<<
>>

§ 4. Избирательные комиссии: система, правовой статус, порядок формирования и организация работы

Институт избирательных комиссий

Согласно рамочному Федеральному закону выборы и референдумы в России организуют и проводят избирательные комиссии, деятельность которых осуществляется открыто и гласно.

Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

В юридической литературе избирательные комиссии определяются как коллегиальные органы, формируемые в порядке и сроки, которые установлены законом, организующими и обеспечивающими подготовку и проведение выборов, а также обеспечивающими реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ1. Приведенное доктринальное определение избирательных комиссий согласуется с их легальным определением, содержащимся в п. 21 ст. 2 рамочного Федерального закона: избирательная комиссия — это коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, установленные законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов. При этом нам представляется вполне правомерным включение в состав легального определения избирательных комиссий указания на их правозащитные функции.

В то же время возможны и иные подходы, учитывающие многоас- пектность правового статуса и практической деятельности избирательных комиссий в современных условиях. Так, можно было бы скорректировать определение данного правового института и обозначить его как систему государственных и муниципальных коллегиальных избирательных органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов и референдумов, реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Определение избирательных комиссий как избирательных органов, образующих интегрированную систему, созвучно подходам, выработанным относительно этого правового института в международном праве (см. далее).

Статья 20 рамочного Федерального закона предусматривает систему комиссий, в которую входят, в частности, ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные комиссии, ИКМО и другие комиссии. Объединение комиссий в систему обеспечивает необходимую централизацию избирательных действий в ходе избирательной кампании соответствующего уровня, в частности, посредством контроля со стороны вышестоящих комиссий за деятельностью нижестоящих комиссий.

Федеральное законодательство закрепляет ряд основополагающих принципов деятельности комиссий. Среди них в первую очередь необходимо назвать принцип независимости и беспристрастности избирательных комиссий (в пределах их полномочий). Запрещено вмешательство в деятельность комиссий со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан. Систему избирательных комиссий — независимых коллегиальных органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов, — следует рассматривать как важную юридическую гарантию избирательных прав граждан.

Особенностью правового регулирования института избирательных комиссий является то, что их правовой статус урегулирован только на уровне соответственно федерального и регионального законодательства. Конституция РФ не содержит норм, прямо или косвенно затрагивающих институциональную основу подготовки и проведения выборов.

Данная особенность российского конституционно-правового регулирования иногда трактуется в том смысле, что у федерального законодателя есть право значительной трансформации системы комиссий, например, путем преобразования их в органы исполнительной власти либо подотчетные органам государственной власти, органам местного самоуправления избирательные коллегии. Подобные предложения высказывались в ходе работы над проектом Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»1.

Надо отметить, что Конституция РФ достаточно лаконична в части правового регулирования российской избирательной системы. Вопросам избирательного права в ней прямо посвящены только ч. 3 ст. 3, ч. 2 и 3 ст. 32, ст. 81, ч. 2 ст. 130, некоторые другие положения2. Ряд других положений (ст. 1 и 2, ч. 1, 2 и 4 ст. 3 и др.) имеют опосредованное, отношение к избирательной системе, однако предмет их правового регулирования выходит за рамки данной области общественных отношений.

Учитывая изложенное, полагаем возможным принять во внимание точку зрения ряда правоведов о том, что известной «компенсацией» лаконичности конституционного законодателя применительно к вопросам выборов могут служить механизмы правового регулирования, вытекающие из ч. 4 ст. 15 и ч. 1 ст. 17 Конституции РФ1 (к ним, на наш взгляд, необходимо добавить и норму ч. 1 ст. 55). Перечисленные нормы содержат отсылку к общепризнанным принципам и нормам международного права. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ упомянуты также международные договоры Российской Федерации.

Иначе говоря, положения Конституции РФ следует рассматривать сквозь призму норм международного права, являющихся составной частью правовой системы РФ. Если проанализировать, например, практику Конституционного Суда РФ, то можно увидеть, что он использует именно такой метод. Конституционный Суд РФ применяет общепризнанные принципы и нормы международного права и положения международных договоров РФ, являющиеся частью правовой системы РФ в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Такой подход компенсирует отсутствие в российском Основном законе системного изложения всей совокупности принципов избирательного права2.

С учетом вышесказанного рассмотрим нормы международного права, затрагивающие вопросы организационного обеспечения выборов.

В первую очередь затронем нормы Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ. Согласно подп. «д» п. 2 ст. 10 Конвенции при проведении справедливых выборов обеспечивается организация избирательного процесса беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением.

Статья 11 Конвенции специально посвящена избирательным органам (избирательным комиссиям). В соответствии с нею подготовка и проведение выборов, обеспечение и защита избирательных прав и свобод граждан и контроль за их соблюдением возлагаются на избирательные органы (избирательные комиссии), статус, компетенция и полномочия которых устанавливаются конституцией, законодательными актами. Не допускается создание и деятельность иных структур (органов, организаций), которые подменяют избирательные органы либо полностью или частично осуществляют их функции. Порядок формирования, полномочия, организация деятельности избирательных органов устанавливаются законами. Из норм рассматриваемой Конвенции вытекает необходимость наличия центрального избирательного органа (п. 4 ст. 15). Можно также полагать, что Конвенция презюмирует принцип системы избирательных органов, поскольку в п. 4 и 5 ст. 11 упоминается о вышестоящих и нижестоящих избирательных органах.

Рассмотренное выше правовое регулирование позволяет сделать вывод, что в международном праве складывается международный институт избирательных органов (комиссий). В настоящее время он позиционируется как составная часть международного принципа справедливых выборов, на что указывает включение соответствующей нормы в п. 2 ст. 10 Конвенции.

Следует отметить, что международно-правовая институционализация специализированных независимых избирательных органов (комиссий) в рассматриваемой Конвенции является результатом достаточно длительной работы различных международных организаций по мониторингу и развитию системы международных избирательных стандартов. В контексте этой работы на универсальном и европейском уровнях были выработаны некоторые критерии деятельности организаторов выборов, при которой в полной мере реализуются закрепленные международным правом принципы демократических, свободных, подлинных, периодических выборов.

На необходимость наличия в государстве независимых компетентных и профессиональных организаторов выборов обращается внимание, например, в п. 20 Замечания общего порядка № 25 (57), принятого Комитетом ООН по правам человека в соответствии с п. 4 ст. 40 Международного пакта о гражданских и политических правах1. В Замечании признано целесообразным создание независимого органа для контроля за ходом вы боров и для обеспечения их справедливости, беспристрастности и соответствия законам, отвечающим положениям указанного Международного пакта.

На уровне Совета Европы система внутригосударственных избирательных органов рассматривается в Руководящих принципах относительно выборов (Венецианская комиссия, 2002 г.)1. В п. 3.1 разд. II Руководящих принципов отмечается, что наилучшей формой организации институтов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов в странах, не имеющих многолетних устойчивых традиций свободных демократических выборов, является система избирательных комиссий (в пояснительном докладе к Руководящим принципам указывается на наличие нижестоящих и вышестоящих избирательных комиссий, что позволяет увидеть здесь принцип системы комиссий), действующих на началах независимости и беспристрастности.

Руководящие принципы предусматривают создание постоянно действующей Центральной избирательной комиссии России, обеспечивающей связь с участниками избирательного процесса, нижестоящими комиссиями. В ее состав должны входить хотя бы один представитель судебной власти (в пояснительном докладе к Руководящим принципам сказано: судья или юрист), представители политических партий, уже представленных в парламенте или набравших более опре- деленного процента голосов. Орган, назначивший члена комиссии, не должен иметь права его свободного отзыва.

Таким образом, на международном уровне концептуально сложилось представление о необходимости с точки зрения реализации основополагающих принципов избирательного права возложения обязанностей по организации выборов на независимые беспристрастные коллегиальные избирательные органы (избирательные комиссии). Именно в этом контексте правовой статус избирательных органов урегулирован нормами Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках СНГ, являющимися частью правовой системы России в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Следовательно, система избирательных комиссий в России имеет международно-правовой базис; ее правовая основа не ограничивается нормами федеральных законов и законов субъектов РФ. Данное обстоятельство может быть учтено при системном толковании принципа свободных выборов, закрепленного в ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, избирательных прав граждан, предусмотренных ст. 32 Основного закона. Система комиссий, организованная в соответствии с нормами международных избирательных стандартов, является составной частью указанных конституционно-правовых институтов и в этом смысле имеет свое основание в Конституции РФ.

Сказанное не следует рассматривать как отождествление норм международного права, являющихся частью правовой системы России, и норм Конституции РФ. Вместе с тем, поскольку согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ указанные нормы международного права имеют приоритет перед нормами федеральных законов, складывается особый правовой механизм процессуальных гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, определяющий соответствующее законодательное регулирование.

Правовая форма избирательной комиссии, т. е. коллегиального избирательного органа, при условии соблюдения принципа независимости и беспристрастности, является наиболее адекватной, отвечающей международным обязательствам РФ.

Система избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов

Исходя из норм ст. 20 и других положений рамочного Федерального закона, подготовку и проведение муниципальных выборов осуществляют:

— ИКМО. Ее полномочия могут быть возложены на избирательную комиссию другого муниципального образования — например, комиссии поселения на комиссию муниципального района либо на территориальную избирательную комиссию. Если на территории муниципального образования действуют две и более территориальные избирательные комиссии, полномочия ИКМО могут быть возложены на одну из них. Полагаем, что выбор комиссии, на которую возлагаются полномочия ИКМО, следует производить с учетом мнения представительного органа муниципального образования1;

— ТИК. В случае, когда организующей выборы комиссией является ИКМО, ТИК (или несколько таких комиссий, если подведомственные им территории входят в состав территории муниципального образования) может осуществлять полномочия окружной избирательной комиссии (окружных избирательных комиссий), либо исполнять функции по организации использования ресурсов ГАС «Выборы» на муниципальных выборах;

— окружные избирательные комиссии. Их полномочия могут быть возложены на другие комиссии — на организующую выборы комиссию, на территориальные или на участковые избирательные комиссии. В последнее время прослеживается тенденция к отказу от формирования самостоятельного звена окружных комиссий на муниципальных выборах; полномочия этих комиссий возлагаются на другие комиссии;

— участковые избирательные комиссии.

Как показал опыт проведения муниципальных выборов в 2004— 2005 гг., полномочия ИКМО достаточно часто возлагались на соответствующие ТИК. Особенно часто такая практика имела место во вновь образованных муниципальных образованиях, созданных в период муниципальной реформы. С целью упорядочения механизма совмещения полномочий избирательными комиссиями в п. 2 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. было закреплено правило о том, что возложение полномочий избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования на ТИК осуществляется путем принятия закона субъекта РФ.

Следует обратить внимание, что общей тенденцией выборов последних лет становится гибкое использование системы избирательных комиссий для проведения электоральных кампаний, достаточно часто практикуются различные схемы совмещения комиссиями своих полномочий, что позволяет экономить финансовые, материальные, кадровые ресурсы.

Рассмотрим некоторые общие положения правового статуса избирательных комиссий различных уровней.

Как отмечалось ранее, избирательные комиссии действуют открыто и гласно, на коллегиальной основе. Это обеспечивается, в частности, следующими правилами: заседание избирательной комиссии (кроме ЦИК России и избирательной комиссии субъекта РФ) является правомочным, если на нем присутствует большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса; проведение заседания комиссии является обязательным, если его созыва потребуют не менее одной трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса; комиссия по требованию любого ее члена, а также любого присутствующего на заседании члена вышестоящей комиссии обязана проводить голосование по любым вопросам, входящим в ее компетенцию и рассматриваемым комиссией на заседании в соответствии с утвержденной повесткой дня.

Решения избирательной комиссии об избрании, назначении на должность либо освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии, а также о внесении предложений по кандидатурам на указанные должности, финансовом обеспечении подготовки и проведения выборов, референдума, регистрации кандидатов, списков кандидатов и обращении в суд с заявлением об отмене их регистрации, об итогах голосования или результатах выборов, референдума, признании выборов, референдума несостоявшимися или недействительными, а также по ряду других важных вопросов принимаются на заседании комиссии большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Решения об освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии, замещающих указанные должности в результате избрания, принимаются тайным голосованием (за исключением случая освобождения от должности по личному заявлению). Решения комиссии по иным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса.

Законодательство о выборах содержит положения, регулирующие правовой статус членов избирательных комиссий с правом решающего голоса. Рамочный Федеральный закон (ст. 29) устанавливает полномочия членов комиссий, их основные права и обязанности. Например, такой член комиссии обязан присутствовать на всех ее заседаниях. Также законом урегулированы случаи несовместимости (перечень категорий лиц, которые не могут быть членами избирательных комиссий) и основания для прекращения полномочий членов комиссий.

Принципы открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий обеспечиваются в том числе путем организации независимого наблюдения на выборах (см. подробнее § 5 данной главы настоящего пособия). Кроме того, законодательство о выборах закрепляет институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса.

Согласно ст. 29 рамочного Федерального закона кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, со дня представления в избирательную комиссию документов для регистрации кандидата, списка кандидатов вправе назначить одного члена этой избирательной комиссии с правом совещательного голоса, а в случае регистрации кандидата, списка кандидатов — по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса в каждую нижестоящую избирательную комиссию. Избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата (зарегистрированных кандидатов) по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, вправе назначить одного члена вышестоящей (по отношению к избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (кандидатов)) избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Каждое избирательное объединение может назначить в избирательную комиссию не более одного члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса.

Членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса не могут быть назначены, в частности, депутаты, члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ, выборные должностные лица, судьи, прокуроры, работники аппаратов комиссий, доверенные лица кандидатов, избирательных объединений, лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях.

Член комиссии с правом совещательного голоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, референдума, за исключением права:

а) выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения;

б) участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней;

в) составлять протокол об итогах голосования, о результатах выборов, референдума;

г) участвовать в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующей комиссии, и подписывать решения комиссии;

д) составлять протоколы об административных правонарушениях.

Как отмечалось выше, избирательные комиссии независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, граждан. В то же время нормативные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов государственной власти, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, иных общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей.

Одна из основных задач избирательных комиссий — обеспечение реализации избирательных прав граждан. Также комиссии в рамках их полномочий принимают меры по охране правопорядка в ходе подготовки и проведения выборов. Поэтому на избирательные комиссии возложена обязанность в пределах их компетенции рассматривать поступившие к ним в ходе избирательной кампании обращения о нарушениях федеральных законов, соответствующих законов субъектов РФ, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим вдень голосования или вдень, следующий за днем голосования, — немедленно. Если факты, содержащиеся в указанных обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.

Избирательные комиссии вправе, в том числе в связи с вышеуказанными обращениями, направлять представления о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений федеральных законов, иных законов, в органы прокуратуры, судебные органы, органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны принять установленные законом меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию в пятидневный срок, если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, — не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или следующий за ним день — немедленно. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в 10-дневный срок.

Избирательные комиссии обеспечивают информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, ходе избирательной кампании, кандидатах, избирательных объединениях, выдвинувших списки кандидатов.

Государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации всех форм собственности, должностные лица указанных органов и организаций обязаны предоставлять избирательным комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в пятидневный срок, если обращение получено за пять и менее дней до дня голосования, — не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, — немедленно. Указанные сведения и материалы предоставляются избирательным комиссиям бесплатно.

Необходимо обратить внимание на положение п. 16 ст. 20 рамочного Федерального закона, в соответствии с которым государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать избирательным комиссиям содействие в реализации их полномочий, в том числе предоставлять необходимые помещения, транспортные средства, средства связи и др. На наш взгляд, эта норма является обязывающей, она требует от соответствующих органов и учреждений необходимых действий (принятия решений), в том числе в инициативном порядке, по материально-техническому, организационному обеспечению деятельности комиссий. Компетентные государственные и муниципальные органы и учреждения, в особенности в период выборов, должны находиться в постоянном взаимодействии с комиссиями. В то же время оказание комиссиям содействия не должно сопровождаться вмешательством в их деятельность (с учетом запрета, установленного п. 7 ст. 3 рамочного Федерального закона) или приводить к иному нарушению принципа независимости и беспристрастности избирательных комиссий.

Рамочный Федеральный закон (ст. 31) предусматривает возможность расформирования избирательной комиссии. В современной юридической литературе расформирование комиссий рассматривается как мера конституционно-правовой ответственности, которая применяется к данному коллективному субъекту выборов. В связи с этим порядок и условия реализации указанной меры ответственности разбираются в § 2 гл. 5 настоящего пособия.

Правовой статус избирательной комиссии муниципального образования1

В соответствии со ст. 24 рамочного Федерального закона, ст. 39 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. ИКМО является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

На ИКМО возлагается организация подготовки и проведения муниципальных выборов (ст. 24 рамочного Федерального закона). Статья 39 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. расширяет компетенцию ИКМО, относя к ней также подготовку и проведение голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования.

Рассмотрим правовой статус ИКМО как муниципального органа, находящегося вне структуры органов местного самоуправления муни-

ципального образования. Определяющими для законодательного закрепления такого статуса ИКМО явились следующие обстоятельства.

Так, по смыслу ч. 2 ст. 3 и ст. 130 Конституции РФ органы местного самоуправления являются публично-властными органами, осуществляющими полномочия по вопросам местного значения. Однако избирательные комиссии не являются органами власти, они действуют соответственно уровню выборов и референдумов в качестве государственных или муниципальных избирательных органов и независимы в своей деятельности от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вопросы подготовки и проведения выборов в органы мест ного самоуправления, местных референдумов, входящие в компетенцию ИКМО, не отнесены ст. 14—16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. к вопросам местного значения.

Согласно ст. 34 указанного Закона структуру органов местного самоуправления составляют перечисленные в данной статье органы, а также органы, предусмотренные уставом муниципального образования. Данная норма определяет органы местного самоуправления, наличие которых в структуре органов местного самоуправления обязательно. Ни в одном из указанных положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. ИКМО не указана. В то же время по смыслу ряда положений указанного Закона наличие в муниципальном образовании ИКМО является обязательным (абз. 2 ч. 5 ст. 22, ч. 2 ст. 23, ст. 39).

В соответствии с ч. 3 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. порядок формирования, полномочия, срок полномочий органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Вместе с тем порядок формирования и полномочия ИКМО регулируются рамочным Федеральным законом (ст. 24), а также по смыслу ч. 3 ст. 23 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. — законами субъектов РФ. Срок полномочий ИКМО императивно установлен п. 5 ст. 24 рамочного Федерального закона.

Необходимо отметить, что основной объем полномочий ИКМО установлен федеральными законами и законами субъектов РФ о выборах и референдумах. Если относить ИКМО к органам местного самоуправления, а также исходя из того, что вопросы подготовки и проведения выборов и референдумов не отнесены к вопросам местного значения, то согласно ч. 1 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. указанные полномочия, видимо, следовало бы признать отдельными государственными полномочиями. Вместе с тем отдельными государственными полномочиями в соответствии со ст. 19 рассматриваемого Закона могут быть наделены только органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Следовательно, при таком подходе на уровне поселений ИКМО создаваться не могут.

Согласно ч. 7 ст. 19 рассматриваемого Закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется путем введения в действие соответствующих положений законов о наделении органов местного самоуправления соответственно федеральным законом о федеральном бюджете, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год. Это не согласуется с основными принципами финансирования подготовки и проведения муниципальных выборов.

С учетом изложенного, в законодательстве установлено, что ИКМО не входит в структуру органов местного самоуправления; ее следует рассматривать как муниципальный орган, наделенный собственной компетенцией в соответствии с законодательством о выборах и референдумах.

Рассмотрим основные положения правового статуса ИКМО в соответствии с рамочным федеральным законом.

Срок полномочий ИКМО составляет четыре года. ИКМО может быть наделена статусом юридического лица (в соответствии с уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления). В то же время обязательного требования на этот счет федеральное законодательство о выборах не содержит. Исходя из вышеуказанных положений, можно сделать вывод о том, что ИКМО по своей природе является избирательной комиссией, действующей на постоянной основе. Указание на это содержится в Методических рекомендациях о порядке формирования территориальных избирательных комиссий, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных и участковых избирательных комиссий, утвержденных постановлением ЦИК России от 12 июля 2002 г. № 156/1373-3.

Если срок полномочий ИКМО истекает в период избирательной кампании, после назначения референдума и до окончания кампании референдума, в которых участвует данная комиссия, срок ее полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума. Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов представительного органа муниципального образования.

Полномочия ИКМО могут быть прекращены досрочно законом субъекта РФ в случае преобразования муниципального образования. Днем досрочного прекращения полномочий такой ИКМО является день вступления в силу закона субъекта РФ о преобразовании муниципального образования. В практике муниципальных выборов имеется опыт применения данного законоположения.

Так, например, были досрочно прекращены полномочия избирательной комиссии одного из муниципальных образований в Ярославской области в связи с преобразованием этого муниципального образования (октябрь 2005 г.).

Рамочным Федеральным законом установлено число членов ИКМО — от 5 до 11 членов комиссии с правом решающего голоса. В каждом конкретном случае число членов ИКМО может быть установлено законом субъекта РФ, регулирующим муниципальные выборы, или уставом муниципального образования.

Формирование ИКМО осуществляется представительным органом муниципального образования на основе предложений:

— политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, представительном органе муниципального образования (не менее половины от общего числа членов ИКМО);

— иных общественных объединений;

— собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы;

— ИКМО предыдущего состава, избирательной комиссии субъекта РФ, а формирование избирательной комиссии поселения — также на основе предложений избирательной комиссии муниципального района.

Рамочный федеральный закон и соответствующие законы субъектов РФ наделяют ИКМО рядом полномочий, в числе которых — контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, реализация мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, осуществление мер по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, осуществление регистрации списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, и др. Как следует из подп. «и» п. 10 ст. 24 рамочного Федерального закона, дополнительные полномочия ИКМО могут быть установлены в уставе муниципального образования.

Правовой статус ТИК

Согласно ст. 26 рамочного Федерального закона ТИК входит в систему государственных органов субъекта РФ. Ее место в этой системе определяется законами субъекта РФ. Законом субъекта РФ ТИК может быть придан статус юридического лица.

ТИК является постоянно действующим органом. Срок ее полномочий составляет четыре года. Если срок полномочий ТИК истекает в период избирательной кампании, в которой она участвует, срок ее полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании.

Особенностью системы ТИК является отсутствие юридически обязательной привязки территории их юрисдикции к территориям отдельных муниципальных образований. Разграничение территорий между ТИК производится, скорее, с учетом требований организационной целесообразности. Рамочный Федеральный закон устанавливает, что в пределах одной административно-территориальной единицы с большим числом избирателей может формироваться несколько ТИК, при этом решение об их формировании принимает избирательная комиссия субъекта РФ по согласованию с ЦИК России.

Кроме того, законодательство о выборах предусматривает возможность формирования специальных ТИК, обеспечивающих руководство деятельностью участковых комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных на судах, полярных станциях.

Число членов ТИК с правом решающего голоса составляет от 5 до 14. Количество членов ТИК в каждом конкретном случае определяется в соответствии с законодательством субъекта РФ.

Формирование ТИК осуществляется избирательной комиссией субъекта РФ на основе предложений:

— политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования (на основе указанных предложений назначается не менее половины от общего числа членов территориальной комиссии);

— иных общественных объединений;

— представительных органов муниципальных образований;

— собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы;

— ТИК предыдущего состава.

Законодательство о выборах устанавливает, в частности, следующие полномочия ТИК (осуществляемые на соответствующей территории):

— контроль за соблюдением избирательных прав граждан РФ;

— обеспечение соблюдения нормативов технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий;

— обеспечение реализации мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, развитием избирательной системы в РФ, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов;

— оказание методической, организационно-технической помощи

нижестоящим комиссиям.

Следует подчеркнуть, что в ходе подготовки и проведения муниципальных выборов ТИК (независимо от того, осуществляет ли она полномочия ИКМО) выполняет следующие функции:

— составляет списки избирателей;

— проводит досрочное голосование в помещении ТИК;

— устанавливает итоги голосования на основании протоколов об итогах голосования участковых избирательных комиссий избирательных участков, расположенных на соответствующей территории;

— обеспечивает использование ГАС «Выборы» при проведении муниципальных выборов, в том числе для передачи данных протоколов участковых избирательных комиссий в Интернет.

Как представляется, перечисленные полномочия ТИК должны быть закреплены в законах субъектов РФ, регулирующих подготовку и проведение муниципальных выборов.

Необходимо обратить внимание также на следующее. В случае, когда ТИК осуществляет полномочия ИКМО по подготовке и проведению выборов, она является организующей выборы комиссией. В то же время ТИК в результате возложения на нее указанных полномочий не превращается в ИКМО. Она сохраняет именно статус ТИК, т. е. как государственного органа субъекта РФ, и выполняет все полномочия ТИК, установленные федеральными законами и законами соответствующего субъекта РФ.

Правовой статус окружной избирательной комиссии

Согласно ст. 25 рамочного Федерального закона окружные избирательные комиссии формируются при проведении муниципальных выборов по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, регулирующими проведение выборов депутатов представительных органов муниципальных образований. Таким образом, решение вопроса о целесообразности формирования окружной комиссии для подготовки и проведения соответствующих выборов находится в компетенции законодателя субъекта РФ.

Территорией юрисдикции каждой окружной избирательной комиссии является территория соответствующего избирательного округа. При совмещении полномочий комиссиями юрисдикция одной комиссии, осуществляющей полномочия нескольких окружных комиссий, распространяется на территории нескольких избирательных округов.

Окружная избирательная комиссия не является комиссией, действующей на постоянной основе. Срок ее полномочий истекает через два месяца со дня официального опубликования результатов выборов, если в вышестоящую комиссию не поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) данной комиссии, в результате которых был нарушен порядок подсчета голосов, либо если по данным фактам не ведется судебное разбирательство. В случае обжалования итогов голосования на территории избирательного округа или результатов выборов полномочия окружной избирательной комиссии прекращаются со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению).

Число членов окружных избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления с правом решающего голоса устанавливается законом субъекта РФ. Формирование окружной избирательной комиссии по выборам в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления осуществляется вышестоящей комиссией на основе предложений:

— политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования (на основе указанных предложений назначается не менее половины от общего числа членов территориальной комиссии);

— иных общественных объединений;

— представительных органов муниципальных образований;

— собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

Рамочным Федеральным законом установлены, в частности, следующие полномочия окружных избирательных комиссий (на территории соответствующего избирательного округа):

— контроль за соблюдением избирательных прав граждан РФ;

— регистрация кандидатов;

— утверждение текста избирательного бюллетеня в избирательном округе;

— определение результатов выборов по избирательному округу;

— опубликование (обнародование) в соответствующих СМИ результатов выборов по избирательному округу.

Правовой статус участковых избирательных комиссий

Участковые избирательные комиссии, так же как окружные, относятся к комиссиям, действующим не на постоянной основе. Они формируются для обеспечения процесса голосования избирателей и подсчета голосов избирателей в период избирательной кампании в сроки, установленные законом.

Законодательство субъектов РФ, регулирующее муниципальные выборы, устанавливает, как правило, различные сроки, в которые осуществляется формирование участковых избирательных комиссий. Так, например, согласно ст. 36 Закона Иркутской области от 1 декабря 2003 г. № 72-03 «О муниципальных выборах в Иркутской области» участковая комиссия формируется не позднее чем за 27 дней до дня голосования. В соответствии со ст. 17 Закона Оренбургской области от 12 мая 2004 г. № 1153/177-1П-ОЗ «О выборах глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Оренбургской области» участковые комиссии формируются не позднее чем за 25 дней до дня голосования. По ст. 14 Закона Пензенской области от 8 сентября 2004 г. № 659-ЗПО «О выборах главы муниципального образования в Пензенской области населением муниципального образования» указанный срок составляет 30 дней (также до дня голосования). В ряде субъектов РФ установлены и иные сроки формирования участковых комиссий.

Полагаем необходимым отметить, что в соответствии со ст. 22 модельного закона субъекта РФ о выборах депутатов представительного органа муниципального района, разработанного в ЦИК России1, участковые избирательные комиссии формируются не ранее чем за 30 и не позднее чем за 23 дня до дня голосования. Если на участковую избирательную комиссию возложены полномочия окружной избирательной комиссии (в соответствии с п. 1 ст. 27 рамочного Федерального закона), она формируется через 15 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов.

Срок полномочий участковой комиссии истекает через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов, если в вышестоящую комиссию не поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) данной комиссии, в результате которых были нарушены порядок голосования и (или) порядок подсчета голосов, либо если по данным фактам не ведется судебное разбирательство. В случае обжалования итогов голосования на соответствующем избирательном участке полномочия участковой комиссии прекращаются со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению).

Согласно рамочному Федеральному закону число членов участковых комиссий с правом решающего голоса устанавливается законом. Как правило, в законодательстве субъектов РФ (например, Иркутской, Новосибирской, Сахалинской областях) определено следующее число членов участковых комиссий при проведении муниципальных выборов (в зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка):

— до 1000 избирателей — 3—7 членов комиссии с правом решающего голоса;

— от 1001 до 2000 избирателей — 5—11 членов комиссии с правом решающего голоса;

— более 2000 избирателей — 5—15 членов комиссии с правом решающего голоса.

В упоминавшемся ранее модельном законе субъекта РФ о выборах депутатов представительного органа муниципального района установлены несколько иные цифры:

— 3—9 членов комиссии с правом решающего голоса для избирательных участков с числом зарегистрированных избирателей до 1000;

— 7—12 членов комиссии с правом решающего голоса для избирательных участков с числом зарегистрированных избирателей от 1001 до 2000;

— 7—16 членов комиссии с правом решающего голоса для избирательных участков с числом зарегистрированных избирателей более 2000.

Формирование участковой комиссии осуществляется вышестоящей комиссией на основе предложений:

— политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования (на основе указанных предложений назначается не менее половины от общего числа членов территориальной комиссии);

— иных общественных объединений;

— представительных органов муниципальных образований;

— собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы.

Законодательство о выборах устанавливает полномочия участковой избирательной комиссии. Так, в частности, эта комиссия:

— информирует население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования;

— уточняет список избирателей, производит ознакомление избирателей с данным списком, рассматривает заявления об ошибках и о неточностях в данном списке и решает вопросы о внесении в него соответствующих изменений;

— обеспечивает подготовку помещений для голосования, ящиков для голосования и другого оборудования;

— организует на избирательном участке голосование в день голосования, а также досрочное голосование;

— проводит подсчет голосов, устанавливает итоги голосования на избирательном участке, составляет протокол об итогах голосования и передает его в ТИК;

— объявляет итоги голосования на избирательном участке и выдает заверенные копии протокола об итогах голосования лицам, осуществлявшим наблюдение за ходом голосования.

В заключение необходимо обратить внимание еще на несколько моментов, касающихся организации системы избирательных комиссий при подготовке и проведении муниципальных выборов.

Так, независимо от применяемой схемы построения системы избирательных комиссий в организации муниципальных выборов принимает участие избирательная комиссия субъекта РФ. Согласно ст. 23 рамочного Федерального закона она осуществляет общий контроль за соблюдением избирательных прав граждан. Статьей 75 данного Закона эта избирательная комиссия наделена полномочием по рассмотрению жалоб (заявлений) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального района с правом принятия решений по существу вопроса.

Аналогичным полномочием в отношении решений и действий (бездействия) избирательных комиссий поселений наделены избирательные комиссии муниципальных районов.

Таким образом, выстраивается схема взаимного контроля избирательных комиссий при подготовке и проведении муниципальных выборов.

Подготовка к ЕГЭ/ОГЭ
<< | >>
Источник: Фадеев В. И., Рауткина Н. И., Миронов Н. М.. Муниципальные выборы в Российской Федерации: Учебное пособие. — М.,2006. — 368 с.. 2006

Еще по теме § 4. Избирательные комиссии: система, правовой статус, порядок формирования и организация работы:

  1. Глава 2. §2. Правовой статус избирателя
  2. Глава 2. §5. Избирательные комиссии: система, правовой статус, порядок формирования, расформирования, компетенция
  3. §5. Избирательные комиссии в Российской Федерации
  4. §12. Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ
  5. § 1. Понятие, система и виды политических прав граждан России.
  6. Избирательный процесс, списки избирателей. Выдвижение, регистрация и статус кандидатов
  7. § 2. Создание общереспубликанской правовой системы в ДВР
  8. §3. Порядок формирования и правовой статус избирательных комиссий, обеспечивающих подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы
  9. § 1. Правовой статус избирателя
  10. § 2. Правовой статус кандидата и его уполномоченных представителей
  11. § 3. Избирательные объединения: понятие и правовой статус
  12. § 4. Избирательные комиссии: система, правовой статус, порядок формирования и организация работы
  13. Тема 4. Избирательные комиссии
  14. § 2. Правовой статус, порядок формирования и функции избирательных комиссий
  15. Избирательные комиссии как субъекты избирательного права
  16. Система и статус избирательных комиссий.
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -