Заключение

В заключении было бы целесообразно обобщить, что как показало проведенное исследование, процесс формирования в России нового звена государственных финансов в образе государственных централизованных внебюджетных фондов шел параллельно с реформированием бюджетной системы и к настоящему моменту в основном завершен.

Однако, проведенный анализ российского законодательства в сфере деятельности внебюджетных фондов, позволяет отметить несовершенство ее правового регулирования, которое находит выражение, в частности, в отсутствии единой правовой базы создания и функционирования государственных внебюджетных фондов, в недостаточной разработке правового статуса и правового режима деятельности внебюджетных фондов, их взаимоотношений с органами власти, а также — с органами социального обеспечения.

В интересах совершенствования российского законодательства, связанного с деятельностью внебюджетных фондов, на наш взгляд, необходимо:

1) Выработать в рамках финансового права единую правовую

категорию «государственные внебюджетные фонды» и четко определить соотношение данной категории с дефиницией «государственные внебюджетные социальные фонды». В связи с этим внести следующие изменения в Бюджетный кодекс РФ:

— скорректировать в статье 6 БК РФ определение категории «государственный внебюджетный фонд»; в частности, в статье 6 БК РФ слова «форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации» необходимо дополнить фразой «действующих в качестве самостоятельных финансово-кредитных учреждений и предназначенных для финансирования важнейших государственных расходов, не включенных в государственный бюджет»;

— статью 143 БК РФ назвать «Общие принципы и правовой статус государственных социальных внебюджетных фондов»;

— в статье 144 БК РФ слова «Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации» заменить словами «Государственными социальными внебюджетными фондами Российской Федерации».

2) Для достижения единообразия в определении сущности самого понятия государственного внебюджетного фонда, а также — в определении правого статуса внебюджетных фондов, — принять законодательный акт общефедерального значения, регламентирующий основы образования и функционирования государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации. В законе должны найти отражение условия, порядок и форма образования государственных внебюджетных фондов, их место в бюджетной системе РФ, полномочия и обязательства фондов, система управления фондами и их взаимоотношений с федеральными органами исполнительной и законодательной власти, общие принципы учета застрахованных и сбора обязательных платежей, порядок расходования средств фондов, меры юридической ответственности за нарушение законодательства о социальном страховании и порядок их применения и т.д..

Относительно Пенсионного фонда РФ, то актуальность совершенствования финансово-правового регулирования деятельности этого крупнейшего в России внебюджетного фонда обусловлена прежде всего тем, что создаваемая государством система этого регулирования является главным инструментом государственной политики в сфере пенсионного обеспечения граждан и повышения жизненного уровня пенсионеров.

Проведенный в работе анализ правовых основ деятельности ПФР позволяет сделать следующие выводы:

1) В правоотношениях по пенсионному обеспечению граждан ПФР выступает как уполномоченное учреждение, не входящее в структуру органов исполнительной власти, но осуществляющее особые государственные функции по частичному сбору, аккумуляции, финансированию, назначению, перерасчету и выплате государственных трудовых и социальных пенсий, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации. В этой роли ПФР опосредует публично-правовые финансовые обязательства государства и соответственно может быть признан юридическим лицом, предназначенным для осуществления строго определенных целей. Однако, как юридическое лицо ПФР в этом качестве обладает особым правовым статусом, имеет собственный объект и предмет правового регулирования

2) Являясь по сути некоммерческой организацией, действующей в форме учреждения, Пенсионный фонд в соответствии с возложенными на него задачами выполняет функции, не свойственные всем прочим организациям, действующим в форме некоммерческих учреждений.

Следовательно, преобразование ПФР из самостоятельного финансово-кредитного учреждения в некоммерческую организацию, предусмотренное проектом обсуждаемого в настоящее время закона «Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации», не имеет юридического смысла; оно не устраняет неясностей, существующих в правовом положении ПФР.

Кроме того, проект названного закона содержит в себе массу противоречий и в случае его утверждения в существующей ныне редакции, с одной стороны, не решит названных проблем, а с другой стороны, нанесет существенный вред уже сложившейся системе управления финансами пенсионного обеспечения.

3) В финансовых правоотношениях Пенсионный фонд РФ участвует как самостоятельная форма образования и расходования денежных средств, учреждение, предназначенное для управления финансами государственного пенсионного обеспечения.

Сказанное позволяет заключить, что ПФР нуждается в наличии специальных правовых источников, регулирующих его статус и полномочия в бюджетно-финансовой сфере. Однако, то огромное число как законодательных, так и подзаконных нормативных актов, отчасти противоречащих друг другу, этой проблемы не решает. Между тем совершенствование финансово-правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ невозможно без ликвидации существующих противоречий в определении его общего правового статуса и финансовых полномочий.

Названные обстоятельства обусловливают необходимость принятия специального федерального закона, определяющего правовое положение ПФР и его место в финансовой системе государства. При этом необходимо четко определить правовой статус ПФР, разграничить его правомочия и обязательства в гражданских, административных правоотношениях, в отношениях по пенсионному обеспечению, а также в финансовых правоотношениях.

4) Анализ норм федерального законодательства в сфере финансового контроля за деятельностью ПФР позволяет заключить, что основную роль в этом процессе играют Счетная палата РФ и ГКУ при Президенте РФ, тогда как контроль со стороны органов исполнительной власти малоэффективен — прежде всего в силу фактической подчиненности финансовой деятельности ПФР Правительству РФ.

Кроме того, существенный дисбаланс в систему контроля и надзора за деятельностью государственных внебюджетных фондов со стороны органов исполнительной власти был внесен Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г., вступившим в противоречие с нормами целой серии законодательных актов РФ, в том числе — Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» и др. Между тем последние, как акты, принятые высшим органом законодательной власти, обладают большей юридической силой, чем нормативные акты Президента РФ.

В то же время названный президентский Указ не оговаривает четких полномочий вновь созданной Федеральной службы финансовобюджетного надзора, которой предоставлены функции Министерства финансов РФ по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере. В связи с этим можно прогнозировать столкновение интересов двух

ведомств — Федеральной налоговой службы и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора — в вопросах контроля за поступлением ECH в государственный бюджет и страховых выплат в Пенсионный фонд РФ.

Таким образом, в сфере контроля и надзора за деятельностью ПФР урегулированы далеко не все правовые и организационные вопросы, что нарушает стабильность работы как самого Пенсионного фонда, так и структур, с ним связанных.

5) Немало проблем, существующих в современном российском финансовом (и бюджетном) праве обусловлены тем обстоятельством, что в рамках названных отраслей права не выработаны четкие формулировки составов правонарушений в бюджетно-финансовой сфере, что существенно усложняет как процесс выявления правонарушения, так и привлечения к ответственности за него.

предусмотрено и реальных форм ответственности, к которой могут быть привлечены представители высших органов государственной власти (например, Правительства РФ) за нарушение бюджетного законодательства. Исчерпывающего перечня мер такой ответственности, в частности, публично-правовой ответственности, не существует и до сих пор. Как следствие, Правительство РФ не считает себя связанным нормами действующего бюджетного законодательства и демонстрирует потребительское отношение к государственным финансам, в том числе — к финансам ПФР, что проявляется, в частности, в многолетней неразрешенное™ проблемы реструктуризации задолженности

¹⁷⁴ Введены Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ.

государственного бюджета перед ПФР, в несвоевременном перечислении средств на выплату базовой части пенсий, назначении управляющей компанией средствами пенсионных накоплений на финансовых рынках Внешэкономбанка, не обладающего законными правами на осуществление этого вида деятельности.

При решении этого вопроса, на наш взгляд, необходимо предусмотреть, что все нормы бюджетного законодательства об ответственности, в сфере деятельности государственных внебюджетных фондов — в том числе, должны иметь компенсационный характер, т.е. должны подразумевать возмещение имущественного вреда субъектам бюджетных отношений. По аналогии с правилами, установленными Налоговым кодексом РФ (налоговые органы, согласно ст. 35 НК, обязаны нести ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам), следует закрепить обязанность государственных органов, участвующих в бюджетных отношениях, нести ответственность за ущерб, причиненный получателям бюджетных средств.

Что же касается совершенствования правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ, то в условиях создания накопительной пенсионной системы и вывода на финансовый рынок части страховой трудовой пенсии одним из приоритетных направлений деятельности ПФР должна стать разработка инвестиционной стратегии фонда, поскольку инвестирование средств на рынке капитала является единственным способом работы накопительной государственной системы пенсионного обеспечения, а также — единственной реальной возможностью действенно влиять на их управление.

В связи с этим основное предложение по совершенствованию правового регулирования деятельности Пенсионного фонда РФ сводится к следующему: Пенсионный фонд РФ должен сохранить свою самостоятельность как финансово-кредитное учреждение, наделенное правом управления (в том числе инвестирования) страховой частью трудовых пенсионных накоплений, назначения и выплаты пенсий. В то же время функции по сбору пенсионных платежей могут быть переданы органу исполнительной власти, отличному от ПФР — с тем, чтобы обеспечить возможность четкого контроля за поступающими средствами и расходами ПФР. Кроме того, необходимо усилить контроль за внутренними расчетными операциями Фонда и обеспечить полноценное функционирование системы общественного контроля за его деятельностью.