§3. Порядок формирования и правовой статус избирательных комиссий, обеспечивающих подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы

В соответствии с Федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы обеспечивает следующая система избирательных комиссий[16]:

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ЦИК России);

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (ИКСРФ);

Территориальные избирательные комиссии (ТИК).

Участковые избирательные комиссии (УИК).

При этом надо иметь в виду, что в целях исключения фактов создания на одной и той же территории двух параллельно действующих избирательных комиссий во многом с дублирующей (схожей) компетенцией действующее федеральное и региональное законодательство допускает возможность возложения полномочий ИКМО на ТИК, равно как и возможность возложения полномочий ТИК на ИКМО при проведении федеральных выборов (п. 4 ст. 24, п. 4 ст. 26 рамочного Федерального закона, п. 3 ч. 1 ст. 18, ч. 1 ст. 20 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы).

Этот вопрос решается постановлением ИКСРФ, принятым по согласованию с представительным органом муниципального образования (п. 4 ст. 26 рамочного Федерального закона). Необходимо также обратить внимание на то, что в качестве ТИК могут действовать только ИКМО, образованные на уровне муниципальных районов, городских округов.

Следует подчеркнуть, что несмотря на то, что каждое звено (уровень) избирательных комиссий имеет собственные функции и полномочия, самостоятельно решает вопросы, отнесенные законом к его компетенции, все избирательные комиссии сверху донизу действуют как единая система избирательных органов, обеспечивающая подготовку и проведение выборов, реализацию и защиту избирательных прав граждан, других участников выборов, контроль за соблюдением законодательства о выборах.

В системе избирательных комиссий действуют отношения руководства и подчинения, правда, с некоторыми оговорками и особенностями.

Федеративное устройство России учитывается в наименовании и порядке формирования ЦИК России, с одной стороны, и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации - с другой. Так, эти государственные органы формируются соответственно федеральными и региональными законодательными (представительными) и исполнительными органами на паритетных началах с учетом принципа разделения властей, закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации, а реализуют свои полномочия исходя из другого конституционного принципа - разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами (статьи 5, 71-73 Конституции Российской Федерации).

По поводу влияния уровня и вида проводимых выборов на содержание взаимоотношений в системе избирательных комиссий следует подчеркнуть, что специфика этой системы состоит в том, что избирательные комиссии не образуют жесткую, строго централизованную систему для проведения всех выборов в Российской Федерации. Иначе говоря, при подготовке и проведении каждого конкретного уровня выборов (федеральных, региональных, муниципальных) действует “своя” система избирательных комиссий, количество звеньев в которой зависит от уровня и вида проводимых выборов.

Участковые избирательные комиссии, комиссии референдума формируются на выборах и референдумах любого уровня и вида. Они представляют собой базовый элемент инфраструктуры всех выборов и референдумов, без которого невозможно проведение голосования и подведение ее итогов и результатов выборов, референдума.

Независимо от количества звеньев в системе избирательных комиссий, задействованных на тех или иных выборах, между ними в полном объеме действуют установленные избирательным законодательством отношения руководства и подчинения.

Переходя к рассмотрению законодательных основ порядка формирования избирательных комиссий (см.

Порядок формирования Комиссии определен в статье 21 вышеназванного рамочного Федерального закона, который конкретизируется в регламентах Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации[17].

Состав Комиссии установлен в количестве пятнадцати членов. При этом пять членов Комиссии назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями политических партий, иными депутатскими объединениями, а также депутатами Государственной Думы. Причем от одного депутатского объединения назначается не более одного члена Комиссии. Пять членов Комиссии назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных субъектами Российской Федерации в лице их законодательных (представительных) органов и руководителей высших органов исполнительной власти. Пять членов Комиссии назначаются Президентом Российской Федерации.

Процедуры представления, рассмотрения и назначения выдвинутых кандидатур в члены Комиссии определяются регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации. Порядок назначения членов Комиссии Президентом Российской Федерации нормативно не установлен, но оформляется его Указом.

Действующий (пятый) состав ЦИК России сформирован актами названных выше государственных органов в феврале-марте 2007 года , а ее первое организационное заседание состоялось 27 марта 2007 года[18] [19].

Члены Комиссии практически несменяемы и не могут быть освобождены от должности (от обязанностей) досрочно иначе как по основаниям, установленным федеральным законом.

Срок полномочий Комиссии законом установлен в четыре года.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формируется путем назначения членов избирательной комиссии законодательным (представительным) органом государственной власти и высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации на основе предложений, поступивших от политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, иных общественных объединений, представительных органов местного самоуправления, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации предыдущего состава, ЦИК России. Половину членов избирательной комиссии назначает законодательный орган, другую половину - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. При этом обе ветви государственной власти обязаны назначить не менее половины своей квоты на основе предложений, поступивших от политических партий, представленных в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и законодательном органе субъекта Российской Федерации, а также не менее одного члена избирательной комиссии - по предложению ЦИК России.

Если вышеуказанные государственные органы субъекта Российской Федерации не назначат состав или часть состава избирательной комиссии, то состав или часть состава избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначает ЦИК России в установленном законом порядке.

Число членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса не может быть менее 10 и более 14, конкретное их число устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации.

Срок полномочий избирательной комиссии субъекта Российской Федерации составляет четыре года. Если срок ее полномочий истекает в период избирательной кампании, кампании референдума, то срок ее полномочий продлевается до окончания соответствующей избирательной кампании, кампании референдума.

Председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса по предложению ЦИК России. В случае отклонения ЦИК России представляется новая кандидатура[20].

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются государственными органами субъектов Российской Федерации, действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами.

В 2007 году в связи с источением сроков полномочий осуществлено формирование состава 65 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Всего в эти комиссии назначено 878 человек, из них 426 назначены законодательными (представительными) органами, 432 - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и 20 - ЦИК России на основании пункта 7 статьи 22 рамочного Федерального закона.

192 человека, или почти 22 процента, назначены по предложениям политических партий, представленных в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва, в том числе по предложениям политических партий “Единая Россия” - 64, ЛДПР - 65, КПРФ - 63.

По предложениям политических партий, представленных в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в составы соответствующих 44 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации назначен 71 человек.

В формировании комиссий этого звена приняли участие и другие политические партии, общественные объединения: “СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ: РОДИНА/ПЕНСИОНЕРЫ/ЖИЗНЬ”, “ПАТРИОТЫ РОССИИ”, “Аграрная партия России”, Российская демократическая партия “ЯБЛОКО”, “СОЮЗ ПРАВЫХ СИЛ” и др.

По предложениям представительных органов местного самоуправления в составы комиссий назначено 205 человек (более 23 %), по предложениям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации предыдущего состава - 84 человека (около 10 процентов).

Из членов комиссий указанного звена имеют высшее образование 863 человека (более 98 процентов), в том числе юридическое - 411 (около 47 %), ученую степень - 102 человека (более 11 %), в том числе в области права - 50 (около 6 %). Более половины членов комиссий имеют опыт работы в избирательной комиссии предыдущего состава - 555 человек (63,2 %).

Среди членов комиссий 248 человек (28,2 %) являются государственными и муниципальными служащими, что не превышает установленного законом лимита.

Председатели всех 65 вновь сформированных комиссий назначены по предложениям ЦИК России большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. На должности председателей комиссий повторно избраны 50 человек, смена председателей произошла в 15 избирательных Комиссиях. Значительное обновление произошло в составе заместителей председателей (в 27 комиссиях), секретарей комиссий (в 26 комиссиях).

Председатели всех 65 избирательных комиссий субъектов Российской Федерации имеют высшее образование, в том числе юридическое - 60, или 92,3 процента, ученую степень - 16 человек (более 24 %), в том числе в области права - 14 (более 2 %). Достаточно высокий уровень образования и профессиональной подготовки имеют и заместители председателей и секретари комиссий.

Следующим звеном в системе избирательных комиссий, задействованных на выборах депутатов Государственной Думы, являются территориальные избирательные комиссии.

Федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации признает территориальные избирательные комиссии государственными органами (пункт 1 статьи 26 Федерального закона о основных гарантиях избирательных прав граждан, часть 1 статьи 4 Закона Республики Татарстан о Центральной и территориальных избирательных комиссиях). Такая формулировка законов существенно усиливает значение этого звена избирательных комиссий.

Территориальные избирательные комиссии формируются сроком на четыре года и работают формально на постоянной основе, но действуют на разных правовых основаниях. Председатель избирательной комиссии Свердловской области, член Совета председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации первого состава В.Д. Мостовщиков, исследовав положение комиссий этого уровня в субъектах Российской Федерации, выделяет четыре варианта их правового положения и организации работы. Общий же вывод из проведенного автором анализа состоит в том, что согласно статистике работу территориальных избирательных комиссий на постоянной профессиональной основе организовали около трети субъектов Российской Федерации[21]. По мере осознания руководителями органов власти субъектов Федерации важности и необходимости перевода работы этого звена избирательных комиссий на профессиональную основу и укрепления финансовой базы деятельности субъектов Федерации и муниципальных образований можно предположить, что в ближайшей перспективе все территориальные комиссии обретут статус юридического лица и будут работать на постоянной и профессиональной основе, что позволит существенно улучшить качество и эффективность их работы.

Перечень, общее число, количественный и персональный состав территориальных комиссий определяет избирательная комиссия субъекта Российской Федерации. Новеллы новейшего законодательства (2005 г.) число членов территориальных комиссий с правом решающего голоса увеличили от 5-9 до 5-14. Председатели этих комиссий назначаются на должность из числа членов данной комиссии с правом решающего голоса и освобождаются от должности избирательной комиссией субъекта Федерации. Например, постановлением ЦИК Республики Татарстан от 25 октября 2002 года № 70-16 в этом субъекте Российской Федерации с учетом его административно-территориального устройства образованы 63 территориальные (районные, городские) избирательные комиссии, в том числе 7 комиссий - в районах города Казани, 13 комиссий - в городах республиканского значения, 43 комиссии - в районах республики[22].

Кандидатуры в состав территориальных избирательных комиссий предлагаются политическими партиями, представленными в законодательных органах Российской Федерации, субъектов Федерации, в представительных органах муниципальных образований, а также общественными объединениями, представительными органами муниципальных образований, собраниями избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, территориальными комиссиями предыдущего состава. При этом избирательная комиссия субъекта Российской Федерации обязана назначить не менее половины членов территориальной избирательной комиссии из числа кандидатур, выдвинутых политическими партиями, представленными в законодательных органах Российской Федерации, субъекта Федерации и избирательными объединениями, представленными в представительном органе муниципального образования.

Таковы общие нормы, регламентирующие порядок формирования территориальных избирательных комиссий. Срок полномочий и другие особенности территориальных комиссий, образуемых ЦИК России или по согласованию с избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, действующих в необычных условиях (на судах, находящихся в плавании, за пределами Российской Федерации), определяется органами, их сформировавшими.

Обратимся к материалам практики формирования территориальных избирательных комиссий.

Из действующих 2748 территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, на которые в установленном законом порядке возложены полномочия территориальных избирательных комиссий - 2373 (86,4 %) сформированы в 2006 году.

Для обеспечения единообразного применения норм Федерального закона ЦИК России 24 мая 2006 года утвердила Методические рекомендации о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий[23]. В этом

комплексном документе излагаются особенности формирования каждого из указанных звеньев избирательных комиссий, в том числе и временной избирательной комиссии, формируемой в случае расформирования соответствующей комиссии судом в установленном законом порядке, определен порядок назначения членов комиссии с правом решающего голоса вместо выбывшего, проведение первого (организационного) заседания избирательной комиссии, даны формы документов, используемых при подготовке и рассмотрении вопросов о формировании указанных комиссий.

По данным 2006 года, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации назначено в составы территориальных избирательных комиссий 21 700 человек, из них по представлениям политических партий, представленных в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва, назначено 6673 человека (30,6 %), в том числе по предложениям:

Всероссийской политической партии “ЕДИНАЯ РОССИЯ” - 2356 (36,3%),

Коммунистической партии Российской Федерации - 2253 (33,7%),

Либерально-демократической партии России - 2064 (30,9%).

В 735 территориальных избирательных комиссиях не менее половины от общего числа членов комиссий назначено по предложениям вышеуказанных парламентских партий, а также иных политических партий, представленных в законодательных органах субъектов Российской Федерации, а также в представительных органах муниципальных образований. А в 1638 территориальных комиссиях такое партийное представительство не было обеспечено в связи с недостаточным числом выдвинутых политическими партиями кандидатур для назначения в состав комиссий.

На основе предложений других политических партий в составы территориальных комиссий назначено 1979 человек (9,08 %), от иных общественных объединений - 3238 человек (14,8 %), от представительных органов местного самоуправления - 1503 человека (6,9 %), от собраний по месту жительства, работы, службы, учебы - 5906 человек (27,1 %), от территориальных избирательных комиссий предыдущего состава - 2136 человек (9,8 %), от избирательных комиссий субъектов Российской Федерации - 192 человека (0,88 %).

Из приведенных данных видно, что избирательные комиссии субъектов Российской Федерации право на внесение предложений по кандидатурам в составы территориальных избирательных комиссий использовали в минимальном объеме.

Из назначенных членов территориальных избирательных комиссий 17045 (78,3 %) имеют высшее и незаконченное высшее образование, в том числе юридическое - 2865(13,1 %), имеют опыт работы по подготовке и проведению выборов - 16461 человек (75, 5 %).

Среди председателей комиссий имеют высшее образование 2214 (93,3 %), в том числе 430 (18,1 %) имеют юридическое образование или ученую степень в области права; 2184 (92 %) имеют опыт работы в избирательных комиссиях.

По состоянию на октябрь 2007 года в Российской Федерации имеется 2748 территориальных комиссий, в том числе 132 избирательные комиссии муниципальных образований, на которые в установленном законом порядке возложены полномочия территориальных избирательных комиссий; 602, имеющих статус юридического лица, 6, образованных для руководства участковыми избирательными комиссиями, образованными на судах.

Кроме того, постановлениями ЦИК России от 10 октября 2007 года № 39/295-5, 39/296-5, 39/297-5, 39/298-5 сформированы две территориальные избирательные комиссии для руководства деятельностью участковых избирательных комиссий, сформированных на территории иностранных государств, а именно: в г. Байконур (Республика Казахстан) и одна территориальная комиссия в г. Москве.

Самым массовым звеном в системе избирательных комиссий являются участковые комиссии. На федеральных выборах образуются и действуют свыше 95 тысяч участковых избирательных комиссий.

Участковые комиссии относятся к комиссиям временного действия. Срок полномочий участковой комиссии истекает через десять дней со дня официального опубликования результатов выборов, референдума, а при наличии жалобы (заявления) на действия (бездействие) данной комиссии, ее полномочия прекращаются со дня принятия решения по жалобе (заявлению) вышестоящей комиссией, а если по жалобе (заявлению) ведется судебное разбирательство - со дня вступления в законную силу судебного решения.

Число членов участковой комиссии с правом решающего голоса устанавливается Федеральным законом и колеблется от 3 до 16 человек в зависимости от числа зарегистрированных на участке избирателей: до 1000 избирателей - от 3 до 9 членов, от 1001 до 2001 избирателя - от 7 до 12 членов, более 2000 избирателей - от 7 до 16 членов.

Предложения по кандидатурам в состав участковой избирательной комиссии вправе вносить политические партии и избирательные объединения, представленные соответственно в законодательных органах Российской Федерации, субъекта Федерации, представительном органе муниципального образования, общественные объединения, представительный орган муниципального образования, а также собрание избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы. Предложения принимаются вышестоящей избирательной комиссией (территориальной) в течение не менее 15 дней со дня официального опубликования списка избирательных участков.

Вышестоящая избирательная комиссия обязана назначить не менее половины членов участковой комиссии из числа кандидатур, предложенных политическими партиями, избирательными объединениями, представленными в Государственной Думе, законодательном органе субъекта Федерации и в представительном органе муниципального образования.

Из числа норм, касающихся формирования комиссий всех уровней, следует отметить, что в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения. Последние не вправе предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии.

Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии. Это ограничение не распространяется на участковые избирательные комиссии, образованные на территориях воинских частей, в обособленных и удаленных от населенных пунктов местностях.

Для назначения лица в состав комиссии необходимо его письменное согласие на вхождение в состав данной комиссии.

И еще одна норма, касающаяся всех комиссий. Если уполномоченные законом органы государственной власти и местного самоуправления, избирательные комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в срок, установленный законом, или такой орган отсутствует, то состав комиссии или часть состава комиссии назначается вышестоящей избирательной комиссией с соблюдением требований закона к порядку формирования соответствующей комиссии.

В избирательные комиссии назначаются члены с правом совещательного голоса (см. приложение: схема 7). Политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, со дня представления в ЦИК России документов для регистрации списка кандидатов вправе назначить в ЦИК России одного члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса, а в случае регистрации федерального списка кандидатов - по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса в каждую нижестоящую избирательную комиссию. Каждое избирательное объединение может назначить в одну комиссию не более одного члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса.

Членами комиссий с правом совещательного голоса выдаются удостоверения по установленной ЦИК России форме.

Членами избирательных комиссий, комиссий референдума с правом совещательного голоса не могут быть назначены выборные должностные лица, лица, замещающие командные должности в воинских частях и военных организациях, судьи и прокуроры и другие лица, перечисленные в законе.

Членами избирательных комиссий всех уровней не могут быть лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, не достигшие 18 лет, недееспособные или ограниченно дееспособные граждане, а также лица, выведенные из состава комиссий по решению суда, или утратившие свои полномочия членов комиссий с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии (в течение пяти лет со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда), имеющие непогашенную или неснятую судимость либо подвергнутые судом административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах (в течение одного года со дня вступления в законную силу решения суда о назначении административного наказания).

Таковы в основе своей порядок формирования и индивидуальные черты избирательных комиссий, действующих на выборах депутатов Государственной Думы.

Переходя к характеристике функций и полномочий избирательных комиссий следует подчеркнуть, что предназначением и одновременно основной функцией избирательных комиссий всех уровней была и остается подготовка и проведение выборов, контроль за соблюдением законодательства о выборах, реализация и защита избирательных прав граждан Российской Федерации.

Тем не менее можно и нужно выделить как общие черты, присущие избирательным комиссиям любого уровня, так и специфические функции и полномочия, характерные только определенному звену избирательных органов, обусловленные местом данной комиссии в системе избирательных комиссий.

Анализ законодательства позволяет выделить следующие общие черты, характеризующие правовой статус любой избирательной комиссии, независимо от уровня, занимаемого ею в иерархии избирательных органов.

В решении вопросов, отнесенных законом к компетенции избирательных комиссий, они независимы от органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также от политических партий, иных общественных объединений и движений. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах прав, предоставленных законом, обязательны для органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, должностных лиц, для всех участников избирательной кампании (избирательных правоотношений). Акты комиссий, в отличие от ведомственных актов, не подлежат государственной регистрации, на них не распространяется прокурорский надзор.

В соответствии с Федеральным законом “О противодействии экстремистской деятельности” от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ (в редакции Федерального закона № 148-ФЗ от 27 июля 2006 года)[24] воспрепятствование законной деятельности избирательных комиссий, их должностных лиц квалифицируется как экстремистская деятельность и преследуется по закону.

Решение избирательной комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей избирательной комиссией либо соответствующим судом общей юрисдикции.

В исключительном ведении избирательных комиссий находится официальное информирование избирателей о законодательстве о выборах, о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о ходе избирательной кампании, а также о кандидатах, политических партиях, избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов. Государственные и муниципальные организации, осуществляющие телерадиовещание, и редакции периодических печатных изданий обязаны предоставлять комиссиям бесплатное эфирное время, печатную площадь на указанные цели, а также для опубликования (обнародования) решений избирательных комиссий, размещения иной информации, исходящей от комиссий. Порядок и условия предоставления избирательным комиссиям эфирного времени, печатной площади для вышеназванных целей регулируется Федеральным законом (ч. 3 ст. 23).

Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации всех форм собственности, в том числе телерадиокомпании, редакции периодических печатных изданий, а также должностные лица этих органов и организаций обязаны бесплатно предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы по их обращениям в пятидневный срок, а по обращениям, поступившим за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если обращение поступило в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно.

Комиссии вправе обращаться с представлениями о проведении проверок и пресечении нарушений избирательного законодательства в правоохранительные и иные государственные органы. Указанные государственные органы обязаны принять необходимые меры по устранению нарушений и проинформировать соответствующую комиссию в установленные законом сроки.

Государственные и муниципальные органы, организации и учреждения, а равно и организации, имеющие в своем уставном (складочном) капитале государственную или муниципальную долю, превышающую 30 процентов на день официального опубликования решения о назначении выборов, референдума, их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, предоставлять помещения, транспортные средства, средства связи, техническое оборудование, обеспечивать охрану помещений, размещенных в них оборудования и документации.

Избирательные комиссии в пределах своей компетенции обязаны рассматривать поступившие к ним обращения, при необходимости производить по ним проверки и давать авторам обращений письменные ответы в установленные законом сроки.

По фактам нарушения кандидатом, политической партией законодательства о выборах избирательные комиссии вправе вынести нарушителю предупреждение, которое доводится до сведения избирателей через СМИ либо иным способом.

Правовой статус государственного органа, а равно и иного органа выражается в его полномочиях (правах и обязанностях применительно к определенным сферам (областям) государственной или иной деятельности - предметам ведения*. Функции и полномочия составляют сердцевину правового статуса любого государственного или общественного органа.

Ключевая роль в системе избирательных комиссий принадлежит Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Основы полномочий ЦИК России установлены рамочным Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Исследование компетенции Комиссии со дня ее учреждения до настоящего времени свидетельствует о том, что она не является застывшей правовой категорией, а имеет весьма высокую динамику развития как по объему, так и по содержанию сообразно развитию законов о выборах и референдумах.

Изучение этого процесса позволяет выделить следующие характерные черты развития компетенции ЦИК России. С 1994 года по 2005 год общее количество сгруппированных и зафиксированных по пунктам и подпунктам соответствующей статьи рамочного Федерального закона полномочий Комиссии увеличилось с 7 до 16 позиций. Так, если Федеральный закон 1994 года издания предусматривал полномочия ЦИК России всего по 7 позициям, то в 1997 году таких позиций стало уже 12, в 1999 году - 13, в 2002 году - 15, а в 2005 году - 16 позиций.

Обращает внимание также следующее обстоятельство. Первоначально (в федеральных законах 1994 и 1997 годов) основной перечень полномочий ЦИК России Федеральный закон рассматривал как осуществляемые совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации. Но уже с 2002 года законодатель отказался от концепции совместных полномочий ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и закрепляет их однозначно за ЦИК России.

Кроме того, с точки зрения объема полномочий важное значение имеет и тот факт, что в соответствии со статьей 12 Федерального за- >Ц

См.: Шеремет КФ. Компетенция местных Советов. М.: Изд-во МГУ, 1968. С. 16. Правда, не все исследователи такой правовой категории, как компетенция, включают в нее предметы ведения. См. подробнее:ЛазаревБМ. Компетенция органов управления. М.: Изд-во “Юридическая литература”, 1972. С. 10-102.

кона “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” 1994 года перечень полномочий ЦИК России имел закрытый (исчерпывающий) характер, но уже с 1997 года указанный перечень представлен в открытом виде, то есть Комиссия может осуществлять и иные полномочия в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации, что существенно укрепляет правовые возможности ЦИК России.

Нормы, определяющие общий статус ЦИК России какфедерально- го государственного органа, закреплены в рамочном Федеральном законе от 12 июня 2002 года с последующими изменениями, а конкретные полномочия по организации и проведению выборов депутатов Государственной Думы - в статье 25 Федерального закона от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ. Некоторые ее полномочия, связанные с обеспечением контроля за осуществлением избирательных прав, а также с реализацией законов о выборах конкретизированы в Регламенте ЦИК России.

Анализ законов в части полномочий, закрепленных за ЦИК России, свидетельствует, что они более развернуто определены в законах о выборах конкретных федеральных органов.

Так, если полномочия Комиссии в рамочном Федеральном законе установлены по 16 позициям, то в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы 2005 года - по 27, в Федеральном законе “О выборах Президента Российской Федерации” - по 29 позициям[25]. Таким образом, наиболее полный набор полномочий, а следовательно, и развернутый правовой статус Комиссии[26], можно установить лишь путем обращения к нормам различных законов, указов Президента Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, затрагивающих полномочия ЦИК России.

Опорным звеном системы избирательных комиссий Российской Федерации являются избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. Будучи постоянно действующими специализированными государственными органами, избирательные комиссии республик, краев, областей, автономных образований, городов федерального значения занимают в электоральном поле значительные позиции и осуществляют весьма важные функции и полномочия как организационного, так и юрисдикционного (правоприменительного) характера по обеспечению законного и организованного проведения многочисленных избирательных процедур по подготовке и проведению выборов и референдумов на подведомственной территории. Они являются главным связующим звеном между Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и территориальными, участковыми избирательными комиссиями. Обладая квалифицированным аппаратом государственных служащих, финансовыми и материально-техническими ресурсами, это звено избирательных комиссий выступает организующей и контролирующей инстанцией по проведению в жизнь законодательства о выборах, решений, принимаемых ЦИК России по подготовке и проведению федеральных выборов, что во многом определяет успех избирательной кампании.

Основные направления деятельности и полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации определены в рамочном Федеральном законе и принятых в соответствии с ним законах субъектов Российской Федерации об избирательной комиссии, регламентах комиссий, а применительно к выборам отдельных органов и должностных лиц они конкретизированы в соответствующих законах о выборах, инструкциях и иных нормативных правовых актах ЦИК России, а также в собственных решениях избирательных комиссий этого звена.

Анализ указанных нормативных источников позволят, на наш взгляд, выделить две группы функций и полномочий избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, а именно:

а) связанные с обеспечением собственной деятельности и деятельности нижестоящих избирательных комиссий, развитию избирательной системы субъекта Российской Федерации, охватывающие своим содержанием подготовку и проведение всех выборов и референдумов на подведомственной территории. Важнейшая черта этой группы функций и полномочий состоит в том, что они носят базовый, долгосрочный, устойчивый характер;

б) связанные с подготовкой и проведением конкретных выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также референдумов всех уровней.

Предложенное деление функций и полномочий избирательных комиссий этого звена на указанные группы имеет не только научно-методическое, но и большое практическое значение. С одной стороны, оно позволяет выявить двуединую природу избирательных органов опорного звена, соединяющих в себе системообразующие, руководящие функции и функции организации и проведения конкретных избирательных кампаний, кампаний референдума различных уровней. С другой стороны, оно способствует комиссиям полнее осознавать собственное место в общей системе избирательных органов Российского государства и полнее осуществлять принадлежащие им функции и полномочия.

В соответствии с названными выше нормативными источниками избирательная комиссия субъекта Российской Федерации осуществляет базовые системообразующие функции и полномочия, обеспечивающие единство системы избирательных комиссий.

Вместе с тем конкретные законы о выборах федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления предусматривают более развернутый, отражающий специфику данных выборов перечень функций и полномочий избирательных комиссий. Так, перечень полномочий избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, предусмотренный статьей 26 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, состоит из 22 пунктов. Тем не менее следует иметь в виду, что этот перечень не является исчерпывающим. Избирательные комиссии этого звена осуществляют и иные функции и полномочия, предусмотренные действующим законодательством, инструкциями и разъяснениями ЦИК России.

Широкий круг функций и полномочий, закрепленных в законодательстве за избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации, свидетельствует о незаменимой роли и большом значении этого звена избирательных органов в системе избирательных комиссий Российской Федерации, в обеспечении избирательных и рефе- рендумных кампаний всех уровней.

Полномочия территориальных избирательных комиссий закреплены также как в рамочном Федеральном законе о выборах и референдумах, так и в законах о выборах федеральных и региональных государственных органов и должностных лиц. В некоторых субъектах Российской Федерации приняты отдельные законы о территориальных избирательных комиссиях. В Республике Татарстан принят и действует единый закон, определяющий правовой статус всех избирательных комиссий, являющихся государственными органами и действующих на постоянной основе, - Закон Республики Татарстан от 18 января 2003 года “О Центральной избирательной комиссии Республики Татарстан и территориальных избирательных комиссиях Республики Татарстан”[27].

Среди значительного числа полномочий избирательных комиссий этого звена заслуживают быть отмеченными полномочия, связанные с обеспечением на соответствующей территории мероприятий по подготовке и проведению выборов и референдумов всех видов и уровней, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов. Другие ее полномочия отражают общие функции, возложенные на избирательные комиссии в целом, выполняемые в пределах подведомственной территории.

Что касается специальных территориальных избирательных комиссий, сформированных для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных на судах, находящихся в плавании, и полярных станциях, а также за пределами территории Российской Федерации, то они обладают всеми полномочиями территориальной комиссии, за исключением тех позиций, которые специально оговорены в Федеральном законе о выборах Государственной Думы (ч. 1 ст. 20, ч. 2 ст. 29).

В подготовке и проведении выборов любого уровня трудно переоценить роль и значение участковых избирательных комиссий.

Дело в том, что именно эти комиссии непосредственно работают с избирателями, организуют голосование, подводят первичные итоги голосования. Все остальные комиссии фактически имеют надстрочный характер, работают на материалах (цифрах и данных), полученных в конечном счете из участковых избирательных комиссий. Отсюда исключительно важное значение участковых комиссий в избирательном процессе, без них не представляется возможным само проведение выборов.

К основным правам и обязанностям участковой избирательной комиссии относятся:

• уточнение списка избирателей, ознакомление с ним избирателей, рассмотрение заявлений об ошибках и неточностях в данном списке и решение вопросов о внесении в него соответствующих изменений;

• обеспечение подготовки помещений для голосования, ящиков для голосования и другого оборудования;

• информирование избирателей об адресе и номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, о зарегистрированных кандидатах, об избирательных объединениях, зарегистрировавших списки кандидатов на основе сведений, полученных из вышестоящей комиссии, а также о дне, времени и месте голосования;

• контроль за соблюдением на территории избирательного участка правил проведения предвыборной агитации;

• проведение досрочного голосования, выдача избирателям открепительных удостоверений;

• организация и проведение голосования избирателей в помещении и вне помещения избирательного участка;

• подсчет голосов избирателей и подведение итогов голосования по участку, составление протокола об итогах голосования и передача его в территориальную комиссию (вышестоящую комиссию);

• объявление итогов голосования, рассмотрение жалоб и заявлений и принятие по ним мотивированных решений;

• передача в вышестоящие комиссии документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума;

• осуществление иных полномочий в соответствии с Федеральным законом о выборах.

Новеллы нового законодательства, в отличие от ранее действовавших норм, более не предусматривают право и обязанность участковой избирательной комиссии составлять протоколы об административных правонарушениях*.

Завершая рассмотрение правового статуса избирательных комиссий, следует заметить, что полномочия комиссий более развернуто определены в законах о выборах конкретных органов. Так, полномочия территориальной избирательной комиссии в рамочном Федеральном законе определены в 9 пунктах, в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации - в 17 подпунктах, а в Федеральном законе о выборах Президента Российской Федерации - в 18 подпунктах. Такая же закономерность наблюдается и в отношении комиссий других уровней.

Таким образом, наиболее полный набор полномочий, а, следовательно, и развернутый правовой статус конкретной комиссии можно установить лишь путем обращения к соответствующим нормам законов различного уровня и назначения. Поэтому при разрешении конкретных вопросов, особенно при возникновении сомнений и споров о компетенции комиссии, правоприменителям приходится обращаться ко всему комплексу законов и других нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия избирательных комиссий.

Избирательные комиссии, будучи де-юре и де-факто главными организаторами выборов, безусловно, стоят в центре избирательного процесса. В условиях подлинной альтернативности выборов и реальной состязательности кандидатов, политических партий, других избирательных объединений, свободной игры политических сил на электоральном поле и юридической независимости организаторов выборов, которых так боялся антидемократический тоталитарный режим, реальная роль и ответственность избирательных комиссий в избирательном процессе резко возросли.

В свете этих факторов большое значение приобретает организация работы и деятельность избирательных комиссий как коллегиальных органов. Работу избирательной комиссии организует ее председатель на основе демократических принципов коллегиальности, свободного, открытого и гласного обсуждения и решения вопросов, входящих в компетенцию комиссии (см. приложение: схема 6). Основным документом, регламентирующим порядок деятельности избирательной комиссии, является ее Регламент, принимаемый самой комиссией в развитие норм избирательного законодательства.

Основной организационной формой работы комиссии, как коллегиального органа, является ее заседание. Заседания комиссии созываются ее председателем по мере необходимости либо по требованию не менее одной трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса.

Заседание комиссии правомочно, если на нем присутствует большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Решения принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса, а для принятия решений по наиболее важным вопросам, специально перечисленным в законе, требуется большинство голосов от установленного числа членов комиссии. В случае равенства голосов, поданных “за” и “против”, голос председателя комиссии (председательствующего на заседании) является решающим.

Член комиссии с правом решающего голоса имеет право высказать и оформить в письменной форме особое мнение в случае несогласия с принятым большинством членов комиссии решением. Это мнение должно быть рассмотрено комиссией, отражено в протоколе заседания комиссии и в установленном порядке доведено до сведения вышестоящей комиссии.