§ 1. Информационная функция государства

С одной стороны, информационно-правовая политика – особая форма выражения государственной информационной политики, деятельность орга- нов власти, направленная на создание механизма эффективного правового регулирования процесса информатизации, а также средство закрепления и осуществления политического курса страны в деле становления информаци- онного общества.

С другой стороны, информационно-правовая политика – один из видов правовой политики как родового интеграционного понятия и поэтому ее суть тесно связана с определением правовой политики вообще. Иными словами, любое определение информационно-правовой политики не должно расхо- диться с общим представлением правовой политики, которая в наиболее аб- страктном виде интерпретируется, по мнению Н. И. Матузова, «как комплекс целей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права»¹.

В. М. Боер подчеркивает, что информационно-правовая политика при-

звана обеспечить переход к информационному обществу на основе формиро- вания информационной культуры как свода правил поведения, вписываю- щихся в мировую гуманистическую культуру человечества².

В свою очередь в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации³ определяется, что целями создания информационно- го общества в нашей стране являются: обеспечение высокого качества жизни граждан, повышение конкурентоспособности страны; развитие общества в

_{экономической, социально-политической, культурной и духовной сферах;}

¹ Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Маль- ко. М., 2003. С. 77.

² Боер В.М. Информационно-правовая политика и безопасность России: Теоретико-

_{правовой аспект: автореф.}

³ См.: Российская газета. 2008. 16 февр.

совершенствование системы государственного управления в условиях ис- пользования информационных технологий.

Так же как различаются государственная политика и правовая полити- ка¹, следует различать информационно-правовую политику и государствен- ную информационную политику.

Государственная информационная политика должна закладывать осно- вы для решения задачи формирования информационного общества в России, обеспечения информационной безопасности, формирования отрасли инфор- мационных услуг, регулирования общественных отношений, в том числе свя- занных с информацией.

А.В. Манойло и Г.П. Сухомлинова подчеркивают, что государственная информационная политика реализуется через установленные российским за- конодательствам меры, процедуры и технологии информационного воздей- ствия на индивидуальное и массовое сознание граждан, отдельных социаль- ных групп, социальных систем и всего общества в целом².

Концепция использования информационных технологий в деятельности

федеральных органов государственной власти до 2010 г. (одобренная распо- ряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. № 1244-р)³ определяет ос- новные задачи государственной политики в сфере использования информаци- онных технологий. В свою очередь Концепция долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвер- жденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, также определяет цели государственной политики в области развития ин- формационных технологий: создание и развитие информационного общ е-

_{ства, повышение качества жизни граждан, развитие экономической, соци-}

¹ Подробнее об этом см.: Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. С. 78.

² См.: Манойло А.В.

³ Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 40, ст. 398; 2009. № 12, ст. 1429.

ально-политической и культурной сфер жизни общества, совершенствова- ние системы государственного управления, обеспечение конкурентоспособ- ности продукции и услуг в сфере информационных и телекоммуникацио н- ных технологий¹.

Рассматривая понятие «функция», следует подчеркнуть, что в научном

обиходе оно применяется в различных значениях, позволяющих охарактери- зовать действие изучаемых явлений. Это обусловлено многогранностью вы- ражаемых им отношений, а также спецификой познавательных задач матема- тики, биологии, социологии, юриспруденции. Вместе с тем в большинстве случаев с функцией связывается направление, избирательное воздействие си- стемы на определенные стороны внешней среды².

Функция (лат. functio) — это исполнение, обязанность, круг деятельности,

назначение, отображение, роль, совершение, соответствие. Понятие «функция»

часто применяется к системе в целом, объекту и субъекту управления.

Рассмотрим, что представляет собой функция государства.

Функции государства — это наполненные особым содержанием ос- новные направления его деятельности, которые выражают и конкретизи- руют его сущность и социальное назначение в общественной жизни. Прак- тическая направленность деятельности государства предполагает решение задач по управлению обществом, которое достигается в процессе реализ а- ции государственных функций. Функции государства выполняются скоо р- динированными действиями всех его органов, всем государственным м е- ханизмом³.

Каждая функция имеет свой объект (сферу общественной жизни) и со-

держание (те управленческие шаги и конкретные действия, которые пред- принимаются государством для достижения социально полезных целей).

¹ См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Фе- дерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября

_{2008 г. № 1662-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47, ст. 5489.}

² См.: Степанов О. А. Правовые основы обеспечения охранительной функции госу- дарства в условиях использования новых информационных технологий. М., 2000. С 5.

³ См.: Большой юридический словарь / под ред. А. В. Малько. М., 2009. С. 62.

держание функций изменяется по мере развития общества. Они подразделя- ются по специфике объектов государственного воздействия на экономиче- скую, социальную, идеологическую, социальную, экологическую, обороны, информационную и др.

Применительно к современным условиям активного внедрения в об- щественную практику новых информационных технологий особое развитие получают как внутренние, так и внешние направления деятельности гос у- дарства, связанные с охраной прав и свобод граждан, законностью, прав о- порядком, сотрудничеством, с другими странами в решении глобальных проблем.

_{Как отмечает Ю. Г. Просвирнин}¹_{, информационная функция всегда}

существовала как функция государственных органов, то есть как реализ а- ция компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и политической с и- стеме общества. К тому же И. Л. Бачило также утверждает, что информати- зация не является совершенно новой предметной сферой правового регул и- рования².

Л. А. Морозова констатирует, что «на функции государства воздей-

ствуют также процессы информатизации общества, создание общепланетар- ного информационного пространства»³ и указывает, что информационная функция является одной из основных функций государства.

А.Б. Венгеров также выделяет информационную функцию государ- ства, которая, с его точки зрения, характеризует, прежде всего, деятель- ность средств массовой информации как четвертой власти и далее он ра с- ширяет ее до информационного обслуживания, которая дополняется ко м-

_{пьютеризацией}⁴_.

¹ См.: Просвирнин Ю.

² Бачило И. Л. Глобальная информатизация и право. URL: http://www.fact.ru/num05/

_{batchilo.html (дата обращения: 20.02.2011).}

³ _{Теория государства и права / под ред. В. К. Бабаева. М., 2001. С. 72.}

⁴ См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 2000. С. 152–153, 239.

Информационная сфера¹ представляет собой систему, включающую в себя следующие элементы: информация, информационная инфраструктура, субъекты, осуществляющие сбор, формирование, распространение и исполь- зование информации, а также совокупность норм, регулирующих возникаю- щие при этом общественные отношения. В связи с возрастанием роли ин- формации возникает необходимость более четкого выделения информацион- ной функции государства².

В современной теории государства нет единого научного названия рас-

сматриваемой функции. Разные ученые дают ей название функции «информа- ционной»³, «информационно-коммуникативной»⁴, «функции информационно- го обслуживания»⁵, «функции информационного обеспечения»⁶ и др.

На наш взгляд, следует согласиться с Н. Н. Федосеевой, что наиболее приемлемым является самое нейтральное название, а именно «информацион-

_{ная функция»}⁷_.

¹ В Доктрине информационной безопасности отмечается: «Информационная сфера, явля- ясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политиче- ской, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федера- ции. Национальная безопасность Российской Федерации существенным образом зависит от обеспечения информационной безопасности, и в ходе технического прогресса эта зависимость будет возрастать» (Доктрина информационной безопасности Российской Федерации: утвер- ждена Президентом РФ 9 сентября 2000 г.

² См.: Мелюхин И. С. Проблемы развития информационной политики // Научно-

техническая информация. Сер. 1. 1996. № 8. С. 27; Его же. Информационное общество и государство. URL: http://www.medialaw.ru/publications/zip/30/society.html (дата обращения:

10.11.2000); Тихомиров Ю. А. Правовой режим информационных процессов. Националь- ное законодательство и международное сотрудничество // Научно-техническая информа- ция. Сер. 1. 1993. № 7. С. 3–4.

³ Просвирнин Ю. Т. Информационная функция государства // Журнал российского права. 2002. № 3. С. 29–35; Его же. Теоретико-правовые аспекты информатизации в со- временном Российском государстве: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 3, 40–47 и др.; Талапина Э. В. К вопросу об информационной функции государства // Информационное общество. 2002. № 1. С. 21.

⁴ См.: Никодимов И. Ю. Информационно-коммуникативная функция государства и механизм ее реализации в современной России: теоретический и сравнительно-правовой анализ: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 106, 109, 148 и др.

⁵ _{См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права. С. 152–153, 239.}

⁶ См.: Монахов Н. В. Государственно-правовые вопросы информационного обслужива- ния граждан в СССР: Конституционный аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1983. С. 29.

⁷ Федосеева Н. Н. Информационная функция современного Российского государства //

Юрист. 2007. № 6.

В основных положениях о функциях государства в теории государства и права устанавливается, что при формулировании основных целей государ- ства проявляется его социальное назначение, для достижения этих целей необходимо решать конкретные задачи, которые, в свою очередь, обусловли- вают существование конкретных функций¹. Если проанализировать роль ин- формационной функции, определить ее особенности, сопоставить с вышеука- занными положениями, то можно прийти к выводу, что эволюция информа- ционной функции идет по обозначенному пути.

Одним из условий, обеспечивающих реализацию жизненно важных ин- тересов человека, является процесс информатизации общества и государства. Под информатизацией следует понимать «процесс организации социально- экономических и научно-технических оптимальных условий для удовлетво- рения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования ин- формационных ресурсов»². Именно такое законодательное определение, дан- ное ст. 2 утратившего силу Федерального закона от 20 февраля 1995 г. № 24- ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», обозначало цель информатизации в двух направлениях: функциональном и нормативном. Так, удовлетворение информационных потребностей всех категорий субъек-

тов – это функциональный аспект, а обязанность создать условия для реали- зации прав этих субъектов – это нормативный аспект. Отсюда можно сделать вывод, что процесс информатизации представляет собой совокупность дей- ствий и мер, формирующих и реализующих материальную основу развития информационного обеспечения.

Таким образом понятие «информационное обеспечение», несколько шире, чем понятие «информатизация». В свою очередь информационное обеспечение может рассматриваться как функция государственного управле-

¹ Подробнее об этом см.: Комаров С. А. Общая теория государства и права. 6-е изд., доп. СПб., 2001. С. 74.

² Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 8, ст. 609.

ния. В результате информатизации предполагается преобразовать весь ком- плекс условий и способов развития информационных процессов, создать со- ответствующую техническую базу и необходимое государственно-правовое обеспечение.

Конституция РФ содержит ряд статей, регулирующих информацион- ную сферу. Например, в ней непосредственно закреплены основные права и обязанности субъектов в информационной сфере, которые базируются на презумпции открытости информации (ст. 23, 24, 29, 41, 42). Косвенно в Кон- ституции РФ закрепляются отношения в сфере информатизации, создаются предпосылки для более подробного регулирования в федеральном и регио- нальном законодательстве (ст. 15, 33, 45, 46 и др.).

Главными целями Российской Федерации в сфере информатизации яв- ляются осуществление эффективного информационного обеспечения дея- тельности государственных и муниципальных органов; информационного обеспечения внешних по отношению к органам государственной и муници- пальной власти субъектов, в том числе физических лиц; сохранения и струк- турирования информационного пространства¹.

Основным направлением политики по информационному обеспечению

должна быть, прежде всего, разработка государственных программ в сфере информационного обеспечения граждан, государства, общества.

Создание и развитие государственных информационных совместимых и взаимодействующих систем и сетей; создание и защита государственных информационных ресурсов; обеспечение информационной безопасности, единообразия госстандартов, которые должны соответствовать международ- ным рекомендациям и требованиям; поддержка проектов информатизации, развивающих информационные сети и системы – все это также является

_{направлениями реализации рассматриваемой государственной функции.}

¹ См.: Указ Президента РФ от 20 января 1994 г. № 170 «Об основах государственной политики в области информатизации» // Собрание актов Президента и Правительства Рос. Федерации. 1994. № 4, ст. 305; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 28, ст. 3422.

Следует подчеркнуть, что информационная функция государства обла- дает всеми существенными признаками основных функций:

1) выражает непосредственно и конкретизирует предметно сущность современного государства. В ее содержании происходит учет групповых (корпоративных), национальных и частных интересов членов общества;

2) вся практическая деятельность по осуществлению информатизации как внутри государства, так и на международном уровне, реализуется ин- формационной функцией;

3) названная функция отражает такое основное направление деятельно- сти государства, которое обеспечивает информатизацию общества.

4) на современном этапе ввиду построения информационного общества активно развиваются социально-экономические и политические реформы, что и проявляется в информационной функции государства¹.

Следует различать тесно взаимосвязанные понятия «функции госу- дарства», «функции исполнительной власти» и «функции органов вл а- сти». Э.В. Талапина, говоря о значимости и роли информационной фун к- ции государства, использует в качестве обоснования именно воплощение информационной функции государства в основных направлениях де я- тельности исполнительной власти и органов исполнительной власти. Каждая из функций определяется тем, что является объектом управления и какой способ воздействия на него используется органами исполнител ь-

ной власти².

Органы исполнительной власти часто не придают самостоятельного значения информационной функции, хотя постоянно осуществляют инфор- мационную деятельность. Например, учетную функцию считают одним из направлений реализации информационной функции, которая всегда присут-

¹ Данные положения корреспондируют с признаками основных функций, выделяемых в литературе. См.: Общая теория государства и права: академический курс: в 2 т. / под ред. М. Н. Марченко. Т. 1: Теория государства. М., 1998. С. 197.

² См.: Талапина Э. В. К вопросу об информационной функции государства // Инфор- мационное общество. 2002. № 1. С. 21.

ствовала в деятельности органов исполнительной власти. А. В. Венедиктов писал об этом еще в 1957 г.¹

Кроме того, многие ученые глубоко исследовали реализацию инфор- мационной функции в деятельности отдельных органов власти. Так, напри- мер, О.А. Степанов отмечает, что в повседневной деятельности органов внутренних дел обращают на себя пристальное внимание факты коренного совершенствования их информационного обеспечения за счет предоставле- ния возможности телекоммуникационного доступа к взаимосвязанной ро- зыскной, ориентирующей, сигнальной и доказательственной информации, а также создания подразделений по предупреждению преступлений в сфере высоких технологий. Такое развитие ситуации позволяет рассчитывать не только на повышение эффективности правоохранительной и правопримени- тельной деятельности, но и предъявляет дополнительные требования к со- блюдению прав и интересов личности, жизнь которой, с одной стороны, ста- новится более подконтрольной, а с другой – подвергается опасности психо- тронного воздействия путем использования компьютерных технологий. Вхождение России в международное информационно-электронное простран- ство предполагает создание механизмов защиты интересов личности при пе- редаче информации по международным каналам связи, а также защиты инте- ресов общества и государства при распространении компьютерных техноло- гий, связанных с попытками передачи интеллектуальных и творческих спо-

собностей человека внекомпьютерным системам².

Нами будут рассмотрены понятие и общая характеристика информаци- онных ресурсов. Представляется целесообразным обратиться в настоящем параграфе к функциям государства как собственника государственного ин- формационного ресурса.

Цель Концепции управления государственными информационными ре- сурсами состоит в определении механизмов, при помощи которых государ-

¹ См.: Венедиктов А. В. Организация государственной промышленности в СССР. Т. 1.

_{Л., 1957. С. 332–333.}

² См.: Степанов О. А. Указ. раб. С. 5–7.

ство обеспечивает функционирование системы управления деятельностью по формированию, использованию, ведению и защите государственных инфор- мационных ресурсов¹. Следует отметить, что формирование информацион- ного общества в России — одна из основных задач государственной инфор- мационной политики. Следовательно, в настоящее время информационная функция государства состоит, прежде всего, в том, чтобы способствовать формированию информационного общества, повышению качества жизни населения путем всемерного внедрения информационных технологий при одновременном создании условий для полноценной защиты прав всех субъ- ектов, участвующих в осуществлении информационной политики.

Вместе с тем, как отмечает А. А. Тедеев, «глобальная компьютерная сеть Интернет достигла такого уровня развития и в такой степени способна оказывать воздействие на жизнь российского общества, что предполагает неминуемый переход от саморазвития (саморегулирования) к государствен- ному регулированию информационной деятельности, связанной с этой гло- бальной информационно-коммуникационной сетью»².

Информационная политика отражает и противоречивые интересы ин-

дивидуумов, ее осуществляющих, деятельность которых не в достаточной степени регламентирована законодательством. Государственная информаци- онная политика является одним из важнейших факторов управления полити- ческими процессами. Для ее эффективного осуществления необходимы:

организационно-институциональное и правовое обеспечение; регулирование информационных отношений между ветвями власти³. Если исходить из того, что первоочередными мероприятиями государ-

ственной информационной политики, по мнению Д.И. Капустина, должны

_{быть: анализ процессов развития информационной сферы, совершенствова-}

¹ См.: Концепция управления государственными информационными ресурсами. URL:

_{http://www.inforeg.ru/component/k2/item/137 (дата обращения: 20.02.2011).}

² Подробнее об этом см.: Тедеев А.А. Теоретические основы правового регулирования информационных отношений, формирующихся в процессе использования глобальных компьютерных сетей: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 4–5.

³ См.: Сухомлинова Г. П. Указ. раб. С. 12–14.

ние законодательства; разработка концепции формирования и развития ин- формационного законодательства; повышение информационно-правовой культуры общества¹; то следует признать, что только синтез в практике реа- лизации информационно-правовой политики и государственной информаци- онной политики обеспечит значительные социально-экономические измене- ния в российском обществе, информатизацию управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, бурное разви- тие международных экономических отношений, осуществляемых с исполь- зованием глобальных компьютерных сетей.

В связи с ликвидацией комитета Государственной Думы по информаци- онной политике в декабре 2011 г.², особую остроту приобретает необходимость разработки Концепции информационно-правовой политики, которая должна содержать следующие цели и задачи: соблюдение конституционных прав и свобод в области получения и пользования информацией; сохранение и укреп- ление культурного и научного потенциала страны, духовно-нравственных цен- ностей общества; осуществление информационного обеспечения государ- ственной политики нашей страны, в том числе доведение до общественности достоверной информации о проводимой Российской Федерацией государ- ственной политики; обеспечение свободного доступа населения к открытым государственным информационным ресурсам, развития современных отече- ственных информационных технологий, внутреннего информационного рынка страны отечественной конкурентоспособной продукцией и выход этих техно- логий и технических средств на мировой информационный рынок, а также ин- формационной безопасности информационно-коммуникационных систем на

_{территории России.}

¹ Подробнее об этом см.: Капустин Д.И. Вопросы правовой защиты средств массовой информации в сети Интернет в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. .13–15.

² См.: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 21 де- кабря 2011 г. № 6-6 ГД «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Фе- дерального Собрания Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации.

2011. № 52, ст. 7558.

В 1995 г. во исполнение Указа Президента РФ от 1 июля 1994 г.

№ 1390 «О совершенствовании информационно-телекоммуникационного обеспечения органов государственной власти и порядке их взаимодействия при реализации государственной политики в сфере информатизации» была разработана и включена в Комплексный план действий Правительства РФ Концепция формирования и развития единого информационного простран- ства России и соответствующих государственных информационных ресур- сов, одобренная решением Президента РФ 23 ноября 1995 г. Пр-1694¹. Одна- ко она не отражала всех аспектов информационно-правовой политики и но- сила в значительной степени декларативный характер.

Следует отметить, что отдельные органы власти разрабатывают соб- ственные Концепции информационной политики (например, постановление Генерального Совета ФНПР от 18 февраля 2004 г. № 6-10 «О новой редакции концепции информационной политики ФНПР», постановление Совета судей РФ от 16 ноября 2001 г. № 60 «О концепции информационной политики су- дебной системы») и отдельные субъекты Федерации (например, Концепция государственной информационной политики Республики Бурятия, одобрена постановлением Правительства Республики Бурятия от 31 августа 2000 г.

№ 318 и др.).

Именно реализация информационной функции позволяет опред е- лять цели и разрабатывать государственную политику по развитию гл о- бальных информационных сетей, другим инновационным информацио н- ным технологиям; способствует формированию информационного общ е- ства в России.

Кроме того, 7 февраля 2008 г. Президентом РФ была утверждена Стра- тегия развития информационного общества в Российской Федерации², в ко- торой закрепляются принципы и основные направления государственной по-

_{литики в области использования и развития информационных технологий,}

¹ _{М., НТЦ "Информрегистр", 1996.}

² Российская газета. 2008. 16 февр.

обеспечивающих развитие информационного общества в нашей стране. На основе настоящей Стратегии предполагается разрабатывать доктринальные, концептуальные, программные и иные документы, определяющие цели и направления деятельности государственных органов власти, а также меха- низмы их взаимодействия с юридическими и физическими лицами в целях развития информационного общества в Российской Федерации. Следует об- ратить внимание, что данный документ содержит показатели развития ин- формационного общества в Российской Федерации на период до 2015 г., ко- торые, в свою очередь, вошли в состав показателей Государственной про-

граммы «Информационное общество 2011-2020»¹. Таким образом, данные

документы являются юридическим выражением информационно-правовой политики на современном этапе развития общественных отношений.