§ 1. Теоретичні засади структурно-правової організації забезпечення екологічної безпеки
Під організаційноправовими формами забезпечення екологічної безпеки слід розуміти опосередковані правовим регулюванням і організаційно відособлені типи функціональної діяльності спеціально уповноважених організаційних державних структур, інших інституцій, спрямованих на здійснення організації координації, розпорядження, погодження, інформування, ліцензування, сертифікації, контролю, інших функціональнорозпорядчих дій і санкціонування з метою забезпечення дотримання усіма юридичними і фізичними особами, державою вимог, норм і нормативів екологічної безпеки.
Організаційноправові форми — невід'ємний елемент механізму державноправового забезпечення екологічної безпеки.
Вони передбачають два основні блоки забезпечення екологічної безпеки:а) наявність узгоджених організаційноправових структур з реалізації законодавства у сфері екологічної безпеки, тобто, та
136
Розділ III
137
Організаційноправові форми забезпечення екологічної безпеки
ких, що взаємодіють та узгоджують свої дії, структур органів держави, наділених повноваженнями щодо забезпечення екологічної безпеки на національному, регіональному, місцевому і галузевому рівні у регулятивних та охоронних правовідносинах;
б) організаційнофункціональне забезпечення екологічної безпеки на стадії відвернення (профілактики) екологічного ризику та ліквідації наслідків його прояву як основних напрямів системної і поліфункціональної діяльності сукупності органів держави, скоординованої та спрямованої на забезпечення дотримання усіма можливими суб'єктами нормативноправових вимог у цій сфері.
Правова організація забезпечення екологічної безпеки є узагальненою й інтегрованою категорією, у якій відбиваються принципи, ознаки та особливості організаційноструктурних і правових засад забезпечення екологічної безпеки, дотримання вимог законодавства у цій сфері.
Слід зазначити, що організаційноструктурне забезпечення екологічної безпеки, як на рівні вертикальних, так і горизонтальних зв'язків, здійснюється у межах відповідного правового механізму, окремі елементи якого раніше вже були охарактеризовані.
Водночас правовий механізм включає приписи правового регулювання безпосередньої діяльності різноманітних організаційних інституцій та форм структурнофункціонального забезпечення сучасної системи екологічної безпеки. Є підстави стверджувати, що існують особливі організаційнопроцесуальні правовідносини, у межах яких реалізується організаційноправова діяльність різноманітних структурних елементів цієї системи. Тобто правова організація забезпечення екологічної безпеки передбачає розкриття не тільки статичних елементів структури, але й їхню динаміку в процесі розвитку відповідно до функціональної діяльності організаційних структур у межах існуючої системи правового забезпечення екологічної безпеки. Саме за допомогою права запроваджуються у життя ті чи інші організаційні структури залежно від актуалізації проблем забезпечення екологічної безпеки та їх перманентного і поступового вирішення.Завдяки праву та конкретним правовим приписам відбувається чітка структуризація органу, підпорядкованість його основних елементів, співвіднесеність з іншими організаційними структурами у системі забезпечення екологічної безпеки, фіксуються правові можливості органу та його складових, мета, завдання,
напрями діяльності, скоординовується сукупність повноважень у цій сфері, відображається їхнє місце та роль у системі забезпечення екологічної безпеки та функціональна спрямованість організаційного забезпечення на реалізацію вимог, норм і нормативів екологічної безпеки.
Організаційноправове забезпечення екологічної безпеки надає цілеспрямованості, послідовності діяльності структурноорганізаційних форм, визначає методи такої діяльності, особливості їх застосування на різних стадіях процесу забезпечення екологічної безпеки. Отже, правова форма не тільки юридичне фіксує статус різноманітних органів у системі забезпечення екологічної безпеки, але й визначає форми реалізації ними вимог чинного законодавства і координатора реалізації правових ідей, який надає правовим приписам реального стану "життєвого циклу".
Особливістю правової організації забезпечення екологічної безпеки є поєднання імперативних, пріоритетних, загальнообов'язкових засад, координаційних, організаційних, санкціонуючих, контрольних та інших виконавчорозпорядчих начал та гарантувальних можливостей значної частини положень, що випливають із сутнісного призначення категорії "забезпечення екологічної безпеки", яка вбирає в себе елементи сталості, певної завершеності, "гарантованості" виконання вимог, норм та нормативів екологічної безпеки, що базується, насамперед, на регулюванні відносин у цій сфері, організаційному регулюванні за допомогою системи методів рівня екологічного ризику екологічно небезпечних видів діяльності, спостереження, корегування і врахування рівнів існуючих природних загроз та інституційного забезпечення суб'єктивного права особи на екологічну безпеку на різних рівнях та в різних формах його реалізації.
Можна говорити про те, що правова організація забезпечення екологічної безпеки є центральною ланкою впровадження нормативноправових вимог, норм і нормативів екологічної безпеки у систему відповідних правовідносин, їх безпосереднього супроводження у процесі реалізації спеціальної правосуб'єктності різних осіб та держави (держав), певного корегування активної поведінки суб'єктів з урахуванням характеру та рівня екологічного ризику здійснюваної діяльності, джерел екологічної безпеки, реальних можливостей його технічного та організаційного регулювання до ступеня, "найбільш прийнятного" для навколишнього середовища, населення та осіб, зайнятих у сфері такої діяль
138
Розділ І
139
Організаційноправові форми забезпечення екологічної безпеки
ності, і застосування наданих державою повноважень щодо обмеження, призупинення та повного припинення некоригованої екологічно небезпечної діяльності, що порушує конституційне право особи і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля.
Тож не випадкове прагнення окремих інституційних ланок штучно або нормативноправовим способом уникнути реалізації повноважень щодо забезпечення екологічної безпеки та перейти в режим не зовсім визначеного механізму "регулювання екологічної безпеки", а відтак позбавитися реальної правової можливості бути відповідальними за стан екологічної безпеки в країні, регіоні та на іншому адміністративнотериторіальному рівні.
Маємо враховувати й те, що забезпечення екологічної безпеки як складової вирішення екологічних проблем у системі екологічних правовідносин найменшою мірою пов'язується з певними межами адміністративнотериторіального поділу держави, оскільки має наскрізну, необмежену сферу дії з виходом на транснаціональний рівень, що потребує вдосконалення наявних правових зв'язків на національному і транскордонному рівнях, їх забезпечення.
Це в свою чергу обумовлює перегляд існуючої системи організаційного, організаційноструктурного та правового забезпечення екологічної безпеки, чітко пристосованої до централізованої інституційної ієрархії у межах держави на рівні більшості органів як загальної, так і спеціальної компетенції, штучно пристосованої до правової організації забезпечення екологічної безпеки.
Як свідчать непоодинокі експерименти та досвід деяких європейських країн, більш ефективною та здатною досягати мети екологічної безпеки є побудова та запровадження такого організаційноструктурного механізму, який би будувався за регіональним, екосистемним принципом з обмеженням підпорядкованості адміністративнотериторіальним органам виконавчої влади відповідно до національних та регіональних програм забезпечення екологічної безпеки.Правовий характер організації забезпечення екологічної безпеки простежується і в тому, що наявні зв'язки між суб'єктами цієї системи і суб'єктами відповідних правовідносин, опосередковані правовим регулюванням як з погляду визначення особливостей їх правосуб'єктності, функціональної спрямованості, так і в процесі їх реалізації.
У регламентуванні організаційноструктурної ієрархії забезпечення екологічної безпеки чітко віддзеркалюється поєднання норм матеріального і процесуального призначення, беручи до уваги, що форми діяльності організаційних структур різного рівня векторно орієнтовані на здійснення координаційних, організаційних, погоджувальних та виконавчорозпорядчих функцій та застосування найбільш ефективних методів у сфері регулювання здійснення екологічно небезпечних видів діяльності шляхом надання дозволів на введення, перевезення, використання, захоронення, ліквідацію, знешкодження відходів, використання різних хімічних речовин, у тому числі пестицидів і агрохімікатів та ін., здійснення контролю за різними небезпечними видами діяльності, застосування примусів превентивної екологоправової відповідальності тощо.
Без перебільшення можна констатувати, особливо стосовно функціонування різних видів організаційних структур у сфері екологічної безпеки, що у їхній діяльності простежуються специфічні численні властивості правової діяльності відповідних організаційних та виконавчих суб'єктів системи екологічної безпеки. Особливо ж про це свідчить наявність прямих і зворотних зв'язків, які складаються між владноуповноваженими суб'єктами та диспозитивне або зобов'язальне уповноваженими суб'єктами у сфері забезпечення екологічної безпеки.
Ці зв'язки також здебільшого опосередковані правовим регулюванням, але переважно на рівні підзаконних актів, що визначають різні процедури щодо отримання дозволів на здійснення екологічно небезпечної діяльності, здійснення координаційних, контролюючих та виконавчорозпорядчих функцій, що надає їм певної впорядкованості, предметності, формальноюридичної визначеності, особливо на рівні позитивно спрямованої діяльності у цій сфері.Однак такий підхід не може не позначитися на ефективності функціонування організаційних структур, особливо з погляду здійснення окремих повноважень, процедура реалізації яких визначається на підзаконному правовому рівні, що знижує регулятивну функцію підзаконноправового регулювання, а тому продукує пошуки більш вивірених та виважених кроків щодо вдосконалення законодавчоправової форми значної частини процесуальних правовідносин. І такий підхід стає вже традиційним з погляду правового опосередкування цих правовідносин, які неадекватні більшості питань, пов'язаних із закріпленням
141
140
Розділ III
Організаційноправові форми забезпечення екологічної безпеки
матеріальноправових норм у законодавчих актах України. Отже, для правової організації забезпечення екологічної безпеки гармонізація правових засад у визначенні статусу організаційних структур та реалізації наданої правосуб'єктності є одним із першочергових завдань законотворчої діяльності.
Не менш важливо підняти на вищий рівень відповідальність організаційних структур за зволікання (навмисне, активне та пасивне) реального забезпечення реалізації норм у відносинах екологічної безпеки, зокрема, за незабезпечення права громадян на екологічну безпеку, недотримання вимог дозволів на здійснення екологічно небезпечної діяльності, нормативів екологічної безпеки, імперативів та пріоритетів, встановлених у чинному законодавстві щодо гарантування екологічної безпеки. Йдеться, зокрема, про ситуацію, коли за відносно розвинутої правової регламентації правовідносин у галузі екологічної безпеки, наявності доситьтаки розгалуженої системи організаційних структур координаційного, організаційного, контрольного та розпорядчовиконавчого призначення у цій сфері та юрисдикційної системи органів, уповноважених державою, разом з тим залишаються нереалізованими можливості громадян та інших правочинних суб'єктів щодо апеляцій до них як відповідачів за незабезпечення вимог, норм і нормативів екологічної безпеки.
Відсутність у чинному законодавстві стосовно екологічної безпеки прямої нормиприпису щодо відповідальності організаційних структур держави у разі незабезпечення ними вимог, норм і нормативів екологічної безпеки є суттєвою перешкодою на шляху ефективного функціонування організаційноструктурної системи забезпечення екологічної безпеки.
Значною мірою це пояснюється тим, що й досі в державі не прийнято законодавчого чи підзаконного акта, у якому б містилася норма про відповідальність тих чи інших уповноважених органів держави бути відповідальними перед громадянами України за незабезпечення вимог, норм та нормативів екологічної безпеки у разі настання екологічної загрози внаслідок природної стихії чи техногенної аварії.
Можна говорити про те, що й досі не запроваджено принципу відповідальності (в юридичному розумінні) держави перед своїми громадянами за недотримання вимог закону та права чи порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина, у системі яких чи не найістотніше місце належить праву на екологічну безпеку.Ця правова ідея могла б бути реалізованою і в законі України про екологічну (природнотехногенну) безпеку, що розробляється провідними юристами та іншими фахівцями. Активна розробка та якнайшвидше прийняття такого законопроекту — неодмінна умова подальшого удосконалення правовідносин у галузі екологічної безпеки та, зокрема, в частині правової організації забезпечення екологічної безпеки, піднесення на новий рівень інституційноправових засад регулювання екологічно ризикованих видів діяльності, створення механізму дійових гарантій унеможливлення чи доведення до мінімуму прояву екологічного ризику та порушення права на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище.
Теоретичний аналіз сучасного етапу та перспектив правової організації забезпечення екологічної безпеки дозволяє абстрагуватися від конкретних форм організаційноструктурного забезпечення у цій сфері, узагальнити чинне законодавство, що склалося на часі, простежити практику його застосування у процесі вирішення конкретних питань екологічної безпеки.
Довести правильність та об'єктивність викладених позицій і положень чи спростувати їх дозволить нам конкретнопрагматичний аналіз правового регулювання створення і функціонування організаційноправових структур забезпечення екологічної безпеки у сучасний період в Україні.
Згідно з чинним законодавством організаційні структури з забезпечення екологічної безпеки функціонують на рівні органів законодавчої, виконавчої влади, місцевого самоврядування та спеціально уповноважених юрисдикційних правових структур.
Відповідно до Концепції (основ державної політики) національної безпеки, схваленої постановою Верховної Ради України від 16 січня 1997 року, з метою формування збалансованої державної політики та ефективного проведення комплексу узгоджених заходів щодо захисту національних інтересів у екологічній та інших сферах створюється система забезпечення національної безпеки України, тобто організована державою сукупність суб'єктів: державних органів, громадських організацій, посадових осіб та окремих громадян, об'єднаних цілями та зобов'язаннями стосовно захисту національних інтересів, що здійснюють узгоджену діяльність у межах законодавства України.
До таких суб'єктів зазначена концепція відносить Верховну Раду України, український народ як колективний суб'єкт, Пре
143
142
Розділ III
Організаційноправові форми забезпечення екологічної безпеки
зидента України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, прокуратуру України, Національний банк України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади у межах своїх повноважень, спеціалізовані військові формування, утворені відповідно до Конституції України (Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство внутрішніх справ України тощо).
Аналіз чинного законодавства України та вивчення практики організації системи забезпечення екологічної безпеки дозволяє з наукових позицій виділити такі основні групи органів держави, форми їхньої правової організації та повноваження у галузі забезпечення екологічної безпеки:
1) органи загальної компетенції, їхні спеціалізовані структури та повноваження у сфері екологічної безпеки;
2) органи спеціальної компетенції та їхні повноваження у цій сфері;
3) органи єдиної системи запобігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації.