охранной деятельности юридических лиц с особыми уставными задачами связана с защитой общества и государства, с предупреждением, своевременным выявлением и нейтрализацией источников опасности, с ликвидацией возникших последствий (в том числе с восстановлением нарушенных прав), профилактикой и противодействием уголовной и административной деликтности. «В то же самое время безопасность подразумевает и особый вид деятельности, систему мер, направленных на предотвращение опасностей и угроз. В данном случае в качестве целевой функции безопасности выступает именно защищенность определенной совокупности общественных интересов от угроз»1.

Предметом нашего исследования является не вся правоохранительная деятельность органов внутренних дел, а лишь та, которая связана с инспектированием деятельности подразделений охраны (государственными и негосударственными). К негосударственным органам, осуществляющим правоохранительную деятельность, относятся частные охранные (детективные) службы. Несмотря на то, что нами не исследуется деятельность частных охранных служб, в целях полноты понимания проблемы рассмотрим логическое толкование понятия «частные». Оно уже само по себе относит эти службы к негосударственным органам. В статье 1 закона «О частной детективной и

сфере: проблемы теории и практики: сб. статей (по матер. междунар. науч.-практ. конференции в Академии управления МВД России 31.10.2008 г.) // Академия управления МВД России, 2009. С. 46.

1 Коробов В.Б. Проблемы формирования критериев, показателей и пороговых значений обеспечения национальной безопасности // Труды Академии МВД России. 2007. № 3. С. 3.

29

охранной деятельности в Российской Федерации»1 установлено, что на граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, законы, закрепляющие правовой статус работников правоохранительных органов, не распространяются. В ст. 7 закона предусмотрен запрет на сокрытие от правоохранительных органов ставших известными им фактов о готовящихся или совершенных преступлениях, запрещено выдавать себя за сотрудников правоохранительных служб. Похожее положение занимают и подразделения охраны ведомственных организаций, являясь иногда государственными структурами, но не занимающиеся правоохранительной деятельностью в качестве основной. Несмотря на все вышесказанное, деятельность подразделений охраны негосударственного сектора и охранных служб ведомственных предприятий связана с охраной прав, законных интересов, обеспечением безопасности определенных категорий юридических и физических лиц. Законом в определенных случаях разрешено применять физическую силу, спецсредства, оружие, что может привести к нарушениям статей Конституции Российской Федерации, связанных с защитой таких прав и свобод граждан, как защита жизни, здоровья, имущества, чести, достоинства, в связи с чем за такой правоохранительной деятельностью и устанавливается контроль (надзор) со стороны органов исполнительной власти, прокуратуры и т.д.

Законодательство, связанное с правоохранительной деятельностью, не стоит на месте. В целях приведения отраслевой базы в соответствие с требованиями закона № 294-ФЗ 18 июля 2011 г. был принят Федеральный закон № 242-ФЗ, которым были внесены изменения более чем в 60 федеральных законов, регламентирующих порядок осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отдельных сферах общественной жизни: энергетики,

1 О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации: Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 (ред. от 31.12.2014) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17. Ст. 888.

30

связи, транспорта, оборота определенных видов продукции и т.д.1. Протоколом от 14 октября 2011 г. № 126 Правительственной комиссией по проведению административной реформы утвержден график подготовки проектов постановлений Правительства Российской Федерации в целях реализации Закона № 242-ФЗ. Графиком предусмотрена подготовка положений о государственном контроле (надзоре) более чем в 30 сферах государственной деятельности.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р была одобрена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее – Концепция)2. В Концепции предусматриваются институциональные преобразования в системе контроля (надзора), которые включают в себя: сокращение количества контрольных и надзорных мероприятий; снижение издержек, связанных с этими мероприятиями; ужесточение санкций в отношении сотрудников контрольных и надзорных органов, допускающих нарушение порядка проведения проверок; признание недействительными результатов проверок в случае грубых нарушений их проведения и значительное сокращение внепроцессуальных проверок со стороны правоохранительных органов.

Таким образом, правоохранительная деятельность вневедомственной охраны полиции, осуществляющаяся при инспектировании, является непрерывной, согласованной по целям, формам и методам деятельностью по борьбе с совершаемыми правонарушениями с целью их предупреждения, ликвидации их последствий, восстановления нарушенных прав и применения в отношении виновных мер юридической ответственности.

В ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. и 04 декабря 2014 г. 1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ // Рос. газ. 25.07.2011. № 5536.

2 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

31

В.В. Путин поручил Правительству Российской Федерации внести предложения по изменению самих принципов работы контрольных органов, отметив, что контроль – это, безусловно, важнейшая функция государства, но недопустимо вместо результата показателем деятельности контрольных органов брать число проверок, создавая таким образом классическую «палочную» систему. Необходимо отказаться от самого принципа тотального, бесконечного контроля, сделать его публичным, что позволит отсечь немотивированные визиты контролѐров. Для этого нужно ввести публичную отчетность контрольно-надзорных органов как по итогам проверок, так и по затраченным на их проведение финансовым и людским ресурсам1.

Автор придерживается мнения Д.Н. Бахраха о том, что в современных условиях сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, в жизнь граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля. «Объем надзорной деятельности расширяется вследствие того, что в жизни общества все большую роль играют технические средства, а значит, и технические правила, контроль за соблюдением которых – необходимое условие обеспечения безопасности2». На настоящий момент в специальной литературе не существует однозначного подхода к понятию правоохранительной деятельности и формам ее реализации. Например, В.М. Манохин определяет, что контроль (надзор) является методом правоохранительной деятельности, включающим в себя три этапа: проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, то есть всей деятельности подконтрольных органов и организаций; проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющую оценить работу конкретных лиц и достигнутые результаты, в том числе соблюдение

1 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. // Рос. газ. 13.12.2012. № 287; Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 г. // Рос. газ. 05.12.2014. № 278.

2 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. – М., 2006. С. 301.

32

законности; принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания1. Д.Н. Бахрах считает, что «в системах социального управления контроль – важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процесса2». Реализация контроля (надзора) обеспечивается возможностью применения различных видов государственного принуждения3.

Анализ юридической литературы и нормативно-правовых актов позволил автору сделать вывод о том, что в ходе инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами происходит реализация контрольно-надзорной функции, которая является по своей сути алгоритмом инспектирования, включающим в себя: а) наблюдение с целью получения исходной информации; б) получение необходимой информации; в) анализ и оценка информации на соответствие действующим нормам законодательства и иным нормативно-правовым актам; г) реагирование и принятие мер по устранению выявленных в ходе контроля (надзора) отклонений от требований, установленных соответствующими нормативными правовыми актами; д) выяснение причин и условий, способствовавших отклонению от нормативно-установленных задач, планов и целей; е) принятие мер по пресечению и предупреждению негативного развития событий (выдача предписаний об устранении выявленных недостатков, привлечение виновных лиц к ответственности). В ряде случаев происходит коррекция нормативно-правовых актов.

1 Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: учебник. – Саратов, 2003. С. 242.

2 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. – М., 2001. С. 608.

3 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. – М., 2000. С. 395.

33

Таким образом, инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами является правовой формой деятельности, в ходе которой реализуется контрольно-надзорная функция, и заключается не только в получении информации о фактическом объекте контроля (надзора) и соответствии полученных результатов ожидаемым, в проверке фактического выполнения нормативно-правовых предписаний и требований, но и в охране этих норм и требований путем практического устранения нарушений, содержащихся в вынесенных решениях, принятии мер для оценки и устранения недостатков.

Правоприменительная функция административной деятельности связана с применением правовой нормы в конкретной ситуации. Автор придерживается точки зрения И.И. Веремеенко и А.В. Гребенщикова, считающих, что правоприменительные акты, в отличие от нормативных актов, имеют регулирующее значение только применительно к конкретным субъектам правоотношения и строго индивидуализированы по случаю1. «Конкретизация правовых предписаний в отношении определенного адресата осуществляется посредством совершения правоприменительных актов. Именно они являются тем звеном (элементом) в системе средств, которые правоприменитель использует для достижения конкретной намеченной цели. Кроме того, эти акты являются формой выражения и закрепления воли субъекта правоприменительной деятельности2». Правоприменительная функция управленческой деятельности включает в себя установление фактических обстоятельств дела. В вышеупомянутой работе И.И. Веремеенко обратил внимание на то, что «правоприменительный акт в административном праве – это властный юридический акт, разрешающий конкретный вопрос, персонально определяющий права и обязанности участников

1 Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка: Элементы и формы реализации права в механизме административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. Ч. 2 / Веремеенко И.И. - М.: Изд-во ВНИИ МВД СССР, 1982. - c.46.

2 Гребенщиков А.В. Законность в регулировании отношений в сфере общественного труда: автореф. дис. … канд. юр. наук: 12.00.05 / Гребенщиков Анатолий Владимирович – Л., 1987. С. 22.

34

административных правоотношений и открывающий возможность их возникновения, изменения либо прекращения». В случае с проведением инспекторских проверок устанавливается: соответствуют ли внутренние правовые акты (инструкции, приказы, распоряжения и т.д.) в области охранной деятельности законодательно определенным требованиям; как обстоит дело с применением, обеспечением охраны оружия; как выполняют свои обязанности сотрудники охраны, соответствуют ли их профессиональные качества, навыки и образование установленным нормативным требованиям, имеются ли разрешения на оружие и т.д. непосредственно в конкретном подразделении охраны юридических лиц с особыми уставными задачами. Сопоставляется фактическое положение дел на конкретном объекте подразделений охраны с требованиями норм закона, уясняются содержания нормы и ее толкование, а затем принимается решение по проверке с составлением акта. В случае выявления отклонений от установленных требований выдается предписание об устранении допущенных недостатков (индивидуальный акт). Такой правоприменительный акт носит оперативный характер, направлен на разрешение соответствующего административного вопроса. Индивидуальный правоприменительный акт выносится в одностороннем порядке, что указывает на юридически неравное положение участников проверки и властный и обязательный характер правоприменительного акта. Следует отметить, что для того, чтобы определить, является ли законным правоприменительное действие, необходимо выяснить: насколько компетентны органы (субъекты), применяющие нормы, в своих полномочиях; учтена ли специфика деятельности подконтрольного объекта, по отношению к которому применяется норма; соответствует ли цель, преследуемая правоприменителем, а также средства, которыми она достигнута, закону; осуществлено ли надлежащее оформление правоприменительного действия. Правоприменительный акт (акт проверки, предписание об устранении выявленного нарушения и др.) должен быть вынесен в соответствующей форме и содержать все необходимые реквизиты.

35

От правоприменительной деятельности зависит и содержание правоприменительных актов. Это могут быть регламентирующие акты, которые конкретизируют и одновременно регулируют как внешние, так и внутренние правоотношения, складывающиеся в ходе инспектирования и позволяющие сотрудникам лицензионно-разрешительной системы и сотрудникам вневедомственной охраны осуществлять инспекторские проверки подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами в соответствии с нормативно-правовой базой в данной области. Инспекторская проверка подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами регламентирована постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 2741, приказом МВД России от 1 декабря 2011 г. № 11872, а принятым на их основе правоприменительным актом будет изданный за один месяц до начала инспектирования приказ о проведении инспектирования подразделения охраны и назначении состава комиссии. В таком приказе утверждается Программа инспектирования с отражением в ней конкретных аспектов деятельности, подлежащих проверке, перечень, сроки и продолжительность практических мероприятий, осуществляемых в ходе проверки. Такие акты выступают гарантией того, что сотрудники, участвующие в инспекторских проверках, проводят их на строго определенной правовой основе и находятся под контролем руководителя инспекторской группы, осуществляют свою проверочную деятельность в соответствии с определенным предметом проверки и отчитываются за содержание и результаты такой проверки. Кроме того их действия могут быть обжалованы заинтересованным субъектом в установленном законом порядке.

1 Об утверждении Правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 (ред. от 20.07.2011) // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2409.

2 О некоторых вопросах инспектирования органами внутренних дел РФ подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: приказ МВД РФ от 1 декабря 2011 г. № 1187 // URL: https://mvd.ru/ (дата обращения: 16.12.2014).

36

Правоприменительные акты могут быть разрешительными1. Примером таких актов будут являться: разрешения на оружие, лицензии на осуществление охранной деятельности и т.д., наличие которых проверяется непосредственно в ходе инспектирования.

Примером императивных правоприменительных актов при осуществлении инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами являются предписания об устранении выявленных в ходе инспекторской проверки недостатков. Интересным, на взгляд автора, является определение «предписания», данное учеными М.В. Костенниковым, А.В. Куракиным, А.В. Павлюком: «Под предписанием понимается – закрепление (возложение, установление) прямой юридической обязанности совершить те, или иные действия в рамках, предусмотренных правовой нормой»2. Такие предписания обязательны для исполнения и нуждаются в дополнительном контроле, который осуществляется в ходе внеплановых проверок. Соответственно, первоначально при выявлении в ходе инспектирования нарушений в области охранной деятельности происходит «позитивное обязывание» в их устранении в течение месяца. В случае невыполнения зафиксированных в акте проверки и отраженных в предписании требований об устранении выявленных нарушений применяются административные санкции: виновные лица привлекаются к ответственности, а деятельность юридического лица может быть приостановлена до устранения выявленных нарушений. Таким образом, осуществляется гарантия обязательности и юридической силы правоприменительного акта, который обеспечивается различными мерами ответственности и принуждения. Согласно сложившемуся мнению в специальной литературе, административная ответственность – это форма реагирования органов государственного управления

1 Административное право: учебник / Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. – 4-е изд., пересмотр. и доп. – М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2010. С. 137-441, 453.

2 Костенников М.В., Куракин А.В., Павлюк А.В. К вопросу о понятии и методах государственного управления в административном праве // Административное право и практика администрирования. — 2014. - № 2. – С.40-63.

37

на административное правонарушение, выражающаяся в применении к нарушителю карательных административных санкций1. Для применения таких санкций необходимо также издание правоприменительного акта – постановления о привлечении к административной ответственности, в котором отрицательно оценивается поведение объекта.

Любой правоприменительный акт должен быть составлен в строго определенной процессуальной форме, так как по сути дела является документальным закреплением результатов административной деятельности. Документальное закрепление является неотъемлемым компонентом любого административного производства, отражающим его формально-юридический аспект. Оно осуществляется при помощи строго установленной системы официальных правовых документов, характеризующихся, прежде всего, тем, что они предусматриваются в конкретных законодательных актах2. Согласно Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ3 основным документом является акт проверки, составленный в установленной форме в двух экземплярах. К акту проверки прилагаются протоколы или заключения проведенных исследований, экспертиз, объяснения работников юридического лица, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии4. Приказом Минэкономразвития России от 30 апреля

1 Студеникина М.С. Соотношение административного права и административной ответственности // Советское административно право. 1986. № 10. С. 27; Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление. Гражданин. Ответственность. Л., 1975. С. 126; Бахрах Д.Н. Принуждение и ответственность по административному праву. Екатеринбург, 1999. С. 33-34.

2 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987. С 134.

3 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

4 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля:

38

2009 г. № 1411 утверждены типовые формы приказов о проведении проверки юридического лица, заявлений о согласовании с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки, типовая форма акта проверки, типовая форма журнала учета проверок.

В зависимости от назначения правоприменительного акта автор выделяет исходные, текущие и заключительные акты.

К исходным правоприменительным актам будут относиться приказы о проведении плановых и внеплановых проверок, планы проведения таких проверок.

К текущим правоприменительным актам будут относиться акты обследования, протоколы или заключения о проведенных исследованиях, испытаниях, экспертизах, вынесенные предписания об устранении выявленных нарушений.

К заключительным правоприменительным актам относятся акты проверок, акты внеплановых проверок после выданных предписаний об устранении выявленных нарушений, документы, свидетельствующие о применении к инспектируемому субъекту мер административно-правового принуждения.

В зависимости от характера возникающих последствий правоприменительные акты могут быть: позитивными (например, вынесение предписания об устранении выявленных нарушений будет иметь характер «позитивного обязывания» совершить ряд конкретных действий для устранения выявленных нарушений и упущений) и юрисдикционными – постановление о

Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014). Ст. 16.// СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

1 О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: приказ Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141 // Рос. газ. 14.05.2009. № 85.

39

привлечении к административной ответственности, протокол об административном правонарушении и т.д.1.

Таким образом, инспектирование осуществляется при реализации правоприменительной функции административной деятельности и представляет собой одну из форм государственно-властной управленческой деятельности органов внутренних дел, в результате которой происходит детализация и индивидуальное воздействие общих нормативно-правовых предписаний на конкретную охранную деятельность подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами. Такая деятельность осуществляется в рамках предоставленных компетенционных полномочий и в строго определенной нормами права процессуальной форме. В завершении такой деятельности принимается индивидуально-властное юридически значимое решение, в котором дается правовая оценка конкретной ситуации и определяется дальнейшее поведение ее участников. Такое решение обязательно не только для конкретных субъектов охранной деятельности, но и для неопределенно большого количества лиц, прямо или косвенно причастных к его реализации.

Являясь правовой формой административной деятельности, инспектирование осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок. Субъектами инспектирования применяется вся совокупность приемов и способов (методов) для установления объективной информации об исполнении возложенных на подразделения охраны юридических лиц с особыми уставными задачами обязательных требований и условий в сфере охранной деятельности, а также способов и приемов реагирования на нарушения и отклонения в указанной сфере.

Таким образом, инспектирование вневедомственной охраной полиции подразделений охраны является непрерывной, согласованной по целям, формам и методам комплексной административной деятельностью, направленной на:

1 В своем исследовании автор использует классификацию, предложенную Ю.М. Козловым (Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. М., 2006. С. 225-226).

40

1) профилактику и выявление правонарушений в сфере охранной деятельности с целью их предупреждения; 2) ликвидацию последствий и восстановление нарушенных прав; 3) обеспечение безопасности.

Вместе с тем в юридической литературе отсутствует единообразное понимание инспектирования.

В Современном экономическом словаре присутствует понятие «инспекция», обозначающее органы государственного управления, выполняющие функции надзора, проверки, контроля за надлежащим исполнением официально установленных правил и норм работы, за деятельностью предприятий, организаций, фирм, их служебного персонала. Инспекцией называют не только сами органы контроля, но и их деятельность, и акты проверки. Инспекция призвана выявлять нарушения и принимать меры к их устранению. Под проверкой понимается контроль, анализ, проводимый на предмет установления соответствия реального, истинного образа, состояния товара, документа, проекта (поведения), исполнения поручений требуемому образу, стандарту, образцу, установленным правилам1. Схожее определение проверки дано в Федеральном законе от 26 декабря 2008 № 294-ФЗ «...проверка – совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами»2. Согласно словарю синонимов инспектирование и проверка являются словами-синонимами. Вместе с тем А.М. Тарасовым в работе «Государственный контроль в России»

1 Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2006.

2 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

41

инспектирование рассматривается как форма (вид) проверки, также им выделяются основные виды проверок: комплексная, отраслевая, контрольная, оперативная, превентивная и т.д.1. Однако автор не совсем согласен с таким определением. В соответствии с нормами действующего законодательства инспектирование подразделений охраны осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок определенными методами инспектирования, такими, как проверка документации, проверка надлежащего исполнения служебных обязанностей по охранной деятельности и т.д., совпадающих по наименованию с формой. Это свидетельствует о том, что понятие проверки в данном случае будет соотноситься с данным видом инспектирования как часть по отношению к целому. Респондентам также было предложено ответить на следующий вопрос: является ли понятие «инспектирование» более широким, чем понятие «проверка». Положительно ответили на данный вопрос 229 респондентов (91,3%), отрицательно – 22 респондента – 8,7% (Приложение № 1).

Анализ нормативной базы в данной сфере и мнения респондентов позволили автору прийти к выводу о том, что проверка является методом этого вида инспектирования.

Вместе с тем, исходя из организационной координации контрольно-надзорного органа и проверяемого субъекта, можно выделить внешнее и внутреннее инспектирование. Реализовываясь в форме административного надзора в отношении неподчиненных субъектов, инспектирование данного вида имеет внешний характер. В тоже время внутреннее (ведомственное) инспектирование деятельности органов внутренних дел регламентировано приказом МВД России от 3 февраля 2012 г. № 772. В этом нормативном акте дано определение внутреннего инспектирования. В п. 13 Инструкции по организации и проведению инспектирования, контрольных и целевых проверок деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной вышеназванным

1 Тарасов А.М. Государственный контроль в России. М. 2008. С. 107.

2 Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77. URL: https://mvd.ru/ (дата обращения: 20.02.2015).

42

приказом, инспектирование (инспекторская проверка) – это форма ведомственного контроля, включающая комплекс мер по установлению фактического положения дел, изучению, проверке состояния и оценке результатов деятельности территориального органа МВД России 1.

Целями ведомственного инспектирования являются: оценка и изучение фактического положения дел в инспектируемом органе; совершенствование организации и повышение эффективности деятельности такого органа; формирование инспекционной оценки для включения в итоговую комплексную оценку деятельности территориального органа МВД России. На основании данных инспекторской проверки вырабатываются рекомендации и принимаются меры по приведению деятельности инспектируемого органа в соответствие с установленными требованиями, а также повышению ее эффективности, оказывается организационно-методическая и практическая помощь. Изучается, обобщается и распространяется положительный опыт работы.

Таким образом, ведомственное инспектирование охватывает всю деятельность обследуемого органа, в то время как внешнее инспектирование касается лишь определенной функции поднадзорного субъекта. Такое инспектирование имеет надведомственный характер и осуществляется в форме административного надзора.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами подразделениями вневедомственной охраны полиции представляет собой внешнюю административную деятельность, носящую надведомственный характер в отношении неподчиненных подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, целями которой являются: выявление причин и условий, способствующих отклонению деятельности проверяемого объекта подразделений охраны от обязательных норм, установленных в нормативно-

1 Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 // URL: https://mvd.ru/ (дата обращения: 20.02.2015).

43

правовых актах; охрана этих норм и требований путем принятия превентивных мер и практического (иногда в процессе проведения инспектирования) устранения нарушений, содержащихся в вынесенных решениях; обобщение результатов проверок с целью определения типичных нарушений, совершаемых подразделениями охраны и недопущения их повторного совершения.

Вопросы соотношения контроля и надзора при инспектировании будут рассмотрены нами в следующем параграфе. Вместе с тем автор считает, что правовая сущность инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами определяется двойственностью функционального назначения и сложной правовой конструкцией. С одной стороны – это деятельность комиссии по инспектированию (подразделений вневедомственной охраны, лицензионно-разрешительной работы, территориальных органов МВД России на транспорте при проведении проверок подразделений охраны, осуществляющих деятельность на объектах транспортной инфраструктуры) в форме административного надзора в ходе плановых (внеплановых) проверок на соответствие осуществляемой охранной деятельности обязательным нормативным требованиям, стандартам и правилам в отношении неподчиненных подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами с правом применения административного принуждения. С другой стороны – это контрольная деятельность в отношении структурных подразделений МВД России, направленная на своевременное, четкое, эффективное и целесообразное осуществление возложенных функций по инспектированию с применением в отношении виновных лиц мер дисциплинарной и административной ответственности. Таким образом, инспектирование также отслеживает процесс реализации должностными лицами подразделений органов внутренних дел МВД России собственных полномочий и выполнение ими соответствующих требований, соблюдение которых проверяет специализированный орган – комиссия по инспектированию. Например, при формировании сводного плана проведения МВД России плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на следующий год выявляются факты ненадлежащего

44

исполнения нормативно установленных требований1, приведшие к отказу в согласовании соответствующих проектов ежегодных планов с территориальными органами прокуратуры; в процессе подготовки и в проведении инспектирования были допущены нарушения сроков начала проведения и временных интервалов инспектирования; мероприятия по проведению инспектирования не включены в План организационных мероприятий на соответствующий год; обнаружены нарушения требований приказа МВД России от 1 декабря 2011 г. № 1187 по соблюдению сроков предоставления информационной отчетности либо иные недостатки в деятельности подразделений органов внутренних дел (в ходе плановой проверки выявляется отсутствие информации о наличии судимости у действующих работников в недавно проверенных подразделениях охраны юридических лиц с особыми уставными задачами2). В вышеперечисленных случаях комиссией по инспектированию может инициироваться назначение служебной проверки. В соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ3, а также Дисциплинарным уставом органов внутренних дел по

1 Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 (ред. от 27.12.2012) // СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3706.

2 В соответствии с приказом МВД Российской Федерации от 29 июня 2012 г. № 646 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося на временном пользовании у граждан и организаций, а также за соблюдением гражданами и организациями законодательства Российской Федерации области оборота оружия».

3 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.

45

результатам данной служебной проверки виновные лица могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности1.

Контроль за деятельностью проверяющих органов осуществляется также и при разбирательстве жалоб и заявлений на неправомерные действия, через рассмотрение судебных исков по защите и восстановлению нарушенных прав юридических лиц при осуществлении в отношении них контроля (надзора); при осуществлении прокурорского надзора по исполнению требований законодательства, обеспечивающего защиту прав хозяйствующих субъектов. В этом случае виновные лица несут ответственность на основании Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях2.

По мнению автора, в отношении структурных подразделений МВД России инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами представляет собой форму контроля и отвечает всем признакам контрольной деятельности: правом привлечения к дисциплинарной и административной ответственности, определения эффективности и целесообразности осуществления инспектирования (как на федеральном, так и на внутриведомственном уровне).

Вышеизложенное также подтверждается мнением респондентов. 43 респондента (17,3%) считают, что инспектирование данного вида является контрольным видом деятельности, 54 респондента (21,3%) – надзорным видом и 154 респондента (61,3%) – контрольно-надзорным (смешанным) видом деятельности (Приложение № 1).

Инспектирование осуществляется в соответствии с определенными принципами, основополагающими началами такой деятельности. «Под принципом следует понимать правило, постулат, общую идею о том, как должна

1 О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377 (ред. от 01.07.2014) // СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5808.

2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон РФ от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

46

строиться и функционировать система»1. «Принципы определяют приоритетные направления деятельности полиции, являются связующим звеном между нормативными предписаниями различной отраслевой принадлежности»2. Вопрос о принципах инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами играет важную роль в процессе исследования деятельности вневедомственной охраны полиции при осуществлении административного надзора за охранной деятельностью функционально не подчиненных подразделений охраны. «Совершенно очевидно, что общие и конституционные принципы имеют базовые, исходные начала, которые непосредственно связаны с сущностью государственного управления. Из этого можно сделать вывод, что все принципы направлены на осуществление государственного управления, а вернее, на установление общих и специальных правил деятельности субъектов государственного управления»3. Существуют различные подходы к определению и классификации таких принципов4. Проанализировав данные подходы применительно к теме исследования, автор считает, что, осуществляя инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами в форме административного надзора в отношении функционально не подчиненных подразделений охраны, вневедомственная охрана, соответственно, использует в такой деятельности характерные для института административного надзора универсальные и

1 Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: учебник для слушателей Академии МВД СССР / под ред. д.ю.н, профессора В.Д. Малкова. – М. 1990. С. 100.

2 Куракин А.В., Костенников М.В. Принципы организации и деятельности российской полиции // Российское полицейское право. – 2013. – № 2. – С.22-49.

3 Мартынов А.В. Административный надзор в России: теоретические основы построения: монография / А.В. Мартынов; под ред. Ю.Н. Старилова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. С. 149.

4 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности / В.М. Горшенев, И.Б. Шахов. – М.: Юрид. лит., 1987. С. 96-107; Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия: учебник / под ред. А.П. Гуляева. – М.: МАЭП, 2000. С. 13; Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение / В.И. Рохлин. – СПб., 2003. С. 94-95.

47

специальные принципы. Специальные принципы выражают внутреннее содержание определенной деятельности.

Федеральным законом «О полиции» контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области охранной деятельности относится к основным направлениям деятельности полиции, то есть субъекты такой деятельности должны в первую очередь руководствоваться общими принципами деятельности полиции, определенными в главе 2 Закона1, а в соответствии со статьей 3 Федерального закона РФ № 294-ФЗ2 руководствоваться в своей деятельности принципами защиты прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора).

К общим правовым принципам относятся принципы, обусловленные Конституцией РФ3: принцип законности, принцип обеспечения прав и интересов юридических лиц, принцип гласности и т.д.

Несмотря на то, что инспекторские проверки должны отвечать как общим принципам, так и частным, относящимся непосредственно к самой деятельности, автор рассматривает наиболее специфические, присущие непосредственно инспектированию вневедомственной охраной подразделений охраны.

Автор рассматривает следующие принципы инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами.

Принцип нормативно-правового закрепления предмета заключается в том, что предмет инспектирования охранной деятельности регламентирован

1 О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // Рос. газ. 08.02.2011. № 25.

2 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

3 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

48

Федеральным законом РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ1, постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 2742, приказом МВД России от 1 декабря 2011 г. № 11873 и другими нормативными правовыми актами.

Принцип прозрачности и публичности. Согласно определению, данному в социологической энциклопедии, прозрачность означает «возможность исчерпывающего представления общественными структурами и индивидуумами сведений о каждом из них, будь то семья, политические институты, образование или бизнес»4. В философской энциклопедии отражено, что «понятие «публичность» характеризует открытую пониманию и вниманию общественную политику и иные виды деятельности (напр., творческую) доступные наблюдению и контролю процедуры принятия решений, гласность дисскусий..»5. Сведения по результатам инспекционных проверок размещаются на официальном сайте МВД России: www.mvd.ru. Кроме того, в целях усовершенствования данного принципа с июля 2015 года планируется создание единого электронного реестра проверок. До получения отдельного номера в реестре проводить проверки и инспектирования будет нельзя. Таким образом, в отличие от имеющегося сейчас плана проверок, в реестр попадут все мероприятия, как плановые, так и внеплановые. Правила формирования и ведения реестра утверждаются Правительством Российской Федерации. Оператором ведения единого реестра будет Генеральная прокуратура РФ. Контрольные органы будут обязаны заносить в него информацию по результатам проверок и принятых мерах по итогам их

1 О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // Рос. газ. 08.02.2011. № 25.

2 Об утверждении Правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 (ред. от 20.07.2011) // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2409.

3 О некоторых вопросах инспектирования органами внутренних дел РФ подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: приказ МВД России от 1 декабря 2011 г. № 1187 // URL: https://mvd.ru/ (дата обращения: 16.12.2014).

4 URL: dic.academic.ru./Социология: энциклопедия (дата обращения: 31.12.2014).

5 URL: dic.academic.ru./Философская энциклопедия (дата обращения: 31.12.2014).

49

проведения, о выдаче предписаний об устранении выявленных нарушений, их исполнении или неисполнении. Эта информация станет общедоступной и публичной1. По состоянию на 2014 год результаты проверок можно узнать только по запросу в Генеральную прокуратуру Российской Федерации или проверяющий орган2.

Принцип соответствия предмета инспектирования компетенции комиссии заключается в том, что в состав инспекторских комиссий должны входить сотрудники лицензионно-разрешительной системы, вневедомственной охраны полиции, а также подразделений территориальных органов МВД России на транспорте при проведении проверок подразделений охраны, осуществляющих деятельность на объектах транспортной инфраструктуры3.

Принцип государственного контроля (в том числе и прокурорского надзора) и общественного надзора за инспектированием. Данный принцип реализуется как в контрольных проверках самих проверяющих органов (ведомственный контроль за своевременным и качественным выполнением функции инспектирования органами внутренних дел); после разбирательства жалоб и заявлений граждан на неправомерные действия проверяющего органа через рассмотрение судебных исков по защите и восстановлению нарушенных прав юридических лиц при осуществлении в отношении них контроля (надзора); в прокурорском надзоре по исполнению требований законодательства, обеспечивающего защиту прав хозяйствующих субъектов; в предоставлении контрольных отчетов в

1 О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: Федеральный закон РФ от 31 декабря 2014 г. № 511-ФЗ // Рос. газ. 12.01.2015. № 1.

2 А. Штыкина «Бизнес добился создания электронного реестра проверок предпринимателей» // URL: http://top.rbc.ru/economics/06/10/2014/543163c9cbb20f5cb0504c7a/ (дата обращения: 13.12.2014).

3 О некоторых вопросах инспектирования органами внутренних дел РФ подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: приказ МВД Российской Федерации от 1 декабря 2011 г. № 1187 // URL: https://mvd.ru/ (дата обращения: 16.12.2014).

50

Министерство экономического развития Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, а также в принятии мер принуждения в судебном, административном, дисциплинарном порядке.

Принцип централизации и автономности надзорных органов. Этот принцип реализуется в том, что инспекторская комиссия создается из инспекторов различных подразделений, которые объединяются для выполнения строго определенной функции инспектирования на конкретный промежуток времени и в зафиксированном приказом составе с наделением определенными полномочиями каждого проверяющего. Вместе с тем у каждого из представителей подразделений существует четко определенный правовой статус, который изложен в Положении о подразделении. Субъекты надзора строят свою работу независимо друг от друга, но при тесном взаимодействии1.

Принцип независимости. Инспекторская комиссия должна обладать организационной, функциональной, материальной независимостью от поднадзорных подразделений охраны и физических лиц, а также связанных с ними сотрудников проверяемого органа. Независимость проверяющего органа связана с наличием конкретных полномочий, целей, задач и соответствующих функций при инспектировании и формально закрепляется в приказе о включении в состав инспекторской комиссии с конкретно определенными полномочиями. Каждый сотрудник, включенный в состав инспекторской комиссии, должен быть независим в принятии решения по вопросам инспектирования как от своих коллег, так и от своего непосредственного руководства. Эффективность проведения

1 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; Об утверждении правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 (ред. от 20.07.2011) // СЗ РФ. № 17. Ст. 2409; О некоторых вопросах инспектирования органами внутренних дел РФ подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: приказ МВД России от 1 декабря 2011 г. № 1187 // URL: https://mvd.ru/ (дата обращения: 16.12.2014).

51

инспектирования снижается при законодательном ограничении полномочий инспекционного органа. На практике реализация указанного принципа выражается в следующем:

 в возможности в целях проведения инспектирования беспрепятственно (при предъявлении удостоверения и копии приказа о проведении инспекторской проверки и включения в ее состав) входить во все помещения поднадзорного органа;

 запрашивать и безвозмездно получать информацию, документы, объяснения, необходимые для качественного проведения инспектирования;

 выносить обязательные к исполнению предписания об устранении отклонений выявленных в ходе инспектирования;

 инициировать привлечение виновных лиц к административной ответственности, а также временное отстранение от должности руководителей проверяемых объектов и приостановление деятельности, осуществляемой с нарушениями законов, норм, правил, стандартов и иных подзаконных актов на срок, необходимый для их устранения;

 направлять в соответствующие органы материалы о выявленных отклонениях с признаками нарушений для принятия решения по существу, принимать решения по вопросам о применении наказания в административном порядке, а также направлять в судебные органы заявления о нарушении своих прав представлять интересы в суде;

 получать допуски для ознакомления с документами, носящими конфиденциальный характер.

Принцип ответственности. Данный принцип связан с ответственностью членов инспекторской комиссии, самого проверяемого органа и третьей стороны. Любое неправомерное действие должно иметь отрицательные последствия для нарушителя и влечь за собой либо административную, либо дисциплинарную ответственность. Первостепенной задачей является недопущение совершения противоправных поступков самими проверяющими органами, ведь именно от них зависит эффективность и целесообразность контроля (надзора). Малейшие

52

отклонения от заданных параметров проверяющего органа могут привести к недействительности инспекторской проверки в целом, что влечет за собой необоснованные бюджетные затраты. Ответственность проверяемого органа должна быть конкретизирована, установлены фактические виновники совершенных нарушений, определены причины и условия допущенных отступлений, установлена степень и тяжесть негативного влияния. Ответственность третьих лиц заключается в неисполнении ими обязательных требований, установленных нормативными актами, правилами, стандартами, требованиями и т.д. Например, монтажная организация в случае ненадлежащего исполнения обязательства по монтажу технической укрепленности объекта должна будет нести ответственность гражданско-правового характера, в частности возмещение затрат за монтаж.

Принцип уравновешенности. Цель этого принципа – установление соответствия: задач, целей инспектирующего органа существующей правовой базе (в противном случае возникает ситуация нарушения закона самим проверяющим органом), финансовым вложениям, которые затрачены на проведение инспекционного мероприятия; достаточности информационной базы, квалификации инспекторов и необходимого уровня подготовки инспекторской проверки.

Принцип презумпции невиновности лиц, охранная деятельность которых подвергается инспектированию, до установления их виновности в предусмотренном законом порядке. Данный принцип означает, что лицо (как юридическое, так и должностное) считается невиновным в совершении правонарушения, выявленного в ходе инспекторской проверки, пока его вина не будет доказана в установленном законом порядке. Отсюда вытекают еще два положения: 1) само лицо не обязано доказывать свою невиновность; 2) неустранимые сомнения, выявленные в ходе инспектирования, трактуются в пользу подозреваемого1.

1 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля:

53

Принцип системности означает единство нормативного, правового, организационного, финансового, технического и кадрового обеспечения. Объекты инспектирования определяются по согласованному плану и подлежат системной комплексной проверке по подразделениям охраны, находящимся в различных субъектах Российской Федерации. Цели и задачи инспектирования определены системой нормативно-правовой базы. Отсутствие любого из вышеперечисленных элементов ведет к сбою всей системы и неэффективному инспекционному мероприятию. Для проведения инспектирования характерна единая методология, которая отражается в информационно-правовой, организационной и методической базе.

Принцип проведения инспектирования в соответствии с полномочиями комиссии и их должностных лиц. Проверка может проводиться только тем сотрудником полиции, который включен в приказ о проведении проверки. В приказе также указываются номер и дата его издания, наименование органа внутренних дел, должность, фамилия, имя, отчество сотрудника полиции, уполномоченного на проведение проверки; наименование подразделения охраны; правовые основания проведения проверки (в том числе нормативные правовые акты, соблюдение обязательных требований которых подлежит проверке); цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; сроки проведения и перечень мероприятий по контролю (надзору), необходимых для достижения целей и выполнения задач проведения проверки; перечень документов, представление которых подразделением охраны необходимо для достижения целей и выполнения задач проведения проверки; дата начала и окончания проверки1.

Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

1 Об утверждении правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 (ред. от 20.07.2011) // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2409.

54

Принцип свободы оценки доказательств, полученных при инспектировании, запрет на использование доказательств полученных с нарушениями нормативно-установленных требований1.

Принцип плановости инспектирования предопределяется природой организации контрольно-надзорной деятельности и осуществляется на основе годовых планов проведения проверок.

Принцип объективности. Акты инспекторских проверок должны быть непредвзятыми и исключать любую заинтересованность в наличии или отсутствии отклонений от установленных норм. Выводы должны содержать реальные факты, отражающие объективную деятельность подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами. Мнение о необъективном подходе может сложиться у проверяемой стороны как во время инспекторской проверки, так и по ее завершении при ознакомлении с материалами такой проверки. Однако обратиться в суд за защитой своих нарушенных прав проверяемая сторона может лишь после получения утвержденного и подписанного акта проверки. Немаловажное значение имеет отражение претензии проверяемой стороны в акте проверки, учет таких претензий проверяющей стороной в случае существенных расхождений во взглядах, предоставление проверяющей стороне подтверждающих материалов, документов, которые не были учтены при вынесении заключения в акте проверки. Подразделения охраны юридических лиц с особыми уставными задачами обязаны составить мотивировочный отзыв с перечислением всех пунктов, по которым имеются возражения. Все переговоры должны быть запротоколированы, возможно предоставление письменного мнения с приведением конкретных аргументов по проблемным вопросам.

Принцип эффективности инспектирования. Сама по себе эффективность предполагает разработку наиболее оптимального соотношения между затратами

1 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

55

на осуществление инспекторской проверки с ее конечным результатом. От того, насколько быстро, четко, качественно проведено инспектирование, какие результаты с его помощью достигнуты, и зависит эффективность деятельности инспекторской комиссии.

Принцип обратной связи. В ходе любого контрольно-надзорного мероприятия выясняется информация о соблюдении или несоблюдении в деятельности проверяемых органов обязательных для исполнения норм, правил, требований и стандартов. Любое получение информации о выявленных отклонениях в деятельности проверяемого объекта направлено на адекватную оценку со стороны проверяющих органов, при помощи которой можно не допустить подобных отклонений в будущем, на возможность внесения изменений в нормативную базу для ее совершенствования.

Принцип осуществления инспектирования в строго определенной процессуальной форме. Инспектирование осуществляется в форме плановых и внеплановых, выездных и документарных проверок, проводимых в соответствии с нормами законодательства. Нарушение процессуальной формы ведет к признанию доказательств, полученных в ходе такой проверки, недействительными.

Принцип учета инспекторских проверок подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, проводимых ранее.

Принцип периодичности и оперативности проведения инспектирования. Плановые проверки в отношении одного подразделения охраны могут проводиться не чаще одного раза в 3 года. Продолжительность проведения плановых проверок не должна превышать 20 рабочих дней. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований, на основании мотивированных предложений сотрудника полиции, осуществляющего плановую проверку, Министром внутренних дел Российской Федерации или уполномоченными им должностными лицами срок ее проведения может быть

56

продлен, но не более чем на 20 рабочих дней1. Срок проведения проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому обособленному структурному подразделению юридического лица, общий срок проведения проверки всеми субъектами контроля (надзора) не может превышать 60 рабочих дней2.

Вывод: на основании всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что инспектирование подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами представляет собой внешнюю административную деятельность, носящую надведомственный характер в отношении неподчиненных подразделений охраны, целями которой является: 1) выявление причин и условий, способствующих отклонению деятельности проверяемого объекта подразделений охраны от обязательных норм, установленных в нормативно-правовых актах; 2) охрана этих норм и требований путем принятия превентивных мер и практического (иногда в процессе проведения инспектирования) устранения нарушений, содержащихся в вынесенных решениях; 3) обобщение результатов проверок с целью определения типичных нарушений, совершаемых подразделениями охраны, и недопущения их повторного совершения. Инспектирование также отслеживает процесс реализации должностными лицами подразделений органов внутренних дел МВД России собственных полномочий и выполнение ими соответствующих требований, соблюдение которых проверяет специализированный орган – комиссия по инспектированию.

1 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249; Об утверждении правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 (ред. от 20.07.2011) // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2409.

2 О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 12.11.2012) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

57

Инспектирование вневедомственной охраной полиции подразделений охраны обладает следующими признаками. 1. Это надзорная деятельность, осуществляемая в форме административного надзора со стороны органов внутренних дел путем проведения плановых (внеплановых) проверок на соответствие осуществляемой охранной деятельности неподчиненных подразделений охраны обязательным нормативным требованиям, стандартам и правилам с правом применения к последним мер административного принуждения. 2. Это контрольная деятельность в отношении структурных подразделений МВД России, направленная на своевременное, четкое, эффективное и целесообразное осуществление возложенных функций по инспектированию с применением в отношении виновных лиц мер дисциплинарной и административной ответственности, определения эффективности такой деятельности на государственном и внутриведомственном уровне. Данный вывод автора подтвержден, в том числе, мнением респондентов.

Взяв за основу классификацию функций, предложенную доктором юридических наук профессором В.Д. Малковым, автор считает, что административная деятельность по реализации инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами включает следующие функции:

а) предупредительную (превентивную) – выясняются условия, которые послужили причиной и способствовали отклонению деятельности проверяемого объекта подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами от обязательных норм и правил. На основании обобщенного анализа результатов проверок ставятся вопросы о корректирующих действиях, изменении, устранении пробелов в нормативной базе и практике по проведению организационных мероприятий для будущих инспекторских проверок;

б) правоохранительную – выражается в непрерывной, согласованной по целям, формам и методам деятельностью в целях предупреждения и выявления правонарушений (преступлений), ликвидации их последствий, восстановлении

58

нарушенных прав и применении в отношении виновных лиц мер юридической ответственности;

в) контрольно-надзорную – заключается не только в получении информации о фактическом объекте контроля (надзора) и соответствии полученных результатов ожидаемым, проверке фактического выполнения нормативно-правовых предписаний и требований, но и в охране этих норм и требований путем практического устранения нарушений, содержащихся в вынесенных решениях, принятии мер для оценки и устранения недостатков;

г) правоприменительную – происходит детализация и индивидуальное воздействие общих нормативно-правовых предписаний на конкретную охранную деятельность подразделений охраны. Такая функция осуществляется в рамках предоставленных компетенционных полномочий и в строго определенной нормами права процессуальной форме.

Алгоритм инспектирования подразделений юридических лиц с особыми уставными задачами вневедомственной охраной полиции: которая является по своей сути алгоритмом инспектирования, включающим в себя: а) наблюдение с целью получения исходной информации; б) получение необходимой информации; в) анализ и оценку информации на соответствие действующим нормам законодательства и иным нормативно-правовыми актами; г) реагирование и принятие мер по устранению выявленных в ходе контроля (надзора) отклонений от требований, установленных соответствующими нормативными правовыми актами; д) выяснение причин и условий, способствовавших отклонению от нормативно-установленных задач, планов и целей; е) принятие мер по пресечению и предупреждению негативного развития событий (выдача предписаний об устранении выявленных недостатков, привлечение виновных лиц к ответственности). В ряде случаев происходит коррекция нормативно-правовых актов.

Автор считает, что инспектирование представляет собой одну из форм государственно-властной управленческой, административной деятельности органов внутренних дел, в результате которой происходит детализация и

59

индивидуальное воздействие общих нормативно-правовых предписаний на конкретную охранную деятельность. Административная деятельность вневедомственной охраны полиции в этом случае осуществляется в рамках предоставленных компетенционных полномочий и в строго определенной нормами права процессуальной форме. В завершение этой деятельности принимается индивидуально-властное, юридически значимое решение, в котором дается юридическая оценка конкретной ситуации и определяется дальнейшее поведение ее участников.

При осуществлении инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами вневедомственная охрана руководствуется общими и специальными принципами, которые обеспечивают эффективность контроля (надзора) в охранной деятельности.