5.1. Загальна характеристика сутності контролю за публічною адміністрацією та його видів

В адміністративному праві України контроль розглядається вширокому розумінніякодинізспособівзабезпеченнязаконності в державному управлінні, процес слідкування за дотриманням нормативно-правових актів різними суб'єктами — державними органами, громадянами та юридичними особами.

Один із розробників американської Конституції Джеймс Медісон писав: «Якщо б люди були ангелами, тоді б не було жод­ної підстави для існування уряду (адміністрації). Якщо б ангели керували людьми, тоді б не існувало потреби ні у внутрішньо­му, ні в зовнішньому контролі дій уряду»¹⁸⁵. Ця теза відображає необхідність та доцільність дієвого та ефективного контролю за діяльністю публічної адміністрації.

Контроль за публічною адміністрацією є специфічним видом діяльності, який здійснюють державні органи та інші уповно­важені законом суб'єкти з метою перевірки дотримання і ви­конання адміністрацією поставлених завдань та правомірності прийнятих нею рішень. Контроль у демократичному суспільстві спонукає адміністративні органи діяти виключно в межах, вста­новлених юридичними нормами і сприяє відновленню справед­ливості у випадку вчинення ними правопорушень, таким чином за­безпечуючи ефективне функціонування публічної адміністрації.

Існують різноманітні класифікації видів контролю за різни­ми критеріями, проте ми зупинимось лише на основних.

Залежно від характеру взаємозв'язків контролюючого та підконтрольного суб'єктів контроль поділяють на внутрішній і зовнішній.

При внутрішньому (внутрішньому адміністративному) кон­троль здійснюється в межах організаційної підпорядкованості того, хто контролює, з тим, кого контролюють.

При зовнішньому контролі адміністративний орган фор­мально є незалежним від контролюючих структур, які нале­жать до інших гілок влади або взагалі недержавних інституцій. За суб'єктами здійснення зовнішній контроль адміністрації можна поділити на:

— контроль парламентів та створюваних ними органів;

— контроль глав держав (у випадку президентської респуб­ліки його треба віднести до внутрішнього адміністративного контролю);

— судовий контроль (як з боку загальних, так і адміністра­тивних судів);

— контроль громадськості.

Кожен з цих видів зовнішнього контролю за діяльністю пуб­лічної адміністрації відіграє важливу роль у забезпеченні її ефективного функціонування, і ми їх розглянемо окремо у на­ступних підрозділах.

Залежно від часу проведення контролю він може бути по­переднім, поточним (оперативним) і наступним¹⁸⁶.

Попередній контроль має на меті не допустити прийняття незаконних та недоцільних рішень органами публічної ад­міністрації. Наприклад, описане у попередньому розділі залу­чення усіх зацікавлених представників громадськості до про­цедури прийняття нормативних актів адміністрації дозволяє запобігти прийняттю актів, що не задовольняють публічних ін­тересів.

Поточний (оперативний) контроль спрямований на перевір­ку виконання органами публічної адміністрації поставлених завдань і функцій. Прикладом може слугувати діяльність спе­ціально уповноважених державних органів фінансового конт­ролю з аудиту поточного використання бюджетних коштів ад­міністративними органами.

Наступний контроль має ретроспективне спрямування, він стосується рішень органів публічної адміністрації, прийнятих у минулому. У переважній більшості випадків судовий контроль діяльності адміністративних органів має характер наступного контролю, адже суди в публічно-правових спорах перевіряють рішення, дії чи бездіяльність цих органів, з якими не згідні при­ватні особи.

В адміністративно-правовій літературі також виділяють кон­троль за законністю і контроль за доцільністю адміністративних рішень та діянь¹⁸⁷.

Переважним у правозастосуванні з названих видів очевидно є контроль за законністю, який охоплює перевірку дотримання органами публічної адміністрації не лише вимог законів та під- законних правових актів, але й зобов'язань за адміністративни­ми договорами.

Контроль за доцільністю адміністративних дій та рішень пе­редбачає виявлення своєчасності, способів, засобів і мотивів їх здійснення, оцінку їх ефективності та здатності максимально відповідати публічним інтересам з мінімальною шкодою для ін­дивідуальних прав та інтересів. Він встановлює відповідність адміністративних дій вимогам «доброї адміністрації» і включає їх оцінку з погляду розумності, ефективності та моральності¹⁸⁸. Інакше кажучи, предмет контролю за доцільністю є дещо шир­шим від контролю за законністю.

Аналіз окремих видів контролю проведемо відповідно до пер­шої названої класифікації за суб'єктами, що його здійснюють: парламенти, глави держав, уповноважені органи публічної ад­міністрації, квазісудові органи та суди різних видів.