§ 2. Правовой статус, порядок формирования и функции избирательных комиссий

Тем не менее по существующему законодательству избирательные комиссии — это органы, организующие проведение выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, проведение выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления.

Подготовку и проведение выборов в Российской Федерации осуществляют: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии, участковые избирательные комиссии.

В соответствии с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав»[813] [814] Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе и является юридическим лицом. Она осуществляет руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные государственные органы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и избираемые непосредственно гражданами в соответствии с федеральными законами, а также по проведению референдумов Российской Федерации.

Срок полномочий Центральной избирательной комиссии — четыре года. Она состоит из 15 членов. Пять из них назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также депутатами. При этом от одного депутатского объединения в Госдуме может быть назначено не более одного представителя.

Пять членов ЦИК назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, ни у одного из органов государственной власти нет монополии на формирование ЦИК1. Председатель ЦИК, его заместитель и секретарь комиссии избираются тайным голосованием членами ЦИК из своего состава.

Члены Центральной избирательной комиссии должны иметь высшее профессиональное образование. Ранее, до января 2007 г., требовалось иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права. Но затем поправками в п. 5 ст. 21 это требование было отменено[815] [816]. Они избирают из своего состава тайным голосованием Председателя, заместителя Председателя и секретаря. Члены Центральной избирательной комиссии могут быть освобождены от занимаемой должности до истечения срока полномочий по решению назначившего их органа в случаях: письменного заявления члена комиссии о сложении своих полномочий; утраты членом комиссии гражданства Российской Федерации; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена комиссии; признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным, ограниченно дееспособным или умершим; смерти члена комиссии; признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, систематически не выполняющим обязанности.

Центральная избирательная комиссия совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации организует разработку нормативов технологического оборудования, необходимого для работы избирательных комиссий, утверждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их соблюдением; обеспечивает реализацию федеральных целевых программ, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов избирательных комиссий; осуществляет меры по организации системы финансирования выборов, единого порядка распределения эфирного времени между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, установления итогов голосования, определения результатов выборов и порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов.

Центральная избирательная комиссия распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, контролирует их целевое использование; оказывает правовую, методическую, организационнотехническую помощь избирательным комиссиям. ЦИК заслушивает сообщения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов; устанавливает нормативы изготовления (включая степень защищенности) избирательного бюллетеня, списка избирателей и других избирательных документов; рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий и принимает по жалобам (заявлениям) мотивированные решения; осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим законодательством.

ЦИК вправе издавать инструкции по вопросам применения федеральных законов о выборах, обязательные для всех избирательных комиссий в Российской Федерации.

При Центральной избирательной комиссии Российской Федерации действует Федеральный центр информатизации, созданный для комплексного решения вопросов, связанных с деятельностью Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы», и действующий в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 18 августа 1995 г.1 и Федеральным законом о ГАС «Выборы»[817] [818].

Порядок формирования избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, а также по выборам в органы государственной власти субъектов Федерации определяется соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Избирательные комиссии субъектов Федерации, а ранее и окружные избирательные комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти формируются путем назначения половины их членов законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта Федерации, а другая половина назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

Кандидатуры для назначения членами избирательных комиссий субъектов РФ предлагаются политическими партиями, общественными объединениями, представительными органами местного самоуправления, избирательной комиссией субъекта Федерации предыдущего состава, ЦИК РФ. При этом и законодательный орган, и руководитель высшего исполнительного органа обязаны назначить не менее 1/2 назначаемого ими числа членов избирательной комиссии на основе поступивших предложений политических партий, представленных в Государственной Думе, законодательном органе государственной власти субъекта РФ.

Формирование территориальных, окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов Федерации, в органы местного самоуправления, а также участковых избирательных комиссий производится в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав», на основе предложений избирательных объединений, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательных комиссий предыдущего состава, а участковых избирательных комиссий — на основе предложений политических партий, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, выборным органом местного самоуправления.

При этом территориальные избирательные комиссии формируются избирательной комиссией субъекта Российской Федерации на основе поступивших предложений в количестве 5—14 членов с правом решающего голоса, они действуют на постоянной основе и им может быть придан статус юридического лица. Полномочия территориальной избирательной комиссии по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации, принятому по согласованию с представительным органом муниципального образования, могут возлагаться на соответствующую избирательную комиссию муниципального образования.

Сравнительно новой в структуре избирательных комиссий является избирательная комиссия муниципального образования (ИКМО).

Представительный орган муниципального образования обязан назначить не менее одной второй от общего числа членов избирательной комиссии муниципального образования на основе поступивших предложений от политических партий, списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации и в выборном органе местного самоуправления, если выборы проводились по партийным спискам.

Что касается окружных избирательных комиссий, то на федеральном уровне они сейчас не создаются в связи с переходом на пропорциональную систему формирования депутатского корпуса Государственной Думы. Но они могут создаваться на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления, если соответствующими нормативными актами там предусмотрены выборы по мажоритарной избирательной системе. Их правовой статус, функциональная деятельность, порядок формирования и окончание срока полномочий определяются Законом «Об основных гарантиях избирательных прав» (ст.

Участковые комиссии формируются в период избирательной кампании в сроки, установленные законом для обеспечения процесса голосования избирателей. В некоторых случаях комиссия может формироваться и соответствующими должностными лицами, например капитаном корабля, находящегося в плавании, если на судне образован избирательный участок. Срок полномочий участковой комиссии истекает через десять дней со дня официального опубликования результатов выборов. В случае обжалования итогов голосования полномочия участковой комиссии прекращаются со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению).

Срок полномочий избирательных комиссий (за исключением окружных и участковых) обычно равен сроку полномочий органа, подготовку и проведение выборов в который осуществляют соответствующие комиссии1. Закон предъявляет к членам избирательных комиссий следующие требования: они должны быть гражданами РФ, дееспособными и совершеннолетними. Кроме того, члены ЦИК и председатели избирательных комиссий субъектов РФ должны иметь высшее профессиональное образование. Законодателем отменена норма о необходимости для них иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права[822] [823].

Членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть депутаты законодательных органов государственной власти, органов местного самоуправления, выборные должностные лица государственных и муниципальных органов, судьи, прокуроры, кандидаты, зарегистрированные кандидаты, их уполномоченные представители и доверенные лица, уполномоченные представители и доверенные лица политических партий, инициативных групп по проведению референдума, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, супруги и близкие родственники кандидатов, лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов, лица, выведенные из состава комиссий по решению суда, а также имеющие непогашенную или неснятую судимость, подвергнутые судом административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах (в течение одного года со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда).

Правовой статус членов избирательных комиссий с правом решающего голоса включает следующие элементы: руководители Центральной избирательной комиссии РФ, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (председатель, заместитель, секретарь) работают на соответствующих должностях на постоянной (штатной) основе. Председатель или секретарь иной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, работают в соответствующей комиссии также на постоянной (штатной) основе. В силу этого они не могут замещать другие государственные должности, находиться на государственной или муниципальной службе, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности. Иным членам ЦИК с правом решающего голоса предоставлено право самим решать, на какой основе работать в комиссии — на постоянной (штатной) или на общественных началах. Члену комиссии, работающему на общественных началах, освобожденному в период подготовки и проведения выборов от основной работы, сохраняется основное место работы (должность) и ему выплачивается компенсация за период, в течение которого он был освобожден от основной работы. Возможность работы на постоянной (штатной) основе в иных комиссиях (муниципального образования, территориальной), действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, других членов комиссий с решающим голосом определяется законами, иными нормативными актами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований, нормативными актами органов местного самоуправления.

Члены избирательной комиссии с правом решающего голоса не могут быть привлечены к уголовной ответственности, подвергнуты мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ, а член ЦИК — без согласия Генерального прокурора РФ.

Член избирательной комиссии с правом решающего голоса освобождается от обязанностей члена комиссии до истечения срока полномочий по решению органа, его назначившего, в случае: подачи членом избирательной комиссии заявления в письменной форме о сложении своих полномочий; утраты им гражданства Российской Федерации; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении члена избирательной комиссии; признания члена избиркома решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или умершим; смерти члена избирательной комиссии; признания члена избирательной комиссии на основании заявления соответствующей избирательной комиссии решением суда, вступившего в законную силу, систематически не выполняющим свои обязанности; появления оснований, исключающих возможность быть членом избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Полномочия члена избирательной комиссии прекращаются также в случае расформирования избирательной комиссии. Институт расформирования избирательных комиссий любого уровня, включая ЦИК, является одной из юридических гарантий соблюдения прав участников избирательной кампании. Такое расформирование происходит по решению суда общей юрисдикции. Закон формулирует два обстоятельства, которые могут послужить основанием для такого решения. Это, во-первых, нарушение избирательной комиссией избирательных прав граждан, повлекшее признание недействительными итогов голосования либо результатов выборов, а во-вторых, неисполнение комиссией решения суда или ЦИК РФ, избирательной комиссии субъекта РФ, иной вышестоящей комиссии, принятых по жалобам на решения и действия (бездействие) комиссии или ее должностных лиц.

В целях обеспечения избирательных прав граждан и иных субъектов избирательного процесса федеральное и региональное законодательство о выборах закрепляет институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее кандидата, список кандидатов со дня представления документов для регистрации вправе назначить в избирательную комиссию, регистрирующую кандидата, список кандидатов, и в нижестоящие комиссии по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Для реализации этого права кандидат или избирательное объединение направляют официальные документы в соответствующую избирательную комиссию, председатель которой вносит назначенных лиц в списки членов комиссии с правом совещательного голоса, выдает им удостоверения, знакомит с их статусом.

Они имеют равные права с членами избирательной комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, за исключением права выдачи избирательных бюллетеней, участия в подсчете и погашении бюллетеней, составления протокола об итогах голосования, о результатах выборов, права участия в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции избирательной комиссии, и права подписывать решения избирательной комиссии.

Полномочия членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса в случае, если назначившие их субъекты были избраны (или приняли участие в распределении мандатов), продолжаются до окончания регистрации кандидатов (списков кандидатов) на следующих выборах. Полномочия остальных членов комиссий с правом совещательного голоса прекращаются через 30 дней после официального опубликования результатов выборов. Полномочия указанных членов избиркомов могут быть прекращены по решению лица или органа, их назначившего, и переданы другому лицу.

Членами избирательной комиссии с правом совещательного голоса не могут быть назначены выборные должностные лица, лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях, судьи, прокуроры.

Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и открыто. На заседаниях избирательной комиссии вправе присутствовать члены вышестоящих избирательных комиссий, кандидаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений и средств массовой информации.

Решения избирательных комиссий публикуются в печати и передаются в иные средства массовой информации в сроки, установленные соответствующими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

В день голосования с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протокола об итогах голосования на избирательных участках вправе присутствовать члены вышестоящих избирательных комиссий, кандидаты или их доверенные лица, наблюдатели, направленные общественными и избирательными объединениями, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с федеральными законами.

Избирательные комиссии действуют на основе коллегиальности. Заседание избирательной комиссии является правомочным, если в нем принимает участие большинство от установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Решения избирательных комиссий об избрании председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии, по вопросам финансового обеспечения подготовки и проведения выборов, о регистрации кандидатов (списков кандидатов), об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосования или о результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными принимаются на заседаниях избирательных комиссий большинством голосов установленного числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. Решения избирательных комиссий по иным вопросам принимаются большинством голосов числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса.

Решения избирательной комиссии подписываются председателем и секретарем комиссии. Члены избирательной комиссии, не согласные с решением, принятым комиссией, вправе в письменной форме высказать особое мнение, которое должно быть рассмотрено этой комиссией и доведено председателем комиссии до сведения вышестоящей избирательной комиссии не позднее чем в трехдневный срок, а в день голосования и в день, следующий за днем голосования, — незамедлительно.

Решение избирательной комиссии, противоречащее федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации либо принятое избирательной комиссией с превышением установленных полномочий, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией (соответственно уровню проводимых выборов) или судом.

При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления.

Акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, установленной федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц и избирателей.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются юридическими лицами. Избирательным комиссиям муниципальных образований и территориальным может также быть придан нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований статус юридических лиц.

Государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный федеральными законами и законами субъектов Федерации, а средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения, которые финансируются либо полностью или частично за счет средств соответствующего бюджета или средств органов местного самоуправления, должны предоставлять возможность для размещения печатной информации избирательных комиссий в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации. Общественные объединения, предприятия, учреждения, организации, указанные средства массовой информации, а также их должностные лица обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный законодательством.

Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд. Решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов). Предварительное обращение в вышестоящие избирательные комиссии не является обязательным условием для обращения в суд. Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, принимаются в пятидневный срок, а в день выборов или в день, следующий за днем голосования, — немедленно. Если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.