§ 5. Место горного права в системе права

Динамическая сторона системы права имеет важное значение для характеристики свойств и специфических особенностей права как своеобразного вида системных образований. Велико ее значение и для установления того, как та или иная отрасль права возникла, какие основные этапы в своем развитии проходила, чем эта отрасль стала теперь и каковы ее дальнейшие перспективы.

Всесторонний подход к проблеме формирования отраслей права позволяет прийти к следующим выводам. Юридические признаки отрасли права сами по себе не могут показать этапы возникновения и становления отрасли и ответить на вопросы: действительно ли возникла новая отрасль права, достаточен ли накопившийся материал для преобразования ее структуры. Ответ дает системно-структурный подход, признание динамизма системы права, которые позволяют рассмотреть отрасль права как многосистемное образование, включающее в себя подсистемы различных уровней (норм, институтов). Исходя из основного принципа организации систем, согласно которому условием формирования всех многосистемных образований является их упорядоченность, целостность, то есть такая степень внутренней организованности, когда исключение одного из элементов может повлечь за собой разрушение всей системы, нетрудно установить, что для признания той или иной группы правовых норм отраслью права нужны, по крайней мере, два взаимосвязанных между собой фактора: во-первых, внутренняя упорядоченность норм, позволяющая им в своем единстве выступать как самостоятельный элемент системы права в целом; во-вторых, способность этой группы правовых норм вступать во взаимодействие с подобными ей элементами единой системы права. Безусловно, эти структурные признаки ни в коей мере не заменяют других критериев. Предмет правового регулирования был и остается главным фактором, формирующим любую отрасль права. Метод правового регулирования, принципы и функции отраслей права также имеют определенное значение в вопросе признания группы норм отраслью права. Поэтому структурные признаки применяются не взамен этих критериев, а вместе. Между ними существует не только прямая, но и обратная связь. Самостоятельное применение структурных признаков оправдано только в тех случаях, когда имеются соответствующие специфические общественные отношения, требующие регулирования особой группой норм, и сами эти нормы образуют определенную отрасль законодательства, но остается неясным вопрос: составляют ли возникшие в этой области правовые институты, вместе взятые, самостоятельную отрасль права или нет.

В рамках системы права в числе первых начали формироваться в самостоятельные отрасли земельное, горное, водное и лесное право. Однако в силу ряда причин объективного и субъективного характера, а также неодинакового уровня научной разработки они развивались разными темпами, и на это обстоятельство следует обратить особое внимание. Быстрее — земельное право, медленнее остальные, в том числе, и горное право. При этом следует иметь в виду, что существует ряд взаимоисключающих подходов к проблеме горного права. Одни ученые рассматривают его составной частью, продолжением, подотраслью земельного (природоресурсного, экологического) права, другие — комплексной интегрированной отраслью, третьи — уже сложившейся

77

самостоятельной отраслью .

Такой разнобой в оценке места горного права в системе права объясняется недостаточной разработанностью основных понятий и институтов, что не оказывает существенного влияния на положительное решение вопроса о признании самостоятельности данной отрасли, так как уже с принятием Декрета о земле сложился определенный тип общественных отношений — горные отношения, в которых недра рассматривались как самостоятельный объект права государственной собственности, право на недра было отделено от права на поверхность земли, а особенности национализации и порядка пользования недрами обусловили развитие независимой от земельного права отрасли законодательства — горного законодательства. Однако при этом следует иметь в виду, что в течение ряда лет горное право развивалось в составе ^[72] науки земельного права, поскольку на первых этапах становления нашего государства земельные вопросы имели исключительно важное значение и требовали особого внимания правовой науки.

Какие же мотивы были положены в основу такого подхода? В дискуссии о системе права, прошедшей в 1938—1940 гг., основным, а в ряде случаев единственным критерием деления права на отрасли признавался предмет правового регулирования. И в дискуссии 1956— 1958 гг. предмет был признан как главный критерий разграничения норм по отраслям, как ведущее основание системы права. Однако уже тогда все больше пробивал себе дорогу взгляд, согласно которому, наряду с предметом, критерием системы является метод правового регулирования.

Итоги этих дискуссий имели огромное значение для дальнейшего развития и совершенствования понятия системы права, способствовали более углубленному изучению юридического своеобразия отрасли. Однако по мере усложнения системы права, появления в ее составе новых структурных подразделений критерий «предмет-метод» оказался недостаточным для построения системы. Анализ существующих и признанных самостоятельными отраслей права показывает, что многие из них не имеют ярко выраженных особенностей в методе правового регулирования, как, например, уголовное и гражданское право. Более того, для регулирования одних и тех же отношений в ряде случаев применяются разные методы правового регулирования. В административном праве, например, для регулирования управленческих отношений кроме метода власти и подчинения используются равенство, согласование и т.д.

В этой связи в юридической литературе возник вопрос о том, ограничивается ли понятие отрасли признаками предмета и метода. Большинство ученых единодушно отмечают, что «предмет-метод» — важнейший показатель юридического своеобразия отрасли, но он не исчерпывает ее особенностей. При построении системы права должны учитываться и другие системообразующие факторы, так как проблема заключается не просто в сочетании предмета и метода, а в их взаимопроникновении, неразрывной слитности, что объективно отражается в юридическом своеобразии структурных элементов права.

Огромное значение в упорядочении горных правоотношений имела и кодификация горного законодательства. В юридической литературе верно замечено, что развитие правовой системы, формирование новых отраслей права без кодифицированных актов невозможны. Для развития права как системы кодификация является первоочередным ключевым фактором, так как при кодификации не просто упорядочивается действующее право и в него вносятся необходимые изменения, а достигается развитие согласованной гармоничной системы; наряду с этим в процессе кодификации формируются и отдельные подразделения структуры права

78

(институты, их объединения, подотрасли права) .

В настоящее время горное право — относительно самостоятельное замкнутое структурное подразделение, способное обеспечивать определенный правовой режим регулирования отношений по пользованию и охране недр. Горное право обладает всеми необходимыми признаками, которые характеризуют отрасль права, и с самого начала своего возникновения имело тенденцию оформиться в подсистему среднего уровня со всеми присущими ему характерными чертами. В этом смысле горное право имеет одинаковую с гражданским, административным и другими профилирующими отраслями права природу. Особенности предмета правового регулирования горного права — горных отношений и соответствующих им правовых норм — настолько существенны, что не

79

могут развиваться и совершенствоваться в составе другой отрасли права .

Естественно, горное право сложилось не сразу. Исходя из основных периодов развития законодательства о недрах, которые существенно изменили горные отношения, можно отметить следующие главные этапы в его развитии.

Первый этап — с 1917 г. до начала 1920 г. горное право все еще не имело четкой отраслевой окраски. Некоторые основные институты горного права только формировались, а связи субординации и координации были развиты крайне слабо. Наиболее важными актами этого периода являются Декрет "О недрах земли" и "Инструкция о порядке отвода для нужд горной промышленности поверхности и недр земных", закрепившие принципы отделения недр от поверхности, отменившие все акты и договоры частных лиц на недра и установившие монопольное право государства на эксплуатацию и распределение добытых полезных ископаемых.

Второй этап в развитии горного права начинается с принятием в 1923 г. "Положения о недрах земли и разработке их". На этом этапе была допущена горная свобода, то есть всем лицам (всем гражданам и юридическим лицам страны, а с разрешения СНК РСФСР и иностранным юридическим и физическим лицам) в установленных законом пределах было предоставлено право заниматься поиском, разведкой и разработкой месторождений полезных ископаемых. Горная свобода оживила работу по геологическому изучению недр, с открытием новых месторождений страна приобретала дополнительные материальные богатства. Однако данный принцип с ^{[73] [74] укреплением власти центра был отменен Г орным положением Союза ССР в 1927 году.}

Это явилось началом третьего этапа в развитии горного права (с момента принятия и утверждения ЦИК и СНК СССР первого общесоюзного нормативного акта по горному делу — Г орного положения Союза ССР от 9 сентября 1927 г.). В этот период были приняты "Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах" (1975 г.), Кодекс о недрах Казахской ССР (1976 г.) и Кодексы о недрах других союзных республик. Эти законы, обслуживавшие интересы административно-командной системы, сковывали инициативу предприятий, организаций и граждан в поиске, разведке и разработке недр, предоставили решение наиболее важных вопросов освоения месторождений полезных ископаемых центру. В результате, Казахстан превратился в сырьевой придаток Союза ССР. Имея огромные запасы полезных ископаемых, он, по существу, был отстранен от управления и пользования недрами. Наряду с этим, кодификация горного законодательства имела огромное значение в упорядочении горных отношений, потому что с изданием Основ законодательства Союза ССР и союзных кодексов о недрах самостоятельность горного права как отрасли права приобрела более отчетливый характер, а связи между его внутренними подразделениями стали более стойкими.

Новый, четвертый этап в развитии горного права начинается с получением подлинной независимости Республикой Казахстан. Закон о государственной независимости Республики Казахстан, объявил недра, наряду с другими объектами природы, собственностью республики. К недрам получили доступ национальные и иностранные юридические и физические лица. В этот период приняты Конституция Республики Казахстан 1995 г., Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, "О нефти" 1995 г., Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, "О недрах и недропользовании" 1996 г., и другие специальные законодательные акты. Все это повышает социальную ценность горного права и способствует обеспечению рационального и комплексного использования недр.

Для прежней системы законодательства о недрах характерным являлся принцип подчинения интересов человека и гражданина интересам государства и его органов, ведающих вопросами освоения недр. Соответственно в эколого-экономической системе разработка недр и добыча полезных ископаемых рассматривалась как главный, а их охрана — как второстепенный ее элемент. Изменение акцента законодательства о недрах в сторону обеспечения приоритета прав человека во взаимоотношениях с государством и его органами выдвинула на первый план проблему оптимального соотношения между экологическими и экономическими интересами общества.

Нужно найти и применять такие средства, которые обеспечивали бы развитие и совершенствование природоохранительных отношений. Нельзя допускать под видом охраны природы серьезное ущемление интересов народного хозяйства. Нельзя также открывать широкий простор для интенсивного использования природных ресурсов под видом развития экономики, противопоставлять экономические и экологические интересы, отрывать их друг от друга. Обеспечить своевременное и качественное развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, капитального строительства на основе правильного, всестороннего решения задач, связанных с охраной природы и ее рациональным использованием — вот основное требование современности. Поэтому «приоритет экологических интересов над экономическими» следует понимать в том смысле, что запрещается ввод в эксплуатацию предприятий, сооружение объектов, не отвечающих экологическим требованиям, а также с незавершенными природоохранительными сооружениями; а не как полный отказ от использования природных ресурсов (и в том числе недр).

Следует отметить, что, получив статус самостоятельной отрасли права, горное право находится в «родственных» отношениях с земельным, водным и лесным правом, образуя одну правовую семью. Все они базируются на государственной собственности на природные ресурсы, для них характерно наличие сходных правовых институтов и общность в схеме развития. Их взаимодействие опосредовано экономической взаимосвязью земли, недр, вод, лесов как составных элементов единого понятия — природы.

Характеристика аграрно-правовых отраслей в качестве самостоятельной семьи в правовой системе имеет важное теоретическое и практическое значение, что позволяет резче показать самостоятельность этих отношений, их характерные особенности, как своеобразных правовых общностей в системе права, которые существуют наряду с другими семьями (группами) отраслей. Кроме того, выделение правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране различных видов природных ресурсов в особую группу, необходимо для правильного понимания генетических и функциональных связей в системе права.

Иногда высказывается мнение о том, что самостоятельность земельного, горного, лесного и водного права особого рода. Она не достигает такой степени, чтобы эти отрасли права можно было бы рассматривать в отрыве друг от друга^[75]. Такой подход противоречит теории «единства и дифференциации элементов одной и той же степени организации». Существующая общность между элементами системы аграрно-правовых отраслей не только не отрицает, но, наоборот, предполагает необходимость дифференцированного анализа каждого из них в отдельности. Система не была бы системой, если бы объединяла нерасчлененные элементы. В действительности же земельные, горные, лесные и водные отношения представляют собой самостоятельные группы общественных отношений, урегулированных в связи с этим самостоятельными отраслями права.

Таким образом, можно прийти к следующим выводам о месте горного права в системе права. Системно-структурный подход позволяет установить, что горное право является самостоятельной отраслью права, так как оно способно взаимодействовать с уже существующими отраслями как с самостоятельными элементами системы права. Горное право характеризуется внутренней целостностью и структурированностью, находится с другими отраслями права в сложных генетических, функциональных и структурных связях и взаимодействии. Оно опосредствует не отдельные подразделения общественных отношений, а их специфический особый вид — отношения по использованию и охране недр. Поэтому было бы неправильным отрицать за горным правом качества самостоятельной отрасли права.

Известно, что каждая отрасль права — это юридически цельное, нерасторжимое правовое образование, отличающееся высоким уровнем внутренней организации, единством образующих ее элементов — институтов. Подойдя к определению места горного права с этой позиции, когда уже приняты Указ о недрах и недропользовании и другие основополагающие нормативные акты, регулирующие отношения по использованию и охране недр, а также в известной мере выявлены особенности предмета правового регулирования, нельзя не признать, что в настоящее время горное право — относительно замкнутое структурное подразделение, способное обеспечивать определенный правовой режим регулирования отношений по пользованию и охране недр. Таковы некоторые общие выводы проведенного исследования. Дальнейший анализ теоретических и практических проблем горного права будет иметь важное значение для рационального и комплексного использования недр, развития и совершенствования горных отношений. В этом смысле горное право имеет одинаковую с гражданским, административным и другими профилирующими отраслями права природу. Они различаются между собой лишь по степени своего развития. Эти различия, по мере развертывания законотворческой работы и углубленного исследования основных проблем горного права, будут устранены, что еще больше повысит социальную ценность горного права.