<<
>>

Гарантии всеобщего избирательного права (на примере участия в выборах иностранных граждан)

Принцип всеобщего избирательного права традиционно рассматривается в конституционном праве в качестве базовой гарантии, требующей дополнения такими условиями демократического общества как свобода собраний, реальная возможность политического выбора, осведомленность избирателей о своих

правах .

Отмеченный принцип преимущественно исследуется в отношении права российских граждан, достигших необходимого возраста, избирать и быть избранными, а также участвовать во всех избирательных действиях.

Основы данного принципа были заложены в современной избирательной системе страны Конституцией РФ, принятой 12 декабря 1993 г., но с тех претерпели некоторые изменения, прежде всего в связи с внесением изменений в ст. 4 действующего рамочного закона. Как известно, эти изменения носили двоякий характер: в одних случаях ограничивали пассивное избирательное право граждан (на примере запрета на избрание граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий их право на постоянное проживание на территории иностранного государства), в других - расширяли рамки права граждан избирать и быть избранными. Так, в 2009 г. до 18 лет был снижен возрастной ценз для получения гражданами пассивного избирательного права на выборах депутатов представительных органов муниципального образования[77] [78], в 2002 г. рамочным законом была предусмотрена возможность предоставления законом активного избирательного права гражданам, место жительства которых расположено за пределами избирательного округа.

Более десяти лет тому назад электоральный корпус в Российской Федерации был увеличен не менее интересным путем - за счет наделения избирательными правами некоторых категорий иностранных граждан[79]. Тем самым содержание принципа всеобщего избирательного права было в значительной степени приближено к его наименованию. Прошедший с момента учреждения соответствующей нормы период ее реализации позволяет сделать некоторые выводы относительно перспектив ее гарантирования. Проанализируем особенности правового статуса иностранных граждан как избирателей и кандидатов в России, обратившись к зарубежной и международной практике регулирования вопроса.

Категория избирательной правосубъектности, характеризующая возможность наделения лица избирательными правами и обязанностями, традиционно рассматривается как предпосылка и неотъемлемое условие обладания статусом индивидуального субъекта избирательного права. Ее структурные компоненты - правоспособность, дееспособность, деликтоспособность, - по-разному объективируются в электоральных правоотношениях с различным составом участников. Как известно, объем правового статуса гражданина максимален; характер же составляющих такой статус прав, свобод и обязанностей иностранных граждан зависит от особенностей общественно-исторического развития конкретного государства. В этом вопросе, как справедливо отмечает Н.В. Витрук, «...был

пройден путь от полного отрицания прав иностранцев до максимального их

80

уравнивания с правами отечественных граждан» .

Иностранные граждане в государстве пребывания наделяются либо национальным режимом, либо специальным, либо режимом наибольшего благоприятствования.

Все зависит от того, о каком праве иностранца идет речь, - личном, политическом, социально-экономическом или культурном. Приведенные права имеют специфику признания и реализации для иностранных граждан: если в личных, социально-экономических и культурных правах последние приравниваются в статусе (за некоторым исключением) к собственным гражданам, что позволяет констатировать применение национального режима к иностранцам, то политические права, посредством реализации которых осуществляется управление государством, традиционно являются характеристикой правового положения гражданина.

Вместе с тем процессы интернационализации, происходящие на международном уровне, способствуют постепенному распространению действия по- [80] литических прав на лиц, не состоящих в гражданско-правовых связях с государством пребывания. Анализ российского и зарубежного законодательства по этому вопросу позволяет выделить три категории политических прав: политические права, предоставляемые всем иностранным гражданам; политические права, предоставляемые отдельным группам иностранных граждан; политические права, не предоставляемые иностранным гражданам.

К первой категории можно отнести право на объединение, распространяемое законодательством большинства государств на «каждого» (ст. 30 Конституции РФ, ст. 36 Конституции Республики Беларусь, ст. 58 Конституции Польши), право обращений (ст. 17 Основного закона ФРГ, ст. 15 Конституции Японии). Право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей можно одновременно отнести как ко второй, так и к третьей категории.

К числу наиболее важных элементов политического статуса личности традиционно относится право граждан избирать и быть избранными в органы власти. В современных демократических государствах выборы являются основополагающим условием легитимности таких органов, реализующих народный суверенитет в течение установленного законодательством срока. Исторический анализ форм народовластия свидетельствует, что уже во времена античности только за гражданами признавалось право участвовать в политической жизни государства. Правовые системы Древней Греции, Древнего Рима включали нормы о посещении представительных собраний, занятии выборных должностей лицами, имеющими статус граждан. Например, афинское законодательство предписывало исключать из списков лиц, участвующих в выборах, «имена тех, кто не был рожден от отца-гражданина и матери-гражданки» .

Доминирование принципа гражданства (подданства) в качестве условия участия в выборах характерно и для средних веков. Так, в Италии, при формировании органов местного самоуправления избирательными правами наделялись полноправные граждане - рыцари, вальвассоры и купечество, владевшее [81]

землей . Вместе с тем нельзя отрицать участия иностранцев в средневековом избирательном процессе. Так, институт «подесты» (правителя, возглавляющего коммуну в Италии) предполагал выдвижение кандидатуры из числа иностранцев, достигших 30 лет, имевших рыцарское звание и хорошую репутацию. А.К. Дживилегов объяснял такую особенность итальянского права тем, что «иностранец, человек чуждый партийных симпатий и антипатий, был гораздо более беспристрастным судьей и администратором, чем местные консулы»[82] [83].

В более поздних зарубежных правовых актах также не исключалось участие в выборах лиц иностранного происхождения, хотя не всегда их можно было рассматривать в качестве иностранных граждан. В ст. 25 Регламента Франции «О созыве Г енеральных Штатов» предусматривалось участие в работе приходских собраний, назначавших депутатов, прирожденных или натурализованных французов, достигших 25-летнего возраста, имеющих законное место жительства и включенных в список платящих налоги. Аналогичная норма закреплялась в Конституции Франции 1791 г., которая в качестве активных граждан (т.е. участвующих в выборах) рассматривала французов по рождению или лиц, вступивших во французское гражданство.

В следующем французском Основном законе 1793 г. избирательные права были предоставлены иностранцам, достигшим 21 года, проживающим во Франции в течение одного года, жившим своим трудом, приобретшим собственность, женившимся на француженке, усыновившим ребенка или принявшим на иждивение старика. Причем В.В. Маклаков подчеркивает включение в статью 4 Конституции «удивительной по представлениям сегодняшнего дня» нормы о наделении каждого иностранца, имеющего «достаточные заслуги перед человечеством», правами французского гражданина[84]. Очевидно, к таким правам следовало причислять и избирательные. Впрочем, как показывает анализ историко-правовых документов, наделение лиц активным и пассивным избирательным правом было обусловлено не столько гражданским статусом, сколько принадлежностью к тому либо иному сословию.

В целом, до середины XX в. участие иностранных граждан в выборах какого-либо уровня не было характерным. В науке подчеркивалось, что «...ни в одной стране право голоса не предоставляется иностранцам» .

Сегодня наблюдается тенденция все более широкого наделения иностранных граждан политическими правами. Особенно характерно это для института выборов, - во многих современных международно-правовых документах отмечается целесообразность участия «неграждан» в определенных избирательных кампаниях. Справедливости ради заметим, что такие правовые акты в международном праве пока не превалируют.

По наделению лиц избирательными правами международные документы можно разделить на четыре группы: гарантирующие участие в выборах граждан (например, ст. 66 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., п.7.3 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., раздел V Рекомендаций Бюро по демократическим институтам и правам человека по анализу законодательной базы выборов 2001 гю, ст. 23 Американской конвенции о правах человека 1969 г., ст. 13 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г.); гарантирующие участие в выборах (управлении своей страной как непосредственно, так и через свободно избранных представителей) каждого человека (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., п. 2 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 43/157 «Повышение эффективности принципа периодических и подлинных выборов» 1988 г., п.3 одноименной резолюции 46/137 1991 г., раздел «Права человека, демократия и верховенство закона» Парижской хартии для новой Европы 1990 г.; к рассматриваемой группе документов нам представляется возможным отнести акты, регламентирующие участие населения в выборах, - например, ст. 3 Декларации о принципах местного самоуправления в государст- [85]

вах - участниках Содружества (СНГ) 1994 г.); ограничивающие политическую (в том числе и избирательную) правосубъектность иностранцев (ст. 16 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., п. 7 ст.1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ 2002 г.); разрешающие иностранным гражданам участвовать в выборах.

Документы последней группы, как правило, регулируют право иностранцев участвовать в муниципальных выборах и носят партикулярный характер. Так, п. 5.3 Отчета ОБСЕ/БДИПЧ «Существующие обязательства по проведению демократических выборов в государствах - участниках ОБСЕ» 2003 г. ссылается на право лиц, не являющихся гражданами, принимать участие в голосовании на выборах регионального и местного уровней при условии, что это предусмотрено соответствующим международным соглашением или продиктовано иными обстоятельствами[86]. Из текста приведенного пункта Отчета следует, что иностранные граждане могут принимать участие в двух видах выборов - региональных и местных. Однако если в российской электоральной практике региональными выборами считаются выборы в органы государственной власти субъектов Федерации, то использование в документах ОБСЕ термина в аналогичном значении вряд ли возможно. По нашему мнению, в Отчете имеется в виду участие иностранцев в выборах в наднациональные властные структуры определенного региона (например, ЕС). Такой вывод автора основывается как на анализе избирательной практики зарубежных государств, так и на основе изучения других международных норм.

Важнейшим международным документом, регламентирующим политические права иностранных граждан, является Конвенция об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне 1992 г. Ст. 6 названной конвенции обязует государства предоставлять всем иностранным резидентам право голосовать и быть избранными на выборах в органы местного самоуправления при условии, что они отвечают тем же правовым критериям, что и граждане, и проживают на территории государства постоянно и на законных основаниях в течение пяти лет, предшествующих выборам . Впрочем, эта же статья признает право государств, принимающих на себя обязательства по Конвенции, ограничить иностранных граждан «только правом голоса». Очевидно, подразумевается ограничение пассивного избирательного права иностранных резидентов.

Своеобразный ценз оседлости как условие для участия в выборах предусматривается и Сводом рекомендуемых норм Венецианской комиссии при проведении выборов 2002 г. В первом разделе содержится предложение государствам разрешать иностранцам участвовать в местных выборах, «если они проживают в данной местности дольше определенного срока» . Учитывая, что в своем Пояснительном докладе при анализе данной нормы Комиссия ссылается на Конвенцию Совета Европы об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне 1992 г.[87] [88] [89], общепринятым цензом оседлости для признания избирательного статуса иностранцев можно считать срок в 5 лет.

Как видно из приведенных международных документов, тенденция к наделению активным и пассивным избирательным правом иностранных граждан на муниципальном уровне первоначально была характерна для государств Европы. Отчасти это обусловлено введением института единого европейского гражданства. Так, Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г. предусматривает право граждан Союза в государстве-члене, в котором они проживают, «голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах на тех же условиях, что и граждане этого государства»[90]. Однако интегративные тенденции на постсоветском пространстве актуализировали этот вопрос и для стран СНГ. Об этом свидетельствует п.1.1 Рекомендаций Парламентской ассамблеи государств - участников СНГ для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами 2002 г., устанавливающий, что «государство может стремиться к тому, чтобы иностранным гражданам и лицам без гражданства, постоянно и на законных основаниях проживающим на его территории, было предоставлено право избирать и быть избранным в органы местной власти (органы местного самоуправления) при условии, что они отве-

91

чают тем же критериям, что и граждане государства» .

Очевидно, речь идет о возрастном цензе, требовании к месту жительства для реализации активного избирательного права, отсутствии решения суда о недееспособности либо приговора суда, предусматривающего содержание лица в местах лишения свободы.

Допустимость избирательной правосубъектности иностранцев не исключается и Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ 2002 г. К такому выводу позволяет прийти сравнительный анализ п.7 ст.1 официального текста данного документа и его проекта, одобренного в 2001 г. на заседании Постоянной комиссии по правовым вопросам Межпарламентской Ассамблеи государств - Участников СНГ. Как известно, проект документа предусматривал не только запрет какого- либо прямого или косвенного участия иностранных граждан в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей подготовке и проведению выборов в органы государственной власти и местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц, но и не допускал участия данной категории «неграждан» в выдвижении и избрании депутатов, выборных должностных лиц . Однако последний запрет не был включен в официальный текст документа. [91] [92]

В некоторых универсальных международных соглашениях предусматривается участие в выборах отдельных категорий иностранных граждан. Так, Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. в ст. 41 предусматривает право упомянутых лиц избирать и быть избранными в государстве пребывания в соответствии с его законодательством . В развитие этой нормы Заключение ПАСЕ 232 (2001) «О проекте рекомендации Комитета министров государствам-членам «Об участии граждан в общественной жизни на местном уровне» 2001 г. установило, что «в случаях отсутствия права голоса на выборах в местные органы власти для всех территорий, где проживают долговременные трудящиеся-мигранты, необходимо предусматривать специальные формы представительства и волеизъявления»[93] [94] [95].

По нашему мнению, такими формами представительства и волеизъявления могут быть референдумы, сходы, участие в территориальном общественном самоуправлении, в некоторых случаях - правотворческая инициатива. Впрочем, само Заключение № 232 непосредственно упоминает лишь консультативные процедуры и референдумы, а «...в определенных случаях участие в таких процедурах [консультативных процедурах и референдумах - В.В.] должно быть открыто не только для имеющих право голоса граждан, но также и для

95

постоянно проживающих лиц» , в том числе и иностранных граждан.

Аналогичный «выборочный» подход в решении вопроса о наделении избирательными правами отдельных категорий «неграждан» предлагался Генеральной Ассамблеей ООН при планировании раздела Палестины на два государства - Еврейское и Арабское, и Город Иерусалим, что влекло проведение выборов в Учредительные Собрания двух государств. В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 181 (II) 1947 г. провозглашалось наделение избирательными правами в каждом государстве не только палестинских граждан, проживав- штих в данном государстве, но и арабов и евреев, не имевших соответствующего гражданства, место жительства которых находилось в этом государстве, и представивших до выборов заявление о своем желании стать гражданами данной страны[96]. Как известно, реализации данной рекомендательной нормы помешал разразившийся в 1948 г. арабо-израильский конфликт, однако попытка «выравнивания» политического статуса лиц разной гражданской принадлежности путем наделения их равными избирательными правами была безусловным достижением того времени.

Анализ международных документов, предусматривающих участие «неграждан» в выборах, позволяет выделить некоторые стандарты такого участия:

а) ограничение уровнем муниципальных выборов;

б) возможность наделения «неграждан» как активным, так и пассивным избирательным правом;

в) нахождение на территории государства пребывания на законных основаниях;

г) наличие ценза оседлости либо требование постоянного проживания;

д) установление национального режима среди обязательных условий для обладания избирательными правами.

Как видим, вышеприведенные международные документы регламентируют участие иностранных граждан в выборах в национальные органы власти, допуская в определенных границах их вмешательство во внутреннюю политическую жизнь государства. Однако такие правовые акты не исчерпывают перечень норм, посвященных избирательным правам иностранцев. В международном праве действуют документы, предоставляющие право отдельным категориям иностранных граждан, находящихся на территории государства пребывания, принимать участие в выборах в наднациональные политические структуры. В первую очередь имеются в виду акты первоначально европейских сообществ, а затем и Европейского Союза.

На сегодняшний день путем прямых выборов формируется один орган ЕС - Европейский парламент. Подобный элемент прямой наднациональной демократии появился лишь в конце XX в. В Договоре, учреждавшем Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) 1951 г., парламент, именуемый Общей ассамблеей, наделялся лишь одним, но достаточно весомым правом - отправлять членов Верховного органа в отставку. По сути, первоначальный вариант формирования парламента основывался на принципе косвенных выборов - парламентарии делегировались национальными законодательными органами. В связи с подписанием в 1957 г. Договоров о создании Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом) и Европейского экономического сообщества (ЕЭС) наметились изменения в европейской избирательной системе. В. Шемятенков называет Римские договоры первой попыткой перехода к прямым выборам депутатов, не отменившей, тем не менее, принцип делегирования депутатов национальными законодательными собраниями[97] [98].

Заметим, что документы европейских сообществ были ориентированы, главным образом, на защиту экономических и личных прав граждан и признание правосубъектности личности на международной арене (свобода передвижения физических лиц, перемещения товаров и услуг). Лишь в 70-х гг. в состав такого правового достояния индивидов официально были включены политические права - в связи с расширением полномочий Европейского парламента (получение права контроля над бюджетом ЕС) введены прямые всеобщие выборы в эту наднациональную европейскую структуру. Акт о выборах представителей в Европейский парламент путем всеобщего и прямого голосования от 20 сентября 1976 года отразил этот принцип непосредственной демократии .

Несмотря на предоставление политических прав физическим лицам, Акт непосредственно избирательные права иностранных граждан при выборах депутатов Европейского парламента не регулировал. Не исключая такую возможность (в ст.1 регламентировался вопрос участия в наднациональных выборах «представителей народов государств, объединившихся в Сообщество»), документ 1976 г. предписывал присоединившимся странам устанавливать процедуру выборов в Европейский парламент национальным законодательством до вступления в силу единообразной процедуры, разработанной самим парламентом. То есть непосредственного регулирования международными нормами избирательной правоспособности иностранных граждан государств сообществ, находящихся на территории другого члена сообществ, в европейском праве вплоть до начала 1990-х гг. не было. Ст. 39 Хартии Европейского Союза лишь закрепляла право граждан ЕС реализовывать активное и пассивное избирательное право на выборах в Европейский парламент на территории Союза.

Подчеркнем, что в рамках ЕС предоставляется право на участие в наднациональных выборах не всем иностранцам, законно находящимся на территории государств ЕС (к моменту заключения Маастрихтского договора количество легальных иммигрантов в странах ЕС достигло 17 млн. человек, т.е. около 5% населения ЕС) [99], а лишь гражданам ЕС, т.е. лицам, имеющим гражданство государств-членов, находящимся на территории другого государства Союза. Граждане третьих стран, являющиеся легальными резидентами в государствах ЕС, избирательными правами не обладают.

Регулирование участия иностранных граждан в европейских выборах было осуществлено Директивой Совета от 6 декабря 1993 г. № 93/109. Этот документ непосредственно посвящен осуществлению права избирать и быть избранным на выборах Европейского парламента гражданами Союза, проживающими в государствах-участниках, гражданами которых они не являются. Основные критерии здесь - определение избирательной правоспособности по правовым актам страны гражданской принадлежности; уведомительный характер участия в выборах[100]; возможность ограничения избирательных прав граждан

ЕС, реализуемых по месту постоянного пребывания, цензом оседлости до 5 лет. Последнее правило допустимо для государств Союза, в которых наблюдается количественное превышение гражданами ЕС (кроме граждан страны пребывания) 20% общей численности избирателей. Как отмечает В.И. Лафитский, этим правом в истории европейских выборов воспользовался лишь Люксембург[101] [102].

Естественно, что нормы международного и европейского права оказали влияние и на современное национальное законодательство государств, хотя какой-либо единой формулы избирательного статуса иностранных граждан до сих пор не выработано. В этом вопросе наблюдаются разнообразные вариации - от полного исключения иностранцев из политической жизни государства до разрешения участвовать в общегосударственных выборах. Примером первого может выступить опыт Саудовской Аравии, на который сослался А.М. Арбузкин при анализе политической системы этой страны. В середине 80-х гг. итогом борьбы иностранных рабочих за свои права было решение саудовского правительства о массовом фрахтовании самолетов и вывозе недовольных из страны с последующей заменой их новыми иностранными рабочими . От такого полного игнорирования иностранцев во внутригосударственной политической жизни разительно отличается опыт стран Британского Содружества, допускающих в некоторых случаях граждан Содружества к формированию высших органов государственной власти, о чем будет сказано ниже.

Участие иностранных граждан в выборах регулируется актами различной юридической силы зарубежных правовых систем. В некоторых странах на высшем конституционном уровне содержатся предпосылки для включения иностранцев в число избирателей. Так, в ст. 51 Основного закона Италии 1947 г. предусматривается, что итальянцы, не являющиеся гражданами Республики, могут быть приравнены в законодательном порядке к гражданам страны в отношении занятия выборных должностей. Ст. 13 Конституции Испании допускает наделение иностранцев активным и пассивным избирательным правом на условиях взаимности в силу договора или закона.

Более распространено регулирование представительства иностранцев детализирующим конституции законодательством о выборах. Причем подобная регламентация зачастую носит расширительный характер. Так, в порядке детализации испанской конституции ст. 6 Закона «О правах и свободах иностранцев, проживающих на территории Испании» 2000 г. не только подтверждает избирательные права иностранцев-резидентов на муниципальных выборах, но и гарантирует защиту прав тех иностранных граждан, которые не могут участвовать в местных выборах. Речь идет о предоставлении права выбрать демократическим путем среди них собственных представителей для принятия участия в дебатах и решениях муниципалитетов, к которым они относятся .

Внутригосударственные нормы разрешают, как правило, участие иностранных граждан в трех видах выборов - муниципальных, наднациональных и социальных. Поскольку в зарубежной научной доктрине местные выборы относятся к категории административных (т.е. не связанных с формированием органов власти, реализующих государственный суверенитет), то внутреннее законодательство государств соответствует международным нормам о наделении иностранных граждан избирательными правами на местном уровне.

Базовым критерием для участия иностранцев в национальных выборах в зарубежных государствах является невозможность реализации национального суверенитета, олицетворяющегося с деятельностью центральных органов власти. В актах некоторых зарубежных структур прослеживается превалирование идеи государственного суверенитета, реализуемого публичными органами, над

104

принципом народного суверенитета, принадлежащего всему населению .

Так, Конституционный Совет Франции в решении от 9 апреля 1992 г. признал неконституционным предоставление активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах иностранцам - гражданам других государств ЕС на том основании, что посредством муниципальных выборов из- [103] [104] бираются муниципальные советники, в свою очередь участвующие в выборах сенаторов. Дело в том, что книга II «Выборы сенаторов от департаментов» Избирательного кодекса Франции 1964 г. предусматривала избрание сенаторов от департаментов избирательной коллегией, состоящей из депутатов, региональных советников и советников Собрания Корсики, генеральных советников, а также делегатов муниципальных советов или заместителей этих делегатов[105]. Тем самым участие иностранных граждан в муниципальных выборах предоставляло им возможность влиять на формирование Сената, т.е. реализовывать национальный суверенитет, принадлежавший французским гражданам.

В последующем для ликвидации вышеназванной коллизии нормы Конституции Франции 1958 г. были модернизированы. В 1992 г. на конституционном уровне участие иностранцев - граждан ЕС в муниципальных выборах было подтверждено, но с ограничением - им запрещалось осуществлять функции мэров или их заместителей, участвовать в назначении выборщиков сенаторов и в выборах сенаторов. В отделе 1 -bis раздела IV Избирательного кодекса в числе требований для иностранцев для участия в выборах муниципальных советников и членов Совета Парижа предусматривается гражданство ЕС, постоянный характер пребывания, избирательная правоспособность в государстве своего основного гражданства.

Исходя из идеи принадлежности суверенитета гражданам государства пребывания, к участию в выборах в центральные органы власти в большинстве зарубежных стран иностранцы не допускаются. Эта норма логически соответствует жестким требованиям к формированию высших властных структур государства. Так, согласно Конституции США кандидатом в Палату представителей может быть лицо, состоящее в гражданстве США не менее 7 лет; в Сенат - не менее 9 лет. Кандидатом в Президенты США не может быть натурализованный гражданин. Справедливости ради заметим, что в США гражданство - основополагающее требование для участия в выборах. Глава 20 «Избирательное право» Свода законов США 2000 г. Предусматривает: «всем гражданам США... будет дано право участвовать во всех выборах», «никакой ценз или предварительное условие. не могут быть установлены.., если они повлекут ограничение или лишение права голоса любого гражданина США»[106] [107].

Более того, в американском законодательстве, в отличие от большинства национальных правовых систем, предусматривается специальный состав правонарушения, посвященный участию иностранных граждан в выборах. Имеется в виду ст. 611 раздела 18 Свода законов, в которой установлена ответственность за осуществление права голоса иностранцами на выборах Президента, Вице-президента, выборщика Президента, члена Сената, члена Палаты представителей, делегата от округа Колумбия или постоянного представителя. В качестве санкции предусматривается штраф в размере до 1 тыс. долларов и (или) лишение свободы сроком до одного года. Как отмечает С.П. Кубанцев, из этой нормы могут быть исключения для приемных детей, чьи родители являются гражданами США, лиц, постоянно проживающих на территории США до 16 лет, иностранцев, разумно полагавших, что они являются гражданами США .

Этот состав правонарушения тем более уникален, что в других правовых системах ответственность устанавливается, как правило, за более общие деяния - за участие в выборах лиц, не имеющих на то права (ч.1 § 107-а УК Германии), незаконное участие в выборах (ст. L.86 Избирательного кодекса Франции). Впрочем, законодательство США долгое время отличалось еще одной редкой санкцией в электоральной сфере - ст. 401 (е) Закона о гражданстве 1940 г. предусматривала лишение американского гражданства лиц, принимавших участие в выборах в другом государстве. В 1967 г. эта норма была признана неконституционной, однако реализация пассивного избирательного права американскими гражданами за рубежом может при определенных условиях по-прежнему привести к названным последствиям (интересно, что в самих Штатах правом на участие в выборах органов публичной власти не обладают коренные жители этой страны - индейцы, проживающие в резервациях).

Вместе с тем интегративные связи, сложившиеся в некоторых государствах исторически, позволяют допускать иностранных резидентов к участию в выборах центральных органов страны пребывания. Так, в выборах Президента Черногории в 2008 г. активным избирательным правом были наделены 25 тысяч сербов (не имеющих гражданства Черногории), участвовавших в референдуме о независимости . Закон о народном представительстве Великобритании 1983 г. предусматривает право граждан Содружества или граждан Республики Ирландия участвовать не только в выборах муниципального управления в избирательных районах, но и в парламентских выборах любого округа[108] [109].

Можно утверждать, что избирательная правоспособность граждан Содружества в Великобритании шире, чем правоспособность остальных граждан ЕС, участвующих только в выборах местного уровня. Для граждан тех стран ЕС, которые одновременно являются участниками Содружества (Кипр и Мальта), сохраняются максимальные преференции, при этом граждане Республики Кипр и граждане Северного Кипра включаются в реестр избирателей, за исключением лиц с турецким гражданством. А.А. Вешняков объясняет такой благоприятный правовой статус граждан Содружества тем, что последние не рассматриваются в Великобритании в качестве иностранцев[110].

В рамках Содружества встречаются и другие примеры расширения электорального корпуса за счет «родственных» иностранцев. В Австралии могут голосовать как австралийские, так и британские подданные, которые в соответствии с требованием п.1 ст. 93 Акта о выборах 1918 г. были включены в избирательные списки по состоянию на 25 января 1984 г. В то же время в Канаде, управление в которой до сих пор осуществляется английской королевой, Законом о выборах 2000 г. введено положение о том, что активное избирательное право предоставляется только гражданам данной страны. Тем самым этим до-

кументом была аннулирована ранее признаваемая избирательная правосубъектность других британских подданных.

Заметим, что так называемые «соседские» оговорки, предоставляющие избирательные права гражданам пограничных государств, все же больше распространены на местном, а не на общегосударственном уровне выборов. Весьма демократично в этом вопросе законодательство Швеции и Финляндии, разрешающее участвовать в выборах в собрания уполномоченных ландстингов и коммун не только гражданам государств - членов ЕС, но и гражданам Норвегии и Исландии (при условии проживания на территории Швеции в течение 30 дней до дня голосования, на территории Финляндии - как минимум 51 день до дня голосования). Особенностью правовых систем данных государств можно считать предоставление права иным иностранным гражданам, постоянно проживающим на соответствующей территории, участвовать в местных выборах (в Швеции такой ценз оседлости составляет не менее трех последовательных лет, предшествовавших дню голосования, в Финляндии - не менее двух лет).

Второй случай наделения иностранцев правом участвовать в выборах, как уже отмечалось, связан с избранием наднациональных структур. Учитывая, что международные документы предусматривают установление национального порядка избрания членов Европейского парламента, внутригосударственные нормы детально регулируют участие избирателей в таких выборах. Однако если в вопросах создания избирательных округов, определения избирательного барьера, цензов в законодательстве государств - участников Союза имеются существенные различия, то в отношении участия иностранцев - граждан ЕС в европейских выборах устанавливаются единые стандарты.

Так, в ст. 2-1 Закона Франции от 7 июля 1977 г. № 77-729 «О выборах представителей в Европейский парламент во Франции» предусматривается, что граждане какого-либо государства ЕС, не являющиеся гражданами Франции, но проживающие на французской территории, могут участвовать в выборах представителей Франции в Европейский парламент на тех же условиях, что и французские избиратели, при соблюдении особых правил[111]. К числу таких правил относится представление письменного заявления с указанием гражданства, сведений об отсутствии лишения избирательных прав в государстве основной гражданской принадлежности, подтверждение осуществления избирательного права на европейский выборах только во Франции. Сведения о таких иностранных гражданах включаются в дополнительные списки и сообщаются в другие государства-члены ЕС для исключения возможности двойного голосования.

В соответствии со ст. 5 Закона № 77-729 граждане государства ЕС могут реализовывать пассивное избирательное право при выборах в Европарламент от Франции, если они достигли 23 лет, имеют во Франции реальный домицилий или непрерывно в ней пребывают и пользуются правом быть избранными в государстве, гражданами которого они являются. В случае, если французские граждане проживают на территории другого государства ЕС и реализовывают избирательное право в стране пребывания, то они не участвуют в наднациональных выборах во Франции. При этом избирательная правоспособность таких граждан зависит от французского законодательства; о наличии или отсутствии такой правоспособности Франция сообщает государствам, в которых французские граждане голосуют.

Нормы французского закона выступили образцом для других государств Союза, поэтому модель наделения избирательными правами граждан ЕС в законодательстве остальных 26 стран аналогична. Исключения связаны лишь с установлением разного возрастного ценза для реализации пассивного избирательного права и неодинаковых основ для лишения пассивного избирательного права. Для избирательной системы Г ермании характерно еще одно исключение, - в законе ФРГ от 8 марта 1994 г. «О выборах депутатов Европейского парламента» установлен экстерриториальный принцип участия в европейской избирательной кампании немцев. Имеется в виду признание избирательного статуса немцев, проживающих за пределами ЕС в случае, если срок такого проживания не превышает 25 лет.

Помимо участия иностранных граждан в муниципальных и наднациональных выборах, избирательное законодательство ряда стран включает их в избирательный корпус при проведении так называемых социальных выборов, которые могут называться корпоративными, профессиональными. Речь идет о регулируемом законодательством избирательном процессе в рамках какого- либо коллектива (организации), общественной структуры, выполняющей значимые социальные функции. Анализ зарубежной электоральной практики свидетельствует, что социальные выборы, к которым допускаются иностранцы, проводятся в негосударственных (общественных) объединениях, однако на процесс таких выборов может оказываться государственное влияние.

И.С. Власов приводит пример косвенного государственного участия в социальных выборах в сфере обязательного социального страхования в Г ермании - в этой стране выборы в представительные собрания уполномоченных по делам обязательного страхования на случай болезни, травм на производстве, профессиональной болезни и на другие случаи социальной незащищенности проходят каждые 6 лет на основе предложений профсоюзов, объединений индивидуальных тружеников, а также союзов предпринимателей. Организация подобных выборов в силу § 45 Социального кодекса Г ермании возложена на органы по проведению федеральных и провинциальных выборов в соответствии с Федеральным положением о выборах[112].

При проведении социальных выборов государство нередко устанавливает пределы участия в них иностранцев. Например, постановлением от 12 мая 1978 г. Государственный Совет Франции допустил иностранных студентов к избранию членов административных советов региональных центров университетских благотворительных учреждений (центр в Академии - в Нанси-Метз). В последующем эта практика распространилась на все профессиональные выборы. Конституционный совет Франции спустя четыре года подтвердил, что иностранные граждане должны обладать избирательными правами при выборах представителей социального обеспечения в административные советы касс социального обеспечения.

В некоторых зарубежных правовых системах иностранцы объявляются основными участниками избирательного процесса. Примером тому является учреждение в Германии особого института - Совета иностранцев, наделенного совещательными функциями по отношению к городским советам. Так, в соответствии с законом земли Северный Рейн-Вестфалия с 1994 года такие органы создаются во всех городах федеральной земли, население которых составляет более 5 тысяч человек, и призваны защищать права иностранного населения, отстаивать его интересы (прежде всего в социальной сфере), одновременно способствуя его интеграции . Подобные советы, разрабатывающие для органов публичной власти государства пребывания рекомендации, обязательные для рассмотрения, являются эффективным каналом международной интеграции.

История конституционного развития нашей страны знаменательна различными правовыми подходами к определению возможности иностранцев принимать участие в избирательном процессе. Элементы такого участия присутствовали уже на ранних этапах отечественного народного представительства. Достаточно вспомнить опыт Земских Соборов, избиравших на российский престол царей. Учитывая, что в качестве возможных кандидатур рассматривались кандидатуры иноземных принцев, а сами соборы основывались на принципе выборности и в литературе иногда назывались «избирательными соборами»[113] [114], можно с большой долей условности сделать вывод о наделении иноземцев пассивным избирательным правом. В более поздний дореволюционный период отечественной истории при наделении лиц избирательным статусом уже доминировал принцип подданства.

В п. 20 главы 5 Конституции РСФСР 1918 г. устанавливалась иная норма, в соответствии с которой «... из солидарности трудящихся всех наций, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства»[115]. В текстах последующих отечественных конституций отмеченная норма отсутствовала. Это способствовало появлению классической формулы выборов, выраженной А.Е. Постниковым в курсе по избирательному праву: «избирательное право не принадлежит проживающим на территории России иностранцам».

Запрет на реализацию активного и пассивного избирательного права иностранными гражданами сохранялся в российском праве вплоть до принятия второго рамочного закона (в ред. от 30 марта 1999 г.[116] [117]). Данный документ в виде общего правила запрещал иностранным гражданам осуществлять деятельность, способствующую или препятствующую выдвижению кандидатов (списков кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов. Очевидно, что эта общая формулировка включала запрет на реализацию как активного, так и пассивного избирательного права иностранцев. Исключение из правила было закреплено в пункте 8 ст. 4 рассматриваемого нормативного акта, устанавливающем, что в соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.

В юридической науке делались попытки обоснования противоречивости указанной нормы требованиям Конституции . По нашему мнению, такая точка зрения не является обоснованной. Действительно, Основной закон в ст. 32 провозглашает право именно граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Однако систематическое толкование этой статьи в совокупности с частью 3 ст. 62 Конституции позволяет распространить избирательные права и на иностранных граждан, но в пределах, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Для предоставления национального режима иностранцам при проведении муниципальных выборов в соответствии с рамочным избирательным законом требовались три условия:

наличие международного договора с государством (государствами), гражданам которого (которых) предоставляются избирательные права на территории России;

принятие федерального закона, разрешающего иностранным гражданам принимать участие в местных выборах;

наличие закона субъекта РФ, закрепляющего аналогичное право.

Ученые при анализе пункта 8 ст. 4 второго рамочного избирательного закона допускали альтернативное толкование в отношении последних двух условий участия иностранцев в муниципальных выборах. С. А. Авакьян отмечал необходимость отражения избирательных прав отмеченных лиц «в федеральном законе либо законе субъекта РФ» . На наш взгляд, построение рассматриваемой нормы все же предполагало совместное регулирование участия иностранных граждан в выборах как федеральным, так и региональными законами.

Впрочем, это была не единственная законодательная формулировка, вызвавшая сложности в толковании. Если в отношении первого условия сомнений в правоприменении не возникало, - очевидно, речь могла идти как о двустороннем, так и о многостороннем договоре, то в отношении второго условия оставались вопросы. Было неясно, какой именно закон имелся в виду: избирательный, закон о статусе всех иностранцев либо закон о статусе иностранцев определенной гражданской принадлежности.

Буквальное толкование пункта 8 ст. 4 рассматриваемого федерального закона допускало все три версии. Однако практика доказывала реалистичность только двух. Так, на уровне рамочного федерального закона допускалось уча- [118]

стие иностранных граждан в муниципальных выборах (п.8 ст. 4); кроме того, Федеральный закон от 10 июня 1997 г. № 89-ФЗ «О ратификации Договора о Союзе Беларуси и России и Устава Союза Беларуси и России»[119] [120] [121] признавал обязательность для нашей страны Устава Союза Беларуси и России, подписанного 23 мая 1997 г. Учитывая, что в ст. 18 вышеназванного Устава допускалось право граждан Союза, постоянно проживающих в другом государстве - участнике Союза, избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства, то рассматриваемый федеральный закон косвенно разрешал гражданам Белоруссии участвовать в муниципальных выборах на территории РФ. Что же касается закона о статусе всех иностранцев, то новый нормативный акт о правовом положении иностранных граждан находился на стадии разработки, а Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-Х «О правовом положении иностранных граждан в СССР» не предусматривал возможности

наделения этой категории лиц избирательными правами.

По свидетельству Ю.А. Веденеева, единственным для нашей страны международным договором, допускающим на момент вступления в силу второго рамочного избирательного закона участие иностранных граждан в муниципальных выборах, являлся Устав Союза Беларуси и России 1997 г. . С учетом

этого факта многие субъекты РФ, включившие в свое законодательство норму о наделении избирательными правами иностранцев, предоставляли гражданам Белоруссии возможность участия в муниципальных выборах.

Например, в Амурской области такая возможность впервые была предусмотрена пунктом 6 ст. 34 Избирательного кодекса 1999 г., установившем, что «в списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет и не подпадающие под действие пункта 4 статьи 3 настоящего Кодекса (признанная судом недееспособность или нахождение в местах лишения свободы по приговору суда - В.В.), постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы».

Следующий важный этап правового регулирования участия иностранных граждан в муниципальных выборах приходится на 2002 г., хотя в истории деятельности российского парламента по вопросам электорального поведения иностранцев известна и более ранняя дата - 23 февраля 2001 г. В этот день в Государственную Думу был внесен курьезный законопроект, предусматривавший изменение федерального избирательного законодательства. По свидетельству

B. Кривцова, в одной из поправок было изложено следующее: «На выборах, назначенных в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, если основанием для назначения указанных выборов послужили...».

Буквальное толкование приведенного текста позволяло, как шутливо выразился автор, «не доверять гражданам РФ (внося запрет на выдвижение ими своих кандидатур), уже обманувших один раз ожидания избирателей, и предоставить возможность для реализации пассивного избирательного права исключительно гражданам иностранных государств и лицам без гражданства» . Этот юридиче

ский курьез не был привнесен в правовую систему РФ (за основу была взята формулировка пункта 7 ст. 28 второго рамочного закона), что не помешало дальнейшему реформированию статуса данной категории избирателей.

Действующий рамочный закон уже содержал усовершенствованные законодательные формулы об участии иностранцев в выборах. Пункт 10 ст. 4 рассматриваемого документа установил, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного само- [122] управления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. Предложенная правовая формула содержала несколько новелл.

Так, для участия иностранцев в избирательных действиях требовалось наличие двух, а не трех, как раньше, условий - заключение международного договора и принятие закона. В последнем случае четко не определялся вид такого закона (федеральный, закон субъекта РФ), что породило различные варианты толкования этой нормы. Под названными законами иногда понимаются «федеральные законы, законы субъектов РФ», причем разделительная запятая, скорее, исключает возможность автономного регулирования избирательной правоспособности иностранцев уровнем только федерального закона либо нормами исключительно регионального правового акта (Ю.А. Веденеев); в других случаях указывается на достаточность федерального регулирования этого вопроса (В. А. Лебедев); некоторые авторы отмечают возможность регулирования статуса избирателя-иностранца как федеральными законами, так и законами субъектов РФ, что уже допускает некоторую альтернативность (О.Е. Кутафин).

По нашему мнению, термин «закон», упомянутый в пункте 10 ст. 4 Федерального закона 2002 г., следует толковать с учетом статей 71, 72 Конституции РФ. Поскольку вопросы избирательного права относятся к сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, т.е. составляют совместное ведение РФ и субъектов РФ, а заключение международных договоров, в том числе об участии граждан в выборах на территории государства пребывания, - исключительная прерогатива РФ, то в современных условиях возможность автономного регулирования субъектами РФ правоспособности иностранцев на местных выборах следует исключить.

Кроме вышеназванной особенности определения статуса иностранных граждан, выделим еще одну. Если прежде закон предписывал участие иностранцев в выборах «в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации», что позволило нам выделить три допустимых вида федеральных законов, то действующий рамочный закон использует иную формулировку: «на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом» иностранные граждане участвуют в выборах, т.е. подчеркивается процессуальный аспект регулирования электоральных отношений. Следовательно, подразумевается именно избирательный закон.

Впрочем, в российскую правовую систему в начале XXI в. вошло еще два новых федеральных нормативных акта, подтвердивших права иностранцев на участие в муниципальных выборах. Имеются в виду Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» , декларирующий в ст. 12 право постоянно прожи

вающих в РФ иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , закрепивший в пункте 1 ст.

3, что «иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами».

Такое множественное федеральное регулирование одного и того же вопроса, безусловно, подчеркивает важность идеи избирательной правосубъектности иностранных граждан для России. Сегодня в юридической науке обсуждаются вопросы совершенствования данных норм, исключения из них отдельных «шероховатостей», ставятся задачи по уточнению избирательного статуса иностранцев. Это возможно путем создания единых электоральных стандартов в различных законах, регулирующих правовое положение иностранных граждан. Необходимо уточнить, какие правовые документы должны являться осно- [123] [124] вой избирательных прав иностранцев (международные договоры РФ и законы, как отмечается в действующем рамочном законе, международные договоры РФ и федеральные законы, как устанавливается в Федеральном законе о местном самоуправлении, или только федеральные законы, как отражено в Федеральном законе об иностранных гражданах).

Учитывая, что наиболее благоприятные условия для иностранцев в нашей стране создает избирательное законодательство, именно его формулировка должна стать универсальной для различных нормативных актов российского права. Целесообразно в законы об иностранных гражданах и о местном самоуправлении включить единую норму о том, что «участие иностранных граждан в выборах на территории Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Вторым направлением совершенствования отечественного законодательства выступит, очевидно, унификация требований к проживанию иностранных граждан на территории муниципального образования для наделения их избирательными правами. Федеральный закон об иностранных гражданах, наряду с рамочным избирательным законом, устанавливает принцип постоянного проживания для наделения иностранцев правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении, по сути, наделяет избирательными правами не только постоянно, но и преимущественно проживающих иностранцев. Если руководствоваться требованиями пункта 6 ст. 1 рамочного избирательного закона, то в вопросах выборов он имеет приоритет. Поэтому Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее - ЦИК России), рассматривая коллизию о законодательных требованиях к продолжительности проживания иностранных граждан на территории России, с учетом части 4 ст. 15 Конституции РФ, предложила для разрешения противоречий в каждом конкретном случае руководствоваться нормой, содержащейся в международном договоре . А поскольку в международных [125] договорах, как правило, употребляется терминология, использованная в рамочном избирательном законе, преимущество отдается именно ему.

Сегодня в нашем государстве практика предоставления избирательных прав иностранным гражданам на муниципальных выборах достаточно распространена. По данным ЦИК России[126] [127] [128], в числе действующих международных договоров РФ, предусматривающих право иностранных граждан на участие в местных выборах и референдумах, считаются договоры с Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Армения, с Туркменистаном .

Первые два договора предусматривают предоставление активного и пассивного избирательного права при выборах в представительные органы муниципальных образований, глав муниципальных образований, не являющихся главами местных администраций, а также права на участие в местном референдуме. В соглашении с Туркменистаном гражданам договаривающейся стороны предоставляются те же права, но в несколько расширенном составе, - им разрешается принимать участие в выборах глав муниципальных образований, без ограничения для глав местных администраций. Наименьший объем в сфере непосредственной демократии предоставляет договор с Арменией, этот документ предусматривает лишь право постоянно проживающих иностранцев на участие в местном референдуме .

Участие в муниципальных выборах отдельных категорий иностранцев в стране проживания не исключается еще как минимум двумя межгосударственными соглашениями с бывшими союзными республиками, в которых участвует Россия. Имеется в виду Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства, 1998 г., и Договор между РФ и Республикой Грузия о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Республики Грузия, и граждан Республики Грузия, постоянно проживающих на территории РФ, 1995 г. Однако эти соглашения в силу не вступили.

Важность рассматриваемого института и ограниченный перечень государств, граждане которых допускаются к участию в политической жизни российских муниципальных образований, актуализируют в современных условиях вопрос сбора и обработки статистических данных о количестве иностранцев, наделенных избирательной правоспособностью и реализовавших избирательные права. Сегодня такая статистика отсутствует, что порождает зачастую необоснованные критические отзывы исследователей, подчеркивающих недостаточную эффективность рассматриваемых норм рамочных избирательных законов . Условием совершенствования практики избирательных кампаний в России с привлечением иностранцев является модернизация системы учета избирателей, использующей комплексы средств автоматизации ГАС «Выборы».

Пункт 3 ст. 17 действующего рамочного избирательного закона устанавливает, что иностранные граждане в случаях, рассмотренных выше, включаются в списки избирателей при проведении выборов в органы местного самоуправления. Ввиду отсутствия системы обязательного учета иностранных гра- ждан-избирателей, на практике комиссии обращаются к явочному порядку голосования иностранцев на местных выборах, дополняя список избирателей- граждан РФ. Естественно, это не позволяет ответить на вопрос: какое же количество иностранных граждан из имеющих право участвовать в муниципальных выборах приняло участие в голосовании? Получается, что сегодня в России из- [129] бирательный корпус является не юридическим, а потенциальным, т.е. включающим некоторую долю незарегистрированных избирателей.

В Положении о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденном Постановлением ЦИК России от 6 ноября 1997 г. , не предусматривается учет такой

категории избирателей как иностранцы. Однако введение подобного учета как направление модернизации регистра избирателей в процессе развития Г АС под руководством Федерального центра информатизации при ЦИК России, - возможно, вопрос недалекого будущего. Как и в России, в государствах Европы переход от явочной к обязательной системе регистрации избирателей-

131

иностранцев также нельзя считать завершенным .

Второе условие эффективности участия в российских выборах граждан зарубежных государств предполагает надлежащее информирование участников избирательного процесса о содержании как международных договоров, так и избирательного законодательства. Эта задача решается в современной России. В единые дни голосования на избирательных участках (в участковых избирательных комиссиях) размещаются специальные памятки, информирующие о категориях иностранных граждан, которым надлежит выдавать бюллетени при проведении выборов, о порядке и основаниях их участия в выборах.

В Российской Федерации в отличие от зарубежных стран участие иностранных граждан в выборах конституционной судебной практикой не рассматривалось сквозь призму идеи государственного суверенитета, реализуемого публичными органами; соответствующий вопрос ограничивался анализом статуса бипатридов с российским гражданством при выборах органов государственной власти. В определении Конституционного Суда РФ от 4 декабря [130] [131]

103

Конституция РСФСР 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

2007 г. № 797-О-О высказано опасение, что волеизъявление такого бипатри-

да-депутата законодательного (представительного) органа государственной власти будет обусловливаться требованиями, вытекающими из принадлежности к иностранному государству и подчиненности такого лица суверенной воле народа иностранного государства, что было признано не согласующимся с конституционным принципом государственного суверенитета. В другом решении Конституционный Суд РФ отметил, что органы государственной власти в пределах своих полномочий осуществляют предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами меры по охране суверенитета РФ .

Органы местного самоуправления не наделены полномочиями по такой охране, поскольку отделены от органов государственной власти. Последние могут оказывать влияние на формирование органов местного самоуправления (например, высшее должностное лицо субъекта РФ может внести в случаях, предусмотренных ст. 73-741 Федерального закона о местном самоуправлении, в законодательный (представительный) орган государственной власти региона проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования; издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации; инициировать вопрос об удалении представительным органом муниципального образования главы муниципального образования в отставку).

Что же касается органов местного самоуправления, то долгое время какими-либо полномочиями, связанными с формированием органов государственной власти, они наделены не были. Лишь в 2011 г. депутаты представительных органов муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего субъекта РФ, были признаны возможными кандидатами для из- [132] [133]

брания (назначения) в качестве представителя в Совет Федерации[134] [135]; при этом шансы муниципальных депутатов-иностранцев быть избранными (назначенными) в палату Федерального Собрания нивелировались требованием ст. 1 Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» о российском гражданстве члена Совета Федерации. Вместе с тем сегодня не исключено влияние избранных на должности депутатов представительных органов и глав муниципальных образований иностранных граждан на деятельность органов государственной власти, что позволяет нам высказать гипотезу о возможном вмешательстве иностранцев в исключительные государственные полномочия.

Дело в том, что пункт 3 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[136] в редакции от 2 мая 2012 г.[137] предусматривает поддержку выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. Без соответствующей поддержки кандидата регистрация последнего невозможна, и голос каждого избранного на муниципальных выборах главы или депутата муниципального образования может оказаться решающим. Следовательно, кандидат попадает в зависимость от таких лиц, что в условиях российского гражданства последних не ставит вопрос о суверенной воле народа, который они представляют.

Однако в случае с депутатами и избранными главами муниципальных образований иностранного гражданства разве не возникают сомнения в подчиненности народных избранников суверенной воле иностранного государства? Согласуется ли такая ситуация с конституционным принципом государственного суверенитета России? Вряд ли. Допустимо ли, чтобы высшее должностное лицо региона, представляющее субъект Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, подписывающее договоры и соглашения от имени субъекта РФ находилось в зависимости от иностранного гражданина при своем избрании? Очевидно, нет.

Следовательно, нужно внести коррективы в порядок выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ за счет ограничения на сбор подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, являющихся гражданами иностранного государства.

Предпринятый в настоящем параграфе анализ норм международного, зарубежного и российского права позволяет констатировать наделение иностранных граждан статусом полноправных участников избирательного процесса. И в государствах Европы, и в России участие «неграждан» в выборах на территории государства пребывания распространено и нормативно урегулировано, имеет длительную историю и сформировавшиеся традиции. Однако усиливающиеся мировые тенденции глобализации предполагают дальнейшее реформирование данного института. Итогом подобной реформы в России можно предположить переход от частных случаев реализации иностранцами таких форм прямой демократии как местные выборы и референдум до количественного показателя выданных видов на жительство. Учитывая, что в масштабах страны максимальное количество иностранных лиц, которые сегодня могут реализовать избирательные права, вряд ли превысит 0,1% от численности населения , опасаться иностранных «революций» на муниципальном уровне не стоит. [138]

Предоставление избирательного статуса иностранцам при проведении местных выборов следует приветствовать и в дальнейшем. При этом важно сохранить взвешенный подход к включению «неграждан» в политическую систему на муниципальном уровне. Заимствуя опыт европейской интеграции, основанный на идее «общего дома», предпочтение следует отдавать гражданам государств - членов СНГ. Культурная, правовая, языковая общность жителей некогда единой страны будет способствовать интегративным процессам даже на микроуровне, в качестве которого выступает муниципальное образование.

Целесообразно взять на особый государственный контроль эффективность реализации избирательных прав российских граждан, постоянно проживающих в Казахстане, Киргизии, Туркменистане, Армении, т.е. в странах, с которыми в России договорные отношения основываются на принципе взаимности. Лишь совместными усилиями государств СНГ можно достигнуть столь высокой степени интеграции, которая сложилась в Европе. И избирательная реформа в этом процессе - одно из важнейших условий.

Приведенный анализ такого аспекта принципа всеобщего избирательного права как наделение избирательной правосубъектностью иностранных граждан позволяет констатировать следующее:

1. Право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через представителей традиционно распространяется на лиц, состоящих в гражданско-правовых связях с государством пребывания. Вместе с тем, уже в средневековом избирательном процессе не исключалось участие иностранцев, что не отрицает общего вывода, что до середины XX в. наделение иностранных граждан избирательными правами на выборах какого-либо уровня не было характерным для международного сообщества.

2. Сегодня наблюдается тенденция все более широкого предоставления политических прав иностранным гражданам. Во многих современных международно-правовых документах отмечается целесообразность участия «неграждан» в определенных избирательных кампаниях. По наделению лиц избирательными правами международные документы можно разделить на четыре группы: гарантирующие участие в выборах граждан; гарантирующие участие в выборах каждого человека; ограничивающие политическую (в том числе и избирательную) правосубъектность иностранцев; разрешающие иностранным гражданам участвовать в выборах. Документы последней группы предусматривают следующие стандарты такого участия: ограничение избирательных прав иностранцев уровнями муниципальных и наднациональных выборов; возможность наделения «неграждан» как активным, так и пассивным избирательным правом; нахождение указанных лиц на территории государства пребывания на законных основаниях; наличие ценза оседлости либо требование постоянного проживания; установление национального режима в отношении обязательных условий для обладания избирательными правами.

3. В зарубежных правовых системах вопросы избирательного статуса иностранных граждан решаются по-разному - от полного исключения соответствующих лиц из политической жизни государства до разрешения участвовать в общегосударственных выборах. При этом последняя возможность иногда предусматривается на высшем конституционном уровне. Внутригосударственные нормы регулируют, как правило, участие иностранных граждан в трех видах выборов - муниципальных, наднациональных и социальных. Поскольку в зарубежной научной доктрине местные выборы относятся к категории административных (т.е. не связанных с формированием органов власти, реализующих государственный суверенитет), то внутреннее законодательство государств соответствует международным нормам о наделении иностранных граждан избирательными правами на местном уровне.

Базовым критерием для участия иностранцев в национальных выборах в зарубежных государствах является невозможность реализации национального суверенитета, который олицетворяется с деятельностью центральных органов власти. Исходя из идеи принадлежности суверенитета гражданам государства пребывания, на выборах в центральные органы власти в большинстве зарубежных стран иностранцы императивно исключаются из избирательного корпуса.

4. История конституционного развития нашей страны знаменательна различными правовыми подходами к определению возможности иностранцев принимать участие в избирательном процессе. Элементы такого участия присутствовали уже на ранних этапах отечественного народного представительства. Однако XX в. знаменован в большей степени отрицательным отношением законодателей к данному вопросу.

Исторические традиции были возрождены лишь внесением поправок во второй рамочный закон в 1999 г., требовавших для предоставления национального режима иностранным гражданам при проведении муниципальных выборов соблюдения таких условий как наличие международного договора с государством (государствами), гражданам которого (которых) предоставляются избирательные права на территории России; принятие федерального закона, разрешающего иностранным гражданам принимать участие в местных выборах; наличие закона субъекта РФ, закрепляющего аналогичное право.

Недостатками гарантийных норм пункта 8 ст. 4 Федерального закона 1997 г. (в ред. 1999 г.) являлись сложности толкования их формулировок (начиная от вопроса об императивности либо субсидиарности соответствующего законотворчества субъектов РФ и заканчивая неопределенностью самого федерального закона, которым должно было регулироваться участие иностранных граждан в муниципальных выборах). Несовершенство законодательной техники частично было устранено принятием Федерального закона 2002 г.

5. Действующий рамочный закон для наделения иностранных граждан избирательной правосубъектностью предполагает заключение международного договора и принятие закона (без конкретизации вида последнего). В свете толкования термина «закон», упомянутого в пункте 10 ст. 4 Федерального закона 2002 г., на основе ст. 71, 72 Конституции РФ считаем, что в современных условиях возможность автономного регулирования субъектами РФ правоспособности иностранцев на местных выборах следует исключить.

В то же время гарантирование избирательных прав отмеченной категории лиц обусловливает дальнейшее совершенствование федеральных норм. Необходимо создать единые электоральные стандарты в различных законах, регулирующих правовое положение иностранных граждан. Нужно уточнить, какие документы должны являться основой избирательных прав иностранцев (международные договоры РФ и законы, как отмечается в действующем рамочном законе, международные договоры РФ и федеральные законы, как устанавливается в Федеральном законе о местном самоуправлении, или только федеральные законы, как отражено в Федеральном законе об иностранных гражданах). Поскольку наиболее благоприятные условия для иностранцев в нашей стране создает избирательное законодательство, именно его формулировка должна стать универсальной для разных нормативных актов российского права.

Целесообразно в законы об иностранных гражданах и о местном самоуправлении включить единую норму о том, что «участие иностранных граждан в выборах на территории Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Направлением совершенствования отечественного законодательства предлагаем унификацию требований к постоянному проживанию иностранных граждан на территории муниципального образования для наделения их избирательными правами во всех федеральных законах, затрагивающих данный вопрос.

C учетом неуместности регламентации порядка поддержки выдвижения кандидатов политическими партиями и кандидатов в порядке самовыдвижения на выборах высшего должностного лица субъекта РФ нормами Федерального закона № 184-ФЗ, предлагаем абзац восьмой пункта 3 ст. 18 названного закона изложить в следующей редакции:

«Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать депутаты представительных органов муниципальных образований и (или) избранные на муниципальных выборах главы муниципальных образований субъекта Российской Федерации, имеющие гражданство Российской Федерации. Число подписей таких лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Остальные абзацы данного пункта логичнее смотрелись бы в ст. 37 «Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов, инициативы проведения референдума» рамочного закона.

6. Помимо совершенствования законов, важной гарантией реализации избирательных прав иностранных граждан считаем модернизацию подзаконного нормотворчества и правоприменительной практики. В порядке актуализации вопроса сбора и обработки статистических данных о количестве иностранцев, наделенных избирательной правоспособностью и реализовавших избирательные права, перспективна дискуссия о внесении корректив в действующую систему учета избирателей, использующую комплексы средств автоматизации ГАС «Выборы», за счет введения обязательного учета иностранных граждан- избирателей.

2.2.

Подготовка к ЕГЭ/ОГЭ
<< | >>
Источник: Вискулова В.В.. Гарантирование избирательных прав граждан в свете принципов избирательного права и правовой самостоятельности субъектов Российской Федерации: Монография. - Благовещенск: Изд-во АмГУ,2013. - 300 с.. 2013

Еще по теме Гарантии всеобщего избирательного права (на примере участия в выборах иностранных граждан):

  1. Глава 1. §3. Источники избирательного права Российской Федерации
  2. Избирательный процесс. Понятие и структура избирательного процесса
  3. §9. Информационное обеспечение выборов и референдума. Предвыборная агитация
  4. ГЛАВА 2.ИНСТИТУТ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В КОНСТИТУЦИОННОМ И УСТАВНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. § 1. Понятие, сущность и природа политических прав и свобод граждан в России, их развитие в современном государстве
  6. § 1. Понятие, система и виды политических прав граждан России.
  7. III. КРАТКИЙ СЛОВАРЬ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
  8. § 2. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: понятие, основные этапы становления, вопросы теории и содержание.
  9. § 1. Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации
  10. § 1. Б. Н. Чичерин о сущности государства и его составных элементах. Проблема власти. Государство и общество. Государство и общественный строй. Вопрос о правах и обязанностях граждан. Проблемы государственной политики. Вопрос о размерах государства
  11. II. Основные Законы и смежные с ними акты переходного времени в свете типического конституционного права
  12. Понятие и классификация гарантий избирательных прав граждан в советском государственном и современном конституционном праве
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -