Институт региональных (территориальных) групп кандидатов: гарантийная природа и отражение идеи равного избирательного права

Согласно классической точке зрения, принцип равного избирательного права означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях и обладают одинаковыми возможностями для выдвижения кандидатов; имеют равные условия для голосования и на одних и тех же правовых основаниях участвуют в предвыборной агитации.

Вместе с тем допустима экстраполяция категории избирательных прав не только на граждан, но и на иных участников избирательного процесса (в частности, на избирательные объединения), которые также заинтересованы в обеспечении равенства собственного статуса. Следовательно, принцип равного избирательного права может быть обращен не только к гражданам - избирателям, кандидатам, наблюдателям и т.д., но и к коллегиальным субъектам избирательных действий, а гарантиями данного принципа должны считаться не только требования, процедуры, правила реализации прав, обеспечивающие равенство

- ~ 139

прав и возможностей граждан, как это подчеркивается в юридической науке , но и условия и средства реализации равенства прав иных участников избирательного процесса.

В обществе ведется достаточно оживленная дискуссия об эффективности рассматриваемого принципа. В условиях доминирования пропорциональной избирательной системы нормы - преференции, предоставлявшие до недавнего времени политическим партиям, получившим «кредит доверия» избирателей на предыдущих выборах, существенные льготы на стадии выдвижения в ходе будущих избирательных кампаний, смотрелись не совсем согласованно с идеями равенства. В настоящий момент эта диспропорция устранена. Но она по-прежнему характерна для стадии предвыборной агитации, поскольку пункт 11 ст.

Но это самый видимый пласт проблемы. В то же время пропорциональная избирательная система актуализирует задачу защиты прав кандидатов и их избирателей внутри самой системы. Поиск таких «скрытых рифов» гарантирования равенства избирательных прав граждан неизбежно ведет к популярной сегодня среди законодателей идее регионализации списков кандидатов, выдвигаемых избирательными объединениями по единым избирательным округам[139] [140].

Учреждение института региональных (территориальных) групп кандидатов в новейшей электоральной истории России неразрывно связано с переходом избрания депутатов представительных органов государственной власти от мажоритарной к пропорциональной избирательной системе.

После долгих политических и научных дискуссий Указ Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557 «Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период»[141], наряду с провозглашением избрания 225 депутатов Государственной Думы на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу, впервые предоставил право избирательным объединениям при определении порядка размещения кандидатов в списке разбивать его полностью или частично на региональные группы с указанием, каким субъектам или группам субъектов РФ каждая из них соответствует. Цель такой новации, успешно воспроизведенной в последующем избирательном законодательстве страны, состояла, по замечанию ЦИК России, в приближении списка кандидатов к избирателям[142] [143].

В государствах с устоявшимися традициями парламентаризма и сложившимися партийными системами институт пропорционального представительства основан на давно разрешенной дилемме «люди - программы» в пользу последнего компонента. По данным членов английского Общества пропорционального представительства Э. Лейкмана и Д. Ламберта, зафиксированным еще в 1945 г., в числе факторов, влияющих на исход выборов в этой стране, «...только в 5% случаев играют роль личные качества кандидатов (некоторые считают этот процент завышенным) и везде, где возможно провести подобное сравнение, избиратели проявляют одинаковое отношение к различным кандидатам одной партии» .

Подобная обезличенность голосования была невозможна в условиях становления многопартийности в России, да и современная обстановка такова, что политическим партиям не удается «заслонить» собой отдельных граждан. Замечание З.М. Зотовой о том, что сближение предвыборных программ избирательных объединений зачастую не позволяет «узнать» избирателю партию по ее программным требованиям, сделанное в 2001 г.[144], актуально и сегодня. Поэтому обращение к региональным группам в рамках пропорциональной избирательной системы есть не что иное, как пережиток почти вековой электоральной истории, основанной на мажоритарном принципе выборов.

За 19 лет своего существования рассматриваемая модель избирательных правоотношений успела получить различную оценку современников - от признания ее важнейшей дополнительной гарантией активного и пассивного избирательного права граждан до жесткого неприятия и обвинения законодателей в создании искусственных препятствий на пути становления отечественной многопартийности. Аргументы сторонников первой точки зрения о том, что правовое регулирование лишь подчиняется объективности общественных отношений и не может выходить за ее рамки, нивелируются протестами оппонентов, напоминающих, что нормы права не только отражают объективную реальность, но и содержат немалую долю субъективных взглядов законодателей, задающих не всегда верный вектор развитию общественных отношений.

Наличие столь противоположных точек зрения имеет, на наш взгляд, главную причину: оценке эффективности норм института регионализации списков кандидатов, выдвигаемых избирательными объединениями при пропорциональной системе выборов, препятствует неопределенность соотношения заключенной в них цели и полученного результата. Ведь если результат можно вывести из эмпирических данных (благо электоральная действительность богата исходным информационным материалом), то цель, с которой этот результат необходимо сравнивать, определить значительно сложнее.

В поисках цели законодательства Д.А. Керимов рекомендует обратиться к прообразу того общественного состояния, к которому сознательно стремится законодатель; при этом ученый предостерегает, что цель, будучи категорией субъективной, может отражать реальную действительность как в соответствии с объективными закономерностями, так и вопреки им[145]. И только после определения цели возможен анализ иных критериев эффективности норм, поиск ответов на вопросы о правильности выбора характера государственно-правового предписания (обязывающего, уполномачивающего, дозволяющего) и формы его изложения (категоричной, диспозитивной, рекомендательной) в избирательном праве; о соподчиненности и согласованности норм в системе права; об их стабильности и наличии пробелов в законодательстве. Не менее важно выяснить, совпадают ли цели правового регулирования с интересами населения, с его представлениями о целесообразности и справедливости.

Поиск ответов на эти вопросы предполагает обращение к опыту различных отраслей научного знания и вряд ли возможен в рамках настоящего раздела. Осознавая опасность изучения поверхностных слоев заявленной правовой проблемы, все же попытаемся разобраться с целью института регионализации списков кандидатов при пропорциональной избирательной системе, оптимальностью следующих из нее правовых средств, а также предположить перспективные направления развития рассматриваемого аспекта правовой действительности. Поскольку вне исторического контекста познать современность, и уж тем более прогнозировать будущее невозможно, обратимся к логическому осмыслению тех условий, в которых институт регионализации списков кандидатов возник, развивался и проецировался на будущее.

Отличаясь скупостью норм по рассматриваемому вопросу, Положение о выборах депутатов Государственной Думы 1993 г., тем не менее, заложило основные начала рассматриваемого института: допустимость полной либо частичной «разбивки» списка на региональные группы; соответствие региональной группы субъектам или группам субъектов РФ; невозможность изменения деления указанного списка после его предъявления в избирательную комиссию, организующую выборы, а также отнесения кандидата к иной региональной группе, помимо первоначально заявленной; недопустимость «включения» кандидата более чем в одну группу данного списка кандидатов; внесение в бюллетень данных о первых трех кандидатах, отнесенных в указанном списке кандидатов к соответствующей региональной группе; остаточный (после кандидатов, не включенных ни в одну из региональных групп) принцип получения мандатов кандидатами, баллотирующимися в составе групп; пропорциональное распределение депутатских мандатов среди кандидатов из региональных групп, определяемое как доля голосов, полученных списком в соответствующем субъекте РФ или группе субъектов РФ в общем числе голосов, поданных за список; приоритетность передачи вакантного депутатского мандата кандидату из той же региональной группы списка, что и выбывший депутат.

Реализовать эти принципы в практике первых выборов депутатов нижней палаты нового российского парламента рискнули лишь 6 избирательных объединений из 13[146], при этом Аграрная партия России и «Блок: Явлинский - Болдырев - Лукин» в общефедеральную часть своих списков включили большое количество кандидатов (37 и 34 соответственно), что не позволило кандидатам из региональных групп получить мандаты в Государственной Думе и нивелировало положительный потенциал рассматриваемого института.

Число региональных групп в списках избирательных объединений, реализовавших рассматриваемую новацию, на федеральных выборах 1993 года варьировалось от 41 до 70. Региональные группы в большинстве своем были представлены одним кандидатом; наибольшее количество многочисленных региональных групп (состоящих более чем из трех человек) было образовано партией «Выбор России» - 16, и Партией Российского единения и согласия (ПРЕС) - 12, что подтвердило тезис о том, что основная часть избирательных объединений не обладала в начале 1990-х гг.

Опыт первых парламентских выборов показал, что избирательные объединения редко формировали региональные группы, соответствующие несколь- ким субъектам РФ: по данным Т.А. Васильевой, на такой эксперимент решились лишь ПРЕС (1 группа), «Выбор России» (2 группы), и «Блок: Явлинский - Болдырев - Лукин» (13 групп); при этом никому из участников избирательного процесса не удалось выдвинуть региональные списки во всех субъектах . Эффективным дробление списка оказалось лишь у «Выбора России» и ПРЕС, образовавших максимальное среди остальных участников избирательного процесса число региональных групп (69 и 70), у ПРЕС мандаты получили 3 кандидата из региональной группы, у «Выбора России» большая часть мандатов была распределена между кандидатами из региональных групп. В итоге, как отмечает А.Е. Любарев, из 225 мандатов 29 достались кандидатам, включенным в ре-

148

гиональные группы .

Подобная практика, тем не менее, не предотвратила общую оценку избирательной кампании 1993 г. как проходившей в условиях централизации списков с доминированием в них столичных кандидатов, что ограничивало сосредоточенные в регионах ресурсы оппозиции и исключало местные политические структуры из конкурентной борьбы за мандаты, распределяемые по пропорциональной части избирательной системы, а в итоге снизило представительство регионов в Государственной Думе.

Иная ситуация наблюдалась на выборах регионального уровня. Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» провозглашалось доминирование мажоритарной системы с одномандатными избирательными округами, образуемыми на основе единой нормы представительства, и лишь в качестве эксперимента, одобренного ЦИК России, допускалась смешанная система с оговоркой, что «...организация и проведение [147] [148] выборов, подведение их итогов осуществляются применительно к Положению о выборах в Государственную Думу»[149].

На такой эксперимент решились немногие субъекты РФ - сначала Республики Марий Эл и Тыва (12 декабря 1993 г.), затем Саратовская область (29 мая 1994 г.). Однако нормативное регулирование выборов с использованием элементов пропорционального представительства на региональном уровне в 1990-х гг. отличалось скупостью правотворческих инициатив и не предусматривало института деления списков на территориальные группы[150].

На первых этапах становления элементов пропорциональной избирательной системы в субъектах РФ «приближение» кандидатов к избирателям осуществлялось не путем регионализации списков, а посредством либо создания региональных избирательных объединений, блоков в противовес федеральным партиям, либо включения в списки последних местных лидеров. В итоге, по замечанию ЦИК России, региональные отделения политических партий и политических движений «... оказались не готовы к выдвижению своих кандидатов в депутаты и в основном проявили свою полную несостоятельность в работе с населением»[151]. Даже в условиях перевода правового регулирования избирательных процессов в субъектах РФ из административных по своей сути актов к законодательным, принятым уполномоченными представительными органами регионов, отмеченные тенденции сохранили свою актуальность.

Естественно, что эти факты не могли не быть учтены при последующей разработке избирательного законодательства. На необходимость модернизации

правовых отношений между избирателями и кандидатами, выдвигаемыми по единому избирательному округу, в направлении приближения последних к интересам конкретных территорий в 1994 г. обращали внимание многие ученые. Так, Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко, обсуждая отечественную конституционную реформу и ее альтернативы, отмечали: «Общефедеральный избирательный округ охватывает всю территорию Российской Федерации и фактически состоит из совокупности территориальных избирательных округов, используемых для проведения выборов независимых депутатов. Поэтому общефедеральный избирательный округ может квалифицироваться в избирательном законодательстве как структурированное территориально-политическое целое. Такая модификация позволит трансформировать выборы по партийным спискам в направлении большей конституционно-правовой связанности партийных кандидатов и их избирателей, поскольку органично предполагает, что кандидаты, включенные в партийные списки и выдвигаемые по общефедеральному избирательному округу в обязательном порядке, проживают или работают в конкретном территориальном (мажоритарном) округе» .

Развивая идею о территориально ориентированных списках кандидатов, В.И. Лысенко в другом исследовании рассуждает следующим образом: «При выборах депутатов Государственной Думы, хотя и следует сохранить смешанную систему выборов в ее прежнем количественном соотношении депутатских мандатов, видимо, можно отказаться от сочетания общефедерального и территориальных избирательных округов и перейти к 450 округам. Партии и иные избирательные объединения будут выдвигать единый федеральный список, распределяя кандидатов по конкретным округам с учетом их места жительства и работы» . Высказанный подход о некоем структурировании единого округа

по принципу одномандатных (многомандатных) избирательных округов и соответствующем построении списков лишь опосредованно прослеживается в нор- [152] [153] мах федерального законодательства о выборах депутатов Государственной Думы 1995-2003 гг., но получил удивительно точное воплощение в современном нормотворчестве ряда субъектов РФ.

Федеральный закон 1994 г., открывая гарантийную эру в избирательном праве России, лишь в самых общих чертах подтверждал существование единых списков кандидатов, выдвигаемых избирательными объединениями (избирательными блоками) по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти или выборные органы местного самоуправления. Тем самым допускалась возможность существования пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов власти всех уровней, однако о «разбивке» единого списка кандидатов на региональные группы кандидатов рамочное федеральное законодательство вплоть до 2005 г. умалчивало; привязанность кандидатов к территориям обеспечивалась другим институтом - так называемым цензом оседлости, который мог устанавливаться законами и иными нормативными актами субъектов РФ в соответствии со статьей 4 первого рамочного закона.

Был ли это пробел в праве, или квалифицированное молчание закона, или предоставленная законодателем свобода усмотрения? На наш взгляд, просто имел место недостаточный нормативный ресурс правового документа. Его восполнение допускалось при проведении региональных выборов законодательством субъектов РФ, - правда, с существенной оговоркой о недопустимости ограничения избирательных прав граждан, предусмотренных на федеральном уровне. В остальном представительные органы государственной власти регионов самостоятельно решали вопросы организации избирательных кампаний.

Дальнейшее развитие института региональных групп кандидатов в списках кандидатов было продолжено в рамках Федерального закона от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[154]. Среди новелл данного документа следует назвать изменение нормативного подхода к образованию соответствующих групп: если пункт 2 ст. 23 Положения о выборах депутатов Государственной

Думы 1993 г. устанавливал лишь соответствующее право избирательного объединения, то абзац 4 ст. 37 одноименного закона 1995 г. предусматривал, что «избирательное объединение, избирательный блок, определяя порядок размещения кандидатов в списке, разбивают (курсив мой - В.В.) его полностью или частично на региональные группы кандидатов (по субъектам Российской Федерации или группам субъектов Российской Федерации)».

Утверждению о необходимости введении обязанности для избирательных объединений, избирательных блоков делить свои списки полностью или частично на региональные группы кандидатов, встречающемуся в научной литера- туре[155], препятствует ряд статей закона, в которых была сохранена оговорка: «если список разбит на региональные группы кандидатов»[156]. Но некая нормативная тенденция к ограничению свободы усмотрения избирательных объединений и блоков в этом вопросе и усилению децентрализации списков кандидатов уже заметна.

Так, часть списка, включающая кандидатов, не входящих в региональные группы, отныне не могла превышать 12 человек, а кандидат не только не мог относиться к нескольким региональным группам (что запрещалось и ранее), но и вводился запрет на упоминание гражданина в федеральном списке более одного раза. Кроме того, законодатель прямо предусматривал возможность такого формирования федеральных списков, при котором бы отсутствовали кандидаты, не отнесенные ни к одной из региональных групп (на практике такая модель была использована лишь избирательным блоком «89» (89 регионов России) и Блоком независимых). Считается, что эти нормы появились в результате компромисса с противниками пропорциональной системы в Совете Федерации и Администрации Президента и были призваны устранить преобладание столичных представителей среди избранных депутатов.

В период федеральной избирательной кампании 1995 г. все 43 объединения и блока, чьи списки были зарегистрированы, разбили последние на регио-

нальные группы, число которых было разным - от одной (Предвыборный блок, включающий руководителей Партии защиты детей (Мира, Добра и Счастья), Партии «Русские женщины» и т.д.) до 89 (ЛДПР).

По сравнению с 1993 г. значительно сократилось число региональных групп, представленных одним кандидатом; в то же время, число кандидатов, включенных в единственные региональные группы избирательных объединений, было весьма значительным, - например, региональная группа «РОССИЯ» Предвыборного блока, включающего руководителей Партии защиты пенсионеров и ветеранов, Партии искоренения преступности - законности и порядка и т.д., объединяла кандидатов из 61 субъекта РФ и включала 254 человека . В последнем случае задача приближения списка кандидатов к избирателям вряд ли была достижима. Само образование такой региональной группы, наряду с общефедеральной частью, в известном смысле нивелировало различия между данными структурными частями списка и имело, по сути, фиктивный характер.

К счастью, подобная практика на федеральных выборах 1995 г. не была распространена и отмеченные выше новации имели положительный эффект: по данным ЦИК России, «география» Государственной Думы расширилась по сравнению с 1993 г., - в нижней палате оказались представленными 80 из 89 субъектов РФ, а число москвичей уменьшилось почти на 40 человек .

Принятие первого рамочного закона в некоторой степени упорядочило региональное нормотворчество. В 1995-1997 гг. были проведены выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в 72 субъектах РФ, при этом лишь в Красноярском крае, Калининградской, Свердловской областях, Усть-Ордынском Бурятском автономном округе использовались элементы пропорциональной избирательной системы[157] [158] [159]. Избирательное законодательство этих субъектов РФ, предусматривая выдвижение списков кандидатов избирательными объединениями по общерегиональному (общекраевому, общеобластному, общеокружному) избирательному округу и провозглашая свободу последних на определение состава и порядка размещения кандидатов в списке кандидатов, по-прежнему не содержало нормативных ориентиров по образованию внутри списка групп кандидатов[160].

Возможно, такой подход в некоторых случаях был обусловлен немногочисленностью депутатских мандатов, распределяемых по пропорциональной системе (в Калининградской области - 5, в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе - 4), хотя вряд ли этот фактор можно признавать доминирующим. Скорее всего, период становления новых электоральных традиций, отсутствие в регионах опыта конкурентной борьбы между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями и движениями, не предполагали обращения к сложным элементам пропорциональной избирательной системы.

Это характерно и для выборов в органы законодательной власти субъектов РФ 1997-2001 гг., поскольку Федеральный закон 1997 г. не привнес в отечественную электоральную систему каких-либо норм о территориальном разделении списков кандидатов. Выборы депутатов областных Дум в Калининградской, Свердловской областях и Законодательного Собрания Красноярского края, проведенные в 1998-2001 гг. с использованием системы пропорционального представительства, также не сопровождались новациями по данному во- просу[161]. Как всегда, «локомотивом» развития рассматриваемого института выступило специальное законодательство о федеральных выборах.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[162] в порядке изменения электоральных правил увеличил максимальное число кандидатов в общефедеральной части списка с 12 до 18; обязал избирательные объединения и блоки присваивать названия каждой из региональных групп кандидатов, состоящее не более чем из пяти слов (которое затем размещалось в бюллетене); аннулировал правовую неопределенность, присущую прежнему закону в вопросе о свободе усмотрения коллективных участников избирательного процесса при делении списка кандидатов на структурные части, - оговорка «если список разбит на региональные группы» из текста нового закона была исключена, что свидетельствовало об императивном характере такого деления; детализировал методику пропорционального распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов - между его общефедеральной частью и региональными группами кандидатов. Наконец, сам категориальный аппарат закона стал более совершенным: кандидаты, не входящие в региональные группы, именно этим документом впервые были объединены названием «общефедеральная часть федерального списка кандидатов».

Упомянутые новации апробировали 27 избирательных объединений и блоков, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов в 1999 г. Девять объединений и блоков включили максимальное число кандидатов в общефедеральную часть списка; при этом минимальное число региональных групп увеличилось по сравнению с предыдущим электоральным циклом с одной до трех (у Российской партии защиты женщин), а максимальное - сократилось с 89 до 81 (у Блока генерала Андрея Николаева и академика Святослава Федорова)[163]. Эффективность рассматриваемого института снизилась по сравнению с предыдущим электоральным циклом, - в столице на момент выборов проживал 91 депутат из 225 избранных по федеральному округу[164].

Таким образом, в российской избирательной системе 1990-х гг. институт региональных групп имел в известной степени декларативный характер, поскольку отсутствие каких-либо нормативных требований к численности таких групп, их соответствию всей территории РФ, ответственности избирательных объединений и блоков за неисполнение правовых установлений позволяло участникам избирательного процесса благополучно «приближать» кандидатов к избирателям... лишь на бумаге. Единичность региональных групп, объединяющих десятки субъектов РФ и включающих сотни фамилий кандидатов, придавала структурному делению списка известную фингированность.

Но даже если избирательные объединения и блоки максимально усиливали территориальное деление списка, это не препятствовало избранию депутатами представителей одного субъекта РФ: так, от объединения КПРФ, образовавшего на выборах 1999 г. 20 региональных групп, было избрано 27 депута- тов-москвичей (40% от числа избранных депутатов по федеральному округу); от блока «ОТЕЧЕСТВО - ВСЯ РОССИЯ», сформировавшего 36 региональных групп, избрано 14 депутатов-москвичей (38%). Наиболее «провинциальным» в 1999 г. оказался состав депутатов, избранных по федеральному округу от списка Межрегионального движения «Единство» («МЕДВЕДЬ»), включавшего 26 региональных групп, - 47 человек (74%) по месту своего жительства представляли иные (помимо г. Москвы) субъекты РФ.

В свете ряда постановлений Конституционного Суда РФ, признавшего неконституционными ограничения пассивного избирательного права в зависимости от продолжительности, срока обязательного проживания на определенной территории[165], федеральный законодатель не мог создать преграды подобной географической диспропорциональности списков кандидатов. Что не помешало ему искать иные механизмы адаптации новой модели избирательной системы России к ее значительной территориальной протяженности.

Наиболее существенными новеллами Федерального закона от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации»[166] стали определение минимального числа региональных групп в федеральных списках политических партий, избирательных блоков - семи, а также провозглашение в качестве основания для отказа в регистрации федерального списка кандидатов выбытия кандидатов, которое привело к тому, что в списке осталось менее семи региональных групп. Если же указанные последствия наступали вследствие выбытия кандидатов из зарегистрированного списка, то его регистрация подлежала аннулированию.

Необходимости в применении подобных пресекательных норм в процессе выборов депутатов Государственной Думы IV созыва не возникло, хотя ЛДПР, «Истинные патриоты России» и Объединенная Российская партия «Русь» образовали минимальное количество региональных групп; лидером по территориальному делению списка стала Аграрная партия России, создавшая 57 региональных групп[167]. Однако, как гласит третий закон Ньютона, сила, действующая на систему, равна силе обратного противодействия со стороны системы: насколько такая регионализация списков не допустила их превращения в «московские», свидетельствует официальная статистика: по данным ЦИК России, свыше 120 избранных в 2003 г. по федеральному избирательному округу депутатов, т.е. около 53%, являлись жителями г. Москвы и Московской области[168]. То есть законодательное «расширение» географии федеральных списков, предпринятое в 2002 г., фактически не изменило ранее сложившуюся практику.

Реформа рассматриваемого института была продолжена в форме рамочного регулирования. Пункт 16 ст. 35 Федерального закона 2002 г. учредил обязательность пропорционального распределения не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ либо в одной из его палат между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, блоками. При этом законом не предусматривалась обязательность регионализации списков кандидатов, выдвигаемых по единым округам, такая возможность лишь предполагалась.

Учитывая известную революционность данной нормы и ее непривычность для большинства субъектов РФ, ЦИК России своим постановлением от 25 декабря 2002 г. № 167/1419-3 утвердил Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной системы при подготовке проекта закона субъекта РФ о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ[169]. Данным документом впервые в истории российских выборов на подзаконном уровне были определены возможные нормативные ориентиры деления закрытых списков на региональные части при одновременном признании предпочтительности системы открытых списков. К их числу относились следующие:

региональные части рекомендовалось образовывать по принципу соответствия одному или нескольким одномандатным избирательным округам, образованным для проведения выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

оптимальным признавалось число региональных частей на уровне не менее трети от числа одномандатных избирательных округов;

общесубъектовая (общереспубликанская, общекраевая, общеобластная, общеокружная) часть списка, включающая в себя не более трех кандидатов, объявлялась обязательной;

разделение открытых списков кандидатов на региональные части признавалось нецелесообразным, ограничивающим право граждан выбрать кандидата из всего представленного списка кандидатов избирательного объединения, избирательного блока;

важным критерием для разделения списка кандидатов на региональные группы объявлялась существующая система избирательных комиссий, осуществляющих подсчет голосов, поданных на той или иной территории за конкретную региональную часть;

закреплялся первоочередной порядок передачи депутатских мандатов, полученных избирательным объединением, избирательным блоком, кандидатам общесубъектовой части списка;

провозглашался остаточный (после передачи мандатов кандидатам, включенным в общесубъектовую часть списка) порядок распределения мандатов между теми региональными частями списка, которые получили наибольший процент голосов избирателей среди иных региональных частей данного списка кандидатов;

минимальный состав каждой из региональных частей списка назывался в два кандидата.

Первым субъектом РФ, апробировавшим указанную систему, стала Республика Мордовия. 24 депутата Государственного Собрания этого региона на выборах 7 декабря 2003 г. избирались в рамках смешанной избирательной системы по республиканскому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за республиканские списки кандидатов, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками. Законодательством этого субъекта РФ в соответствии с рекомендациями ЦИК России предусматривалось деление республиканского списка на 24 группы, соответствующие территории одномандатных округов; при этом каждая из региональных групп должна была включать не менее трех и не более пяти кандидатов . Общесубъектовая часть регионального списка отсутствовала, а недостаточное число региональных групп, кандидатов в региональной группе (региональных группах) такого списка кандидатов объявлялось основанием для отказа политической партии, избирательному блоку в выдаче заверенных копий списков кандидатов.

Указанные нормы регионального закона оспаривались в судебном порядке мордовским региональным отделением КПРФ, ссылавшимся на их противоречие федеральному законодательству и нарушение ими прав, свобод и охраняемых законом интересов политической партии. Верховный Суд РФ подобную разбивку списка на региональные группы с установлением в них минимальной и предельной численности кандидатов признал легитимной, не нарушающей прав политических партий . Однако ЦИК России, давая оценку первого опыта реализации рассматриваемого института на региональном уровне, признал, что [170] [171] «... образование такого количества региональных групп вызвало определенные трудности у ряда политических партий из-за недостаточного представительства на местах»[172] [173] [174] [175]. Таким образом, была воспроизведена проблема масштабности партийного присутствия, ранее характерная для федеральных выборов.

В 2004 г. опыт Мордовии был повторен четырьмя субъектами РФ - Карачаево-Черкесской Республикой, Республикой Марий Эл, Курганской и Архангельской областями. Законодательство о выборах этих регионов содержало больше диспозитивных норм, - как правило, для партий определялось лишь минимальное число региональных групп (в Карачаево-Черкесии - 5, в Республике Марий Эл - 9), либо устанавливались их минимальный и максимальный пределы (в Архангельской области - не менее 10 и не более 31 группы), что свидетельствовало о большей свободе политических партий в разработке предвыборной стратегии. В последнем из названных субъектов РФ определялся максимум одномандатных избирательных округов, которым могла соответствовать одна региональная группа - 6, а также лимитировалась численность кандидатов в такой группе (от двух до четырех человек) . Наиболее жестким следует

признать законодательство Курганской области, где императивно предусматри-

174

валось формирование 17 региональных групп общеобластных списков .

Практика выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ 2003-2004 гг. показала достаточно осторожное отношение региональных парламентов к конструированию модели территориального деления списков кандидатов; депутаты предпочитали придерживаться стандартов, разработанных ЦИК России. В качестве редкого исключения можно назвать законодательство Карачаево-Черкесской Республики, провозглашавшее соответствие территориальных групп кандидатов административно-территориальным единицам . В рассматриваемый период электоральной истории на региональном уровне многие вопросы структуризации списков кандидатов не получали нормативного закрепления, - так, последствий выбытия кандидатов, влекущего сокращение числа региональных групп, избирательное законодательство этих субъектов РФ для единых списков не предусматривало.

Существенную новацию в данный вопрос привнес Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»[176] [177]. Данным документом в качестве самостоятельного основания для отказа в регистрации списка кандидатов на всех уровнях выборов было названо выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп кандидатов в списке кандидатов оказывается меньше установленного законом. Ранее, как уже упоминалось, аналогичная норма применялась лишь на федеральных парламентских выборах, однако в отличие от последних сокращение числа региональных групп не называлось рамочным законом в качестве основания для аннулирования регистрации списка кандидатов. В то же время в названном документе не была воспроизведена остальная часть нормативной реформы рассматриваемого института, предпринятой Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» .

Последний документ интересен тем, что максимально усилил регионализацию федеральных списков. Во-первых, региональная группа кандидатов отныне могла соответствовать не только субъекту РФ и группе субъектов РФ, но и части территории субъекта РФ; при этом последняя могла рассматриваться и как группа частей территории одного субъекта РФ. В числе правил формирования сложносоставных региональных групп были недопустимость объединения в одну группу части территории одного субъекта РФ с другим субъектом РФ, а также наличие общих границ между объединяемыми территориями, за исключением случаев, когда субъект РФ не граничит с другими субъектами РФ (Калининградская область) либо входящая в субъект РФ территория не граничит с другими территориями, входящими в этот субъект РФ.

В порядке разъяснения этой нормы ЦИК РФ внес уточнение: для целей избирательного законодательства было предложено рассматривать территорию, отделенную от другой территории водной преградой, относящейся к внутренним водам, или территориальному морю РФ, в качестве граничащей с этой территорией (того же или другого субъекта РФ), что позволило считать Сахалинскую область граничащей с Камчатским и Хабаровским краями . Особо интересным нам представляется сделанное ЦИК России в этом постановлении замечание о том, что регионализация федерального списка кандидатов призвана обеспечить представительство кандидатами избирателей конкретного региона - целостной части субъекта РФ, отдельного субъекта РФ либо нескольких субъектов РФ, объединенных рамками общего географического района.

Во-вторых, в соответствии с принципом равного избирательного права была предпринята попытка «выравнивания» региональных групп по численности избирателей, - допуская образование такой группы на территории любого субъекта РФ вне зависимости от его численности (согласно первоначальной редакции закона устанавливался верхний количественный предел для одного субъекта РФ в 3 млн. избирателей, который накануне выборов был отменен), закон установил минимальную планку для части территории субъекта РФ, которой группа могла соответствовать (650 тыс. избирателей), без определения максимальной численности (максимум в 3 млн. избирателей в апреле 2007 г. был исключен из текста закона) ; предельное число избирателей на террито

рии группы субъектов РФ, которой соответствует региональная группа, устанавливалось в 3 млн. человек (что на примере Республики Адыгеи вызвало затруднения в правоприменении). [178] [179]

В-третьих, региональное деление списка впервые должно было охватывать все субъекты РФ. Общефедеральная же часть федерального списка сокращалась в 6 раз по сравнению с прежним законом (до трех кандидатов), а в

2010 г. вновь была увеличена до 10 человек . Минимальное же число регио

нальных групп возрастало с 7 до 100 (накануне избирательной кампании 2007 года это число было сокращено до 80, а к выборам 2011 г. - до 70) .

По аналогии с нарезкой избирательных округов, используемых при мажоритарной системе выборов, законом для частей территории субъекта РФ учреждался принцип примерного равенства по числу избирателей с допустимым отклонением численности не более 15% от числа избирателей, зарегистрированных на каждой из других частей территории этого же субъекта РФ. По данным ЦИК России, на выборах 2007 г. минимальным такое отклонение было в Алтайском крае (0,01%), Оренбургской и Тульской областях (0,3%); максимальным - в Иркутской области (14,29%) и Приморском крае (12,86%) . В

2011 г. ситуация несколько изменилась: минимальное взаимное отклонение числа избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта РФ, от числа избирателей, зарегистрированных на каждой из других частей этого же субъекта РФ, составило в Алтайском крае 0,71%, в Волгоградской области 0,75%, максимальное - 14,38 и 11,82% - соответственно в Москве и Республике Татарстан . [180] [181] [182] [183]

Наконец, продолжив традицию одноименного документа 1999 г., Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы 2005 г. ввел новую правовую категорию - региональную часть федерального списка кандидатов, объединяющую все региональные группы списка.

Последствия выбытия кандидатов, в результате чего в федеральном списке кандидатов число региональных групп кандидатов оказалось меньше установленного минимума, были, по сути, аналогичны предыдущим правилам, за исключением нескольких норм.

Часть 10 ст. 91 рассматриваемого закона упоминает об институте исключения из федерального списка кандидатов региональных групп, применяемом в случае превышения данной группой расходов из средств избирательного фонда регионального отделения политической партии более чем на 5% от установленной предельной суммы всех расходов такого фонда. В данном случае исключение региональной группы выступает в качестве меры юридической ответственности, инициируемой ЦИК России и реализуемой решением Верховного Суда РФ. Часть 4 названной статьи установила, что если в результате исключения региональных групп кандидатов на основании решения Верховного Суда РФ, вынесенного по заявлению ЦИК России в связи с вышеупомянутыми обстоятельствами, число групп в списке осталось менее 70 и при этом было исключено не более 10 региональных групп кандидатов, то регистрация федерального списка кандидатов аннулируется лишь при условии выбытия из него кандидатов, в результате которого в указанном списке оказалось менее 60 (по первоначальным редакциям - менее чем 95 и 75 соответственно) региональных групп кандидатов.

Действующий Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы изменил и порядок замещения вакантных депутатских мандатов среди кандидатов одной региональной группы. Если с 1993 г. при досрочном прекращении полномочий депутата, избранного в составе региональной группы, освободившийся мандат передавался по очередности следующему кандидату соответствующей группы, то по новым правилам постоянно действующий руководящий орган политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой выбывший депутат был избран, получил право предлагать ЦИК России кандидатуру любого другого зарегистрированного кандидата из той же региональной группы федерального списка кандидатов для замещения вакантного депутатского мандата. Так были расширены права политических партий.

На выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва в 2007 г. наибольшее число региональных групп из 153 теоретически возможных образовала «Партия социальной справедливости» (109), наименьшее - Всероссийская политическая партия «Единая Россия» (83). Из 450 депутатских мандатов 443 были распределены по региональным частям федеральных списков (на предыдущих выборах - 177 мандатов). Наибольшее количество депутатов было избрано от региональных групп последней партии, соответствующих: г. Москве - 15, Московской области, Республикам Башкортостан, Татарстан - 14 . Однако даже значительное ужесточение избирательного законодательства в вопросах приближения кандидатов, баллотирующихся по единому округу, ситуацию принципиально не изменило. Как отмечает В. Козлов, «...в предыдущем составе было 173 москвича, или 38,4%, а в новом - 183, или 40,7 процента. Раньше среди депутатов-списочников было более половины москвичей, сейчас же - на 10% меньше» .

На выборах депутатов Государственной Думы шестого созыва в 2011 г. максимальное число региональных групп из 151 допустимой образовала политическая партия «Патриоты России» - 83, наименьшее - «Справедливая Россия» и КПРФ (по 73 группы). Число мандатов, распределенных между региональными частями федеральных списков кандидатов, уменьшилось по сравнению с 2007 г. до 421. По-прежнему наибольшее число депутатов (15 человек) оказалось избранным от региональной группы «Москва» Всероссийской политической партии «Единая Россия», чуть менее - по списку той же партии от групп «Татарстан» (13 депутатов), «Республика Башкортостан» - 12, «Красно- [184] [185] дарский край» - 11. Среди избранных депутатов проживают в г. Москве и Московской области 194 человека, или 43%[186]. Что несколько выше аналогичного показателя 2007 г., но ниже данных 2003 г.

Законодательство субъектов РФ, помимо обязательных стандартов рамочного избирательного закона в новой редакции, частично заимствовало идеи регионализации списков, присущие федеральному уровню выборов. В 2005 г. г. Москва, Костромская, Новосибирская области использовали эту модель при проведении выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Избирательный кодекс Костромской области предусматривал деление областного списка кандидатов на три региональные группы, соответствующие (в отличие от рекомендаций ЦИК России) не одномандатным округам, которые образовывали для избрания половины депутатов областной Думы, а более крупным частям территории субъекта РФ - областному центру, центральной и северо-восточной частям[187]. Такой географический ориентир для образования региональных частей списков, предполагающий обязанность комиссии, организующей выборы, определять границы этих частей территории и публиковать их описание, чрезвычайно схож с моделью федеральных парламентских выборов.

Законодательство данного региона не только следовало федеральным стандартам, но и содержало интересные нормативные находки. Среди последних, до этого не присущих отечественной практике проведения выборов, Избирательный кодекс Костромской области предусмотрел передачу депутатского мандата другому областному списку кандидатов, допущенному к распределению мандатов, в случае отказа без вынуждающих обстоятельств от депутатского мандата кандидата, занимающего первое место в региональной группе кандидатов. Выбытие граждан в связи с такими обстоятельствами из списка кандидатов, в результате которого в списке осталось менее трех региональных групп, признавалось обстоятельством, вынуждающим избирательное объединение отозвать список кандидатов (что позволяло последнему избежать возмещения расходов, понесенных комиссией, при безальтернативности выборов).

В Новосибирской области также закреплялось императивное деление списков кандидатов на четыре межрайонные группы, каждая из которых должна была включать не менее трех кандидатов; общеобластная часть ограничивалась пятью кандидатами. По аналогии с Костромской областью деление списков производилось не с учетом границ образуемых одномандатных округов, а исходя из административно-территориального устройства - межрайонные группы должны были соответствовать группе районов области, городов областного значения, районов города Новосибирска. В качестве особенности правового регулирования рассматриваемого института данным субъектом РФ следует назвать требование об охвате данными группами всех районов области, городов областного значения и районов Новосибирска .

В данном случае стандарты проведения выборов депутатов Государственной Думы были успешно заимствованы региональным законодательством. Правда, в отличие от федеральной модели выборов институты исключения региональных групп из списка, а также аннулирования регистрации списка кандидатов в качестве последствия сокращения числа региональных групп законами Костромской и Новосибирской области, г. Москвы не предусматривались.

В отличие от Костромской и Новосибирской областей при проведении выборов депутатов Московской городской Думы в 2005 г. региональные группы кандидатов образовывались избирательными объединениями по принципу соответствия территориям и номерам одномандатных избирательных округов. Городской список кандидатов разбивался на 15 региональных групп, составом не более трех кандидатов каждая. Образование большого числа региональных групп внесло коррективы в институт отказа в регистрации городского списка кандидатов: если в субъектах РФ с делением списков на незначительное число частей (например, в Костромской области) в регистрации отказывалось спи- [188] скам, число групп в которых оказывалось менее (хоть на одну) установленного числа групп, то в Москве для отказа в регистрации в списке кандидатов число региональных групп должно было сократиться до менее чем 10[189].

В 2006 г. география использования норм о регионализации списков кандидатов на выборах депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ была расширена: избирательные системы Республики Адыгея, Чувашской Республики, Республики Тыва, Курской, Нижегородской, Оренбургской, Астраханской, Липецкой областей предусматривали деление списков кандидатов на региональные группы.

Инвариантами рассматриваемого института к данному времени стали: соответствие региональных групп территориям одномандатных избирательных округов (за исключением Республики Адыгея, в которой группы списка кандидатов объявлялись соответствующими территориям городов, районов или групп городов, районов, хотя одномандатные округа образовывались для избрания половины депутатов Государственного Совета - Хасэ Республики)[190]; учреждение обязанности избирательных объединений делить списки кандидатов на региональные группы (только в Республике Тыва и в Нижегородской области вопрос о целесообразности такого деления решался политическими партиями самостоятельно)[191] [192]; закрепление права избирательных объединений определять количество региональных групп в своих списках кандидатов при некотором их минимальном либо максимальном числе (от не менее 6 - в Республике Адыгея до не более 14 - в Липецкой области , хотя наиболее распространенным было определение числа региональных групп по формуле «не менее одной трети от числа одномандатных избирательных округов», - например,

в Астраханской, Курской, Оренбургской областях) ; определение минимального числа кандидатов в региональной группе в 2 либо 3 человека (за исключением Липецкой области, где соответствующий максимум был 3 человека, а также Астраханской области, правовая система которой не предусматривала императивного числа кандидатов в региональных группах).

При этом лишь в законодательстве последнего из названных субъектов РФ содержалась норма о том, что региональная часть списка кандидатов должна охватывать территории всех одномандатных округов (т.е. соответствовать всей территории области).

Принцип равенства региональных групп в списках кандидатах правовыми нормами субъектов РФ в 2006 г. не закреплялся, - лишь в условиях деления списков на группы, соответствующие равному числу одномандатных избирательных округов, такое равенство презюмировалось. Однако группы могли ведь соответствовать территориям одного или нескольких одномандатных избирательных округов (как в Курской, Астраханской областях) или городам и районам с различной численностью избирателей. Таким образом, традиции федеральных выборов в этом вопросе не были развиты субъектами РФ. Впрочем, элементы заимствования федеральных норм все же были, - так, выборы депутатов Государственной Думы Астраханской области интересны тем, что одними из первых в стране проводились в условиях регулирования на региональном уровне аннулирования регистрации списка кандидатов в случае выбытия кандидатов, результатом которого стало сокращение числа региональных групп ниже установленного законом минимума.

На выборах 2007 г. число субъектов РФ, избравших модель регионализации списков кандидатов, сократилось по сравнению с прошедшим годом до 7 (Республика Дагестан, Орловская, Ленинградская, Вологодская, Псковская, Самарская области и город федерального значения Санкт-Петербург), что от- [193] нюдь не свидетельствовало о неактуальности института. В избирательном законодательстве субъектов РФ к тому времени появляются новые особенности. Так, вводятся принципы соответствия региональных групп территориальной организации местного самоуправления; примерного равенства по числу избирателей территорий, которым соответствуют группы кандидатов; зависимости количественного состава кандидатов региональной части списка от численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории.

Например, при выборах депутатов Народного Собрания Республики Дагестан 53 региональные группы кандидатов могли соответствовать муниципальному району, городскому округу и его части, при этом для каждого муниципального района, городского округа должна была образовываться одна региональная группа, а для городского округа г. Махачкала - три таких группы (по одной в каждом районе города). Кроме того, в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории, которой соответствовала региональная группа, законодательством определялось максимальное число кандидатов, включаемых в соответствующую группу (не более 3-5)[194]. Подобные ограничения позволяли размещать в избирательных бюллетенях сведения обо всех кандидатах данной группы.

В Ленинградской области каждая из пяти региональных групп общеобластных списков кандидатов, формируемых избирательными объединениями, образовывалась с учетом принципа примерного равенства частей территории области, которым соответствовали региональные группы по численности зарегистрированных на них избирателей, - допустимое отклонение составляло не более 15% от числа избирателей, зарегистрированных на каждой из других частей территории Ленинградской области[195].

Большинство субъектов РФ, в которых в 2007 г. проводились выборы депутатов законодательных органов государственной власти с регионализацией списков кандидатов, предусмотрели в своих правовых системах обязанность политических партий делить списки на территориальные группы кандидатов. Исключение составила Самарская область, законодательство которой предоставляло возможность образования внутриобластных частей в списке кандидатов на усмотрение избирательным объединениям. У последних была альтернатива - либо делить список на соответствующие части, либо нет. Если участниками избирательного процесса выбирался первый путь, то схема деления была единой для всех: для определения внутриобластных территорий вся территория общеобластного избирательного округа разделялась избирательной комиссией субъекта РФ на пять частей, включающих по пять смежных одномандатных избирательных округов. Именно этим комплексным территориям должны были соответствовать пять внутриобластных частей списка кандидатов.

Тем самым обеспечивалось примерное равенство числа избирателей на одну внутриобластную часть списка кандидатов (соответствующая часть в региональном законодательстве нередко рассматривалась в качестве синонима внутриобластной территории)[196] [197].

В то же время в практике выборов 2007 г. встречались примеры применения крайне лаконичного избирательного законодательства субъектов РФ, не содержащего каких-либо требований к равной «нарезке» региональных групп. Так, в г. Санкт-Петербурге при проведении выборов депутатов Законодательного Собрания 11 марта 2007 г. действовала норма о делении списка кандидатов на общегородскую и территориальные части; в состав последних не допускалось включать более 50 кандидатов, причем по каждой территории мог быть

197

указан лишь один кандидат .

Особенностью выборов депутатов региональных парламентов в 2007 г. стало императивное определение численности региональных групп: если в процессе избирательных кампаний 2006 г. законодательство 7 из 8 субъектов РФ устанавливало лишь минимальное либо максимальное число территориальных групп в списках кандидатов, то в рассматриваемом периоде партиям предписывалось образовывать их строго определенное количество (от 5 в Ленинградской и Самарской областях до 53 - в Республике Дагестан). Требования же к количественному составу самих региональных групп фактически не изменились: не менее двух кандидатов в Самарской области, одного кандидата в Санкт-Петербурге до не более пяти в Дагестане. Не претерпел существенных изменений и доминирующий принцип соответствия региональных групп территориям одномандатных избирательных округов, - помимо упомянутой практики Самарской области, соответствующие нормы были присущи законодательству Орловской, Псковской и Вологодской областей .

В процессе последующих избирательных кампаний субъектов РФ была продолжена апробация новых правовых подходов в регулировании рассматриваемого института. На выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан, состоявшихся 2 марта 2008 г., по аналогии с выборами депутатов Государственной Думы постоянно действующие руководящие органы избирательных объединений получили право предлагать кандидатуру при появлении вакантного мандата из той же региональной группы, минуя первоначально заявленную очередность. Кроме того, сокращение числа региональных групп с 60 (образованных по принципу соответствия одномандатным избирательным округам) до менее 50 не только называлось основанием для отказа в регистрации списка кандидатов, но и рассматривалось Кодексом Республики о выборах в качестве условия для аннулирования регистрации списка[198] [199].

Похожие нормы применялись на выборах депутатов Московской городской Думы в 2009 г., проводившихся в условиях увеличения по сравнению с предыдущим электоральным циклом числа региональных групп с 15 до 17, с сохранением прежних правил их образования; в числе новелл можно назвать лишь возможность аннулирования регистрации городского списка кандидатов городской комиссией в случае, если в результате выбытия кандидатов число региональных групп кандидатов оказалось менее 10 (раньше такое выбытие влекло лишь отказ в регистрации списка)[200]. Тем самым на региональном уровне утверждается традиция учреждения субъектами РФ некоего порога безопасности для избирательных объединений в виде разницы между первоначально образуемым числом территориальных групп и числом, необходимым для сохранения статуса действующего участника избирательного процесса.

На выборах 2010 г. нормативный подход к возможному сокращению региональных групп был использован в 7 субъектах РФ, в которых порог допустимого уменьшения числа групп к моменту регистрации списков составлял: с 7 до 4 - в Республике Алтай, с 18 до 14 - в Рязанской области, с 17 до 14 - в Курганской области, с 15 до 10 - в Калужской области; с 10 до 6 - в Магаданской области, с 38 до 20 - в Новосибирской области, с 18 до 9 - в Костромской области (причем в последней соответствующие цифры определялись косвенно, через число одномандатных округов, которым соответствовали региональные части (группы кандидатов), и допустимое уменьшение числа групп до не менее половины от их установленного количества; в последующем такой подход использовался в Калининградской области и частично - в Республике Адыгея).

В ходе избирательных кампаний марта 2011 г. аналогичные нормы применялись в Республике Дагестан (допускалось сокращение с 62 до 32 групп), в Кировской области (с 27 до 14), в Тверской области (с 18 (20) до 9), в Тамбовской области (с 25 до 15), в Курской области (с 22 до 11), в Ханты-Мансийском автономном округе (с 14 до 12), в Нижегородской области (с 25 до 13 групп). На выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти 27 субъектов РФ в декабре 2011 г. последствия выбытия кандидатов, в результате которого число региональных групп кандидатов в списке оказывалось менее установленного законом, предусматривались законодатель-

ством почти всех регионов, обращавшихся к модели регионализации списков кандидатов (за исключением Липецкой и Свердловской областей). При этом наиболее лояльные условия по отношению к избирательным объединением были созданы в Чувашской Республике, правовые нормы которой допускали сокращение региональных групп к моменту регистрации списка кандидатов с 22 возможных до 3 ; наиболее жесткие - в Псковской области, объявившей со

кращение числа региональных групп в списке с 22 до менее 18 основанием для отказа в регистрации списка кандидатов[201] [202].

На выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти 6 субъектов РФ, состоявшихся 14 октября 2012 г., к регионализации списков кандидатов обратились четыре региона (за исключением Республики Северная Осетия - Алания и Краснодарского края), и выбытие кандидатов, повлекшее сокращение числа региональных групп ниже определенного законом минимума, называлось основанием для отказа в регистрации списка кандидатов во всех субъектах РФ, кроме Саратовской области.

Аннулирование регистрации списка кандидатов вследствие выбытия кандидатов, повлекшего сокращение числа региональных групп ниже установленного законом предела, при проведении современных избирательных кампаний в регионах по-прежнему встречается крайне редко: в 2011-2012 гг. такая возможность допускалась при проведении выборов депутатов региональных парламентов в Астраханской, Новгородской и Томской областях[203].

Еще одной особенностью новейшей электоральной истории стало развитие дуального подхода к территориальной организации единых списков, - наряду с классическим принципом охвата региональными группами всей территории субъекта РФ, все более расширяются возможности выборочной территориальной «нарезки» политическими партиями своих списков. Так, если на выборах 11 октября 2009 г. в Республике Марий Эл в соответствии с новым законом региональный список императивно делился на 13 групп кандидатов, каждая из которых соответствовала двум граничащим между собой одномандатным избирательным округам, при условии охвата региональной частью списка всей территории Республики[204] [205], а на выборах 12 марта 2010 г. в Республике Алтай действовала норма, когда части территории, которым соответствовали региональные группы, должны охватывать всю территорию Республики , то в Тульской области были применены совершенно иные стандарты.

Территориальные группы кандидатов в этом субъекте РФ объявлялись соответствующими 24 частям территории области, примерно равным по числу зарегистрированных избирателей. Однако число таких территориальных групп, по сути, определялось партиями самостоятельно, поскольку законодательство содержало лишь требование об образовании минимально и максимально допустимых чисел соответствующих групп - от 12 до 24. Безусловной новеллой тульской избирательной системы стала возможность самостоятельного выбора избирательными объединениями любых из 24 частей территории области, которым соответствовали территориальные группы кандидатов выдвинутых ими списков кандидатов, без права объединения или дробления этих территорий[206].

Позднее подобный нормативный подход был воспроизведен в практике выборов депутатов законодательных органов государственной власти Воронежской области и Хабаровского края, состоявшихся 12 марта 2010 г., в Челябинской области - на выборах 11 октября 2010 г., в Кировской области - на выборах 13 марта 2011 г. В процессе избирательных кампаний 4 декабря 2011 г. такая возможность допускалась несколькими субъектами РФ, однако непосредственно право выбора не менее 20 региональных групп из 34 законодательно допустимых, без возможности их объединения и дробления, декларировалось лишь в Алтайском крае .

В Воронежской области, признавая образование региональных групп правом избирательных объединений, законодательство субъекта РФ при реализации такого права предписывало партиям делить список не менее чем на 14 групп, соответствующих любым из 28 частей территории субъекта РФ ; в Хабаровском крае избирательные объединения были обязаны делить список не менее чем на три территориальные группы, образуемые в любых из пяти частей территории субъекта РФ[207] [208] [209]. В Челябинской области допускалось образование от 16 до 30 территориальных групп с запретом их объединения[210] [211] [212]. В Кировской области избирательные объединения наделались правом выбирать любые из 27 частей области, которым должны были соответствовать территориальные группы кандидатов, но они были не вправе объединять эти территории или дробить их . Тем самым допускалось существование территориальных частей списков, соответствующих части территории субъекта РФ.

В Тамбовской же области, наоборот, при проведении выборов депутатов областной Думы в 2011 г. политическим партиям предоставлялось право выбирать число территориальных групп для своих списков самостоятельно (в пределах от 15 до 25) при императивном делении территории единого округа на 25 частей, но с условием, чтобы такие группы охватывали всю территорию области. Получалось, что при меньшем числе групп партии должны были объединять по две граничащие между собой части территории региона . В последнем случае диспозитивность партийного усмотрения при делении списков обладала известной условностью при всей четкости нормативных формулировок.

Впрочем, такая четкость в современном региональном нормотворчестве встречается не всегда, - например, на последних выборах депутатов Магаданской областной Думы, состоявшихся 13 марта 2011 г., провозглашалось крайне противоречивое правило следующего содержания: «Региональная часть областного списка кандидатов должна быть разбита на десять региональных групп кандидатов, соответствующих территориям и номерам одномандатных избирательных округов по выборам депутатов областной Думы. При этом избирательное объединение вправе выдвинуть не менее шести региональных групп кандидатов»[213]. Границы такого права-обязанности из буквального толкования закона установить крайне сложно.

Продолжая анализ современных избирательных систем регионального уровня по рассматриваемому вопросу, отметим, что в 2009 г. в Тульской области при замещении вакантных депутатских мандатов со значительной долей вариации был воспринят опыт Республики Башкортостан по предоставлению политическим партиям определенных прав в изменении очередности кандидатов при досрочном прекращении полномочий депутата. Вариация же состояла в том, что при отказе зарегистрированного кандидата в депутаты Тульской областной Думы принять мандат либо сложить несовместимые со статусом депутата полномочия, а также при досрочном прекращении полномочий депутата вакантный мандат передавался кандидату из той же территориальной группы в порядке очередности; в случае, если все кандидаты данной группы уже получили мандаты, вакантный мандат передавался в другую территориальную группу, с наибольшей процентной долей числа голосов избирателей (а при равенстве долей - с наибольшей поддержкой голосами избирателей). Но при равном числе голосов избирателей, поданных за территориальные группы кандидатов, преимущество отдавалось группе, определенной партией в течение трех дней со дня обращения избирательной комиссии области.

В 2010 г. такая модель замещения вакантных мандатов использовалась в Воронежской области; в Хабаровском крае, Курганской, Калужской, Рязанской областях была воспроизведена башкирская модель замещения вакантных депутатских мандатов, учитывающая безусловное право избирательных объединений предлагать желаемую кандидатуру из той же либо (как исключение) иной региональной группы . Однако тульская схема участия избирательных объединений в передаче мандата той либо иной группе кандидатов при получении последними равных процентных долей голосов избирателей и равных голосов избирателей была использована законодателями Воронежской и Рязанской областей в методике первоначального распределения мандатов внутри региональных групп. В Калужской же области при таком равенстве долей и голосов избирателей, полученных несколькими группами кандидатов, принадлежность спорного мандата определялась по жребию.

В 2011 г. принцип сохранения вакантного мандата в той же региональной группе, из которой выбывает депутат, был введен в российскую практику в ка-

Л1Г

честве императивного правила , а на выборах 14 октября 2012 г. в Сахалинскую областную Думу распределение вакантных депутатских мандатов при равенстве числа голосов избирателей, поданных за несколько региональных групп, было дополнено правилом об определении региональной группы, к зарегистрированному кандидату которой переходит депутатский мандат, в соответствии с порядком размещения региональных групп в списке кандидатов[214] [215] [216].

В остальном на выборах 2010-2012 гг. в субъектах РФ были реализованы ранее сложившиеся стандарты рассматриваемого института - доминирование обязательности структуризации списков (за исключением Республики Тыва,

Республики Ингушетия, Ставропольского края, Рязанской, Воронежской, Костромской и Тюменской областей); соответствие региональных групп административно-территориальным единицам, муниципальным образованиям и населенным пунктам, что имплицитно следовало из пропорциональной системы выборов, либо территориям одномандатных (многомандатных) избирательных округов при смешанной системе выборов; превалирование диспозитивного определения числа региональных групп в списках кандидатов (от не менее трех в Хабаровском крае, Республики Чувашия до не менее 20 - в Московской и Свердловской областях и не более 30 - в Челябинской области); закрепление минимальной либо максимальной численности кандидатов в региональных группах (от одного в Санкт-Петербурге, Тамбовской области, Удмуртской Республике и не менее двух - в Республиках Тыва, Коми, Воронежской, Калужской, Рязанской, Новосибирской, Курской, Кировской, Пензенской областях до не более 10 в Мурманской области); признание выбытия кандидатов, повлекшего сокращение числа региональных групп в списке ниже установленного законом минимума, основанием для отказа в регистрации списка кандидатов (и лишь в порядке исключения - аннулирования такой регистрации); проявление принципа равенства избирательного права при «нарезке» территории субъектов РФ на части, которым могут (должны) соответствовать региональные группы кандидатов, через «прикрепление» соответствующих частей к территориям одномандатных округов или (что встречается реже) - через определение допустимых отклонений от средней нормы представительства на тех частях территории, которые берутся за основу при образовании региональных (территориальных) групп.

В последнем случае интересен опыт правового регулирования вопроса законодательством Кировской, Свердловской и Амурской областей. В ст. 111 уже упомянутого закона о выборах депутатов законодательного Собрания Кировской области 2005 года содержится требование о примерном равенстве частей территории области по числу зарегистрированных избирателей, с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10%, а в отдаленных и труднодоступных местностях - не более чем на 30%. Как исключение, 20%-е отклонение от средней нормы представительства допускается при образовании территории, включающей части территорий более чем одного муниципального образования либо включающей в себя территории одного или нескольких муниципальных образований и часть территорий других муниципальных образований.

Части территории Свердловской области определяются на основе примерного равенства по числу зарегистрированных избирателей, с допустимым отклонением числа избирателей, зарегистрированных на части территории Свердловской области, от числа избирателей, зарегистрированных на каждой из других частей территории Свердловской области, не более чем на 20%. Иных критериев равенства при определении границ частей территории, которым должны соответствовать территориальные группы кандидатов, ст. 47 действующего Избирательного кодекса Свердловской области не содержит.

В Амурской области в 2011 г. были учреждены свои критерии равенства при выборах депутатов Законодательного Собрания, - при определении границ частей территорий, которым должны соответствовать региональные группы кандидатов, отклонение от средней нормы представительства допускалось как общее правило до 20%, в труднодоступных или отдаленных местностях - до 30%, на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов - до 40%, а при образовании части территории исключительно в городском округе, либо в двух муниципальных районах, либо на территории муниципального района и части другого муниципального района, при невозможности включения соответствующей части в состав территории другого муниципального образования, - более чем на 20%, т.е. без каких-либо ограничений, что разрешалось в 9 случаях .

Сведя своеобразие отдельных нормотворческих подходов в целостную картину правовой реальности, приходится констатировать, что российской избирательной системе, учредившей институт структуризации списков кандида- [217] тов, не хватает стабильности, неизменные модели (особенно в субъектах РФ) правового регулирования отсутствуют. Единой позиции у законодателей нет, зато есть полярно противоположные нормы - от объявления деления списков на территориальные группы правом до введения соответствующей обязанности для избирательных объединений; от императивности числа региональных групп до зависимости их исключительно от усмотрения самих политических партий; от охвата региональной частью списка кандидатов всей территории проведения выборов до допустимости частичного соответствия региональных групп отдельным территориям единого округа; от учреждения крайне жестких последствий выбытия кандидатов, влекущего сокращение числа региональных групп (вплоть до отказа, аннулирования регистрации списка кандидатов) до законодательного молчания по данному вопросу.

Список подобных двойственных подходов к регулированию в пределах одного института можно продолжить. Однако более интересным нам представляется не вопрос, в чем проявляется отличие правовых предписаний, а чем оно обусловлено? В настоящем разделе уже показан результат действия института на федеральном уровне. Но с какой целью его сравнивать? И оправдывает ли эта цель такое многообразие государственно-правовых предписаний?

Логическая интерпретация норм рамочного законодательства позволяет предположить единственную допустимую причину приведенной вариативности - дополнительное гарантирование избирательных прав граждан. А это, в свою очередь, требует уточнения: прав каких граждан и что следует понимать под гарантиями соответствующих прав? Ответы на данные вопросы будем искать в международном праве и правоприменительной деятельности российских судов и избирательных комиссий.

Для начала обратимся к практике отечественных судов высшей юрисдикции, а также ЦИК России, сформулировавших несколько важнейших правовых позиций по предмету рассматриваемого института:

устанавливаемые законодателем правила регистрации списка кандидатов, хотя он и выдвигается избирательным объединением, не должны искажать существо пассивного избирательного права, являющегося по своей природе ин-

дивидуальным, а не коллективным правом, создавать необоснованные препятствия для его реализации, нарушать принцип равного избирательного права (постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2000 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» ) ;

принцип равного избирательного права предполагает юридическое равенство, равный правовой статус кандидатов, включенных в заверенный (зарегистрированный) список, независимо от того, какое место они в нем занимают (там же);

принцип равноправия кандидатов предполагает размещение сведений в бюллетенях о кандидатах из общесубъектовой и региональной частей списка кандидатов шрифтом одинакового размера и стиля (постановление ЦИК России от 14 февраля 2007 г. № 198/1239-4[218] [219]);

формирование списков кандидатов, включающих значительное число региональных групп, является доказательством способности политической партии выражать политическую волю народа, опирающуюся на поддержку в обществе, и со стороны законодателя обеспечивает избирателям возможность выбора из широкого спектра политических сил (постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 2008 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности подпункта «л» пункта 25 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и пункта 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области «О выборах депутатов законодательного собрания Вологодской области» в связи с жалобой общественного объединения «Политическая партия «Союз Правых Сил»[220]);

определение в законодательстве субъектов РФ требований к минимальной численности кандидатов, включаемых в региональные группы списка кандидатов, является дополнительной гарантией реализации гражданами РФ кон-

ституционного права на участие в выборах (определение Верховного Суда РФ от 25 октября 2006 г. № 92-Г06-13 по тывинскому делу) ;

приоритетность предоставления права избирательному объединению самостоятельно принимать решение о формировании той либо иной группы, что позволяет избежать неблагоприятных последствий в виде отказа в регистрации и не допустить неправомерного ограничения права на свободные выборы (постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 2008 г. № 4-П);

законы субъектов РФ, имея вторичный и производный от базового закона характер, должны предусматривать требования к участникам избирательного процесса, направленные на выявление и формирование политической воли значительной части поддерживающих их избирателей, и устанавливать в качестве дополнительной гарантии избирательных прав возможность разумного уменьшения числа региональных групп к моменту регистрации, чтобы не ставить участие избирательных объединений в выборах в зависимость от случайных обстоятельств (там же);

региональный законодатель, устанавливая в конкретном законе о выборах минимальное и максимальное число региональных групп, на которые может быть разбит список кандидатов, либо определяя максимальное число региональных групп, должен исключить законодательное закрепление отказа в регистрации всего списка кандидатов в депутаты в случае выбытия из него такого числа кандидатов, которое не свидетельствует о неспособности политической партии участвовать в избирательном процессе. При установлении незначительного числа региональных групп законом субъекта РФ также не должен нарушаться принцип соразмерности наступления неблагоприятных последствий для избирательного объединения в виде отказа в регистрации списка из-за исключения из него минимального числа кандидатов (письмо секретаря ЦИК России от 28 марта 2008 г. № 05-15/3231)[221] [222];

если закон субъекта РФ содержит обязательное требование о разделении списка кандидатов на большое число региональных групп, а группа включает в себя небольшое число кандидатов, то в законе требуется закрепление возможности разумного уменьшения числа региональных групп к моменту регистрации по аналогии с регулированием выборов депутатов Государственной Думы, допускающим возможность практически двукратного сокращения числа региональных групп; процент допустимого выбытия кандидатов из списка, не свидетельствующий о неспособности политической партии участвовать в избирательном процессе, составляет примерно менее половины всех кандидатов списка (письмо председателя ЦИК России от 9 июля 2010 г. № 05-15/3017);

список кандидатов должен соответствовать требованиям закона к числу региональных групп и после регистрации, поскольку иное влечет нарушение принципа равенства прав кандидатов, выдвинутых по тому же единому избирательному округу; обстоятельства, связанные с выбытием кандидатов и уменьшением числа региональных групп списка кандидатов, возникающие после его регистрации, следует рассматривать как вновь открывшиеся, что предполагает отмену регистрации списка (определение Верховного Суда РФ от 10 марта 2006 г. № 24-Г06-4 по адыгейскому делу. Очевидно, что такой подход сегодня вряд ли допустим ввиду появившейся в конце 2006 г. в подпункте «а» пункта 8 ст. 76 действующего рамочного закона оговорки о том, что вновь открывшимися следует считать лишь те обстоятельства, которые существовали на момент принятия решения о регистрации списка кандидатов, но не были и не могли быть известны избирательной комиссии, зарегистрировавшей список кандидатов);

гарантией обеспечения права на свободные выборы является предел допустимого выбытия кандидатов из списка кандидатов в размере 50%, что следует из подпункта «з» пункта 25 ст. 38 Федерального закона 2002 г.; превышение указанного предела является основанием для отказа в регистрации (отмены регистрации), что необходимо учитывать и при конструировании модели деления списков на региональные группы (письмо председателя ЦИК России от 9 июля 2010 года № 05-15/3017)[223];

при пропорциональной избирательной системе голосование происходит за единый список кандидатов избирательного объединения вне зависимости от

того, указаны ли в бюллетене конкретные кандидаты из региональной группы; обязательность разбивки единого списка кандидатов на региональные группы не порождает неравных условий между избирательными объединениями; установление минимальной численности кандидатов в списке с учетом его региональной части следует рассматривать как дополнительную гарантию избирательных прав граждан РФ (определение Верховного Суда РФ от 19 марта 2008 г. № 49-Г08-10 по башкирскому делу);

нарезка региональных групп по принципу соответствия территориям разномандатных избирательных округов с разной численностью избирателей на прошедших выборах допустима ввиду невозможности судом создавать свою методику подсчета голосов избирателей, поданных за общерегиональный список кандидатов в одномандатных и многомандатных округах по принципу определения суммы голосов избирателей, приходящихся на один депутатский мандат, а также необходимости учета того факта, что полученный политической партией результат выборов по соответствующему избирательному округу отражает волеизъявление избирателей в отношении политической партии в целом, а не в отношении конкретных кандидатов данной партии (определения Верховного Суда РФ от 28 июня, 20 сентября 2006 г. № 71-Г06-19, № 71-Г06-26 по калининградским делам). Однако в отношении будущих выборов судебная позиция уже иная: законодательством должны устанавливаться равные условия для реализации гражданами избирательных прав, а образование региональных групп, соответствующих разномандатным округам с численностью избирателей, отличающейся в три раза, нарушает пропорциональность числа голосов избирателей, поданных за региональный список кандидатов в многомандатных избирательных округах, что влечет нарушение принципа равенства при осуществлении гражданами своего активного и пассивного избирательного права (решение Калининградского областного суда от 19 мая 2006 г. № 3-65/06, определение Верховного Суда РФ от 20 сентября 2006 г. № 71-Г06-27);

положения Федерального закона 2002 г., устанавливающие требования о примерном равенстве по числу избирателей при образовании одномандатных и многомандатных избирательных округов, не распространяются на правоотношения по структуризации списков кандидатов при проведении выборов по единому избирательному округу, поскольку депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, а не между отдельными кандидатами (определение Верховного Суда РФ от 12 октября 2011 г. № 78-Г11-52);

определение конкретных форм участия избирательного объединения (политической партии) в выборах путем включения тех или иных кандидатов в состав региональной части списка или какой-либо территориальной группы зависит от самого избирательного объединения и в качестве обстоятельства, ограничивающего активное избирательное право, рассматриваться не может; право политической партии определить территориальную группу, в которую подлежит передаче депутатский мандат, оказавшийся свободным в результате выбытия кандидата региональной части областного списка кандидатов, соответствует требованиям федерального законодательства (определение Верховного Суда РФ от 26 октября 2011 г. № 10-Г11-16).

Остановим внимание на нескольких существенных моментах, признаваемых в правоприменительной деятельности: выборы по пропорциональной избирательной системе предполагают голосование избирателя за конкретную партию, а не за ее кандидатов; кандидаты в списке обладают равным статусом, и правила регистрации списков не должны препятствовать реализации их пассивного избирательного права; структуризация списков доказывает политический вес партии и выступает гарантией права граждан РФ на участие в выборах; образование региональных групп предпочтительно нормативно оформлять в виде права избирательных объединений, однако если группы создаются, то важно обеспечивать их соответствие территориям с равной численностью избирателей; требование к минимальному числу региональных групп должно сохраняться на всех этапах избирательного процесса с целью сохранить равенство прав кандидатов; разумное уменьшение числа региональных групп к моменту регистрации списков и в последующем должно допускаться законом в качестве дополнительной гарантии избирательных прав.

На первый взгляд, единства в этих позициях нет: образование региональных групп толкуется и как гарантия активного избирательного права (под видом того, что избирателям должна быть представлена возможность выбора из широкого спектра политических сил, а также обеспечена пропорциональность числа их голосов, поданных за региональные группы кандидатов на территориях с разной численностью избирателей), и как гарантия пассивного избирательного права (в свете равной «нарезки» региональных групп списков, которая все же объявляется необязательной); в то же время признается приоритетность самостоятельного принятия избирательными объединениями решений о формировании конкретных групп (очевидно, как гарантия свободы деятельности политических партий).

Признавая выборы по пропорциональной системе в качестве конкурентной борьбы партий, а не кандидатов, их олицетворяющих, органы судебной системы и ЦИК России, тем не менее, связывают образование региональных групп с предоставлением избирателям возможности выбора из широкого спектра политических сил (разве такой спектр необходим в рамках списка кандидатов одной партии?), с необходимостью приближения кандидатов к населению и с обеспечением представительства кандидатами избирателей конкретного региона (разве такое представительство отсутствует при голосовании избирателей региона за конкретную партию?). При этом наблюдается тенденция наделения законодателями и правоприменителями любой нормы института регионализации списков кандидатов статусом гарантирующей избирательные права граждан РФ сквозь призму равного избирательного права и свободных выборов.

Международно-правовые документы несколько уточняют ситуацию. Применительно к предмету настоящего исследования синтезируем выдержки из них в следующей последовательности:

система пропорционального представительства по партийным спискам предполагает голосование за партию, а не за отдельных кандидатов (Лундские рекомендации по выборам № 9 2001 г.) ; [224]

если избирательная система не отвечает реальным нуждам общества и его социальных структур, она может породить не только политические и административные проблемы, но и сама стать причиной конфликта (там же);

избирательные округа могут образовываться не только исходя из равенства численности избирателей, но и с учетом границ общности интересов, что актуально для мажоритарных систем (Лундские рекомендации по выборам № 10 2001 г.)[225];

все голоса должны иметь одинаковый вес для обеспечения равного представительства, что применимо и к системе выборов с пропорциональным представительством (Руководство БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами 1999 г.; Рекомендации Парламентской ассамблеи государств - участников СНГ для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами 2002 г.)[226];

равное избирательное право предполагает равенство возможностей партий и кандидатов в избирательной кампании, включая выдвижение кандидатов (Свод рекомендуемых норм при проведении выборов. Руководящие принципы и пояснительный доклад. Документ Европейской комиссии «За демократию через право» 2002 г.; Рекомендации Парламентской ассамблеи государств - участников СНГ для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами 2002 г.[227]).

Из приведенных заключений этимологически можно предположить, что институт региональных групп рассматривается российским законодателем как средство для предотвращения социальных конфликтов, используемое в целях обеспечения некой географической общности интересов. Но является ли это средство гарантией чьих-либо прав?

Регионализация списков кандидатов, претендуя на статус гарантии избирательных прав граждан, должна способствовать их реализации посредством признания и неукоснительного исполнения ряда государственных обязательств. Адресатом последних, как подсказывает судебная практика, могут быть две категории граждан - избиратели и кандидаты.

В первом случае придавать территориальному делению списков кандидатов качество гарантии активного избирательного права представляется нам нецелесообразным хотя бы потому, что пропорциональная избирательная система представляет собой конкуренцию идей, не предполагающую какой-либо внутрисистемной градации единой общности интересов. Политическая партия должна сама в борьбе за дополнительные голоса избирателей приближать свою программу к нуждам конкретной территории. Какая разница рядовому избирателю, кто будет лоббировать строительство завода в его регионе - сосед Иванов или кандидат Петров, включенный в данную региональную группу центральным руководством партии, если итоговое решение будет (или не будет) приниматься самой партией в целом? С этой точки зрения, место жительства кандидата не должно выступать доминирующим критерием эффективности структуризации списков. Эффективной должна быть работа депутата в регионе.

Да, уместно напоминание В.О. Лучина, В.Н. Белоновского, Т.М. Пряхиной, что именно мажоритарные основы выборов были исконными на Руси, и ментальность наших граждан связана с образом реального кандидата, его персонификацией и территориальной основой его представительства[228]. Но это не повод под эгидой защиты прав избирателей учреждать какие-либо квазигарантии. С. А. Авакьян прав, отмечая, что «... голосование за списки - это выборы по доверию партии, руководителям, платформе. Соответственно, у партийных депутатов очень слабы связи с избирателями. Депутаты входят в региональные части федерального списка, выезжают в соответствующие субъекты Российской Федерации. Но это мало что дает, они не становятся своими для избирателей»[229]. Конечно, не становятся, если политическая партия не ставит такую цель, формируя свой список кандидатов. Да и не может пропорциональная система быть пропорциональной по форме, а по сути - мажоритарной!

Поэтому и постулат о том, что образование региональных групп списка кандидатов, соответствующих территориям с разной численностью избирателей, затрагивает права последних, достаточно спорен.

Во-первых, потому, что требование об одинаковом весе каждого голоса для обеспечения равного представительства означает, что каждый избранный представляет одинаковое количество зарегистрированных избирателей. А если группы кандидатов соответствуют территориям разномандатных округов, отличающихся по численности избирателей, то удельный вес одного мандата остается, как правило, неизменным, равным так называемому второму избирательному частному. Конечно, не всем избирателям будет понятно, почему, например, региональной группе кандидатов от партии, получившей в одномандатном округе 42% голосов, причитается меньше мандатов, чем группе в трехмандатном округе с результатом в 23% (как было в Калининградской области). Но это можно объяснить, отметив, например, что одному мандату должно соответствовать N-е число голосов избирателей.

Во-вторых, спорность отмеченного тезиса усугубляет допустимая законодательством ряда субъектов РФ частичная «нарезка» списка кандидатов, не предполагающая охвата всей территории региона. Ведь если настаивать на том, что активное избирательное право подразумевает в качестве гарантирующего элемента образование региональных групп по принципу их соответствия некой строго определенной численности избирателей, то как же гарантировать права тех избирателей, которые проживают на территории, не соответствующей какой-либо региональной группе вообще? Ответ предсказуем - активное избирательное право таких граждан гарантировано голосованием за кандидатов обще- субъектовой части списка кандидатов. Но ведь и в разномандатных округах осуществляется такое голосование!

На наш взгляд, институт регионализации списков кандидатов можно рассматривать не в качестве гарантирующего индивидуальное активное избирательное право, а в более широком значении - как обеспечительную меру коллективного права народа как суверена (коллективных прав общностей избирателей) на адекватные формы участия в политической жизни.

Как отмечается в международных документах, такие права ничуть не менее важны, чем индивидуальные права отдельных граждан, поскольку если

взаимоотношения избирателей со своими представителями рассматриваются только и исключительно на уровне прав отдельных личностей, то масштаб проблемы занижается, а ее содержание атомизируется . П.Е. Недбайло еще в 1960 г. подчеркивал: «...вопрос о подаче голоса гражданами на выборах не может рассматриваться изолированно, то есть вне связи с суверенным правом народа на формирование органов государственной власти» . В эту концепцию

логично вписываются идеи о допустимом проценте сокращения числа региональных групп, о требованиях к их численности (не хватает только норм об охвате региональными группами большинства электоральной территории).

В то же время территориальное деление списков кандидатов, безусловно, гарантирует индивидуальное пассивное избирательное право. Законодатель, устанавливая обязательность такой структуризации, вынуждает политическую партию предлагать на местах кандидатов, известных и интересных избирателям, а не просто безликих ставленников центрального руководства (хотя и такие случаи в российской электоральной практике не исключение). У региональных лидеров, пользующихся народным доверием и способных принести партии дополнительные голоса избирателей, появляется шанс быть включенными в соответствующие территориальные группы. Шанс, существенно корректируемый так называемыми «паровозами» списка, в числе которых могут быть не только представители местной политической элиты, не планирующие замещать депутатские мандаты, но и просто известные россиянам граждане, ранее не имевшие отношения к территории проведения выборов.

Однако вряд ли гарантирование пассивного избирательного права граждан РФ и было тем идеальным образом волевых действий законодателей при учреждении рассматриваемого института. Думаем, что это лишь одна из подцелей в рамках не вполне решенных задач по приближению кандидатов к населению конкретной территории и представительству его интересов. Возможно, что [230] [231] прообразом того состояния, к которому стремился законодатель, было создание предпосылок для партийного «закрепления» на местах, необходимых для преодоления последствий эпохи мажоритарной системы выборов.

Вынужденную персонификацию избирательного законодательства в период зачастую декларативной борьбы межпартийных идей можно рассматривать в качестве субъективно-творческого воздействия государства, необходимого для будущего развития общества. В этом случае принудительная регионализация списков кандидатов действительно сможет на некоторое время повысить интерес к политическим партиям, если талантливые лидеры на местах донесут идеи избирательного объединения до населения и с учетом интересов последнего будут воздействовать на партию. Но это может быть лишь промежуточной мерой в преддверии формирования контуров будущего.

Осмысление исторического развития института регионализации списков кандидатов позволяет предположить следующие тенденции его развития.

Во-первых, обеспечение равенства пассивного избирательного права граждан будет предполагать сохранение деления списка кандидатов на группы по принципу равной численности избирателей. Отмеченное равенство предполагает охват региональной частью списка всей территории единого округа. Данный подход позволит избирательным объединениям заручиться дополнительной кадровой поддержкой на местах.

Во-вторых, сформировавшимся политическим партиям с выстроенной региональной политикой и идеологией территориальное деление списков может и не понадобиться (естественно, если избранные депутаты будут закрепляться за территориями и работать с населением). В этих условиях целесообразно предоставить политическим партиям выбор - либо делить список кандидатов по вышеприведенным правилам, либо не проводить такой структуризации.

Конечно, изменение характера государственно-правовых предписаний по рассматриваемому вопросу - дело будущего. Сегодня важно хотя бы повысить эффективность достижения подцели - расширить реальное географическое представительство партийными кандидатами своих избирателей при одновре-

менном наращивании плюрализма предвыборных программ, чтобы институт пропорционального представительства обрел четкие отличительные черты в российском обществе и не вызывал ни у кого недоумения, как у В.О. Лучина: «получая те же результаты, поневоле задаешься вопросом: а зачем же было возводить «тень на плетень», не лучше ли было остаться в привычных правилах мажоритарных систем?» . Надеемся, ближайшие годы докажут, что не лучше.

Проведенное исследование принципа равного избирательного права в свете гарантийной природы института региональных (территориальных) групп кандидатов позволяет прийти к следующим выводам:

1. Адресатами принципа равного избирательного права являются как граждане, так и коллективные участники избирательного процесса - избирательные объединения. В свете регионализации списков кандидатов отмеченный принцип гарантирует пассивное избирательное право граждан, имеющее по своей природе индивидуальный характер, а также свободу деятельности политических партий в случае предоставления последним права самостоятельного принятия решений о формирования региональных (территориальных) групп кандидатов, соответствующих приблизительно равным по численности избирателей территориям. Допустимость же разумного сокращения числа региональных (территориальных) групп в списках кандидатов к моменту голосования является гарантией как права избирательного объединения на участие в выборах, так и активного избирательного права граждан.

2. Институт региональных (территориальных) групп кандидатов списков кандидатов был введен в российскую избирательную систему в период искусственного формирования многопартийности с целью обеспечения равного представительства кандидатов из различных субъектов РФ в высшем законодательном органе власти страны. В последующем соответствующие нормы трансформировались в одну из гарантий равного представительства кандидатов из различных территорий в представительных органах власти всех уровней, избираемых по пропорциональный избирательной системе. [232]

В условиях признания неконституционным ограничения пассивного избирательного права продолжительностью, сроком обязательного проживания гражданина на определенной территории регионализация списков кандидатов избирательных объединений приобретает характер единственной меры, целью которой декларируется обеспечение относительного компромисса интересов кандидатов и избирателей, проживающих в различных регионах России.

3. Основы регионализации списков кандидатов в нашей стране были заложены Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г., объявившем в числе стандартов рассматриваемого института следующие правила: допустимость полной либо частичной «разбивки» списка на региональные группы; соответствие региональной группы субъектам РФ или группам субъектов РФ; невозможность изменения деления указанного списка после его предъявления в избирательную комиссию, организующую выборы, а также отнесения кандидата к иной региональной группе, помимо первоначально заявленной; недопустимость «включения» кандидата более чем в одну группу данного списка кандидатов; внесение в бюллетень данных о первых трех кандидатах, отнесенных в указанном списке кандидатов к соответствующей региональной группе; остаточный (после кандидатов, не включенных ни в одну из региональных групп) принцип получения мандатов кандидатами, баллотирующимися в составе групп; пропорциональное распределение депутатских мандатов среди кандидатов из региональных групп, определяемое как доля голосов, полученных списком в соответствующем субъекте РФ или группе субъектов РФ в общем числе голосов, поданных за список; приоритетность передачи вакантного депутатского мандата кандидату из той же региональной группы списка, что и выбывший депутат.

Соответствующие правила территориального деления списков кандидатов с определенными модификациями составили основу современной пропорциональной избирательной системы.

4. В отечественном избирательном законодательстве 1990-х гг. институт региональных групп имел в известной степени декларативный характер, по- скольку отсутствие каких-либо нормативных требований к численности таких групп, их соответствию всей территории проведения выборов, ответственности избирательных объединений и блоков за неисполнение правовых установлений зачастую не позволяло на практике «приближать» кандидатов к избирателям. Диспозитивность рассматриваемого института в условиях неограниченности числа кандидатов в центральной части списка и недостаточной кадровой поддержки на местах не способствовала усилению представительства регионов в Г осударственной Думе первого созыва.

Тенденции избирательного законодательства 1995-2002 гг. к децентрализации федеральных списков кандидатов, призванной обеспечить конституционно-правовую «связанность» партийных кандидатов с избирателями, а следовательно, и пассивное избирательное право граждан, проживающих в удаленных от столицы территориях, наряду с имплицитно следующими правами избирателей соответствующей территории, постепенно преодолевали известную фингированность структурного деления списков кандидатов на федеральных парламентских выборах. Вместе с тем стандарты регионализации списков кандидатов, заложенные законодательством о выборах депутатов Государственной Думы 1993-2002 гг., вплоть до 2005 г. не получали универсального закрепления для иных избирательных кампаний по формированию законодательных (представительных) органов государственной власти.

5. Практика выборов депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ 2003-2004 гг. показала достаточно осторожное отношение региональных парламентов к конструированию модели территориального деления списков кандидатов; депутаты предпочитали придерживаться стандартов, разработанных ЦИК России. В этот период электоральной истории на региональном уровне многие вопросы структуризации списков кандидатов не получали нормативного закрепления, - так, каких-либо последствий выбытия кандидатов, влекущего сокращение числа региональных групп, избирательное законодательство этих субъектов РФ для единых списков не предусматривало.

Лишь после принятия Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы 2005 г., максимально усилившего регионализацию федеральных списков и заложившего основу дальнейшего «выравнивания» региональных групп кандидатов исходя из численности избирателей, практика регионального нормотворчества начала меняться. К 2007 г. большинство субъектов РФ, в которых проводились выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти с регионализацией списков кандидатов, уже предусматривали в своих правовых системах обязанность партий делить списки кандидатов на территориальные группы кандидатов.

Принцип равенства региональных групп в списках кандидатах правовыми нормами субъектов РФ к этому времени не закреплялся, лишь в условиях деления списков на группы, соответствующие равному числу одномандатных избирательных округов, такое равенство презюмировалось. Однако группы могли соответствовать и территориям разного числа избирательных округов, а также городам и районам с различной численностью избирателей. Более того, выборочная территориальная «нарезка» избирательными объединениями своих списков, устанавливаемая некоторыми субъектами РФ и сегодня, наряду с допустимостью объединения партиями частей территории, которым соответствуют региональные группы, также не развивает идею равного избирательного права.

6. Российской избирательной системе, учредившей институт структуризации списков кандидатов, не хватает стабильности: неизменные модели (особенно в субъектах РФ) правового регулирования, по сути, отсутствуют.

Единой позиции у законодателей нет; зато есть полярно противоположные нормы - от объявления деления списков на территориальные группы правом до введения соответствующей обязанности для избирательных объединений; от императивности числа региональных групп до зависимости этого вопроса исключительно от усмотрения самих политических партий; от охвата региональной частью списка кандидатов всей территории проведения выборов до допустимости частичного соответствия региональных групп отдельным территориям единого округа; от учреждения крайне жестких последствий выбытия кандидатов, влекущих сокращение числа региональных групп (вплоть до отказа, аннулирования регистрации списка кандидатов) до законодательного молчания по данному вопросу; от определения групп-победителей в зависимости от доли голосов, полученных группой в общем числе голосов избирателей, отданных за список, до учреждения такой зависимости от доли голосов, полученных группой, по отношению к общему числу голосов избирателей, принявших участие в голосовании по соответствующей территории.

Попытки «выравнивания» частей территорий и соответствующих им региональных групп кандидатов по численности избирателей предпринимаются в законах не всегда; о действии принципа равного избирательного права можно говорить лишь в условиях императивного деления списков на группы, соответствующие территориям равного числа избирательных округов, либо при нормативном учреждении допустимого отклонения от средней нормы представительства избирателей при определении границ частей территории субъекта РФ, которым должны соответствовать региональные группы.

7. В отношении регионализации списков кандидатов органами судебной системы и ЦИК России выработаны следующие правовые позиции: выборы по пропорциональной избирательной системе предполагают голосование избирателя за конкретную партию, а не за ее кандидатов; кандидаты в списке обладают равным статусом, и правила регистрации списков не должны препятствовать реализации их пассивного избирательного права; структуризация списков доказывает политический вес партии и выступает гарантией права граждан РФ на участие в выборах; образование региональных групп предпочтительно нормативно оформлять в виде права избирательных объединений, однако если группы создаются, то важно обеспечивать их соответствие территориям с равной численностью избирателей; требование к минимальному числу региональных групп должно сохраняться на всех этапах избирательного процесса с целью сохранения равенства прав кандидатов; разумное уменьшение числа региональных групп к моменту регистрации списков и в последующем должно допускаться законом в качестве дополнительной гарантии избирательных прав.

При этом образование региональных групп толкуется и как гарантия активного избирательного права, и как гарантия пассивного избирательного права; в то же время признается приоритетность самостоятельного принятия избирательными объединениями решений о формировании конкретных групп (как гарантия свободы деятельности политических партий).

Признавая выборы по пропорциональной системе в качестве конкурентной борьбы политических партий, а не кандидатов, их олицетворяющих, органы судебной системы и ЦИК России, тем не менее, связывают образование региональных групп с предоставлением избирателям возможности выбора из широкого спектра политических сил, а также с необходимостью приближения кандидатов к населению и с обеспечением представительства кандидатами избирателей конкретного региона. При этом наблюдается тенденция наделения законодателями и правоприменителями любой нормы института регионализации списков кандидатов статусом гарантирующей избирательные права граждан РФ сквозь призму равного избирательного права и свободных выборов.

8. Считаем, что придание территориальному делению списков кандидатов качества гарантии активного избирательного права нецелесообразно хотя бы потому, что пропорциональная избирательная система представляет собой конкуренцию идей, не предполагающую какой-либо внутрисистемной градации единой общности интересов. Образование региональных (территориальных) групп не является гарантией активного избирательного права в связи с тем, что пропагандируемые цели такой «нарезки» списка кандидатов - возможность выбора избирателями из широкого спектра политических сил, а также обеспечение пропорциональности числа их голосов, поданных за региональные группы кандидатов на территориях с разной численностью избирателей, - никак не способствуют реализации права гражданина избирать конкретных депутатов представительных органов и безразличны для избирателей в условиях голосования за партию и ее предвыборную программу.

Институт регионализации списков кандидатов следует рассматривать не в качестве гарантирующего индивидуальное активное избирательное право, а в более широком значении - как обеспечительную меру коллективного права народа как суверена (коллективных прав общностей избирателей) на адекватные формы участия в политической жизни.

В то же время территориальное деление списков кандидатов, безусловно, гарантирует индивидуальное пассивное избирательное право, поскольку такая структуризация вынуждает политическую партию предлагать на местах кандидатов, известных и интересных избирателям. Впрочем, как было показано в настоящем разделе на примере выборов депутатов Государственной Думы, и эта гарантия не всегда эффективна. Мерами по повышению эффективности действия принципа равного избирательного права при структуризации списков кандидатов считаем императивное нормативное закрепление критериев равенства (по числу избирателей) частей территории, которым соответствуют региональные (территориальные) группы кандидатов.

2.3.