Реализация норм МПрП в правовой системе Российской Федерации

2) Поэтапное закрепление в российском законодательстве норм соглашений, образующих систему Договора об Антарктике , подтверждает сложность имплементационного процесса, которая в данном случае обусловлена необходимостью регламентировать исследовательскую и природоресурсную деятельность российских граждан и юридических лиц в Антарктике и одновременно не нарушить международно-правовые обязательства.

18 декабря 1997 года для реализации Протокола было принято Постановление Правительства РФ «Об обеспечении выполнения положений Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике». Позднее в соответствии с требованиями Протокола был разработан Порядок рассмотрения и выдачи разрешений на деятельность российских физических и юридических лиц в районе действия Договора об Антарктике. В постановлении Правительства РФ установлены органы исполнительной власти, уполномоченные на выдачу разрешений: Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по согласованию с Министерством иностранных дел Российской Федерации и Министерством природных ресурсов Российской Федерации. Наконец, наиболее подробно организация деятельности по освоению Антарктики регламентирована в Федеральном законе от 05.06.2012 N 50-ФЗ «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике». По нашему мнению, данный закон является примером комплексного регулирования, содержащим и нормы, направленные на регулирование деятельности по освоению и добыче ресурсов Антарктики, и ^[381] экологические нормы, например, о гражданско-правовой ответственности операторов за причинение вреда окружающей среде Антарктики.

Приведенные примеры подтверждают необходимость координации действий законодательных и исполнительных органов Российской Федерации и органов власти субъектов РФ в ходе имплементации положений международного права, регулирующих природоресурсное сотрудничество с учетом тенденции интернационализации национального права. Сущность последней заключается во включении «национальных правовых систем суверенных государств в систему, в которой общемировое международное право, право региональных объединений и национальное право находятся в постоянной взаимосвязи, диффузии и в определенной степени взаимозависимости» . Ю.А. Тихомиров в процессе правовой интернационализации выделяет два аспекта: включение

внутригосударственных норм в международное право и, с другой стороны, включение норм международного права, принятых государствами, в национальные правовые системы . А.М. Слотер, также высказывают точку зрения, согласно которой различия между международной и национальной правовыми системами становятся все более размытыми, и международное право «пронизывает» национальные правовые системы^{[382] [383] [384]. Эта тенденция проявляется, в частности, в процессе регулирования природоресурсных отношений в рамках интеграционных объединений. Так, отсутствие имплементации государством- членом Европейского Союза норм договора, согласованного на уровне Европейского Союза, если оно представляет серьезную угрозу устойчивому управлению ресурсами, может быть основанием для предъявления Еврокомиссией иска против государства-члена в Европейском Суде. В официальном журнале ЕС 2012 года, обобщающим практику Европейского Суда по обеспечению Единой политики в области рыболовства (Common Fisheries Policy), на основании которой устанавливаются квоты и определяется размер максимально допустимого улова, одним из самых ярких примеров названо возбужденное Еврокомиссией дело против Франции. Оно было связано с нарушением Францией введенного в рамках ЕС запрета на вылов и продажу рыб семейства мерлузовых, в том числе хека.}

М. Финнемор, анализируя явление интернационализации, критикует статичный и унифицированный подход к содержанию государственных интересов, и утверждает, что сфера государственных интересов определяется в контексте международно-правовых норм и договоренностей о том, что хорошо и

392

уместно .

Наконец, говоря об имплементации, следует особо подчеркнуть, что она является способом осуществления международных обязательств и возможна только в отношении норм МП, обладающих обязательной юридической силой. Однако в настоящее время также следует признать существование устойчивой тенденции активного использования при разработке норм внутригосударственного права норм soft law, международных стандартов, оценочных норм. Данный процесс едва ли можно назвать имплементацией. Здесь следует согласиться с замечанием Э.А. Путттмина. и Е.Т. Рулько: «Спорно утверждение, будто рекомендации международных организаций могут порождать правовые отношения автоматически, в силу отражения в них государственных ^{[385] [386]}

воль становясь частью системы международного права . Поэтому

следует скорее говорить о рецепции норм soft law во внутригосударственное законодательство.

Например, в последние годы Минприроды России проводит работу по рецепции в российское законодательство рекомендаций Организации

экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по вопросам экологии. Уже разработан План действий по их внедрению. Как отмечал в 2013 году директор Департамента Международного сотрудничества Минприроды России Н. Инамов, «процесс присоединения России к ОЭСР в значительной мере активизировал экологизацию нашего законодательства. Мы используем данный процесс как один из инструментов при разработке новых законопроектов, а также имплементации рекомендаций ОЭСР в действующие правовые акты»^{[387] [388]}. При этом в экономическом обзоре ОЭСР 2014 года, посвященном Российской Федерации, указано, что ключевым вызовом в долгосрочной перспективе является необходимость снижения зависимости экономики от волатильного характера доходов от невозобновляемых природных ресурсов^[389].

Таким образом, при имплементации международных природоресурсных норм необходимо сочетать интересы государства в сфере защиты окружающей среды и развития национальной экономики, обеспечения устойчивого использования природных ресурсов.

Важно отметить, что целям эффективной реализации международноправовых норм отвечают сближение и гармонизация законодательства государств.

На наш взгляд, наибольшую степень сближения и гармонизации законодательства стран-участников СНГ и ЕврАзЭс можно отметить в отношении правового регулирования отношений недропользования. Р.Н. Салиева связывает это с принятием и реализацией совместных программ развития законодательства о недрах (например, утверждение в 2003 году Межгосударственным Советом ЕврАзЭс Основ энергетической политики государств-членов ЕврАзЭС), а также с разработкой модельных законов о недропользовании (например, Модельного кодекса о недрах и недропользовании для государств - участников СНГ 2002 года)^{[390] [391]. Заметим, что модельные законы принимаются для повышения эффективности правового регулирования и в других сферах природопользования. Так, Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ были приняты Модельный закон о животном мире 1997 года, Модельный закон об аквакультуре 2004 года, Модельный закон о сохранении генетических ресурсов культурных растений и их рациональном использовании 2009 года.}

Особо следует отметить положения Горной хартии СНГ 1997 года, направленные на совершенствование правового регулирования единого рынка минерально-сырьевых ресурсов в рамках общего экономического пространства государств-участников СНГ . Для достижения этой цели стороны определяют, что им необходимо сделать для поэтапного сближения и гармонизации законодательства в области недропользования:

- разработать требования к проведению государственных мероприятий горно-геологического профиля (государственная оценка и экспертиза, мониторинг, установление кондиций на полезные ископаемые);

- определить состав нормативно- правовых актов в сфере недропользования и введения их в действие;

- разработать требования к рациональному использованию и охране недр;

- определить порядок и условия пользования недрами, решить вопросы собственности на геологическую информацию о недрах;

- разработать правила безопасного ведения работ и проектирования горнодобывающих и горнообрабатывающих предприятий и т.д.

Наличие перечня базовых работ, таким образом, предполагает возможность рецепции норм Горной хартии, несмотря на их диспозитивный характер, в законодательство государств-участников. Однако внесение Украиной и Грузией оговорок об исключении действия положений раздела II «Базовые работы» направлено на ограничение возможности рецепции и препятствует осуществлению целей и задач Хартии.

Еще одним способом реализации международных природоресурсных норм на внутригосударственном уровне является реализация санкции международно- правовой нормы путем воздействия на правонарушителя.

Факт недостаточного учета международных норм национальными судами неоднократно отмечался в обзорах судебной практики. Даже при наличии в решении российского суда формулировки о том, что юридический факт или правовой режим не соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права, отсутствует указание на конкретный международный договор или обычай. Также российские суды могут по-разному решать вопросы, связанные с привлечением к административной или уголовной ответственности за правонарушения, связанные с незаконной добычей или выловом биологических ресурсов. Зачастую это объясняется наличием иностранного элемента, например, если в исключительной экономической зоне РФ незаконный, несообщаемый и нерегулируемый промысел осуществляют иностранные суда под «удобными» флагами. При наличии иностранного элемента повышается вероятность того, что при рассмотрении дела суды должны будут применить не только источники национального законодательства, но и международные договоры (например, Соглашение ФАО ООН о мерах государства порта по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла 2010 года после его вступления в силу, двусторонние или многосторонние договоры о правовой помощи по уголовным делам). Вместе с тем анализ судебной практики показывает, что при наличии иностранного элемента в природоресурсном споре или в деле о причинении экологического ущерба или ущерба природным ресурсам имеются случаи неправильного применения законодательства и международно-правовых норм, что приводит к судебным ошибкам. Также по-разному судами могут решаться вопросы о конфискации транспортных плавающих средств и иных орудий совершения незаконной добычи (вылова) водных биологических ресурсов, в том числе при исследовании, поиске, разведке, разработке природных ресурсов континентального шельфа и ИЭЗ России, проводимых без соответствующего разрешения . В связи с этим Пленум Верховного Суда РФ в 2010 году в своем постановлении указал следующее: «Нуждается в уточнении содержание некоторых понятий, используемых в нормах об уголовной ответственности за деяния в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов с учетом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации... Решая вопрос о законности или незаконности добычи (вылова) водных биологических ресурсов, судам ^[392] следует учитывать... положения действующих для Российской Федерации международных договоров»^[393].

Следует отметить, что в изданном спустя два года постановлении Пленума Верховного Суда о применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования^[394] практически не упоминается о водных биологических ресурсах континентального шельфа и ИЭЗ, как объекте правонарушения, а также полностью отсутствуют любые упоминания о применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международных договоров РФ. Это подтверждает довод о том, что отсутствие единообразия в судебной практике рассмотрения

природоресурсных и экологических правонарушений может быть связано с наличием иностранного элемента и необходимостью применить нормы международных договоров.

Тем не менее, на конкретных примерах дел из судебной практики можно прийти к заключению, что российские суды, как правило, проявляют большую последовательность, давая развернутый анализ применимых международноправовых норм.

В качестве примера можно привести обстоятельства дела, рассмотренного Верховным Судом РФ в 2004 году. Согласно материалам дела индивидуальный предприниматель обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению абзацев 2 и 3 п. 4 и подпункта "г" пункта 5 Постановления Правительства РФ от 20 ноября 2003 года N 704 "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов" (с изменениями от 23 января 2004 г.) в связи с тем, что они создают незаконные преимущества

некоторой части субъектов в этой сфере деятельности, вводя

неправомерно ограничения для остальных лиц, занимающихся добычей водных биологических ресурсов. Обоснование факта нарушения, среди прочего, было основано на указании ст. 11 Федерального закона от 30 ноября 1995 года Ш87-ФЗ "О континентальном шельфе", ст. 9 Федерального закона от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", которым противоречило данное постановление.

При вынесении решения - «заявление оставить без удовлетворения, за исключением правового регулирования этими положениями Постановления в исключительной экономической зоне РФ» - Суд учел, помимо российского законодательства:

- п. "b" ст. 6 Конвенции о биологическом разнообразии 1992 года, в соответствии с которым каждая Договаривающаяся Сторона в соответствии с ее конкретными условиями и возможностями предусматривает, насколько это возможно и целесообразно, меры по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия и согласно п. "с" ст. 8 данной Конвенции регулирует или рационально использует биологические ресурсы для обеспечения их сохранения и устойчивого использования^[395].

Наконец, следует обратить внимание на выводы суда, согласно которым требования международно-правовых актов предлагающие соответствующим государствам принимать необходимые меры к сохранению природных ресурсов «являются обязательными для Российской Федерации в силу ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы^[396].

Следует отметить, что способы реализации норм МПрП на внутригосударственном уровне достаточно разнообразны. Большое значение имеет также развитие международного сотрудничества органов исполнительной власти всех уровней, а также органов местного самоуправления. Так, одним из направлений деятельности в утвержденной распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 года Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации является сотрудничество в сфере рационального использования природных ресурсов, в том числе: «проведение политики, направленной на соблюдение интересов Российской Федерации при совместном решении вопросов, связанных с охраной окружающей среды, рациональным использованием природных ресурсов...; совместное использование трансграничных месторождений полезных ископаемых и воды., совместное решение вопросов в области охраны и рационального использования трансграничных вод и их экосистем путем разработки и реализации согласованных планов, программ, проектов по использованию и охране вод, применения современных технологий рационального использования водных ресурсов, выработка унифицированных правил рыболовства, взаимодействие при решении вопросов распределения национальных квот на вылов водных биологических ресурсов, осуществление совместных мер по сохранению и воспроизводству рыбных запасов и контролю за их использованием»^[397].

Развивать приграничное сотрудничество органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, а также органы местного самоуправления могут в ходе «проведения встреч уполномоченных органов...; создания рабочих групп по развитию приграничного сотрудничества в рамках межправительственных комиссий по торгово-экономическому и научно-техническому сотрудничеству.; создания совместных координирующих органов и рабочих групп при них и другими способами.

Таким образом, реализация норм МПрП в правовой системе РФ невозможна без согласования норм международного и внутригосударственного права. Представляется, что реализации норм МПрП на внутригосударственном уровне осуществляется посредством рецепции, имплементации, гармонизации законодательства государств, применения норм МПрП национальными судами, а также в ходе международного сотрудничества органов исполнительной власти всех уровней, а также органов местного самоуправления.