ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена следующими факторами.

Во-первых, постоянный рост антропогенной нагрузки на окружающую среду в разрезе размещения в нее отходов производства и потребления все больше ставит под угрозу закрепленное Конституцией Российской Федерации^[1] (статья 42) право каждого на благоприятную окружающую среду.

Так, согласно информации Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) в 2015 году объем образования отходов производства и потребления в Российской Федерации составил более 5,06 млрд. тонн, что на 22 % больше объема отходов, образовавшегося, например, 8 лет назад (за 2007 г.)^[2].

По данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, ситуация в сфере обращения с отходами остается сегодня весьма напряженной. Происходит это в основном ввиду значительных объемов образования отходов и незначительного процента их вовлечения в хозяйственный оборот^[3].

Во-вторых, об актуальности проблем обращения с отходами свидетельствует пристальное и последовательное внимание к ним руководства государства. Еще в 2008 году на заседании Совета Безопасности России среди прочих вопросов экологической безопасности рассмотрены проблемы обращения с отходами, отмечено, что темпы роста образования токсичных отходов достигают 15-16 процентов в год, значительно опережая темпы роста

ВВП. Заинтересованным ведомствам указано на необходимость более эффективного решения проблем утилизации отходов^[4].

Вопрос стимулирования переработки отходов производства и потребления рассмотрен на совещании при Президенте России в 2013 году^[5]. Его Указом постановлено провести в 2017 году в Российской Федерации Год экологии^[6]. В первом разделе плана основных мероприятий по его проведению предусмотрено 54 мероприятия именно в сфере отходов^[7].

Буквально в ноябре 2016 года главой государства на заседании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам обращено внимание на то, что в России накоплено около 100 миллиардов тонн бытовых и производственных отходов, которые занимают порядка четырёх миллионов гектар; поставлены задачи разобраться с накопленными отходами, создать карту мусорных свалок, привлечь к этой работе общественность, создать экономические стимулы для вовлечения отходов в производственный оборот и др^[8].

При этом, необходимо отметить, что одобренная еще распоряжением Правительства России от 31.08.2002 № 1225-р Экологическая доктрина Российской Федерации в качестве средства реализации государственной политики в области экологии наряду с другими определила именно укрепление системы прокурорского надзора и реализации мер прокурорского реагирования в области охраны окружающей среды^[9].

В-третьих, загрязнение окружающей среды и неблагополучная ситуация по обращению с отходами во многом связана с неудовлетворительным состоянием законности в названной сфере.

Так, 118 из 140 прокурорских работников или 84 %, принявших участие в проведенном автором настоящей работы анкетировании, на вопрос: являются ли актуальными для поднадзорной Вашей прокуратуре территории проблемы обращения с отходами производства и потребления (несанкционированные свалки, ненадлежащее состояние контейнерных площадок, несвоевременный вывоз твердых бытовых отходов и пр.), утвердительно ответили «да». На аналогичный вопрос также утвердительно «да» ответил 91 % из опрошенных должностных лиц органов государственного экологического надзора.

Анализ статистической отчетности органов прокуратуры по форме «ОН» показывает, что в течение последних 5-ти лет прокурорами выявлено более 560 тысяч нарушений законодательства об отходах производства и потребления. В структуре всех выявленных прокурорами правонарушений в сфере охраны окружающей среды доля нарушений законодательства об отходах составляет 38,5 %^[10].

Наиболее распространенными нарушениями являются: неприведение органами местного самоуправление нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством либо принятие актов с превышением компетенции, ненадлежащее выполнение обязанностей по организации сбора и вывоза бытовых отходов, безлицензионное обращение с опасными отходами хозяйствующими субъектами либо не выполнение ими лицензионных условий, отсутствие утвержденных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение либо их превышение, не определение класса опасности конкретного вида отходов, отсутствие у предприятий паспорта на опасные отходы, несоблюдение природоохранных, ветеринарных и санитарных требований к местам размещения отходов, несанкционированное размещение отходов.

За указанный период органами прокуратуры опротестовано более 13 тысяч незаконных правовых актов, внесено свыше 88 тысяч представлений об устранении нарушений законодательства об отходах производства и потребления, эффективность которых по привлечению виновных лиц к дисциплинарной ответственности составила 75 %. В суды предъявлено более 87 тысяч исков (заявлений), по инициативе прокуроров к административной ответственности привлечено 62577 лиц, возбуждено 135 уголовных дел^[11].

Неоднократное реформирование за последние 12 лет федеральных органов государственного контроля за деятельностью в сфере обращения с отходами не могло не отразиться негативно на состоянии законности в рассматриваемой сфере. Исполнение закона названными органами требует к себе повышенного внимания органов прокуратуры, осуществляющих в силу ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»^[12] надзор за исполнением законов, в т.ч. федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами контроля.

Таким образом, роль прокуратуры в выявлении, пресечении, устранении и предупреждении нарушений законодательства об отходах производства и потребления, а также в восстановлении нарушенного права граждан на благоприятную окружающую среду представляется весьма значительной.

В-четвертых, с 2011 года в органах прокуратуры Российской Федерации осуществляется учет деятельности прокурора по надзору за исполнением законодательства об отходах производства и потребления. Статистический отчет по форме ОН «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», введенный приказом Г енерального прокурора Российской Федерации от 26.04.2011 № 106^[13], в отличие от ранее использовавшейся формы отчета^[14], содержит отдельную строку «об отходах производства и потребления». Приказом предусмотрена полугодовая периодичность формирования статистической отчетности.

В этой связи необходимо отметить, что пристальное внимание руководства Г енеральной прокуратуры Российской Федерации к необходимости постоянного учета деятельности прокуроров по надзору за исполнением законодательства именно об отходах производства и потребления и последующего анализа и использования полученных данных^[15] свидетельствует об имеющихся проблемах в данной сфере экологических правоотношений.

Степень научной разработанности темы исследования. Теория и практика прокурорского надзора исследовалась в трудах В.И. Баскова, С.Г. Березовской, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, В.П. Виноградова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, О.А. Галустьяна, С.И. Герасимова, В.Н. Григорьева, А.Ю. Гулягина, А.В. Ендольцевой, Е.Р. Ергашева, И.А. Жильцова, А.Х. Казариной, В.Н. Калинина, Н.Н. Карпова, К.А. Кашае- ва, Б.В. Коробейникова, В.Ф. Крюкова, А.Я. Мыцыкова, А.М. Плешакова, А.В. Победкина, В.П. Рябцева, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, М.Б. Смоленского, И.И. Сыдорука, П. Титова, Э.Б. Хатова, А.Чурилова, М.С. Шалу- мова, В.Б. Ястребова, В.Н. Яшина и других.

Непосредственно проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления посвящены публикации С.И. Баскаковой, Д.Г. Добрецова, В.В. Ерохова, М.М. Какителашвили, Е.Ю. Лихачевой, А.Е. Татаринова и других.

Вопросами теории государства и права, затрагивающимися в настоящей работе, занимались С.С.

Проблемы экологического права исследовались в работах А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, О.Л. Дубовик, А.В. Кодоловой, О.И. Крассова, А.Ю. Чикильдиной и других.

Названные работы, несомненно, внесли весомый вклад в развитие юридической науки, между тем, следует отметить, что диссертационные исследования по вопросам теории и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления отсутствуют.

Объектом исследования являются правоотношения, формирующиеся в ходе организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления.

Предметом исследования является деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об отходах производства и потребления, положения законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих названную деятельность, а также сферу обращения с отходами производства и потребления, теоретические разработки по теме исследования.

Целью исследования является разработка теоретических положений и выработка предложений законодательного, организационного, методического характера, направленных на повышение эффективности деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства об отходах производства и потребления.

Для достижения поставленной цели сформулированы задачи исследо

вания:

1) обоснование приоритетности прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления с учетом состояния законности в названной сфере;

2) определение и исследование предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления;

3) формулирование целей и основных задач указанного направления прокурорского надзора;

4) определение особенностей организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления и разработка его научно обоснованной методики для практических работников;

5) формулирование предложений по совершенствованию законодательства о прокуратуре Российской Федерации, экологического законодательства и организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в исследуемой сфере.

Методологическая основа исследования состоит из комплекса общенаучных, частных и специальных методов познания. Основным явился общенаучный диалектический метод познания. Кроме этого, при проведении исследования применены такие методы, как анализ, синтез, анкетирование, обобщение, сравнение, статистический, логический, формально-юридический.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, акты международного права, Водный кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, другие кодифицированные законодательные акты, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральные законы «Об отходах производства и потребления», «Об охране окружающей среды», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», иные федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных министерств, федеральных служб, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, приказы и указания Г ене- рального прокурора Российской Федерации.

Теоретическую основу исследования составили труды ведущих ученых:

- в сфере философии: Ф. Бэкона, В.А. Канке, А.Г. Спиркина;

- в сфере прокурорского надзора: В.И. Баскова, С.Г. Березовской, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, В.П. Виноградова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, О.А. Галустьяна, С.И. Герасимова, В.Н. Григорьева, А.Ю. Гулягина, А.В. Ендольцевой, Е.Р. Ергашева, И.А. Жильцова, А.Х. Казариной, В.Н. Калинина, Н.Н. Карпова, К.А. Кашаева, Б.В. Коробейникова, В.Ф. Крюкова, А.Я. Мыцыкова, А.М. Плешакова, А.В. Победкина, В.П. Ряб- цева, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, М.Б. Смоленского, П. Титова, Э.Б. Ха- това, А. Чурилова, М.С. Шалумова, В.Б. Ястребова, В.Н. Яшина и других;

- в сфере теории государства и права: С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, К.В. Шундикова и других;

- в сфере экологического права: А.П. Анисимова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, О.Л. Дубовик, А.В. Кодоловой, О.И. Крассова, А.Ю. Чи- кильдиной и других.

Эмпирическая база исследования основывается на статистических отчетах органов прокуратуры по форме «ОН» за 2011-2015 годы^[16]; государственных докладах «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации» за 2006-2014 годы; материалах прокурорского надзора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, прокуратуры Пермского края и других субъектов Российской Федерации, природоохранных прокуратур на правах районных (17 обобщений, 360 докладных записок, более 400 актов прокурорского реагирования - протестов, представлений, постановлений, предостережений, исков и заявлений) за период 2006-2016 годов; судебной практике (более 50 решений, определений и постановлений судов общей юрисдикции и арбитражных судов, включая акты судов высших судебных инстанций); результатах анкетирования 140 работников органов прокуратуры (прокуроров городов, районов, специализированных прокуратур и их заместителей, работников аппаратов прокуратур субъектов Российской Федерации), 11 государственных инспекторов по охране природы; личном опыте работы автора диссертации в должностях прокурора отдела по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов прокуратуры Пермского края, Березниковского и Пермского межрайонных природоохранных прокуроров Пермского края, начальника Управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Пермского края.

Научная новизна исследования заключается в том, что настоящая работа является одним из первых научных исследований деятельности прокурора по надзору за исполнением законодательства об отходах производства и потребления, в ходе которого разработаны научные положения, имеющие теоретическое и практическое значение.

В диссертации исследованы основные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления, включая предмет и пределы прокурорского надзора, его специальные задачи; определены особенности его организации; разработаны авторские методика прокурорского надзора за исполнением законодательства в данной сфере, а также проект указания Генерального прокурора Российской Федерации об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления; сформулированы предложениях о совершенствовании Федеральных законов «О прокуратуре Российской Федерации» и «Об отходах производства и потребления».

Научная новизна находит свое выражение в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об отходах производства и потребления является приоритетным направлением прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, что обусловлено:

- высокой антропогенной нагрузкой на окружающую среду в виде ее загрязнения отходами производства и потребления;

- проводимой государственной политикой по повышению эффективности решения проблем утилизации отходов, определением в качестве средства реализации государственной политики в области экологии, наряду с другими, укрепления системы прокурорского надзора и реализации мер прокурорского реагирования в области охраны окружающей среды;

- неудовлетворительным состоянием законности в сфере обращения с отходами производства и потребления, распространенностью таких нарушений законов, как: неприведение органами местного самоуправление нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством либо принятие актов с превышением компетенции, ненадлежащее выполнение ими обязанностей в названой сфере, безлицензионное обращение с опасными отходами хозяйствующими субъектами либо не выполнение ими лицензионных условий, отсутствие утвержденных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение либо их превышение, не определение класса опасности конкретного вида отходов, отсутствие у предприятий паспортов на опасные отходы, несоблюдение природоохранных, ветеринарных и санитарных требований к местам размещения отходов, несанкционированное размещение отходов;

- конституционно закрепленной обязанностью государства по защите права граждан на благоприятную окружающую среду (ст.ст. 2, 42 Конституции Российской Федерации)^[17], а также правозащитной целью деятельности органов прокуратуры (п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»)^[18].

2. Выводы о том, что предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления составляют: соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов в сфере обращения с отходами производства и потребления, а также законность правовых актов органов государственной власти, местного самоуправления, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, указанных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

3. Пределами прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления являются круг законов, регулирующих отношения в указанной сфере, органов и должностных лиц, поднадзорных прокуратуре (в частности, Минприроды России, Росприроднадзор, Роспотребнадзор и их территориальные органы, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, особенно имеющих лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности), недопустимость подмены деятельности государственных органов, а также иные.

4. Вывод о том, что специальными задачами прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления являются:

- постоянный мониторинг нормативной правовой базы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и принятие мер по приведению ее в соответствие с федеральным законодательством, а также по обязанию названных органов обеспечить правовое регулирование отношений в области обращения с отходами;

- понуждение силами прокурорского надзора органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к надлежащему исполнению полномочий в области обращения с отходами;

- периодическая оценка прокурорами полноты мер, принимаемых органами государственного экологического и федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора по выявлению и пресечению правонарушений в сфере обращения с отходами производства и потребления;

- постоянный мониторинг состояния законности в сфере обращения с отходами высоких классов опасности промышленными предприятиями;

- обеспечение средствами прокурорского надзора реализации норм федерального законодательства, содержащих обязанность хозяйствующих субъектов внедрять малоотходные технологии.

5. Определены особенности организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления, которые состоят в специфике сведений, подлежащих накоплению и обработке в органах прокуратуры, содержания анализа состояния законности в сфере обращения с отходами производства и потребления, круга вопросов, подлежащих выяснению в ходе проверок, а также в особенностях принятия актов прокурорского реагирования, которые, в частности, заключаются

- во-первых, в допустимости их принятия в отношении природопользователей только в исключительных случаях в связи с наличием широкого круга органов, осуществляющих государственный надзор в названной сфере;

- во-вторых, в допустимости возбуждения дел об административных правонарушениях в области обращения с отходами непосредственно прокурором также в исключительных случаях, поскольку законодательством такое право предоставлено должностным лицам органов внутренних дел, федерального и регионального государственного экологического надзора, федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также органов местного самоуправления;

- в-третьих, в целесообразности указания в исковых заявлениях о понуждении ответчиков к принятию мер по реализации возложенных на них законодательством обязанностей (предоставленных полномочий) срока исполнения соответствующей обязанности в связи с тем, что выполнение многих из них требует значительных временных и финансовых затрат.

Приведенные особенности сформулированы диссертантом в разработанных методических рекомендациях по организации и осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления.

6. Автором обоснована необходимость совершенствования Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части уточнения и внесения в него изменений путем

замены в абзаце 1 ст. 21 слов «органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» словами «коммерческими и некоммерческими организациями, их органами управления и руководителями»;

дополнения пункта 2 ст. 21 третьим абзацем следующего содержания: «Проверки соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов коммерческими и некоммерческими организациями, их органами управления и руководителями проводятся органами прокуратуры исключительно:

в целях защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите;

при бездействии органов государственной власти и местного самоуправления либо недостаточности их полномочий;

во избежание пропуска срока давности привлечения к ответственности и исковой давности и в иных неотложных случаях;

в иных установленных федеральными законами случаях».

7. Диссертантом обоснована в целях совершенствования прокурорского надзора в исследуемой сфере необходимость внесения изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» в части закрепления в нем понятия удаления отходов производства и потребления.

8. Вывод о необходимости дополнительного регулирования деятельности органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления указанием Г енерального прокурора Российской Федерации, в котором будут закреплены основы организации данного направления прокурорского надзора, а также его задачи.

Автором разработан проект указания Г енерального прокурора Российской Федерации «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления».

Теоретическая значимость исследования. Полученные в результате исследования научные выводы, предложения, иные результаты вносят определенный вклад в систему научных знаний о прокурорской деятельности, представляющий собой целостное представление о прокурорском надзоре за исполнением законодательства об отходах производства и потребления; могут быть использованы в процессе дальнейших теоретических разработок проблем прокурорского надзора.

Практическая значимость исследования. Положения, содержащиеся в диссертации, могут найти применение в законотворческой деятельности, в том числе при совершенствовании законодательства о прокуратуре, а также в организации практической деятельности территориальных, природоохранных и иных специализированных прокуроров по надзору за исполнением законодательства об отходах производства и потребления. Результаты исследования могут быть положены в основу научно-практических рекомендаций, методических пособий для прокурорских работников. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при изучении курсов прокурорского надзора и при повышении квалификации работников прокуратуры.

Апробация результатов исследования.

Основные положения и выводы диссертационного исследования

изложены в 9 опубликованных работах (из них 5 в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации);

докладывались автором на 2 научных конференциях: международной научной конференции «Второй Пермский конгресс ученых-юристов» (г. Пермь, ноябрь 2011 г.), научно-практической конференции «Прокурорская деятельность: вопросы теории и практики» (Москва, ноябрь 2013 г.).

обсуждались на заседании Научно-консультативного совета при прокуратуре Пермского края;

докладывались и обсуждались на кафедре общих проблем прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе Академии Г енеральной прокуратуры Российской Федерации;

использовались в учебном процессе Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

использовались при разработке автором методических рекомендаций по прокурорскому надзору за исполнением законодательства об отходах производства и потребления, которые утверждены первым заместителем прокурора Пермского края и рекомендованы городским, районным и специализированным прокурорам;

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.