§ 3. Законодавчі заходи щодо охорони надр: запобігання забудови територій та площ залягання корисних копалин

Необхідність правової охорони надр пояснюється перш за все посиленням експлуатації фізично обмеженої, невідновлюваної частини природи - надр. У цих умовах нерідко стикаються інтереси різних організацій, які використовують надра, зацікавлених у використанні надр для тих чи інших господарських потреб.

У Кодексу про надра перерахований ряд несприятливих чинників, від яких слід охороняти надра (розділ VI). Хоча цей розділ називається «Охорона надр», правові норми, направлені на їх охорону від всіляких несприятливих чинників і шкідливих впливів, містяться також і в інших розділах. Однак визначення поняття охорони надр Кодекс про надра не закріплює.

На думку професора Г. І. Балюк, правова охорона надр - це система заходів (організаційних, технічних, технологічних, соціально-економічних, екологічних, правових тощо), передбачених чинним законодавством України, спрямованих на забезпечення раціонального використання надр і мінеральних ресурсів, недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних із користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд, запобігання шкід­ливому впливу гірничих робіт на стан навколишнього природного середовища, життя і здоров'я людей¹.

Основні напрями державної політики у сфері надрокористування і охорони надр визначені у постанові Верховної Ради України «Про стан дотримання ви­мог природоохоронного законодавства при здійсненні діяльності, пов'язаної з надрокористуванням в Україні» від 20 листопада 2003 року^{[281] [282].}

Основними вимогами в галузі охорони надр є: забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр; додержання встановленого законо­давством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами; раціональні вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копа­лин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копа­лин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку; запобігання необґрунтованості та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні наф­ти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього середовища (ст. 56 КУпН).

Законодавство про надра містить вимоги, згідно з якими у проектах будів­ництва гірничодобувних об'єктів, об'єктів по переробці мінеральної сировини, при розробці родовищ корисних копалин та переробці мінеральної сировини мають передбачатися і забезпечуватися заходи, що гарантують безпеку людей, майна і навколишнього середовища. Користувачі надр мають обслуговуватися професійними гірничорятувальними службами, а ті, які ведуть бурові роботи в процесі розвідки та розробки нафтових і газових родовищ, - професійними службами по запобіганню і ліквідації відкритих нафтових і газових фонтанів на основі правочинів, що укладаються надрокористувачами з такими службами.

Керівники підприємств, які ведуть роботи, пов'язані з користуванням над­рами, інші уповноважені посадові особи при виникненні безпосередньої загрози життю і здоров'ю працівників цих підприємств зобов'язані негайно забезпечити транспортування людей у безпечне місце і негайно поінформувати про це органи державної влади та місцевого самоврядування. У разі порушення вимог ст. 56 КУпН та інших його вимог користування надрами може бути обмежене, тим­часово заборонене (зупинене) або припинене органами Мінприроди України, державного гірничого нагляду, державного геологічного контролю або іншими спеціально уповноваженими на те державними органами в порядку, встанов­леному законодавством.

При розгляді питання про використання та охорону надр звертає на себе ува­гу специфічне для цього об'єкту природи вживання термінології «раціональне» і «комплексне». Якщо звернутися до земельного, водного і лісового законодав­ства, то в них йдеться про раціональне використання. Для надрїх «комплексне» використання ще важливіше, ніж для земель, лісів, вод, бо при некомплексній розробці надр створюються необоротні явища безгосподарності. Комплексне використання багатств надр реальний чинник зростання ефективності та якості, збільшення об'єму виробництва продукції.

Раціональне, комплексне використання надр означає, по-перше, макси­мальне вилучення з родовищ наявних корисних копалин; по-друге, вилучення всіх спільно залягаючих компонентів; по-третє, зведення до мінімуму втрат си­ровини при переробці; по-четверте, економне, розумне використання ділянок під покривом землі для будівництва споруд і для інших цілей, не пов'язаних з видобутком корисних копалин; по-п'яте, використання відходів виробництва, вскришних порід для вилучення з них будівельних матеріалів і інших корисних компонентів; і нарешті, по-шосте, здійснення на основі застосування доскона- лішоїтехнології і передових способів розробки надр поступового переходу до циклу маловідходного та безвідходного виробництва.

Правила раціонального комплексного використання і охорони надр розпо­всюджуються на сферу виробничої діяльності підприємств, що переробляють рудну сировину (гірничозбагачувальні комбінати і фабрики).

Проблема охорони надру сфері користування ними також набуває певного значення. Питання управління і питання користування щодо охорони надр вза- ємообумовлені, доповнюють один одного. Відносини між органами державної влади, з одного боку, і надрокористувачем - з іншого, будуються виключно на принципах забезпечення вимог з охорони надр, перш за все на основі раціо­нального, комплексного використання природних багатств. Охорона надр у сфері надрокористування забезпечується шляхом законодавчого визначення цільового використання надр, суб'єктів надрокористування, закріплення прав і обов'язків надрокористувачів, суворого дотримання ними прав і обов'язків, а також встановлення юридичних гарантій.

За цільовим використанням надр виділяється три види надрокористу­вання: для геологічного вивчення надр; для видобутку корисних копалин; для цілей, не пов'язаних з видобутком корисних копалин. Правове забезпечення раціонального, комплексного використання і охорони надр в гірничодобувній промисловості може бути успішно реалізоване в комплексі із забезпеченням техніко-економічних заходів. Найефективніший шлях раціонального викорис­тання рудомінеральної сировини - це створення нових форм комплексного виробництва, розробка технологічних схем, заснованих на замкнутих циклах, тобто з використанням всіх промислових відходів з переходом поступово у безвідходний цикл виробництва.

З урахуванням конкретних правових норм, закріплених чинним законодав­ством про надра, у зміст поняття раціонального використання надр включаються вимоги із забезпечення взаємодії в процесі користування всіма складовими частинами фонду надр та навколишнього середовища.

В законодавстві визначені основні умови забудови площ залягання корис­них копалин, зокрема, забороняється проектування та будівництво населених пунктів, промислових комплексівта інших об'єктів без попереднього геологічного вивчення ділянок надр, що підлягають забудові. Забудова площ залягання корис­них копалин загальнодержавного значення, а також будівництво на ділянках їх залягання споруд, не пов'язанихз видобуванням корисних копалин, допускається у виняткових випадках лише за погодженням з відповідними територіальними геологічними підприємствами та органами державного гірничого нагляду. При цьому мають бути передбачені й здійснені заходи, які забезпечували б можли­вість видобування з надр корисних копалин¹.

Порядок забудови площ залягання корисних копалин загальнодержавного значення встановлюється Кабінетом МіністрівУкраїни. Забудова площзалягання корисних копалин місцевого значення, а також розміщення на ділянках їх за­лягання підземних споруд, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, допускаються за погодженням з відповідними місцевими радами. Самовільна забудова площ залягання корисних копалин припиняється без відшкодування понесених витрат і витрат з рекультивації території й демонтажу зведених об'єктів^{[283] [284].}

Підприємства з видобування корисних копалин та підземні споруди, не пов'язані з видобуванням корисних копалин, підлягають ліквідації або консер­вації по закінченні строку дії дозволу, угоди про розподіл продукції або при достроковому припиненні користування надрами. Ліквідація або консервація гірничого підприємства здійснюється за проектом, затвердженим власником (керівником) гірничого підприємства, який включає соціально-економічне об­ґрунтування, технічне рішення, пропозиції про можливе відновлення гірничих робіт, використання гірничих виробок, будівель, споруд іншого призначення, заходи, спрямовані на запобігання небезпечному впливу на інші підприємства, довкілля і людей, та який пройшов екологічну, технічну та інші види експертиз, а також погоджені в установленому законодавством порядку з органами держав­ного гірничого нагляду, місцевого самоврядування та Іншими заінтересованими органами (ст.

При ліквідації й консервації підприємства по видобуванню корисних копалин або його частини, а також підземної споруди, не пов'язаної з видобуванням ко­рисних копалин, геологічна, маркшейдерська й інша документація заповнюється на момент завершення робіт і передається в установленому порядку на збері­гання. Ліквідація і консервація підприємства по видобуванню корисних копалин вважаються завершеними після підписання акта про ліквідацію або консервацію органами, які видавали ліцензію, і органами державного гірничого нагляду.

Особливе значення мають вимоги законодавства передбачати у проектах користування надрами для будівництва та експлуатації підземних споруд і інших цілей, пов'язаних з видобуванням корисних копалин, заходи, що забезпечують знешкодження стічних вод, шкідливих речовин і відходів виробництва або ло­калізацію їх у визначених межах, а також запобігають їх проникненню в гірничі виробки, на земну поверхню та у водні об'єкти (ст. 55 КУпН). Зазначені вимоги спрямовані на охорону як самих надр, так й інших природних об'єктів.

Законодавство про надра передбачає і заходи, спрямовані на охорону земельних ресурсів. Користувачі надр зобов'язані приводити земельні ділян­ки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання (ст. 24 КУпН). Зазначена вимога зафіксована також у земельному законодавстві.

Заходи щодо охорони земель від негативних процесів у цілому досить різноманітні, їх можна згрупувати з огляду на різні рівні і поєднання засобів управління у такий спосіб: попереджувальні (профілактичні превентивні) заходи (прогнозування і планування містобудівної і промислової діяльності з метою забезпечення охорони геологічного середовища і раціонального землекористу­вання та надрокористування); захисні заходи (забезпечення безпеки експлуатації споруд і комунікацій та відповідності споживання ресурсів установленим нор­мам); реабілітаційні заходи (усунення джерел виникнення негативних процесів і ліквідація їхніх наслідків).

Для містта територій майбутньої забудови прогнози розвитку небезпечних геологічних процесів розробляються на основі геологічної моделі середовища, яка включає комплект карт і розрізів різної специфіки: геологічних, геоморфоло­гічних, гідрологічних, інженерно-геологічних. Прогноз реалізується в схемі або плані заходів щодо захисту територій від небезпечних геологічних процесів.

Правовій охороні підлягають також мінеральні ресурси, які знаходяться на поверхні й у надрах морського дна виключної (морської) економічної зони та континентального шельфу України. Організації й особи, які здійснюють роботи в межах виключної (морської) економічної зони і континентального шельфу України, зобов'язані раціонально використовувати природні ресурси, які в них містяться, запобігати забрудненню водного середовища стічними водами, радіоактивними речовинами, відходами, вживати заходи щодо охорони рос­линного і тваринного світу.