1.3. Правовые основы административной деятельности вневедомственной охраны полиции по инспектированию подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами

Теоретическую и методологическую основу исследования административной деятельности по инспектированию вневедомственной охраной подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами составляют два важных первоначальных условия, получившие отражение в юридической литературе.

Деятельность по осуществлению контрольно-надзорных мероприятий строится на четкой правовой регламентации. Правовая основа деятельности вневедомственной охраны полиции по инспектированию подразделений охраны представляет собой систему нормативных правовых актов, обеспечивающих регулирование следующих блоков: 1) организацию и деятельность подразделений МВД России, участвующих в инспектировании; 2) охранную деятельность поднадзорных субъектов по соблюдению ими требований законодательства, технических норм и правил в целях обеспечения безопасности; 3) организацию и проведение инспектирования подразделений охраны.

1 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. – М., 2006. С. 301.

2 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: Норма, 2005. С. 743.

92

Правовую основу организации деятельности вневедомственной охраны и ее компетенционные полномочия в сфере контроля (надзора) за охранной деятельности составляют: Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ1; Указы Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 2502, № 2483, № 2494, от 14 октября 2012 г. № 13775; постановление Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2005 г.

1 О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // Рос. газ. 08.02.2011. № 25.

2 Вопросы организации полиции: Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 250 (ред. от 27.06.2014) // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1336.

3 Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 20.01.2015) // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.

4 Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 249 (ред. от 20.01.2015) // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1335.

5 О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 14 октября 2012 г. № 1377 // СЗ РФ. 2012. № 43. Ст. 5808.

6 Вопросы реформирования вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 11 февраля 2005 г. № 66 (ред. от 16.02.2013) // СЗ РФ. 2005. № 8. Ст. 648.

7 О перечне объектов, подлежащих обязательной охране полицией: распоряжение Правительства РФ от 2 ноября 2009 г. № 1629-р (ред. от 04.03.2015) // СЗ РФ. 2009. № 45. Ст. 5397.

8 О реорганизации подразделений вневедомственной охраны полиции: распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. № 2437-р (ред. от 15.05.2014) // СЗ РФ. 2012. № 4. Ст. 513.

9 Об утверждении Положения о Главном управлении вневедомственной охраны Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 16 июня 2011 г. № 677 // URL: mvd.consultant.ru/ (дата обращения: 15.07.2014).

10 Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 17 октября 2013 г. № 850 // Рос.

93

Вопросы правосубъектности поднадзорных субъектов, требования технических норм и правил с целью обеспечения безопасности при осуществлении охранной деятельности регламентированы: Гражданским кодексом Российской Федерации1; Трудовым кодексом Российской Федерации2; Федеральными законами от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ3, от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ4, от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ5, от 1 июля 2011 г. № 256-ФЗ6, от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ7, а также иными федеральными законами; подзаконными нормативными актами: Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 5378; постановлениями Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. № 5149, от 22 апреля 1997 г. № 4601, от 30 декабря 1999 г.

1 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 330; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2006. № 52 (часть I). Ст. 5496.

2 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2002. № 1 (часть 1). Ст. 3. 3 Об оружии: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ. (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

4 О ведомственной охране: Федеральный закон РФ от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1935.

5 О поставках продукции для федеральных государственных нужд: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ (ред. от 20.04.2014) // СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3540.

6 О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса: Федеральный закон РФ от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ (ред. от 14.10.2014) // СЗ РФ. 2011.

7 О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон РФ от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (ред. от 14.10.2014) //СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.

8 О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 (ред. от 01.07.2014) // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.

9 Об организации ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 12 июля 2000 г. № 514 (ред. от 26.03.2014) // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3100.

94

№ 14362, от 26 января 2005 г. № 383, а также другими постановлениями Правительства РФ, которыми утверждаются Положения о ведомственной охране соответствующих федеральных органов исполнительной власти, и нормативно-правовыми актами органов управления юридических лиц с особыми уставными задачами, не являющимися ведомственными подразделениями охраны, по вопросам реализации конкретных задач охранной деятельности. В данных нормативно-правовых актах определена структура органов, нормы численности работников, а также порядок организации их деятельности, условия, порядок применения в охранной деятельности физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, определены образцы форменного обмундирования, жетонов и удостоверений работников. В Положениях об охранных организациях определены основные направления, задачи, цели и функции подразделений охраны. Соответствующими приказами также утверждаются: порядок организации охраны объектов, нормы обеспечения форменным обмундированием, описание и рисунки удостоверений и жетонов, инструкции по обороту оружия и программы подготовки работников к действиям в условиях, связанных с применением служебного огнестрельного и боевого оружия, специальных средств и физической силы. В Положениях и в Уставах организаций охраны определены соответствующие права и обязанности по применению оружия, специальных средств и физической силы.

Вопросы организации и проведения непосредственно инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами регламентированы: Федеральным законом Российской Федерации от 26 декабря

1 О мерах по обеспечению юридических лиц с особыми уставными задачами боевым ручным стрелковым оружием: постановление Правительства РФ от 22 апреля 1997 г.

2 О специальных средствах и огнестрельном оружии, используемых ведомственной охраной: постановление Правительства РФ от 30 декабря 1999 г. № 1436 (ред. от 10.07.2014) // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 221.

3 Об обеспечении служебным и гражданским оружием, патронами к нему и специальными средствами работников организаций федеральной почтовой связи: постановление Правительства РФ от 26 января 2005 г. № 38 (ред. от 04.09.2012) // СЗ РФ. 2005. № 5. Ст. 388.

95

2008 г. № 294-ФЗ1; постановлениями Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2011 г. № 2742, от 30 июня 2010 г. № 4893, от 05 апреля 2010 г. № 2154; приказом МВД России от 1 декабря 2011 г. № 11875, приказом Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 11 августа 2010 г. № 3136; приказом Министерства экономического развития России от 30 апреля 2009 г. № 1417 и др.

Важно отметить, что вышеуказанное деление нормативной базы не является аксиоматичным, вопросы процессуального, организационного характера часто переплетаются с вопросами компетенционного характера и наоборот, но и в первом, и во втором, и в третьем случае деятельность по инспектированию

1 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 12.11.2012) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

2 Об утверждении правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 (ред. от 20.07.2011) // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2409.

3 Об утверждении правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 (ред. от 27.12.2012) // СЗ РФ.

4 Об утверждении правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора): постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. № 215 (ред. от 21.03.2012) // СЗ РФ. 2010. № 15. Ст. 1807.

5 О некоторых вопросах инспектирования органами внутренних дел РФ подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: приказ МВД России от 1 декабря 2011 г. № 1187 // URL: https://mvd.ru/ (дата обращения: 16.12.2014).

6 О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: приказ Генеральной Прокуратуры Российской Федерации от 11 августа 2010 г. № 313 // Законность. – 2010. № 11.

7 О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: приказ Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141 // Рос. газ. 14.05.2009. № 85.

96

вневедомственной охраной полиции подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами находится в прямой зависимости от состояния правового регулирования как деятельности подконтрольных субъектов, так и деятельности самой инспекторской комиссии. Поэтому, прежде чем рассматривать совершенствование практической деятельности вневедомственной охраны полиции по инспектированию подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, необходимо изучить состояние правового регулирования в исследуемой нами теме.

В соответствии с п. 25 ст. 12, п. 26 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ1 на полицию возложена обязанность по инспектированию подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны, если иной порядок не установлен федеральным законом. В ходе такого инспектирования членам комиссии предоставлено право выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений в охранной деятельности подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами в сфере оборота оружия и обеспечения сохранности государственной и муниципальной собственности (п. 26 ст. 13). В развитие данного положения было принято постановление Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2011 г. №2742 (далее – Правила инспектирования). Согласно п. 2 данных Правил, инспектирование подразделений осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок их деятельности в соответствии с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 2943. Указанный закон является системообразующим

1 О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // Рос. газ. 08.02.2011. № 25.

2 Об утверждении правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 (ред. от 20.07.2011) // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2409.

3 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля:

97

нормативным актом в сфере осуществления функций контроля и надзора. В законе четко определены права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц, порядок взаимодействия при проведении проверок (плановых, внеплановых, документарных и выездных). Вместе с тем в этом законе не содержится указания на осуществление инспекторскими комиссиями государственного контроля (надзора) в сфере охранной деятельности, что приводит к отказу некоторых территориальных органов прокуратуры в согласовании плановых проверок под председательствованием сотрудников вневедомственной охраны. Кроме того, важным событием стало определение роли прокуратуры в осуществлении контроля (надзора). Прокуратура в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законом «О прокуратуре РФ»1 (статьи 1, 2) сама осуществляет прокурорский надзор, в том числе и за правоохранительной деятельностью, и является самостоятельным и независимым государственным контрольным органом, не входящим ни в одну из ветвей власти, перечисленных в ст. 10 Конституции Российской Федерации. Согласно Федеральному закону № 294-ФЗ2, к компетенции прокуратуры по исследуемому нами вопросу отнесены: подготовка сводного плана контрольных мероприятий, который включает в себя комплексные проверки, согласование деятельности контролирующих органов и сам контроль за законностью деятельности контролирующих органов. В ходе прокурорских проверок в 20 субъектах Российской Федерации за 2012-2014 годы выявлено около 2000 нарушений законодательства в указанной сфере, в том числе нарушение пунктов 5-7 ч. 2 ст. 14 Федерального закона № 294-ФЗ и типовой формы распоряжения (приказа),

Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 12.11.2012) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

1 О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 22.12.2014) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

2 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 12.11.2012) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

98

утвержденной приказом Минэкономразвития России № 1411. В приказах о проведении проверок не отражались правовые нормы, устанавливающие требования, относящиеся к предмету проверки; сроки проведения и перечень мероприятий, необходимых для достижения целей и задач проведения проверок; перечень административных регламентов по осуществлению государственного контроля. В нарушение ч. 11 ст. 11 Закона № 294-ФЗ и Положения о единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2010 г. № 6972, от юридических лиц требовалось предоставление документов, которые могли быть получены в иных органах контроля, а также непосредственно выданные проверяющим органом (разрешительные документы на охранную деятельность, лицензии 3).

На Минэкономразвития России, согласно вышеуказанному закону, возложены обязанности по мониторингу за соблюдением сводного плана контрольных мероприятий, разработке мер, направленных на совершенствование проверок, и подготовка предложений по усовершенствованию законодательства о контроле (надзоре).

Приказом Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 1414 утверждены: типовая форма приказа о проведении проверки юридического лица;

1 О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: приказ Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141 // Рос. газ. 14.05.2009. № 85.

2 Об утверждении Положения о единой системе межведомственного электронного взаимодействия (вместе с «Положением о единой системе межведомственного электронного взаимодействия»): постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697 (ред. от 05.12.2014) // СЗ РФ. 2010. № 38. Ст. 4823.

3 О результатах проверки исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации законодательства, обеспечивающего защиту прав хозяйствующих субъектов: справка Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 02.12.2014 г.

4 О реализации положений Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного

99

типовая форма заявления о согласовании органом государственного контроля (надзора) с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица; типовая форма акта проверки; типовая форма журнала учета проверок, проводимых органами государственного контроля (надзора).

Для организации контрольно-надзорной деятельности подразделений полиции в форме инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами издан Приказ МВД России от 1 декабря 2011 г. № 11871. Данным нормативно-правовым актом определен перечень должностных лиц МВД России, имеющих право издавать приказ о проведении плановых и внеплановых проверок. Определен комиссионный характер инспектирования подразделений охраны с обязательным привлечением к таким проверкам сотрудников территориальных органов вневедомственной охраны полиции, подразделений лицензионно-разрешительной службы, а также территориальных органов МВД России на транспорте при проведении проверок подразделений охраны, осуществляющих деятельность на объектах транспортной инфраструктуры. Регламентированы сроки и порядок предоставления ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц на территориях субъектов Российской Федерации; сведений по направлениям деятельности о результатах проведения инспектирования подразделений охраны (количестве и периодах проведенных проверок, выявленных нарушениях в деятельности подразделений охраны, количестве предписаний и принятых мерах по их выполнению).

В ходе проведенного исследования автором также дана правовая оценка соответствия нормативно-правовых документов субъектов, подлежащих

контроля (надзора) и муниципального контроля»: приказ Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141 // Рос. газ. 14.05.2009. № 85.

1 О некоторых вопросах инспектирования органами внутренних дел РФ подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: приказ МВД РФ от 1 декабря 2011 г. № 1187 // URL: https://mvd.ru/ (дата обращения: 16.12.2014).

100

инспектированию, требованиям законодательства об охранной деятельности и обороте оружия.

Например, в Перечне подлежащих инспектированию подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны на период 2012-2015 годов, утвержденном 15 ноября 2011 г. Первым заместителем Министра внутренних дел Российской Федерации, указано всего 21 подразделение охраны. Такой Перечень является неполным и содержит ряд противоречий, которые необходимо скорректировать.

Данная ситуация возникла из-за размытого толкования в федеральном законе «Об оружии» понятия юридических лиц с особыми уставными задачами (их перечень носит открытый характер), отсутствует понятие особых уставных задач, а большинство норм закона имеют бланкетный характер. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об оружии»1 к юридическим лицам с особыми уставными задачами относятся предприятия и организации, на которые законодательством Российской Федерации возложены функции, связанные с использованием и применением служебного оружия. К служебному оружию относится оружие, предназначенное для использования должностными лицами государственных органов и работниками юридических лиц, которым законодательством Российской Федерации разрешено ношение, хранение и применение указанного оружия в целях самообороны или для исполнения возложенных на них федеральным законом обязанностей по защите жизни и здоровья граждан, собственности, по охране природы и природных ресурсов, ценных и опасных грузов, специальной корреспонденции. Особые уставные задачи, исходя из смысла закона «Об оружии», – это установленные федеральными законами задачи по защите жизни и здоровья граждан, защите охраняемых объектов от противоправных посягательств, охране природных ресурсов с правом использования и применения служебного оружия для 1 Об оружии: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ. (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

101

выполнения обязанностей, возложенных на определенные федеральными законами юридические лица.

На подразделения ведомственной охраны федеральным законом возложены обязанности по защите жизни и здоровья граждан, собственности, по охране природы и природных ресурсов, ценных и опасных грузов, специальной корреспонденции и т.д., в связи с чем они используют и применяют служебное оружие. Согласно ст. 4 Федерального закона «Об оружии»1, эти подразделения относятся к юридическим лицам с особыми уставными задачами и не являются исключением из перечня этих юридических лиц. В ряде законов, регламентирующих права и обязанности юридических лиц с особыми уставными задачами, предусмотрено, что порядок применения оружия и специальных средств осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О ведомственной охране»2.

В ходе исследования установлено, что нормативно-правовые акты, регламентирующие особые уставные задачи и функции по использованию служебного оружия как подразделениями ведомственной охраны, так и подразделениями юридических лиц с особыми уставными задачами, обладают сходством: 1) по нормативно-правовому регулированию в области охранной деятельности; 2) по регламентации правовых отношений в области оборота оружия; 3) общностью особых задач: защита жизни и здоровья граждан, обеспечение безопасности на охраняемых объектах, охрана имущества или природных ресурсов.

Необходимо сказать несколько слов о самом понятии юридического лица с особыми уставными задачами. Оно является общим понятием по отношению к частному понятию ведомственная охрана, так как ведомственная охрана – это сложная система, которая заключается в существовании филиалов у юридического лица с особыми уставными задачами. Юридическое лицо действует от своего 1 Об оружии: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ. (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

2 О ведомственной охране: Федеральный закон РФ от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1935.

102

имени и в своих интересах, филиалы такой самостоятельностью не обладают и действуют от имени юридического лица. Ведомственную охрану отличает целостность, обособленность и устойчивость организационной, функциональной, субстанциональной структур с определенными специфическими интересами, которые проявляются в ведомственном подходе, ведомственных нормативных актах. Юридические лица с особыми уставными задачами, не являющиеся ведомственными, осуществляют свою деятельность от своего имени и в своих интересах, но без филиальной сети.

Однако, как говорилось ранее, в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2011 г. № 2741, в приказе МВД России от 1 декабря 2011 г. № 11872 происходит искусственное разграничение понятий ведомственной охраны и юридических лиц с особыми уставными задачами.

На вопрос «относятся ли подразделения ведомственной охраны к юридическим лицам с особыми уставными задачами» положительно ответило 188 респондентов (74,76%), вместе с тем 63 респондента (25,3%) не относят подразделения ведомственной охраны к юридическим лицам с особыми уставными задачами.

Такое положение сложилось в результате отсутствия четкого законодательного закрепления признаков юридических лиц с особыми уставными задачами, субъектов такой деятельности, их целей и задач, с чем согласилось 223 респондента (88,67%), вместе с тем 28 респондентов (11, 33%) считают, что такие признаки закреплены, субъекты, их цели и задачи достаточно полно законодательно регламентированы (Приложение № 1). Перечень юридических лиц с особыми уставными задачами приводится в Приложении № 2, содержащем

1 Об утверждении правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 (ред. от 20.07.2011) // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2409.

2 О некоторых вопросах инспектирования органами внутренних дел РФ подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: приказ МВД России от 1 декабря 2011 г. № 1187 // URL: https://mvd.ru/ (дата обращения: 16.12.2014).

103

анализ нормативно-правовой базы, определяющей и регламентирующей деятельность таких поднадзорных субъектов.

Как отмечалось выше, список юридических лиц с особыми уставными задачами, определенный в ст. 12 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ1, носит открытый характер, так как законодателем оговаривается существование также иных юридических лиц с особыми уставными задачами, которые имеют право получать в органах внутренних дел во временное пользование отдельные типы и модели боевого ручного стрелкового оружия на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации для исполнения возложенных на них федеральным законом обязанностей по охране.

На настоящий момент в ст. 12 Федерального закона «Об оружии» присутствует бланкетная норма, отсылающая к иным федеральным законам, в соответствии с которыми происходит исполнение особых задач по охране:

 объектов производства и хранения оружия, боеприпасов, боевой техники, особо опасных экологических производств, природы и природных ресурсов;

 мест изготовления и хранения денежных средств и ценностей, добычи, переработки и хранения драгоценных металлов и драгоценных камней;

 дипломатических представительств Российской Федерации в иностранных государствах;

 других особо важных объектов

 охрана при транспортировании особо опасных грузов, оружия, боеприпасов, боевой техники, денежных средств и ценностей, дипломатической почты, корреспонденции, содержащей сведения, отнесенные к государственной тайне, и грузов, содержащих носители сведений, отнесенных к государственной тайне;

 продукции, поставляемой по государственному контракту, объектов, предназначенных для добычи, переработки, транспортирования, хранения 1 Об оружии: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ. (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

104

такой продукции, иного необходимого для выполнения государственных контрактов имущества1.

Вместе с тем в отношении отдельных юридических лиц с особыми уставными задачами отсутствует либо имеет неопределенный характер регламентация полномочий по охране объектов, денежных средств (при их инкассации) и иного имущества при его транспортировке; полномочий работников по применению физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; условия и пределы их применения. МВД России разработан законопроект о внесении изменений в Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ2, в котором отражено, что ряд положений закона будет распространяться и на подразделения охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, определенными в ст. 12 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ3 (кроме частных охранных организаций). Это позволит законодательно закрепить их полномочия по охране объектов, денежных средств (при их инкассации) и иного имущества при его транспортировке, а также наделить работников юридических лиц с особыми уставными задачами правом применения оружия, специальных средств и физической силы при исполнении ими должностных обязанностей. На сегодняшний день существует лишь фрагментарное правовое закрепление деятельности таких субъектов, в том числе и подзаконными нормативными актами (Постановлениями Правительства Российской Федерации). Вместе с тем регламентация подобного рода деятельности, связанной с обеспечением разных видов безопасности, должна обеспечиваться законодательством федерального уровня. Вопрос о согласовании перечня объектов, подлежащих охране подразделениями охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, не относящимися к ведомственным 1 Об оружии: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ. (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

2 О ведомственной охране: Федеральный закон РФ от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1935. 3 Об оружии: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ. (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

105

подразделениям, а соответственно, и существование самих этих объектов, остается также не урегулированным.

После внесения соответствующих изменений станет понятна и прозрачна деятельность по проведению инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, не являющихся ведомственной охраной, осуществляемая в соответствии с п. 25 ст. 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ1, Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ2, постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2011 г. № 2743, приказом МВД России от 1 декабря 2011 г. № 11874.

Следует обратить внимание на тот факт, что на основании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации для исполнения возложенных федеральным законом обязанностей (по охране объектов производства и хранения оружия, боеприпасов, боевой техники, особо опасных экологических производств, природы и природных ресурсов, мест изготовления и хранения денежных средств и ценностей, добычи, переработки и хранения драгоценных металлов и драгоценных камней, дипломатических представительств Российской Федерации в иностранных государствах, других особо важных объектов, а также при транспортировании особо опасных грузов, оружия, боеприпасов, боевой техники, денежных средств и ценностей, дипломатической почты, корреспонденции, содержащей сведения, отнесенные к

1 О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 12.02.2015) // Рос. газ. 08.02.2011. № 25.

2 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 12.11.2012) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

3 Об утверждении правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 г. № 274 (ред. от 20.07.2011) // СЗ РФ. 2011. № 17. Ст. 2409.

4 О некоторых вопросах инспектирования органами внутренних дел РФ подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны: приказ МВД России от 1 декабря 2011 г. № 1187 // URL: https://mvd.ru/ (дата обращения: 16.12.2014).

106

государственной тайне) помимо подразделений ведомственной охраны и иных военизированных организаций1 законодатель расширяет правомочия отдельных юридических лиц с особыми уставными задачами. Это право связано с использованием отдельных типов и моделей боевого ручного стрелкового оружия для исполнения установленных задач: Центральным банком Российской Федерации (в том числе Российским объединением инкассации), Сберегательным банком Российской Федерации, Главным центром специальной связи федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере почтовой связи, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации. Это говорит о существовании юридических лиц с особыми уставными задачами, обладающими расширенной правосубъектностью в части использования в охранной деятельности боевого ручного стрелкового оружия.

Основная цель инспекторских проверок – обеспечение безопасности: «..безопасность – не отсутствие опасности. Абсолютной безопасности не бывает. Всегда существует приемлемый (допустимый) риск. Поэтому под безопасностью следует понимать гарантированный государством приемлемый (допустимый) уровень риска, принятый обществом и закрепленный законодательно для сохранения жизни, здоровья граждан, защиты всех форм собственности, соразмерно с экономическими возможностями2». В связи с этим в решении вопроса об обеспечении безопасности возникает проблема правильного (или грамотного) распределения ограниченных материальных ресурсов для снижения 1 Об оружии: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ. (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681; О Центральном банке Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (ред. от 29.12.2014). Ст. 5 // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

2 Елагин А.Г. Безопасность (теория, обеспечение, управление) / А.Г. Елагин; под ред. д-ра юрид. наук, проф. С.А. Капитонова. – М., 2013. С.85.

107

риска от тех или иных видов опасности. В этом случае важен принцип «самоорганизации и оптимального баланса меду приемлемым уровнем безопасности и затратами на его обеспечение1». Эта задача должна быть решена, прежде всего, руководителем и собственником юридических лиц с особыми уставными задачами. В первую очередь от них зависит обеспечение нормального функционирования организации, соблюдение нормативных требований и стандартов, правил в области обеспечения безопасности. Невозможно осуществление постоянного надзора за охранной деятельностью, поэтому со стороны государства необходимо «установить соответствующие приоритеты, действуя по принципу необходимой и разумной достаточности2». В подразделениях, где риск возникновения угроз безопасности велик (высокий уровень риска), такие проверки объективно необходимы. В остальных случаях целесообразно использование механизма самоконтроля охранной деятельности (в данном случае речь не идет о проверках в сфере оборота оружия, такие проверки регламентированы иными нормативными актами, и контроль за ними должен осуществляться постоянно).

На основании вышеизложенного автор приходит к выводу о необходимости корректировки самого инспекционного процесса. В его основу должен быть положен риск-ориентированный подход, а анализ и оценка результатов эффективности инспекционных проверок должны быть независимы и объективны, учитывая высокий класс риска деятельности, связанной с применением и использованием боевого оружия.

Анализируя нормативно-правовую базу по исследуемой нами теме, определяющую правоспособность субъектов, осуществляющих деятельность по инспектированию подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, обратимся к приказу МВД России от 16 июня 2011 г. № 6773 (далее

1 Там же. С. 126.

2 Там же. С. 54.

3 Об утверждении Положения о Главном управлении вневедомственной охраны Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 16 июня 2011 г. № 677 // URL: mvd.consultant.ru/ (дата обращения: 15.07.2014).

108

Положение), в котором установлено, что «Управление выполняет функции головного подразделения Министерства в области организации охраны имущества и объектов на договорной основе и является самостоятельным структурным подразделением центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, обеспечивающим и осуществляющим в пределах своей компетенции функции Министерства по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области охраны имущества и объектов на договорной основе» (пункты 1, 2). В соответствии с пунктами 20.20, 20.21 Положения ГУВО МВД России организует в установленном порядке проведение инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, осуществляет контроль и оказывает практическую и методическую помощь подразделениям полиции: в проведении инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами; в выдаче руководителям и должностным лицам организаций, объекты которых охраняются полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, а в соответствии с законодательством Российской Федерации – руководителям и должностным лицам иных организаций – предписаний о соблюдении установленных требований инженерно-технической укрепленности объектов и об обеспечении безопасности граждан; в выдаче в ходе инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами обязательных к исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений в их охранной деятельности, обеспечении сохранности государственной и муниципальной собственности; в инженерно-технической укрепленности, оснащенности техническими средствами охраны и антитеррористической защищенности объектов, находящихся под охраной государственных и иных охранных организаций. На ГУВО МВД России в соответствии с пунктом 12.22 Положения возложена обязанность по разработке и реализации мер по совершенствованию механизма взаимодействия подразделений вневедомственной охраны с подразделениями ведомственной охраны

109

федеральных органов исполнительной власти и иными охранными организациями.

К основным функциям и полномочиям Главного управления МВД России относится осуществление комплексного анализа состояния и реализации государственной политики по совершенствованию охраны на договорной основе имущества граждан и организаций, особо важных и режимных объектов и специальных грузов в пределах своей компетенции, а также объектов, подлежащих обязательной охране полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации (п. 12.1). Главное управление принимает участие в разработке единой технической политики в области охраны имущества и объектов, а также совместно с подразделениями федеральных органов исполнительной власти и организациями осуществляет выработку предложений по совершенствованию государственной охраны имущества и объектов, предложений по формированию перечня объектов, подлежащих государственной охране, утверждаемого Правительством Российской Федерации (п. 12.17). Согласно пункту 12.18 Положения, управление совместно с заинтересованными подразделениями МВД России осуществляет подготовку и внесение руководству Министерства предложений по формированию и согласованию перечня федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, имеющих право на создание ведомственной охраны, и перечней объектов, охраняемых ведомственной охраной. Однако в Положении не упоминается об охранной деятельности подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, не относящимися к ведомственной охране. Такая ситуация, как отмечалось выше, приводит к тому, что вопрос о согласовании перечня, а соответственно, и существование самих этих объектов, охраняемых подразделениями юридических лиц с особыми уставными задачами, не относящимися к ведомственным подразделениям, остается не урегулированным. Автор считает необходимым внести соответствующие дополнения в вышеназванное Положение. На настоящий момент существует коллизия права – перечень федеральных органов исполнительной власти и организаций, имеющих

110

право на создание ведомственной охраны, утверждается Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. № 5141 в соответствии со статьями 5 и 8 Федерального закона «О ведомственной охране»2. Вместе с тем деятельность подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, не являющихся ведомственными, как и объекты, охраняемые такими подразделениями, носит размытый и частично нормативно не урегулированный характер.

Помимо исследованных выше нормативно-правовых актов, следует рассмотреть вопросы, регулирующие отношения, возникающие в связи с лицензированием отдельных видов деятельности и относящиеся к предмету инспектирования, которые отражены в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ3. Автор рассматривает вышеобозначенный закон, непосредственно касающийся охранной деятельности инспектируемых подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами. Так, целью лицензирования в соответствии со ст. 2 закона является предотвращение нанесения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, который может наступить при осуществлении отдельных видов деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями. Наряду с лицензированием в установленных действующим законодательствах случаях осуществляется и выдача разрешений на занятие определенными видами деятельности, приобретение, пользование и хранение определенных предметов. Согласно требованиям статьи 12 Федерального закона № 150 от 13 декабря 1996 г.4,

1 Об организации ведомственной охраны: постановление Правительства РФ от 12 июля 2000 г. № 514 (ред. от 26.03.2014) // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3100.

2 О ведомственной охране: Федеральный закон РФ от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1935.

3 О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон РФ от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (ред. от 14.10.2014) //СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716. 4 Об оружии: Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ. (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681.

111

юридические лица с особыми уставными задачами имеют право приобретать гражданское и служебное оружие у юридических лиц-поставщиков только после получения соответствующей лицензии в органах внутренних дел. Виды, типы, модели, количество гражданского и служебного оружия, которое могут приобретать юридические лица с особыми уставными задачами, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Приобретенное оружие подлежит регистрации в органах внутренних дел в двухнедельный срок со дня его приобретения. При регистрации оружия юридическим лицам с особыми уставными задачами выдается разрешение на хранение и использование этого оружия сроком на три года на основании документов, подтверждающих законность приобретения оружия. Продление срока действия разрешения осуществляется в порядке, предусмотренном для получения лицензии на приобретение оружия1.

Таким образом, в случае аннулирования лицензии (для подразделений охраны, не являющимися ведомственными) или разрешения на хранение оружия правоспособность подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами прекращается либо претерпевает существенные изменения, а инспектирование таких подразделений охраны, исходя из смысла Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ2, не осуществляется.

На основании вышеизложенного автор приходит к следующему выводу: состояние правового регулирования в указанной сфере деятельности частично соответствует потребностям практики. С мнением автора о том, что нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы инспектирования и осуществления охранной деятельности подразделений охраны, частично соответствуют потребностям практики, согласилось 194 респондента (77,33%); о том, что они полностью не соответствуют потребностям

1 Там же.

2 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 12.11.2012) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

112

практики, сказали 47 респондентов (18,7%) и полностью соответствуют потребностям практики – 10 респондентов (4%). Мнения респондентов также подтверждены складывающейся судебной практикой и практической деятельностью по инспектированию подразделений юридических лиц с особыми уставными задачами. Среди причин несоответствия нормативно-правовых актов практической деятельности 5 респондентов (2%) называют устаревание норм отдельных НПА; 206 респондентов (82%) – несовершенство НПА (коллизии норм права; правовые пробелы и т.д.); 60 респондентов (24%) – отсутствие структуры законодательства по охранной деятельности; 3 респондента (1,3% сотрудники включенного в состав Российской Федерации полуострова Крым) затрудняются ответить. При ответе на данный вопрос допускалась возможность выбора нескольких вариантов ответа. Большинство респондентов (82%) считают, что нормативные правовые акты не соответствуют потребностям практической деятельности из-за несовершенства норм права, связанных с правовыми пробелами в указанной сфере деятельности, правовыми коллизиями, а также отсутствием структуры законодательства (24%) (Приложение № 1). В связи с вышеизложенным автором выработаны предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере охранной деятельности.

1. Необходимо внести изменения в Федеральный закон «О безопасности» с целью отразить место и роль охранных организаций различных организационно-правовых форм, существующих в Российской Федерации.

2. Наряду с этим принять закон «Об охранной деятельности в Российской Федерации», который бы являлся основой для принятия других законов, регулирующих отдельные виды охранной деятельности. В законе необходимо сформулировать основные понятия; определить существующие виды охранной деятельности; правовые основы, цели и задачи такой деятельности; круг субъектов, ее осуществляющих; их полномочия и обязанности, в том числе связанные с применением в такой деятельности источников повышенной опасности – спецсредств и оружия; отразить роль различных видов охраны в

113

сфере обеспечения национальной, общественной и государственной безопасности; сформировать механизм контроля (надзора) за такой деятельностью; установить гарантии правовой и социальной защиты участников охранной деятельности.

3. После принятия такого закона необходимо внести изменения в существующие законы, регламентирующие различные виды охранной деятельности, определив в них особенности каждого вида охраны, конкретные задачи и полномочия, в том числе связанные с применением специальных средств и оружия.

Выводы: Проведенное исследование позволило установить, что правовой основой деятельности по инспектированию является система нормативных правовых актов, обеспечивающих регулирование следующих блоков: 1) организацию и деятельность подразделений МВД России, участвующих в инспектировании; 2) охранную деятельность поднадзорных субъектов по соблюдению ими требований законодательства, технических норм и правил в целях обеспечения безопасности; 3) организацию и проведение инспектирования подразделений охраны.

Установлено существование подразделений охраны, обладающих расширенной правосубъектностью в части использования в своей деятельности боевого ручного стрелкового оружия. Правовое регулирование в исследуемой сфере деятельности имеет ряд пробелов, связанных с регламентацией основания применения работниками подразделений охраны, не являющиеся ведомственными подразделениями охраны, физической силы, специальных средств, оружия. Законодателем также не определены признаки юридических лиц с особыми уставными задачами, устанавливающие субъекты такой деятельности, их цели, задачи; их перечень носит «размытый» характер и имеет двойное толкование. Сам перечень подлежащих инспектированию подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами охраны на период 2012 – 2015 годов, утвержденный 15 ноября 2011 г. Первым заместителем Министра внутренних дел

114

Российской Федерации, содержит всего 21 подразделение охраны и является неполным.

Правовое регулирование в исследуемой сфере деятельности имеет ряд пробелов, исходящих из его бессистемности, в связи с чем автором выработаны предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере охранной деятельности, призванные обеспечить принятие законов и внесение изменений в нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в указанной сфере.

Кроме того, необходима корректировка самого инспекционного процесса: во-первых, проведение независимого анализа и оценки результатов эффективности инспекционной деятельности вневедомственной охраны, во-вторых, риск-ориентированный подход, положенный в основу проверок.

Вывод по первой главе. Инспектирование вневедомственной охраной полиции подразделений охраны является способом осуществления контрольно-надзорной деятельности и обладает следующими признаками. Это надзорная деятельность, осуществляемая в форме административного надзора со стороны органов внутренних дел путем проведения плановых (внеплановых) проверок на соответствие осуществляемой охранной деятельности неподчиненных подразделений охраны обязательным нормативным требованиям, стандартам и правилам с правом применения к последним мер административного принуждения. Это контрольная деятельность в отношении структурных подразделений МВД России, направленная на своевременное, четкое, эффективное и целесообразное осуществление возложенных функций по инспектированию с применением в отношении виновных лиц мер дисциплинарной и административной ответственности, определение эффективности такой деятельности на государственном и внутриведомственном уровне.

Под инспектированием подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами следует понимать внешнюю административную деятельность, носящую надведомственный характер в отношении неподчиненных

115

подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами, целями которой являются: 1) выяснение причин и условий, способствующих отклонению деятельности проверяемого объекта подразделений охраны от обязательных норм, установленных в нормативно-правовых актах; 2) охрана этих норм и требований путем принятия превентивных мер и практического (иногда в процессе проведения инспектирования) устранения нарушений, содержащихся в вынесенных решениях; 3) обобщение результатов проверок с целью определения типичных нарушений, совершаемых подразделениями охраны, и недопущения их повторного совершения. Инспектирование также контролирует процесс реализации должностными лицами подразделений органов внутренних дел МВД России собственных полномочий и выполнение ими соответствующих требований, соблюдение которых проверяет специализированный орган – комиссия по инспектированию.

Анализируя теоретические положения различных авторов (Ю.Н. Стариловой, Б.В. Россинского, Д.Н. Бахраха, В.М. Манохина, И.И. Веремеенко, В.Д. Малкова и др.) и результаты практической деятельности, автор считает, что административная деятельность по реализации инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами включает следующие функции: предупредительную (превентивную), правоохранительную, контрольно-надзорную, правоприменительную. Алгоритм инспектирования подразделений юридических лиц с особыми уставными задачами вневедомственной охраной полиции таков: 1) наблюдение с целью получения исходной информации; 2) получение необходимой информации об осуществляемой охранной деятельности; 3) анализ и оценка информации на соответствие действующим нормам законодательства и иным нормативно-правовым актам; 4) реагирование и принятие мер по устранению выявленных в ходе контроля (надзора) отклонений от требований, установленных соответствующими нормативными правовыми актами; 5) выяснение причин и условий, способствовавших отклонению от нормативно-установленных задач, планов и целей; 6) принятие мер по пресечению и предупреждению негативного

116

развития событий (выдача предписаний об устранении выявленных недостатков, привлечение виновных лиц к ответственности); 7) инициирование корректировок законодательства и иных нормативно-правовых актов, совершенствование практической деятельности (в случае необходимости и как дополнительный элемент).

При осуществлении инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами вневедомственная охрана руководствуется общими и специальными принципами, которые обеспечивают эффективность контроля (надзора) в охранной деятельности.

Детальное исследование форм и методов контрольно-надзорной деятельности позволяет сделать вывод о том, что инспектирование подразделений охраны реализуется в трех формах: плановой выездной проверки (с выездом на место осуществления непосредственной охранной деятельности и проверкой необходимой служебной документации); внеплановой (контрольной) выездной проверки (с выездом на место при осуществлении контроля за устранением выявленных нарушений в охранной деятельности; проверки на основании информации о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью, правам граждан противоправными действиями либо неисполнением (ненадлежащим исполнением) работниками подразделений охраны своих должностных обязанностей; проверки по поручениям и указаниям Президента Российской Федерации, поручениям Правительства Российской Федерации); внеплановой (контрольной) документарной проверки (в случае контроля за устранением выявленных нарушений при несоответствии служебной документации обязательным требованиям).

Многочисленность форм инспектирования свидетельствует о необходимости оптимизации контрольных проверок, что соответствует парадигме государственной власти в этой сфере.

В юридической литературе сложилось неоднозначное толкование и соотношение дефиниций «инспектирование» и «проверка». Анализ нормативной базы в данной сфере и мнений респондентов позволили автору прийти к выводу о

117

том, что основным методом инспектирования подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами подразделениями вневедомственной охраны полиции является инспекционная проверка.

Под предметом инспектирования вневедомственной охраной полиции следует понимать деятельность законодательно определенных субъектов, обладающих право- и дееспособностью на осуществление определенных видов охранной деятельности; фактическое соблюдение законодательных требований, стандартов, норм, правил и технических регламентов, обязательных для исполнения в сфере охранной деятельности; соответствие внутренней служебной документации подразделений охраны законодательству и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, регламентирующим охранную деятельность. В будущем эту деятельность следует заменить на механизм самоконтроля хозяйствующих субъектов за соблюдением нормативных требований, стандартов, правил.

На основе анализа законодательства в исследуемой сфере дана правовая оценка соответствия нормативно-правовых документов субъектов, подлежащих инспектированию, требованиям законодательства об охранной деятельности и обороте оружия. Установлено существование подразделений охраны, обладающих расширенной правосубъектностью в части использования в своей деятельности боевого ручного стрелкового оружия. Также установлено, что правовое регулирование в исследуемой сфере деятельности имеет ряд пробелов по регламентированию оснований применения работниками подразделений охраны, не являющихся ведомственными подразделениями охраны, физической силы, специальных средств, оружия. Это связано с бессистемностью правового регулирования в этой сфере, в связи с чем автором выработаны предложения по совершенствованию нормативно-правового регулирования в сфере охранной деятельности, призванные обеспечить принятие законов и внесение изменений в существующие нормативно-правовые акты.

Кроме того, необходима корректировка самого инспекционного процесса: во-первых, проведение независимого анализа и оценки результатов

118

эффективности инспекционной деятельности вневедомственной охраны, во-вторых, риск-ориентированный подход, положенный в основу проверок.

119