МУНІЦИПАЛЬНЕ ПРАВО ЯК НАУКА. ФУНКЦІЇ НАУКИ МУНІЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Безумовно, поняття науки муніципального права та її характеристики оптимально розкриваються із врахуванням тісних взаємозв'язків та залежностей, які існують між такими категоріями, як «галузь муніципального права» та «наука муніципального права».

Незважаючи на це, для кожної науки настає час осмислення накопиченого знання як результату теоретичного засвоєння нею свого предмета, який набуває риси системності. По суті, мова йде про пізнання наукою самої себе, що є умовою її подальшого розвитку та утвердження реальної соціальної цінності. Здається, що настав такий час і для науки муніципального права. Однак ряд обставин об'єктивного та суб'єктивного характеру були та сьогодні є стримуючими факторами для активних та плідних досліджень у цьому напрямі.

До таких обставин належить стан муніципального права як галузі права. Так, тривалі, не завжди конструктивні спори про її місце у правовій системі України, зведення її «статусу» лише до галузі законодавства негативно позначилися на розробці системи цієї самостійної галузі публічного права, а звідси, й на структуруванні відповідного наукового знання. Суттєвою перешкодою на шляху становлення науки муніципального права виступає й непослідовна вітчизняна державна політика у сфері муніципального будівництва: організація місцевого самоврядування здійснюється, най частіше, без урахування об'єктивно назрілих суспільних потреб і інтересів територіальних громад, в угоду державним, регіональним і місцевим елітам.

Гальмувала розвиток науки муніципального права й відсутність континуїтету (наступності) у її розвитку, зокрема категоричне заперечення не лише на практиці, ай на науковому рівні феномену публічної самоврядної влади територіальних громад, ідеологічне забарвлення конституційної матерії за радянських часів, не завжди зважене запозичення думок та досвіду, народжених істотно новими обставинами часу та місця. Усе це призвело до хронологічної розірваності ідей та теоретичних конструкцій, або до непродуманого реанімування віджилих понять, теорій, концепцій.

І все ж таки, незважаючи на перелічені та інші негативні чинники, наукою муніципального права накопичений великий масив муніципально - правового знання, який потребує осмислення. При цьому важливо визначитися зі змістом, предметом, об'єктом, методологією, структурою та зв'язками такого знання, його якісними характеристиками, способами отримання, пояснення, оцінки, суспільно-політичної ролі. Успішному зрушенню у такому напрямі і має сприяти розробка цих актуальних проблем науки сучасного муніципального права.

У ряду основних характеристик муніципального права як науки можна відмітити, по-перше, її суспільний та політико-правовий характер. Це означає, що основний об'єкт дослідження цієї науки пов'язаний із соціально- політичними явищами, які мають правове значення та потрапляють у сферу правового регулювання. Відповідно, муніципально-правова наука спирається як на загальнотеоретичні правові концепції, поняття і категорії, так і розробляє власні, галузеві підходи до правового аналізу проблем місцевого самоврядування, закономірностей його розвитку.

По-друге, наука муніципального права має комплексний характер. Причому вона «використовує» наукові ідеї, теорії не тільки інших галузевих юридичних наук (у першу чергу - конституційного, а також адміністративного, фінансового, цивільного, підприємницького та інших галузей), теорії держави і права, а й економічних наук, соціології, політології, менеджменту, соціальної психології.

По-третє, наука муніципального права належить до галузевих наук, основною ознакою яких є вивчення однойменної галузі права. Вона розкриває притаманні цій галузі закономірності, формулює основні поняття і категорії, якими оперує чинне муніципально-правове законодавство, аналізує функції і роль муніципально-правових інститутів.

По-четверте, наука про місцеве самоврядування вивчає не тільки муніципально-правові норми й інститути, а й закономірності виникнення, становлення, розвитку та функціонування муніципальної влади, процеси, пов'язані з її реалізацією. Тому об'єктом наукового дослідження цієї галузі є сукупність механізмів місцевого самоврядування, муніципальних відносини, відповідних правових норм та інститутів, юридичної, політичної, а також соціальної практики, у тій частині, в якій вона впливає на всі муніципально- правові явища та процеси. Саме об'єкт виступає началом наукового пізнання.

У цьому плані найістотнішим завданням науки муніципального права є глибоке і всебічне вивчення феноменології взаємозв'язку територіальної громади - первинного суб'єкта муніципальної влади та питань місцевого значення - основного об'єкта муніципальної влади. Тут принципове значення має розробка проблем підвищення ефективності діяльності територіальних громад та органів і посадових осіб місцевого самоврядування в процесі вирішення питань місцевого значення. Наука муніципального права покликана ретельно збирати, вивчати, узагальнювати та розповсюджувати практику застосування прогресивних, найбільш ефективних форм і методів здійснення муніципальної влади. Вона також повинна прогнозувати розвиток муніципальної влади у процесі подальшого розвитку демократичних перетворень у нашому суспільстві.

Вивчення вказаних вище проблем складає предмет науки, самі ж висновки та теоретичні положення - її зміст. Проникнення у суть і зміст науки муніципального права передбачає усвідомлення насамперед таких її визначальних понять, як предмет, завдання, система, функції, методологія, джерела, взаємозв'язок з іншими науками, її роль, у розбудові демократії та становленні муніципальної влади в Україні.

Наука муніципального права - це галузь наукових знань, яка базується на принципово інших, аніж наука радянського будівництва, поглядах та ідеях про організацію публічної влади на місцях. Своїм головним предметом вона має муніципальну владу як особливий вид публічної політичної влади та муніципальні права особистості. За словами С.А. Авакьяна, «для викладача муніципального права питання про характер влади на рівні місцевого самоврядування взагалі є одним із вирішальних, його доводиться аналізувати вельми ґрунтовно», зокрема передбачається проникнення в її сутність, вивчення її принципів, соціально-політичного призначення, функцій, механізму муніципальної влади, причому об'єктом особливої уваги мають бути фундаментальні, основоположні суспільні відносини, які визначають правову природу локальної демократії, її найголовніші характеристики. В органічному зв'язку з попереднім твердженням вельми продуктивним виглядає вислів О. Тоффлера, який звертає увагу на те, що вищу якість та найбільшу ефективність владі надають знання, саме вони виступають визначальним фактором її функціонування.

Слід зазначити, що предмет науки - це те, на що спрямована думка у процесі вивчення певної сфери дійсності, включаючи саме знання, яке отримується у ході пізнавального процесу. Предмет науки поєднує знання про різні сторони досліджуваних явищ та процесів у цілісну систему. Разом з тим його деталізація за допомогою виділення конкретних об'єктів дослідження та уточнення завдань наукового пошуку дозволяє структурувати науку.

У літературі з муніципального права питання щодо її предмета є одним з найбільш проблематичних. Здається, тому деякі дослідники або взагалі уникають включати у свої праці це питання, або обмежуються лише аналізом основних теорій місцевого самоврядування, загальних проблем системи науки муніципального права, її методології. Традиційно у підручниках науку муніципального права спрощено називають «науковою дисципліною», під предметом якої розуміються об'єкти її вивчення та коло досліджуваних нею проблем. Тому, визначаючи предмет науки муніципального права, як правило, називають передусім відповідну галузь права, норми, які складають її, а також врегульовані ними відносини. Конкретизується цей перелік визначенням окремих проблем, дослідженням яких займається наука муніципального права. Таким чином, предмет науки та об'єкт вивчення, по суті, ототожнюються.

Так, відомі російські вчені О.О. Кутафін, В.І. Фадєєв, К.С. Шугрина та деякі інші дослідники вважають, що наукова дисципліна муніципального права, маючи своїм предметом вивчення муніципального права як галузі права, становить собою сукупність знань, ідей, теорій про місцеве самоврядування, форми та практику його здійсгь. ння та правового регулювання.

Фактично аналогічної позиції дотримуються й вітчизняні вчені В.В. Кравченко та М.В. Пітцик, на думку яких наукова дисципліна муніципального права як цілісна система знань, висновків, теорій та ідей щодо місцевого самоврядування, його принципів, основ, історії становлення та форм здійснення має своїм предметом, по-перше, норми муніципального права, по­друге, суспільні відносини, що регулюються муніципально-правовими нормами, по-третє, практику правового регулювання питань організації влади на місцевому рівні як в її історичній ретроспективі, так і в плані визначення майбутніх перспектив розвитку.

Достатньо спрощеною виглядає позиція A.M. Кокотова, на думку якого муніципально-правова наука є сукупністю знань про різні прояви місцевого самоврядування та муніципального права як галузі права.

Певною мірою відрізняється позиція іншої групи вчених, які вважають, що предметом науки муніципального права є виникнення, розвиток та функціонування місцевого самоврядування, система норм та врегульованих ними суспільних відносин. Виходячи фактично з аналогічного розуміння науки муніципального права та її предмета, автори підручника за редакцією М.С. Бондаря вказують, що предметом наукових досліджень цієї галузі наукових знань є як реальні соціальні явища та відносини, так і правові форми їх закріплення, динаміки розвитку.

Здається, неоднозначність, іноді спрощеність або надмірна розпорошеність у підходах до предмета науки муніципального права зумовлена його ототожненням з об'єктом цієї галузі наукових знань. Безумовно об'єкт та предмет науки тісно взаємопов'язані, але не тотожні. Якщо визначення об'єкта науки дає змогу відповісти на питання, на що спрямований у ній пізнавальний процес, і тим самим розкрити зміст даної науки, то визначення предмета науки повинно відповісти на питання, що саме у цьому об'єкті вивчає або покликана вивчати ця наука, і тим самим більш глибоко охарактеризувати її через виявлення сутності цієї науки. Не випадково у різних науках може бути спільний об'єкт, але ніколи не буває одного й того ж предмета.

Не викликає сумніву, що правильне визначення об'єкта науки значною мірою наближує нас до наукового визначення її предмета, але не може його замінити. Тому здаються невдалими та деструктивними спроби ухилитися в науковій та навчальній літературі від прямого, чіткого та спеціального розгляду питання про предмет науки муніципального права, обмежуючись, по суті, лише з'ясуванням об'єкта (предмета) регулювання муніципального права як галузі права. У більшості видань питання про предмет науки муніципального права або обминається, або, коли окремо виділяється проблема предмета науки, вона знов-таки нерідко зводиться, по суті, до питання про предмет регулювання муніципального права як галузі права.

По-перше, за такого підходу допускається характерне для багатьох видань неправомірне змішування об'єкта та предмета науки, тому що «муніципальне право як галузь права», «муніципально-правові відносини» - це об'єкт, а не предмет муніципального права. У зв'язку з цим вельми продуктивною та концептуально обґрунтованою є позиція Н.О. Богданової, яка у контексті дослідження системи науки конституційного права зазначає, що об'єкти вивчення науки конституційного права охоплюються більш загальним поняттям - «конституційно-правова дійсність». Здається абсолютно правомірною екстраполяція її підходу і на визначення об'єкта науки муніципального права, у ролі якого виступатиме «муніципально-правова дійсність». Це та галузь правової дійсності, яка пізнається наукою та складається у сфері дії норм муніципального права та досліджується однойменною наукою за допомогою різних методологічних прийомів. Тоді до

об'єктів належать норми муніципального права, які є формалізованими у різних джерелах, муніципально-правові відносини, а також саме муніципально- правове знання як результат вивчення названих об'єктів. Дослідження різних проявів об'єктів науки муніципального права сприяє всебічному усвідомленню її предмета. Тому можна стверджувати, що предмет формується у рамках об'єкта науки, а об'єкт оптимально розкривається виключно через пізнання предмета.

По-друге, не може абсолютно задовольняти підхід, коли під видом визначення предмета науки муніципального права дається простий (більш- менш деталізований) перелік розділів, тем або проблем цієї науки. По суті справи, тут ідеться про більш-менш узагальнений перелік головних елементів системи муніципального права та відповідних розділів науки та навчальної дисципліни. Але перелік структурних елементів, який розкриває зміст об'єкта науки, ніколи не заміняв і не міг замінити визначення предмета науки, покликаного охопити та відобразити її сутність.

Так, наука муніципального права, безумовно, вивчає муніципально- правові інститути, муніципально-правові норми та відносини. Але її головний зміст та завдання полягають у тому, щоб за великим розмаїттям відповідних явищ та процесів виявити глибинні властивості, зв'язки, взаємодії, відношення тенденції та закономірності їх виникнення, організації, функціонування та розвитку, які не перебувають на поверхні суспільного життя. Тому предмет муніципального права - це дослідження не власне норм, інститутів та відносин, а властивостей відповідних норм, інститутів та відносин, тенденцій та закономірностей їх виникнення, організації, функціонування та розвитку, а також можливих шляхів, форм та механізмів їх реалізації в життєдіяльності особи, територіальної громади, суспільства та держави. Така предметна визначеність забезпечує цілісність науки муніципального права, сприяє інтеграції та систематизації знання, що складає її та диференціації його залежно від уточненого завдання дослідження та конкретного об'єкта вивчення.

Важливе значення для розуміння предмета науки муніципального права має виявлення того принципового орієнтиру, відправної ідеї, яка розкриває сутність предмета науки муніципального права та орієнтує муніципально- правове знання. Такий відправний принцип повинен становити собою основоположну ідею, яка пронизує муніципально-правове законодавство та сприймається як основний логічний вузол усіх теоретичних конструкцій. Така ідея об'єктивується у категоріях граничного рівня узагальнення, які охоплюють сферу муніципально-правових відносин та прямо або опосередковано проявляються у нормах та інститутах муніципального права.

Слід зазначити, що наука муніципального права, становлячи певну сферу теоретичного знання, може претендувати на статус наукової галуззі знань лише у тому випадку, якщо це не просто деяка сума інформації, а впорядкована сукупність (система) знань, які розкривають закономірності розвитку певних явищ як об'єкта дослідження цієї науки.

Тому на основі попередніх характеристик науку муніципального права, можна визначити як систему наукових ідей, теорій, концепцій, знань, що розкривають закономірності визнання, становлення та розвитку муніципальної влади та муніципальних прав та особистості, порядок їх реалізації і гарантування, форми та методи діяльності територіальних громад, їх органів та посадових осіб у процесі вирішення питань місцевого значення, а також особливості муніципального права як галузі права.

Система науки муніципального права - це впорядкована сукупність відносно самостійних комплексів теоретичних положень, логічний зв'язок між ними. В її основі полягає структурність самого предмета наукового пізнання. Саме такі феномени, як муніципальні права особистості та муніципальна влада - основний предмет науки муніципального права, а також послідовність вивчення муніципально-правової проблематики детермінує систему цієї науки. Вона повинна досліджувати загальні риси, притаманні цьому виду публічної політичної влади у цілому, історію її розвитку, характер та принципи взаємовідносин муніципальної влади з іншими видами публічної влади та інститутами громадянського суспільства, специфіку її суб'єктно-об'єктного складу, систему напрямів та видів її здійснення, механізм, гарантії та відповідальність муніципальної влади, інші особливості виникаючих у ході здійснення муніципальної влади правових відносин.

Органічною частиною системи науки муніципального права є знання про такі інститути, як правові, організаційні, територіальні основи місцевого самоврядування, функції і повноваження суб'єктів місцевого самоврядування, гарантії їх діяльності, відповідальність у місцевому самоврядуванні тощо.

Таким чином, система науки муніципального права у своїй основі відповідає відповідній системі галузі права. Однак є більш широкою, тому що наука не може зосередитися тільки на конкретних муніципально-правових інститутах, а досліджує і загальні характеристики галузі, її специфіку, місце і роль у системі права. Вивчає наука також і практику реалізації муніципально- правових норм і інститутів, прагнучи розкрити закономірності їх розвитку та дати обґрунтовані рекомендації законодавцю та правозастосувальникам з удосконалення та застосування відповідних правоположень, а окремим особам - рекомендації з їх використання. З цією метою вивчаються також теорії та погляди, які розроблені дослідниками місцевого самоврядування, умови, які впливають на їх еволюцію, тобто наука вивчає і сама себе.

Конкретний перелік проблем тієї чи іншої частини науки не є сталим. Із розвитком суспільства, держави, змінами суспільно-соціальних умов виникають нові концепції, які потребують свого наукового обґрунтування, втрачають актуальність старі.

Функції науки муніципального права

Найоптимальніше сутність, зміст, соціальне, науково-пізнавальне та навчальне призначення науки муніципального права розкривається у її функціях. Функції науки муніципального права - це напрями її впливу на певні сторони суспільної практики.

Виділення політичної функції муніципального права зумовлюється особливим місцем місцевого самоврядування в політичній системі суспільства. Відомий російський вчений В.Є. Чиркін категорично вказує: ядро політичної системи - існуюча у країні публічна політична влада народу, яка здійснюється у формі державного та муніципального управління. На його думку, незважаючи на різні завдання державної влади та місцевого самоврядування, така «рольова автономія» не є абсолютною, оскільки мова йде про складові частини однієї політичної системи. Аналогічно розмірковують і Б.О. Страшун та В.А. Рижов, на думку яких держава і система місцевого самоврядування у сукупності своїй - інститути публічної влади, а відносини, які пов'язані з функціонуванням цієї влади, утворюють у своїй сукупності політичну систему.

Місцеве самоврядування зачіпає або може зачіпати практично всі елементи політичної системи суспільства та навіть може виходити та іноді виходить за рамки власне політичної системи суспільства. По суті місцеве самоврядування - це політична система суспільства в мініатюрі, хоча не будь- яке самоврядування має політичний характер. Водночас функціонування системи місцевого самоврядування, яке має політичний характер або впливає (може впливати) на ті чи інші політичні процеси, безумовно, не вичерпує всієї політичної системи суспільства, а виступає лише як один з її багаточисельних функціональних аспектів.

Тому вивчення муніципальної влади у політичному вимірі, зокрема через призму її взаємодії з інститутами політичної системи - важливий напрям сучасної науки муніципального права.

Ідеологічна функція науки муніципального права полягає у тому, що вона вивчає ідеї, духовні цінності у процесі здійснення місцевого самоврядування, реалізації Конституції та законів України. Норми та інститути муніципального права справляють значний ідеологічний вплив на всі грані муніципального життя.

Евристично-прогностична функція полягає у пошуках способів вирішення фундаментальних питань, які стоять перед муніципально-правовою наукою, прогнозуванні й пошуках того прогресивного і цінного, що має велике значення для майбутнього. Вдосконалення механізму муніципальної влади, пошук найоптимальніших форм муніципальної структури, сучасне вирішення соціально-побутових проблем, тенденції в економічній сфері тощо багато у чому залежать від ефективності дослідження суспільних явищ, розробки науково обґрунтованих прогнозів і практичних рекомендацій. «Спілкування» з наукою муніципального права дає змогу передбачати зміни в ставленні держави до самоврядних процесів, перетворення у системі місцевого самоврядування, моделювати поведінку муніципальних лідерів та депутатів, прогнозувати наслідки пропонованих ними рішень.

Прогностична функція науки тісно пов'язана з прогностичною силою Конституції України, в якій відображені прагнення, цілі та завдання майбутнього - побудова правової, соціальної та демократичної держави, а ефективно діюче місцеве самоврядування - магістральний шлях таких перетворень.

Інтегративна (системотворча) функція полягає в тому, що наука муніципального права допомагає об'єднувати знання різних галузевих юридичних наук про окремі аспекти здійснення місцевого самоврядування в цілісну систему. І це природно, адже такі поняття, як «публічна влада», «комунальна власність», «місцеве господарство», «місцеві податки та збори» тощо є предметом вивчення для багатьох юридичних наук. Муніципальне право тісно пов'язане з наукою муніципального менеджменту, муніципальної економіки, регіональної економіки тощо, кожна з яких має власні характерні відносини до процесів, які відбуваються у просторі функціонування територіальних громад. Безумовно, між ними існує певний «розподіл праці», однак значне наукове перехрещення та взаємопроникнення приносить велику користь, вносячи в розвиток цих наукових комплексів синтез явищ і процесів.

Прикладна (практична) функція полягає у тому, що муніципальне право орієнтує державні та муніципальні структури в їх практичній діяльності. Наука про місцеве самоврядування впливає на практику та виступає як теоретична база муніципального будівництва в Україні. Вона повинна дати реалістичні висновки відносно змісту, шляхів та методів ліберально- демократичних перетворень у політичній, економічній, соціально-культурній тощо сферах громадського життя. Наука на основі аналізу реальних потреб соціальної практики, систематичного вивчення соціальних процесів, узагальнення практики муніципального будівництва та чинного законодавства в Україні та зарубіжних країн дає змогу розробити найкращі варіанти муніципального устрою, принципів організації та діяльності системи місцевого самоврядування, її взаємовідносин із державою, органами державної виконавчої влади, запропонувати рекомендації з їх вдосконалення. Муніципально-правова наука має велике значення для ефективного розвитку правотворчої діяльності.

ВИСНОВКИ ДО ЧЕТВЕРТОГО ПИТАННЯ

Отже, наука муніципального права, як і будь-яка інша наука - це система знань. Це означає, що до її складу входять відносно відокремлені комплекси теоретичних положень, які містять висновки, зроблені на основі пізнання сутності, змісту та закономірностей розвитку муніципальної влади та муніципальних прав людини. Ці теоретичні комплекси не тільки органічно пов'язані між собою в силу єдності предмета галузі, а й перебувають у певній супідрядності. Одні теоретичні висновки служать основою для інших.

V.