Гарантии избирательных прав граждан в системе права и в механизме правового регулирования: обзор научных подходов

В качестве элементов системы права гарантии нередко рассматриваются в виде правовых норм и их объединений. В юридической литературе подчеркивается, что система гарантий избирательных прав граждан складывается из совокупности конституционно-правовых, гражданско-правовых, уголовно

правовых и административно-правовых норм, норм избирательного законода- тельства[56] [57].

Рассматривая гарантийные нормы, направленные на создание условий для осуществления и защиты избирательных прав граждан, С.Д. Князев пишет: «... гарантийные нормы не могут быть отождествлены в чистом виде ни с регулятивными, ни с охранительными предписаниями, а являются принципиально новым элементом российского избирательного права, рассчитанным на введение в правовую ткань электоральных отношений института организационных, информационных и иных гарантий реализации и защиты избирательных прав граждан» .

59

ния

На наш взгляд, выделение самостоятельной группы гарантийных норм, свидетельствующее об узком подходе к содержанию гарантий избирательных прав (наряду с регулятивными и охранительными нормами) достаточно спорно. Ведь охранительные нормы в избирательном праве есть не что иное, как средства противодействия электоральным нарушениям. Так, тайное голосование не [58] [59]

только охраняет истинность волеизъявления избирателей, но и гарантирует свободу выражения мнений избирателей о предпочтительности кандидатов, избирательных объединений, препятствует искажению воли граждан. Впрочем, и регулятивные нормы, отражающие средства организации избирательного процесса, также имеют гарантийный оттенок, - например, регулирование порядка досрочного голосования гарантирует реализацию избирательных прав граждан, находящихся в труднодоступных и отдаленных местностях. Отсутствие регулятивных норм, напротив, препятствует такой реализации - практика применения института самовыдвижения на возрожденных в 2012 г. выборах высших должностных лиц субъектов РФ - наглядное тому подтверждение.

Конечно, возможностью выступать в качестве норм избирательного права потенциал гарантий избирательных прав граждан современные исследователи не ограничивают. Еще Н.А. Боброва признавала недостаточным понимание гарантий как норм права и как корреспондирующих правам обязанностей государства, рассматривая конституционные гарантии в качестве обобщенного выражения наиболее важных правовых институтов, методов и средств обеспечения, а также защиты основных прав и свобод граждан, активного исполнения ими конституционного долга. Придерживаясь аналогичных взглядов, Ю.А. Веденеев, В.И. Лысенко гарантии осуществления избирательных действий анализируют в качестве системы юридических правил, составляющих избирательное право (юридическое отражение выборов), объединенных особым слоем норм избирательного права - гарантийным правом, включающем в себя материальные, процедурные и процессуальные нормы[60].

Развивая отмеченную идею, исследователи упоминают о специфичной характеристике избирательного права - методе гарантий, включающем набор условий и средств - политических, организационных, финансовых, информационных, юридико-технических, - в целостном единстве обеспечивающих реализацию субъективного избирательного права граждан. С.Д. Князев также подтверждает, что метод правового регулирования в избирательном праве в значительной степени ориентирован на создание действенного механизма юридического гарантирования избирательных прав[61].

Более того, гарантии избирательных прав можно рассматривать не только как правовой институт, но и как подинститут (субинститут). Например, элементом конституционно-правового статуса фактически любого субъекта конституционного права (государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, гражданина, функциональных объединений и общностей) является институт выборов, который в качестве субинститута включает институт гарантий избирательных прав (в данном случае исходим из высказанного в науке конституционного права мнения, что понятие «статус» является более широким по отношению к институту права и включает в себя ряд правовых институтов[62]).

Признавая гарантийный характер норм избирательного права, некоторые ученые (А.Г. Головин, А.А. Вешняков, В.И. Лысенко) предпочитают рассматривать их в качестве избирательных стандартов.

Функциональная природа гарантий избирательных прав прослеживается через их рассмотрение в аспектах принципов права, правового статуса участников избирательного процесса, а также посредством механизма гарантирования. О взаимосвязи принципов и гарантий избирательных прав сказано много. Ю.А. Дмитриев, В.Б. Исраелян подчеркивают общность их нормативной основы: поскольку основополагающий федеральный законодательный акт о выборах посвящен регулированию основных гарантий избирательных прав граждан РФ, то принципы избирательного права в их нынешнем формально-правовом выражении, по мнению авторов, вынужденно тяготеют к определению форм участия граждан в выборах и гарантий их избирательных прав[63].

А. А. Вешняков и В.И. Лысенко, напротив, признают разный правовой характер принципов и гарантий избирательного права, поскольку в содержании избирательного права принципы, положения и гарантии, облаченные государством в форму правовых норм, согласно которым назначаются и проводятся выборы, осуществляются действия и принимаются решения на различных этапах избирательной кампании, названы в качестве однопорядковых, но не совпадающих по объему правовых категорий.

Провозглашенное авторами отличие гарантий и принципов в электоральной сфере не исключает обоснование доктриной существования принципов гарантий и гарантий принципов. Современной правовой науке известны такие попытки. Так, Ю.И. Мигачев принципами обеспечения гарантий (в некоторых случаях автор использует иную терминологию - принципы построения системы правовых гарантий реализации статуса личности, принципы, предъявляемые к гарантиям) называет: всеобщность, использование всех способов, не противоречащих закону; комплексность и полноту; эффективность (т.е. обеспечение возможности реального пользования предоставленными законодательством благами и исполнения обязанностей)[64]. Т.А. Лотыш, рассматривая гарантии принципа состязательности в процессе, в качестве таковых называет институты права, права, обязанности, запреты, характеризующие правовое положение участников, а также принципы обеспечения реального равенства сторон[65].

По нашему мнению, несмотря на известную самостоятельность понятий принципов и гарантий избирательных прав граждан, абсолютизировать различие их правовой природы все же не следует. В некоторых случаях сам принцип избирательного права гарантирует права участника избирательного процесса, что не исключает и познания эффективности принципов права через гарантии их осуществления.

В современной науке конституционного права предпринимаются попытки исследовать роль гарантий избирательных прав граждан в механизме правового регулирования, разновидностью которого является механизм гарантирования. Вслед за Т.В. Синюковой, предложившей еще в 1986 г. выделить в последних институционный уровень (совокупность средств и инструментов, т.е. норм, правоотношений, форм реализации и защиты прав и обязанностей, ответственности и т.д.) и субъективную часть, отражающую сферу сознания субъектов, современные исследователи в качестве главных элементов механизма гарантирования по-прежнему выделяют нормы права, правоотношения и применение права[66].

Поскольку гарантии призваны обеспечивать права человека, в конституционном праве на основе ранее сложившегося понимания механизма правового регулирования, наряду с понятиями «механизм охраны», «механизм защиты», «механизм реализации», «механизм гарантирования реализации», появился термин «механизм обеспечения прав человека», основное звено в котором составляют гарантии[67]. При этом гарантии избирательных прав граждан как элемент механизма обеспечения прав человека и гражданина рассматриваются в современном избирательном праве редко, одно из первых исследований по этому вопросу предпринял В.В. Шабуня. Л.Н. Линик в докторской диссертации рассматривала близкое по терминологии, но не совпадающее по смыслу понятие «механизм обеспечения реализации конституционных принципов, определяющих избирательные права граждан».

Некоторые ученые предпочитают вместо термина «обеспечение» в рассматриваемом случае использовать понятие «реализация», которое в переводе (лат. realis - вещественный) означает проведение в жизнь, осуществление, исполнение на практике[68]. Так, Ю.И. Мигачев обращается к такой категории как «механизм правовых гарантий реализации статуса личности», к элементам которого относит: информирование индивида о его правах; исследование вопроса об установлении оснований принадлежности личности соответствующего права, его объема, содержания и пределов использования; определение правовых средств, которые необходимо использовать в процессе защиты прав и свобод; установление органа (лица), от действий которого зависит реализация прав и свобод личности; непосредственное совершение действий, связанных с реализацией статуса личности в соответствии с законодательством; применение правовых средств защиты от нарушения прав и свобод, восстановление нарушенного права конкретного лица.

Учитывая, что механизм реализации конституционных прав граждан рассматривается в юридической литературе в качестве совместной деятельности нормотворческих (правоустановительных) и правоприменительных органов, а также самих граждан по осуществлению прав последних, то сходство отмеченной категории с механизмом обеспечения соответствующих прав безусловно. В избирательном праве некоторые авторы (А.А. Смольяков, В.Б. Сергейчук) предпочитают рассматривать гарантии избирательных прав граждан именно в качестве элемента механизма реализации конституционных прав граждан.

Конечно, отмеченными характеристиками функциональная природа средств и условий, обеспечивающих реализацию и защиту прав участников избирательного процесса, не исчерпывается. Гарантии избирательных прав граждан нередко рассматриваются в современной науке конституционного права в составе правового статуса личности. Так, С.Д. Князев, Е.И. Колюшин в структуру правового статуса человека и гражданина включают гарантии, обеспечивающие реализацию прав и обязанностей[69]. Ю.И. Мигачев подчеркивает при этом «обслуживающий», второстепенный характер гарантий, поскольку они нужны не сами по себе, но для возможно полного претворения в жизнь прав, свобод и обязанностей личности. Н.А. Богданова в структуре конституционноправового статуса в качестве элемента называет гарантии устойчивости и реализации правового состояния субъектов конституционного права, обеспечивающие перевод нормативных установлений и доктринальных толкований к фактическому положению конкретного субъекта в той либо иной сфере общественной и государственной жизни.

Впрочем, гарантии могут быть элементом статуса не только граждан, но и иных участников правоотношений, - в юридический литературе достаточно распространена точка зрения о том, что гарантии, обеспечивающие не только реализацию прав и обязанностей (применительно к личности), но и компетенцию, полномочия (применительно к органам и некоторым иным субъектам права), являются неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса. Так, в избирательном праве гарантии включаются не только в правовой статус избирателей, но и кандидатов, и избирательных комиссий .

В качестве гарантий избирательных прав ученые нередко рассматривают отдельные права и обязанности. Н.А. Богданова отмечает: «гарантии правового состояния одного субъекта конституционно-правовых отношений, представляя собой возможности обеспечения стабильности и реальности такого состояния, всегда сопряжены с обязанностями другого субъекта и влекут его ответственность за должное обеспечение конкретного конституционно-правового статуса. Таким образом, гарантии как элемент конституционно-правового статуса у различных субъектов могут приобретать характер либо возможности (права), либо необходимости (обязанности)» .

А.А. Югов также констатирует, что в последнее время в понимании правовой природы гарантий обозначился новый подход, в соответствии с которым [70] [71] под гарантиями понимаются не только условия и средства реализации прав и свобод, но и отдельные субъективные права участников правовой жизни. Признавая в электоральной сфере за отдельными правами гарантийный характер (например, право избирателя на поддержку выдвинутого кандидата), исследователь не признает тождественность всех субъективных прав гарантиям: «субъективные права представляют собой меру возможного поведения, которая имеет целью установить новые правила поведения, принципы или стандарты деятельности, в то время как гарантии не создают новой материальной формы жизнедеятельности, а представляют собой правовую форму, которая обеспечивает реализацию требований и предписаний, содержащихся в нормах, которые устанавливают субъективные права участников правоотношения. Обеспечительный характер гарантий как раз и отличает юридическую конструкцию гарантий от субъективных прав» . В качестве еще одного возможного отличия в вышеназванном случае отмечается тот факт, что субъективные права закрепляются преимущественно в нормах материального права, а гарантии, как правило - в процессуальных нормах.

На наш взгляд, позиция А.А. Югова несколько противоречива. Конечно, гарантии развивают право, претворяя его в жизнь. Но разве они не создают новой материальной формы жизнедеятельности? Создают, причем зачастую не только в электоральной сфере, - например, право на информационное обеспечение выборов порождает гарантию (право) журналиста, участвовавшего в таком информационном обеспечении, на сохранение своего трудового места не только в период избирательной кампании, но и в течение года после ее завершения. А это уже новая форма правоотношений.

Гарантии в порядке исключения даже могут установить новые правила поведения, принципы или стандарты деятельности. В настоящей работе уже приводилось позиционирующееся в качестве дополнительной гарантии избирательных прав граждан наделение законом субъекта РФ активным избиратель- [72] ным правом граждан, место жительства которых расположено за пределами избирательного округа, но в силу объективных причин длительное время находящихся по месту временного пребывания на указанной территории (студенты, проживающие в общежитиях, граждане, работающие вахтовым способом либо по контракту). Большинство прав-гарантий в электоральной сфере, действительно, развивает базовое субъективное право участника избирательных правоотношений - активное, пассивное избирательное право, право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, в других избирательных действиях.

Тем самым высказанное С. А. Авакьяном в учебном курсе по конституционному праву предложение выделить в группе основных прав и свобод человека и гражданина самостоятельную категорию прав по обеспечению и защите иных основных прав и свобод личности позволяет идентифицировать их и в качестве гарантий основных прав, поскольку они выступают необходимым средством, обеспечивающим реализацию последних. Более подробно на этом вопросе мы остановимся при исследовании категории гарантий избирательных прав граждан в функциональных понятийных рядах правовых категорий.

Приведенные доктринальные подходы к познанию внутренней природы гарантий избирательных прав, отражающие как их место в системе права, так и функциональную сторону, можно обобщить определением гарантий прав личности, предложенным А.И. Умиевым, который под соответствующими гарантиями понимает закрепленные в соответствующих нормативных актах, урегулированные правом юридические принципы, нормы, механизмы, создающие условия, способствующие эффективному осуществлению, реализации прав личности, предотвращающие нарушения этих прав и обеспечивающие возмож-

73

ность их восстановления и защиты .

Итак, все многообразие точек зрения относительно природы правовых гарантий и их разновидностей - гарантий прав граждан - опровергает высказанное В.Б. Сергейчуком мнение, что в юридической науке на протяжении дли- [73] тельного времени сохраняется единый подход к пониманию последнего термина. Проведенный анализ становления и развития научного понятия «гарантии избирательных прав граждан» позволяет сделать следующие выводы.

1. Появлению рассматриваемого понятия в юридической науке предшествовали многочисленные разработки более фундаментальных категорий. Проблема правовых гарантий неоднократно рассматривалась в отечественной юриспруденции как на общетеоретическом уровне, так и в рамках отдельных отраслей права, приобретя особую актуальность в середине XX в. Ее изучение изначально велось по двум доминирующим направлениям - в теории государства и права разрабатывалась преимущественно концепция гарантий законности и правопорядка, а в государственном праве обсуждались гарантии правового статуса человека и гражданина (гарантии прав, свобод и обязанностей граждан), разновидностью которых и являются гарантии избирательных прав граждан. Последнее понятие не подверглось в советской науке подробному анализу, что можно назвать следствием (или причиной?) нормативной скупости источников советского избирательного права. Как и законодательство, доктрина в большей степени обращалась к «точечным» проявлениям гарантирования, - например, к анализу гарантий деятельности кандидатов в депутаты.

Можно констатировать, что основной интерес у специалистов по государственному праву вплоть до начала перестройки вызывало не само понятие «гарантии избирательных прав граждан», а то, что сегодня бы назвали его разновидностями, - гарантии истинности волеизъявления избирателей, равных выборов, всеобщности избирательного права и т.д.

2. В современной науке конституционного права используется значительное число терминов гарантийной тематики, в том числе отражающих специфику института выборов. Помимо собственно гарантий избирательных прав граждан, ученые обращаются к таким понятиям как гарантии свободы и демократичности выборов, гарантии истинности волеизъявления избирателей, гарантии равных выборов, гарантии всеобщности избирательного права, гарантии прав кандидата, гарантии законности выборов, гарантии активной и пассивной правосубъектности граждан, гарантии организации и проведения выборов, гарантии принципов проведения выборов, гарантии избирательного процесса, а также к различным их интерпретациям.

Абсолютное большинство указанных терминов либо не имеют явных дефиниций, либо дефинируются перечневым способом, - в definiense таких определений исследователи объединяют принципы, нормы избирательного права, права, обязанности, деятельность участников избирательного процесса, а также меры ответственности за нарушение избирательного законодательства. В более редких случаях ученые разрабатывают родовидовые дефиниции, когда заимствуются признаки родового понятия - гарантий прав человека и гражданина, дополненные специфическими видовыми признаками, присущими избирательному праву. В этом случае в различных определениях превалируют условия и средства реализации, защиты, обеспечения избирательных прав граждан.

На наш взгляд, в настоящий момент в конституционном праве назрела необходимость систематизации гарантийных терминов электоральной направленности. Очевидно, наиболее широким по содержанию является понятие гарантий свободы, демократичности и законности выборов, поскольку оно охватывает не только реализацию и защиту избирательных прав граждан и избирательных объединений, но и обеспечение прав всех иных участников избирательного процесса. Взаимосвязь остальных терминов можно представить схемой взаимосвязи.

3. Приведенные взгляды ученых на содержание понятия «гарантии избирательных прав граждан» подтверждают отличие доктринальных и легальных дефиниций рассматриваемого термина. Научные дефиниции преследуют познавательную цель, раскрывая сущность исследуемого явления; нормативное определение поясняет значение термина, используемого в конкретном правовом акте. Номинальное определение гарантий избирательных прав граждан по содержанию значительно уже, чем реальное (научное), поскольку не включает в число гарантий институт защиты, а также признание, т.е. нормативное учреждение тех либо иных гарантий избирательных прав.

и другие

(гарантии участия в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, гарантии участия в предвыборной агитации, гарантии наблюдения за проведением выборов, работой избирательных комиссий и т.д.)

Схема взаимосвязи гарантийных терминов электоральной направленности.

4. Предлагаемая исследователями классификация гарантий избирательных прав разнообразна и является следствием длительной истории научных изысканий. Классическая концепция разграничения гарантий на общие (политические, экономические, организационные, идеологические) и специальные (юридические) в исследованиях по избирательному праву приобрела известную специфику: в качестве общих гарантий ученые декларируют условия, средства и способы обеспечения прав граждан, получившие нормативное выражение. Тем самым нарушается одно из правил юридической техники, предполагающее

допустимость только такой группировки элементов при классификации, при которой последние подчиняются единому, идентифицируемому из совокупности однородных явлений понятию (признаку). В указанной же классификации соответствующая идентификация не произведена, не выражены наиболее характерные черты изучаемого предмета, поскольку четко не разграничены сферы общественных отношений, в которых классифицируемые гарантии должны складываться.

Автору импонирует точка зрения о невозможности существования в праве категорий смешанной правовой, политической, экономической, духовной, философской природы, в связи с чем в настоящей работе разграничивается влияние на состояние гарантированности избирательных прав граждан внеправовых и юридических факторов, а также признается необходимость рассмотрения материальных (экономических), политических, организационных, идеологических гарантий в качестве необходимых предпосылок для осуществления избирательных прав граждан, неотъемлемых элементов юридического понятия гарантий соответствующих прав.

В то же время выделение в избирательном праве гарантий принципов проведения выборов (гарантий принципов избирательного права), гарантий осуществления избирательных процедур (гарантий организации и проведения выборов), предложенное современными исследователями, представляет большую научную и практическую ценность. Подобный подход соответствует остро ощущающейся в Российской Федерации потребности систематизации научного знания, проверки эффективности предписаний, воплотившихся в нормах права, а также разработки предложений по дальнейшему совершенствованию избирательного законодательства с целью приумножения демократического потенциала избирательных прав граждан.

4. Проведенный анализ позволяет констатировать наличие двух доктринальных подходов к определению понятия «гарантии избирательных прав граждан»: первый отражает место гарантий в системе права, второй - в механизме правового регулирования. В зависимости от избранной концепции, гарантии объявляются соответственно либо нормами, институтом, подотраслью избирательного права, либо условиями, средствами, приемами, способами, правами, приводимыми участниками избирательного процесса в действие с целью практической реализации и защиты избирательных прав. Подобные «точечные» подходы к характеристике гарантий избирательных прав граждан в современном конституционном прав достаточно распространены и обусловлены неосновным объектом исследования соответствующей проблемы.

В настоящей работе предлагается под гарантиями избирательных прав граждан понимать материальные (экономические), политические, организационные, идеологические, юридические условия и средства, обеспечивающие признание, реализацию и защиту избирательных прав граждан, отраженные в системе права и воплощенные в механизме правового регулирования.