§ 2. Общая характеристика порядка функционирования ГАС «Выборы»

Все большую роль в избирательном праве России играют современные технологии, особенно в совершенствовании избирательного процесса. Среди них использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы».

Следует отметить ускоренное развитие нормативной базы ГАС «Выборы» на современном этапе. Вместе с принятым в 2003 г. Федеральным законом «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”» ее составляют Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (ст. 72); федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ст. 74); «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (ст. 80), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (ст. 87). Важными источником остается Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»[987] от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ и другие.

В соответствии со ст. 87 Федерального закона «О выборах депутатов Госдумы» при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы, в том числе при регистрации (учете) избирателей, составлении списков избирателей, установлении итогов голосования и определении результатов выборов, для оперативного получения, передачи и обработки информации используется только ГАС «Выборы».

При наличии соответствующего оборудования данные протокола избирательной комиссии об итогах голосования сразу после его подписания передаются по телекоммуникационным каналам связи ГАС «Выборы» в машиночитаемом виде в вышестоящую избирательную комиссию с обязательным последующим представлением в вышестоящую избирательную комиссию первого экземпляра протокола об итогах голосования.

Соответствующая избирательная комиссия своим решением образует из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса и членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса группу контроля за использованием ГАС «Выборы» либо отдельных ее технических средств. Полномочия данной группы установлены в соответствии со ст. 23 Федерального закона «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации “Выборы”».

При этом все члены избирательной комиссии, наблюдатели имеют право знакомиться с любой информацией, вводимой в ГАС «Выборы» и выводимой из нее в связи с установлением итогов голосования, определением результатов выборов депутатов Государственной Думы.

С момента начала голосования и до момента подписания соответствующей избирательной комиссией протокола об итогах голосования ГАС «Выборы», по телекоммуникационным каналам связи которой данные из нижестоящих избирательных комиссий передаются в вышестоящие избирательные комиссии, используется для наблюдения за ходом голосования и установлением его итогов. В течение этого времени запрещается передача каких-либо данных из информационных центров вышестоящих избирательных комиссий в информационные центры нижестоящих избирательных комиссий, за исключением сигналов подтверждения приема информации[988].

Итак, с момента начала голосования и до момента подписания протокола соответствующая избирательная комиссия использует ГАС «Выборы» для наблюдения за ходом и установлением итогов голосования путем передачи данных от нижестоящих избирательных комиссий вышестоящим избирательным комиссиям. ГАС «Выборы» в этом плане используется для автоматизации следующих основных процессов:

• учет движения избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений;

• обработка (ввод и суммирование) и представление в вышестоящие избирательные комиссии данных об открытии помещений для голосования и сведений об участии избирателей в выборах;

• ручной ввод данных об итогах голосования из протоколов избирательных комиссий, суммирование данных, их передача в вышестоящие избирательные комиссии.

• подготовка информационных материалов в виде таблиц, пригодных для вывода на бумажный носитель и удобных для просмотра на средствах отображения, таких как табло, экраны, а также для публикации в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет.

В этом случае ГАС «Выборы» при обработке данных протоколов избирательных комиссий об итогах голосования препятствует предумышленному или непредумышленному искажению данных, вводимых из протоколов. При этом ведется автоматическая запись (протокол) работы с комплексом ГАС «Выборы», включая фиксирование времени исправления ошибок и опечаток при вводе данных протокола. Протокол работы с комплексом доступен для просмотра и анализа.

Подготовка и настройка программного обеспечения комплекса средств автоматизации ГАС «Выборы» проводятся системным администратором в соответствии с эксплуатационной документацией, утвержденной Федеральным центром информатизации при ЦИК России.

Данные о ходе голосования и его результаты, полученные с использованием ГАС «Выборы», как уже отмечалось, являются предварительной и не имеющей юридического значения информацией, за исключением случаев использования технических средств подсчета голосов избирателей и (или) комплексов для электронного голосования в порядке, установленном Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Дело в том, что с 21 июля 2005 г. при проведении выборов, референдума вместе с традиционным голосованием, с использованием бюллетеней, изготовленных на бумажном носителе, законодатель предусмотрел и возможное проведение электронного голосования. Общее число избирательных участков, участков референдума, где проводится электронное голосование, не должно превышать 1% числа избирательных участков, образованных на территории, на которой проводятся выборы.

По решению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации или на основании ее поручения соответствующей избирательной комиссии субъекта Российской Федерации участковые избирательные комиссии могут использовать при голосовании на выборах вместо стационарных ящиков для голосования технические средства подсчета голосов (в том числе сканеры избирательных бюллетеней, комплексы обработки избирательных бюллетеней), при этом в случае проведения совмещенных выборов разных уровней использование этих технических средств обязательно при подсчете голосов на выборах всех уровней. Перечень избирательных участков, на которых используются технические средства подсчета голосов, как уже отмечалось, определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или по ее поручению соответствующей избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. При использовании технических средств подсчета голосов участковой избирательной комиссией подсчет голосов проводится в соответствии с п. 24 ст. 68 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав».

При использовании технического средства подсчета голосов после завершения работы со списком избирателей, участников референдума в присутствии членов участковой комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателей, иных лиц, указанных в законе, участковая комиссия, если по какой-либо причине голосование в помещении для голосования временно проводилось без использования технического средства подсчета голосов, проверяет неповре- жденность печатей (пломб) на специальном отсеке на данном техническом средстве подсчета голосов либо на резервном стационарном ящике для голосования, открывает такой ящик и все содержащиеся в нем бюллетени опускает в техническое средство подсчета голосов таким образом, чтобы не нарушалась тайна голосования.

Затем осуществляется распечатка протокола об итогах голосования из технического средства подсчета голосов, оглашаются и заносятся соответствующие данные в увеличенную форму протокола об итогах голосования.

Полученный с применением технического средства подсчета голосов протокол об итогах голосования, заполненный в двух экземплярах, приобретает юридическую силу после его подписания всеми присутствующими членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса.

При использовании технических средств подсчета голосов запрещается разглашение данных подсчета голосов, за исключением сведений об общем числе проголосовавших избирателей, до окончания голосования на избирательном участке.

При наличии соответствующего оборудования (факс, радиосвязь) данные протокола об итогах голосования сразу после подписания протокола членами участковой избирательной комиссии, сформированной на избирательном участке, образованном на судне, находящемся в плавании, на полярной станции, в отдаленной или труднодоступной местности либо за пределами территории Российской Федерации, передаются по техническим каналам связи в вышестоящую избирательную комиссию с обязательным последующим представлением первого экземпляра протокола об итогах голосования и другой избирательной документации, предусмотренной законом.

Порядок использования технической системы передачи информации о выборах, порядок и сроки передачи, обработки и использования указанной информации, в том числе переданной по техническим каналам связи данных протокола об итогах голосования, утверждаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации[990].

Введенные в ГАС «Выборы» данные об участии избирателей в выборах депутатов Государственной Думы, о предварительных и об окончательных итогах голосования должны быть оперативно доступны (в режиме «только чтение») абонентам сети Интернет в порядке, установленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Непосредственный ввод данных в ГАС «Выборы» и передачу в вышестоящие избирательные комиссии сведений об открытии помещений для голосования, данных об участии избирателей в выборах, информации об учете движения открепительных удостоверений и избирательных бюллетеней, данных из протоколов участковых избирательных комиссий в соответствии с установленными ЦИК России сроками и порядком передачи информации организует территориальная избирательная комиссия.

Эксплуатация комплекса средств автоматизации ГАС «Выборы» осуществляется системным администратором в соответствии с требованиями эксплуатационной документации, положением об информационном центре избирательной комиссии субъекта Российской Федерации и должностной инструкцией работника информационного центра избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, исполняющего функциональные обязанности системного администратора комплекса средств автоматизации в территориальной избирательной комиссии.

Системный администратор, обеспечивающий эксплуатацию комплекса средств автоматизации ГАС «Выборы» в территориальной избирательной комиссии, работает под руководством председателя территориальной избирательной комиссии во взаимодействии с руководителем группы контроля и членами группы контроля. Системный администратор обязан по требованию руководителя группы контроля и членов группы контроля разъяснять смысл и назначение производимых действий, знакомить их с имеющейся технической и эксплуатационной документацией.

При вводе содержащихся в протоколе участковой избирательной комиссии данных обязательно присутствует председатель участковой избирательной комиссии (а в его отсутствие — заместитель председателя, секретарь или уполномоченный член участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса), руководитель группы контроля или член группы контроля.

В процессе ввода данных протокола участковой избирательной комиссии ГАС «Выборы» автоматически проверяет контрольные соотношения между числовыми данными протокола, обеспечивая контроль правильности внесенных в протокол данных.

Если контрольные соотношения между числовыми данными протокола не нарушены, введенные из протокола данные на экране дисплея визуально проверены на соответствие протоколу присутствующим председателем участковой избирательной комиссии или лицами, его замещающими, по согласованию с руководителем группы контроля или членом группы контроля, наблюдающим за вводом, введенные данные записываются из протокола в базу данных ГАС «Выборы».

После занесения в базу данных ГАС «Выборы» данные протокола участковой избирательной комиссии выводятся в виде компьютерной распечатки. Эта распечатка сверяется с первым экземпляром протокола участковой избирательной комиссии и, если они соответствуют друг другу, подписывается системным администратором (оператором) и руководителем группы контроля или членом группы контроля, присутствующим при вводе, с указанием даты и времени ввода.

В случае обнаружения технической ошибки, допущенной оператором при вводе данных протокола участковой избирательной комиссии и не замеченной на экране при визуальной проверке текста, руководитель группы контроля или член группы контроля разрешает системному администратору в его присутствии и в присутствии председателя участковой избирательной исправить допущенную ошибку. При этом в ГАС «Выборы» вводится описание причины внесения изменения и фамилия лица, разрешившего внести изменение, а также делается повторная компьютерная распечатка данных протокола участковой избирательной комиссии.

Передача данных протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования в вышестоящие избирательные комиссии осуществляется в режиме автоматической пересылки сведений на комплексы средств автоматизации вышестоящих избирательных комиссий в соответствии с предварительно установленными регламентными сроками представления данных.

ГАС «Выборы» обеспечивает учет движения избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений. С момента поступления в избирательную комиссию избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений до завершения голосования обеспечивается ввод в ГАС «Выборы» сведений о количестве избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений, полученных соответствующей избирательной комиссией и переданных ею в нижестоящие избирательные комиссии.

Системный администратор, обеспечивающий эксплуатацию комплекса средств автоматизации в избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, является ответственным за его бесперебойную работу, достоверность передаваемых данных о результатах голосования и иной информации, полученной с использованием ГАС «Выборы» в период подготовки и проведения выборов.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации получает сведения об открытии помещений для голосования избирательных участков, об участии избирателей в выборах, данные об итогах голосования избирателей и обеспечивает оперативный контроль за своевременным вводом указанных сведений в ГАС «Выборы».

В день голосования данные об открытии помещений для голосования избирательных участков из территориальных избирательных комиссий с использованием средств связи ГАС «Выборы» передаются в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации. Данные об участии избирателей в выборах, передаваемые с использованием средств связи ГАС «Выборы» из территориальных избирательных комиссий в соответствии с установленными ЦИК России сроками передачи информации, поступают в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации.

Предварительные данные об итогах голосования поступают из территориальных избирательных комиссий по системе телекоммуникаций ГАС «Выборы» в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации по мере ввода данных каждый час начиная с 20 часов по местному времени в автоматическом режиме до окончания ввода данных протоколов об итогах голосования всех участковых избирательных комиссий.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации через ГАС «Выборы» получает сведения о движении документов строгой отчетности (избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений). Для обеспечения автоматизированного учета движения документов строгой отчетности (избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений) избирательная комиссия субъекта Российской Федерации должна обеспечить контроль за вводом в базу данных ГАС «Выборы» сведений о выдаче документов строгой отчетности нижестоящим избирательным комиссиям.

Она же по мере ввода в ГАС «Выборы» данных протоколов участковых избирательных комиссий об итогах голосования, но не позднее одних суток со дня голосования (а для протокола с отметкой «Повторный подсчет голосов» — не позднее одних суток со дня проведения повторного подсчета голосов) обеспечивает их размещение в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет в порядке, установленном Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Персональную ответственность за соблюдение сроков и установленного порядка размещения данных протокола участковых избирательных комиссий об итогах голосования в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет несет председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

За период эксплуатации ГАС «Выборы» в Российской Федерации было проведено более 7000 избирательных кампаний различного уровня: более 60 — федерального уровня, более 1500 — регионального и более 5500 — муниципального. Система использовалась при проведении всех выборов федерального уровня, в 90% выборов регионального уровня[991] и в более 60% выборов местного уровня.

Стоит отметить и то, что разработано и внедрено в ГАС «Выборы» для автоматизации технологических процессов подготовки и проведения выборов и референдумов современное специальное программное обеспечение (СПО). СПО представляет собой функциональные комплексы задач, автоматизирующие учет избирателей (ФКЗ «Избиратель»), избирательные процессы (ФКЗ «Планирование», «Территория», «Кандидат/Депутат» и «Итоги»), подготовку картографических данных (ФКЗ «Картография»), учет кадрового состава избирательных комиссий (ФКЗ «Кадры»), учет и контроль использования избирательных фондов (КЗ «Контроль финансов»), процессы делопроизводства (ФКЗ «Делопроизводство»), а также предоставляющие информацию по правовому законодательству (ФКЗ «Право»).

Так, например, в базе данных ФКЗ «Право» ЦИК России в электронном виде содержится более 16 тыс. законодательных и иных нормативных правовых актов. Из них около 4 тыс. — федеральные акты, в том числе постановления ЦИК России, и более 13 тыс. — региональные: конституции республик, уставы краев, областей, автономных округов, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о выборах и референдумах, решения судов в субъектах Российской Федерации по делам об избирательных спорах, постановления избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, постановления окружных и территориальных избирательных комиссий.

Кроме того, ГАС «Выборы» используется также и при решении задач, не связанных с выборами и референдумом. Заключено более 50 соглашений с государственными органами и учреждениями об информационном взаимодействии. Принят Федеральный закон «О присяжных заседателях судов общей юрисдикции в Российской

Федерации» от 20 августа 2004 г. № 113-Ф3[992], который предусматривает использование сведений об избирателях, участников референдумов, содержащихся в базе данных системы, для формирования списков кандидатов в присяжные заседатели. Так, например, в соответствии с ч. 3 ст. 5 указанного Закона списки кандидатов в присяжные заседатели составляются исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований отдельно по каждому муниципальному образованию субъекта Российской Федерации на основе персональных данных об избирателях, входящих в информационные ресурсы ГАС «Выборы», путем случайной выборки установленного числа граждан.

Программно-технические средства ГАС «Выборы» представляют собой комплексы средств автоматизации, развернутые в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссиях, территориальных избирательных комиссиях.

В ГАС «Выборы» реализованы современные компьютерные технологии учета избирателей, кандидатов в депутаты, регистрации избирательных объединений, планирования этапов избирательной кампании, контроля за поступлением и расходованием средств избирательных фондов, подведения итогов голосования и решения других задач, стоящих перед избирательными комиссиями. В настоящее время ГАС «Выборы» представляет собой одну из самых крупных постоянно функционирующих территориально распределенных информационных систем страны. Программнотехнические средства ГАС «Выборы» расположены практически во всех городах и районных центрах Российской Федерации. Дальнейшее совершенствование ГАС «Выборы» идет по нескольким направлениям, в том числе и в плане повышения прозрачности избирательного процесса и доверия избирателей за счет увеличения объема и оперативности представления обществу информационных ресурсов ГАС «Выборы», а также расширения общественного контроля при проведении выборов и референдума при использовании системы.

Эта информационная система, с одной стороны, является крупнейшей территориально-распределенной многоуровневой автоматизированной системой, которая применяется для автоматизации информационных процессов и обеспечения деятельности избирательных комиссий при подготовке и проведении выборов и референдумов; с другой стороны, это объективная база данных информационного общества, обеспечивающая народовластие, гарантирующая каждому гражданину оперативное и достоверное получение данных о подготовке и проведении выборов.

Теперь в состав ГАС «Выборы» также могут входить комплексы средств автоматизации (КСА) участковых избирательных комиссий для обеспечения их деятельности, в том числе для обеспечения процесса голосования и подсчета голосов избирателей, участников референдума.

Непосредственное организационное обеспечение ГАС «Выборы» осуществляет Федеральный центр информатизации при ЦИК России (ФЦИ). Эксплуатацию и развитие фрагмента ГАС «Выборы», функционирующего на территории субъекта Российской Федерации, осуществляет информационный центр избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.

Эксплуатацию КСА в соответствующей избирательной комиссии организует и осуществляет системный администратор, прошедший соответствующую подготовку и получивший сертификат на право эксплуатации комплексов средств автоматизации ГАС «Выборы» в порядке, установленном Федеральным центром информатизации при ЦИК России.

Для обслуживания КСА ГАС «Выборы» и подготовки системных администраторов создана система организаций, осуществляющих на контрактной основе сервисное обслуживание системы.

Внедрение ГАС «Выборы» позволило значительно повысить оперативность обработки и передачи информации, относящейся к избирательному процессу. Во всех проведенных избирательных кампаниях предварительные итоги голосования, полученные по каналам ГАС «Выборы», практически не отличались от результатов, полученных путем ручного суммирования данных протоколов избирательных комиссий.

В соответствии с российским избирательным законодательством данные о ходе и результатах голосования, полученные с использованием ГАС «Выборы», в настоящее время являются предварительной, не имеющей юридического значения информацией. Окончательными признаются данные, полученные на основе обработки бумажных протоколов. Таким образом, очевидным шагом представляется всемерное ускорение ведущихся работ по внедрению в систему средств электронной цифровой подписи и законодательное закрепление за данными результатами голосования, референдума, полученными с использованием средств ГАС «Выборы», статуса официальных итогов.

Государственная автоматизированная система «Выборы» соответствует международным стандартам и конституционным основам федеративного государства, обладает спецификой правового регулирования использования современных информационных технологий в демократическом обществе. В соответствии с международными стандартами усовершенствованная ГАС «Выборы» прошла сертификацию в установленном законодательством порядке и была допущена к подготовке и проведению федеральных и региональных выборов. Обновленная ГАС «Выборы» соответствует принципам демократических выборов и рекомендациям, содержащимся в документах Специальной междисциплинарной группы специалистов по правовым, функциональным и техническим стандартам электронного голосования, действующей под эгидой Совета Европы. В том числе выполняются требования правовых и организационных стандартов. Это касается прозрачности системы, осуществления контроля и подотчетности, устойчивости, защищенности и безопасности информации.

При изучении влияния ГАС «Выборы» на информационноправовое пространство затрагивается несколько отраслей правовой науки, и во многом нормы, регламентирующие функционирование ГАС «Выборы», имеют двойную отраслевую природу. В этом плане принятый Федеральный закон о ГАС «Выборы» является первым комплексным правовым актом высшей юридической силы, регулирующим вопросы автоматизации и системы информационного обеспечения в ходе проведения избирательной кампании.

Принятие закона стало итогом десятилетней работы1, связанной с реализацией указа Президента РФ «О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы”»[993] [994] от 23 августа 1994 г. № 1723. Общество получило универсальный инструмент контроля за ходом подготовки и проведения выборов с помощью компьютерных технологий.