ПРИЛОЖЕНИЕ H ОТЧЕТ КОМИССИИ ФИТЦДЖЕРАЛЬДА, АВСТРАЛИЯ, КВИНСЛЕНД, 1989

(ДАЙДЖЕСТ)[544]

В декабре 1987 года пресса австралийской провинции Квинсленд опубликовала серию статей относительно злоупотреблений в по­лиции. Подобные статьи появлялись и раньше, но полицейский департамент отвергал критику.

Вице-премьер провинции Квинсленд В.А.М. Ганн (William Angus Manson Gunn), исполнявший обязанности премьера (в от­сутствие главы правительства провинции, занятого выборами), объявил о начале публичного расследования. Ожидалось, что рас­следование ни к чему не приведет. Расследование не имело статуса королевской комиссии и во многом было ограничено вопросами, поставленными в телевизионной программе. Тем не менее Комис­сии были представлены все материалы полиции и даже правитель­ства. Комиссия нашла поддержку в парламенте и у оппозиционных партий. Правительство объявило о поддержке полицейского про­фсоюза при условии, что он поддержит расследование Комиссии в поисках правды. Комиссии был предоставлен персонал, помеще­ния и требуемое оборудование. Сразу после начала работы Комис­сии подтвердились сообщения о масштабной коррупции в поли­ции, что, как оказалось, являлось составной частью еще большей проблемы. Это потребовало расширения компетенции Комиссии, что происходило дважды в июне 1987 и в августе 1988 годов.

Деятельность Комиссии продолжалась 238 дней. Перед Комис­сией предстали представители 131 организации. Было получено 70 письменных заявлений. Опрошены 339 свидетелей, собрана 21 000 страниц материалов и к ним свыше 2000 документов в ви­де приложений.

Нарушения, вскрытые в отношении полиции, оказались лишь верхушкой айсберга.

Были распространены деятельность нелегальных букмекеров, незаконные азартные игры и проституция. Не велась целенаправ­ленная борьба против содержателей публичных домов, функци­онирующих под видом массажных салонов. Выявлялась только незначительная часть лиц, занимавшихся проституцией. Часто публичные дома становились центрами организованной торгов­ли наркотиками. В 1978 году было налажено взаимодействие меж­ду Департаментом по лицензиям и Департаментом по наркотикам с целью осуществления арестов. По другим направлениям взаимо­действия не осуществлялось.

Один из заявителей о нарушениях, Джефессон, предполагал возможный сговор между букмекерами и полицией. Серия арестов имела место перед его официальным назначением на должность. Об этом сообщали его информаторы. Было обнаружено, что все рейды согласовывались с высокими полицейскими чиновника­ми, в связи с чем имелись подозрения о защите ими букмекеров. В ответ начались гонения на неугодных сотрудников. Имели мес­то попытки перевода на другую работу с повышением. Когда они не состоялись, появились ссылающиеся на анонимные источни­ки в Департаменте полиции критические статьи и эмоциональ­ные публикации об излишней концентрации департамента на од­них направлениях деятельности в ущерб другим.

В отчете отмечается, что подобная тактика эффективно исполь­зуется коррумпированными полицейскими и связанными с ними журналистами, злоупотребляющими свободой прессы для распро­странения фальсифицированных сведений и измышлений в соб­ственных целях.

Основу для расследования против Джефессона составили обви­нения в отношении «моети». Под «моети» понимается сумма опла­ты информатора из штрафа, наложенного на лицо, осужденное на основе донесения информатора. Система оплаты в 1978 году была организована таким образом, что не защищала полицейских, если информатор не был в состоянии или не желал подтвердить, что действительно получил платеж.

Расследование было поручено офицерам, вовлеченным в ор­ганизованную преступную группу. Джефессону были представле­ны объяснения ряда его информаторов о том, что они по просьбе Джефессона подписывали пустые бланки в получении денег, хо­тя денег не получали. Отчет содержал вывод о получении им не­законно денег, но в то же время рекомендовал не передавать де­ло в суд. Джефессона не осудили. В 1979 году был утвержден пе­ревод Джефессона из Департамента по лицензиям в Департамент мобильного патрулирования. Вскоре после этого против него бы­ло инициировано гражданское дело в связи с незаконным арестом, имевшим место в 1974 году.

Джефессона сменил инспектор Ринни. Расследования по во­просу «моети» привели к учреждению реестра, куда вносились имена информаторов и выплаты. Обратной стороной такого рее­стра стала открытость информаторов высшим полицейским, во­влеченным в коррупцию, а через них и преступникам. В резуль­тате имели место предложения денежных средств информаторам от преступников, а также случаи расправы.

Порядочные офицеры увольнялись из полиции. Против них инспирировались ложные обвинения. Проституток склоняли к даче в отношении этих офицеров заведомо ложных показаний за небольшую оплату. Такие же предложения делались в обмен на свободу осужденным и другим лицам. Ложные обвинения со­провождались сфальсифицированными подписями, имели ме­сто ложные заявления коллег о получении подношений от букме­керов и работников отелей за торговлю спиртным в запрещенное время. Подобные меры предпринимались в отношении полицей­ских с незапятнанной репутацией, которые ожидали назначений вместо коррумпированных офицеров.

Арестованные коррумпированные офицеры после ареста не оставались без внимания со стороны своих коллег.

Уволенные за коррупцию полицейские привлекались для участия в незаконном игровом бизнесе в целях коррумпирова­ния контролирующих чиновников. Клубы Квинсленда с 1974 по 1988 год в нарушение закона выплачивали игрокам выигрыши на­личными, но никогда не подвергались наказаниям со стороны по­лиции, за исключением одного случая, когда в 1975 году полиция изъяла 5 игральных автоматов. Игровые автоматы были источни­ком оборотных средств для клубов и внушительным доходом по­ставщиков или операторов игровых автоматов. Игровые автоматы были настроены таким образом, что они выплачивали только ог­раниченный процент денежных средств, опущенных в них. Име­ла место конкуренция между операторами игровых автоматов за их наилучшее место расположения, за счет дачи взяток управляю­щим клубами. Автоматы также являлись источником доходов пра­вительства. Правительство выдавало разрешение именно на ис­пользование конкретных видов игровых автоматов, несмотря на то, что они были в десятки раз дороже других игровых автоматов, под предлогом того, что они были автоматами для взрослых и бо­лее сложными. Деньги за это уплачивались каждый месяц чинов­никам в правительстве, кроме этого деньги на ежемесячной основе (2000 долларов) выплачивались полицейским чиновникам. Взят­ки платились за информацию об автоматах новой конструкции и за дачу согласований о размещении или неразмещении автоматов новой конструкции, производимых конкурентами.

В последнее десятилетие порок в Брисбене (административном центре провинции Квинсленд) распространился чрезмерно, стал более организованным, имели место организованные синдикаты, некоторые с участием лиц, имеющих внушительное криминаль­ное прошлое: наркотики, насилие, вымогательство, поджоги. Раз­личные этнические сообщества оказались вовлечены в межэтни­ческие конфликты в результате проступков их членов. Полицей­ская коррупция росла вместе с ростом дополнительных фондов, доступных для взяток.

О наличии этих обстоятельств было сделано заявление в парла­менте. Два офицера из Департамента лицензирования подготови­ли отчет, в котором идентифицировали 14 преступных групп, объ­единенных в картель. Эти два офицера были немедленно уволены в связи с расследованием по фактам «моети».

За взятки, при даче которых посредниками выступали быв­шие офицеры полиции, лица, виновные в преступлениях, освобо­ждались от ответственности по причинам недостаточности улик, что подтверждалось прокурорами. В 1980-х годах сборы за пре­доставление защиты («крыши») полицейскими составляли 200— 1000 долларов в месяц.

С лицами, осужденными за проституцию, сводничество и со­держание публичных домов немедленно по возвращении из мест отбывания наказания полицейские достигали договоренностей об открытии новых публичных домов.

Полицейские контролировали ночные клубы, публичные дома, игровые заведения организовывали поборы с проституток, иног­да привлекали к ответственности «за проступки» проституток из эскортных агентств или их водителей. Реже они инспектирова­ли незаконные игровые учреждения. В отношении тех прости­туток и правонарушителей, которые не платили за покровитель­ство (not paying protection), осуществлялись энергичные служеб­ные действия.

Полицейские, которые не были вовлечены в преступную дея­тельность, утрачивали интерес к работе. Попадая в некомпетен­тное и коррумпированное окружение, они не имели персонала и средств на исполнение закона. Бездействие полиции скрывалось уголовной статистикой полиции, которая предоставляла вводящие в заблуждение отчеты об ее активности и эффективности. Напри­мер, один ежегодный отчет содержал информацию о стопроцент­ном искоренении проституции.

Использовались вымыслы и полуправдивые заявления о том, что незаконные игровые заведения, по сути, являлись «этнически­ми клубами» или «кофе-шопами» и что наркотики не являлись са­моцелью в этих заведениях.

Сокрытию нарушений со стороны полиции способствовало закрепление определенных объектов исключительно за опреде­ленными подразделениями, с установлением запрета для дру­гих подразделений осуществлять контроль над ними, что, напри­мер, имело место в отношении публичных домов («массажных салонов»).

Утверждалось, что публичные дома социально востребованы (что, возможно, верно) и что лучше оставить известные публич­ные дома в известных местах, чем закрывать их и тратить силы на поиск мест, где они открыты заново. Правительство поддержива­ло полицию в подобных утверждениях, не желало слушать крити­ку полиции, не проявляло интереса к состоянию уголовной юсти­ции и не обращало внимания на неблагополучное состояние це­лого комплекса социальных и юридических проблем.

Отчет содержит таблицу с исчислением доходов одного из кор­румпированных чиновников (Herbert) от покровительства неза­конного бизнеса, которые исчисляются миллионами долларов.

В конце 1984 года защита полицейскими проституции была весьма распространена. В связи с публикациями о мужской про­ституции, организуемой одним из преступных синдикатов, пра­вительство назначило официальное слушание. Спустя год отчет был предоставлен министру юстиции и генеральному прокурору и позднее, в 1986 году, парламенту. Отчет содержал информацию о пяти организаторах проституции в Квинсленде, о покровитель­стве нарушителей. Некоторые операторы публичных домов были названы в приложении к отчету. Основные участники коррупци­онных действий также были названы в отчете.

В ответ полиция критиковала отчет за поверхностность и ут­верждала, что проблемы, если они и есть, вызваны недостаточ­ным количеством персонала. Перепроверка была поручена Бю­ро уголовной разведки, которая подтвердила наличие преступных синдикатов в области проституции, имена их участников, адреса и криминальные контакты. В средствах массовой информации поя­вились соответствующие сообщения.

Однако министру полиции был представлен иной отчет, кото­рый не включал информацию от разведки и нивелировал все об­винения. Вопрос продолжал будироваться средствами массовой информации, в том числе в телевизионных программах и в ин­тервью. Министр полиции (Ган) позднее возглавил правительст­во. Другой коррумпированный полицейский начал кампанию по своему избранию в парламент. Общество потребовало немедлен­ного проведения слушаний.

Нелегальные букмекеры наносят громадный ущерб государст­венному тотализатору и являются способом ухода от налогообло­жения и отмывки. Известно, что зарегистрированные букмекеры часто размещают ставки у теневых букмекеров и, в свою очередь, теневые букмекеры часто размещают ставки у зарегистрирован­ных букмекеров. Между ними происходит движение громадно­го денежного потока. Менее очевидна, но более опасна ассоции­рованность букмекеров с организованной преступностью. Неле­гальная деятельность букмекеров высокоорганизованна, многие работают с преступными синдикатами. Громадные доходы гене­рируются и инвестируются в другие виды деятельности. Такие же громадные суммы широко используются для коррумпирования должностных лиц, включая полицию.

Громадные доходы от незаконной деятельности требуют боль­шего, чем защита от коррумпированных полицейских. Доходы (часто в наличных), которые не используются в обороте и расши­рении незаконной деятельности, требуется использовать и инве­стировать. Имущество, которое невозможно спрятать, и шикар­ный образ жизни требуют объяснений. Большое число лиц и орга­низаций, осуществляющих законную деятельность, готовы помочь тем, кто вовлечен в незаконную деятельность. Такими являются юристы, аудиторы, служители банков и финансовых институтов, агенты по недвижимости.

Способы легализации весьма разнообразны. Используются вы­мышленные имена. Документы датируются задним числом, фаль­сифицированные документы заверяются как действительные, кре­диты выдаются на ведение незаконного бизнеса, финансовые от­четы фабрикуются, фальсифицированные документы подаются в государственные органы, включая налоговые. Взятки заявляют­ся как корпоративные расходы. Совет и помощь предоставляют­ся в отношении перевода денежных средств из одной юрисдикции в другую, в том числе для отмывания денег.

Отмывание денег обретает различные формы. Среди наиболее популярных — притворные сделки (shum betting transactions) — сделки, в которых установлены заниженные или завышенные це­ны, перевод денег через счета на вымышленные имена.

Имели место преследование полицейских, которые критикова­ли коллег или полицейское руководство, и награждение коррум­пированных. В 1986 году Льюису, комиссару полиции Квинслен­да, было даровано звание рыцаря (дворянское звание).

Были установлены случаи, когда лица или организации в по­исках подряда от правительства предоставляли значительные де­нежные средства политической партии правительства. Правила, практика и использование таких средств скрывались от общест­венности. Это способствовало другим злоупотреблениям.

Премьер Квинсленда Петерсон являлся представителем На­циональной партии. Президентом партии являлся Спаркс. Если прежде Национальная партия состояла в коалиции с Либеральной партией и осуществляла деятельность совместно, то с 1983 года премьер решил править с опорой на одну партию. Для этого тре­бовались значительные суммы в целях организации выборов.

Госпиталь Бундаберг намеревался строить родильное отделе­ние, для чего было проведено около 20 тендеров, в которых уча­ствовали 2 компании: «Эванс», предоставившая документацию исходя из фиксированной цены, а также «Ситра», контракт с ко­торой предусматривал возможность увеличения стоимости стро­ительства. Уполномоченные государственные органы вынесли решение в пользу компании Эванс. Но после получения взяток в сумме 250 000 долларов президентом Национальной партии Спарксом Кабинет по устному указанию премьера предоставил контракты «Ситре». Строительство госпиталя обошлось бюджету в 2,6 млн, что было на 65 тыс. дороже, чем это предусматривалось контрактом с фиксированной ценой, предлагавшимся Эвансом.

Имели место манипулирование средствами, переданными на партийные цели, сокрытие денежных средств, полученных в под­держку партии, в личных интересах, получение средств от аноним­ных источников на поддержку партии, использование самолетов в личных целях. Со слов премьера, он администрировал правила поведения, которые составляли неписаный кодекс, и каждый чи­новник знал и соблюдал их.

Такой кодекс требовал от каждого министра раскрытия инфор­мации о любом коммерческом интересе в любом бизнесе до назна­чения в Кабинет. Данное положение не соблюдалось. Установле­ны случаи, когда лица и организации, вовлеченные в сделки с пра­вительством, были также вовлечены в персональные сделки с его членами, которые участвовали в принятии решений в интересах таких лиц или организаций. Ни одно из таких нарушений не бы­ло вскрыто. При этом неоднократно имела место передача значи­тельных средств для поддержки политических партий.

Премьер Петерсон имел семейную компанию «Geasom», кото­рая получила кредит в полтора миллиона на приобретение дорого­стоящей недвижимости. Собственниками и директорами компа­нии «Geasom» были жена и дети премьер-министра. Кредит был рефинансирован Европейско-азиатским банком, который при ут­верждении сделки заручился поддержкой коммерческих проектов премьером и «простил» компании Geasom ее долг в 735 тыс. Име­лись и другие семейные компании премьера, осуществлявшие биз­нес с зарубежными инвесторами, пользуясь поддержкой премьера. Имело место строительство дорог за государственный счет к се­мейной собственности премьера, перекраивание административ­ных районов и возложение расходов на эти районы.

Такие же частные интересы имели и реализовывали, нахо­дясь на государственной службе, другие лица из окружения пре­мьер-министра.

Со стороны премьера имели место назначения судей из числа его личного окружения как в Верховный суд, так и в высшее руко­водство Верховного суда провинции. Премьеру принадлежали биз­нес в области недвижимости, транспортный бизнес, размещение счетов на офшорных счетах на Гернси и в других юрисдикциях, а также предприятия в добывающей индустрии, связанной с по­лучением лицензий на пользование недрами.

Публичные обсуждения злоупотреблений были задушены со ссылкой на то, что они должны быть рассмотрены в суде. Прессе были поставлены заслоны судебными предписаниями о запрете распространения измышлений. Попытки рассмотрения дел в пар­ламенте наталкивались на выданные судом запреты на обсужде­ние тех или иных вопросов в связи с рассмотрением дел в судах.

Парламент

В отношении парламента происходило манипулирование повест­кой дня.

Парламент является форумом, в котором прежде всего обсу­ждаются вопросы о необходимости и ценности предлагаемых за­конов, включая те, которые увеличивают доходы и поступления в соответствующие бюджеты и фонды. Современная практика со­стоит в том, что законы формируются за пределами парламента. Министры предоставляют проекты. Исполнительные администра­тивные процессы, соответственно, в значительной мере формиру­ются и развиваются за пределами парламента. Законодательство является сложным процессом, его формулирование требует спе­циальных знаний и экспертизы. Никакое правительство не может иметь требуемых знаний и опыта по всем специальным предме­там. Различный взгляд с различных сторон на проблему позволя­ет достигнуть наилучшего результата в отношении проекта зако­нодательства. Общество имеет право рассчитывать именно на та­кой результат работы.

Это наиболее важно в отношении вопросов, которые затрагива­ют большую часть общества или общества в целом, такие как вопро­сы о коррупции и правоприменении. Общество вправе быть полно­стью информированным в отношении требуемых законов, их пред­мета, затрат и эффективности. Общество вправе поручать экспертам оценку различных точек зрения. Парламент, в свою очередь, являет­ся форумом для рассмотрения этих различных точек зрения.

В правительственной администрации не будет злоупотреблений, если процесс политических дебатов публичен и оппозиция не ли­шена возможности действовать по своему усмотрению.

Для того чтобы быть эффективным форумом, парламент дол­жен иметь требуемые средства для надлежащей оценки предмета и оценки правительственных предложений. Парламент может быть легко отстранен правительством от надлежащего исполнения сво­ей роли, если будет лишен времени и требуемых ресурсов.

Любое правительство путем использования большинства в пар­ламенте и контроля над общественными ресурсами в состоянии сделать закрытым политический процесс и нейтрализовать дея­тельность оппозиции.

Этого возможно избежать набором средств, среди которых на­личие в парламенте полностью независимого спикера. Нейтраль­ность такого рефери является критически важной.

Эффективная оппозиция также критически важна для надле­жащего функционирования парламентской демократии. Члены оппозиции представляют собой силу, осуществляющую консти­туционную критику публичной деятельности госорганов. Непра­вительственные партии должны иметь надлежащие средства и де­тальную информацию о предмете, чтобы быть в состоянии осу­ществлять свой контроль и критику. В отсутствие информации о деятельности правительства оппозиция не имеет условий для своей деятельности. В отсутствие информации, в атмосфере се­кретности или неадекватной информации расцветает коррупция, там, где существует закрытость, всегда находятся люди, готовые манипулировать ею.

Функцией оппозиционной партии является выявление оши­бок и ненадлежащей деятельности государственных служащих. Если оппозиция не в состоянии определить, что случилось или что происходит, и дать свое мнение по событию с помощью экспер­тов, она отстранена от своей непосредственной функции. В связи с этим необходимы структуры и системы, обеспечивающие, что­бы парламент и общество были надлежащим образом информи­рованы о происходящем.

Конечно, существуют секреты, включающие вопросы нацио­нальной безопасности, международных отношений, частной тай­ны, коммерческой тайны и некоторые закрытые аспекты право­применительной деятельности. В этом случае важно, чтобы все вопросы подобных исключений из открытости определялись пар­ламентом или независимым судом. Весьма важно, чтобы прави­тельство было не в состоянии настаивать на секретности в то вре­мя, когда единственным риском является риск раскрытия чье­го-либо преступления или просчета.

Для выполнения своей роли парламент формирует комитеты по различным направлениям, включая Комитет по расследованию.

Комитеты являются жизненно важной составляющей демокра­тического процесса, в особенности в отношении комплексных вопросов. Они также работают как исследовательские органы и независимые источники информации для поддержания парла­ментских дебатов. Если они утрачивают свои функции, утрачива­ет функции и парламент. Парламентские комитеты должны иметь право назначать публичные слушания, а также полномочия про­водить расследования, получать информацию и документы. Про­цедуры должны предоставлять парламентским комитетам доста­точное время для рассмотрения вопросов. У парламентских ко­митетов должно быть также время для получения заключений независимых экспертов и консультантов.

Фундаментальным принципом парламентской демократии яв­ляется общественное мнение, выражаемое через регулярные, сво­бодные и справедливые выборы, следующие за открытыми дискус­сиями. Но систему контролирует правительство, члены которого занимают свои места отнюдь не посредством свободных и справед­ливых выборов. Это способно негативно повлиять на роль парла­мента, в особенности тогда, когда правительство преследует соб­ственные интересы в связи с возможностью утраты полномочий.

Юридическая система предназначена для защиты от злоупот­реблений правительственной властью и ограничения этой власти в юридических рамках, установленных парламентом в соответст­вии с принципом естественной справедливости. Законность ре­шений министров должна быть в любое время оценена в суде на предмет отсутствия злого умысла или ненадлежащих целей, или по ненадлежащим основаниям, или в случае нарушения процедур.

Важным элементом функционирования системы является сво­бода на информацию, представляющую собой право доступа к до­кументации правительства и правительственных органов.

Парламентская демократия базируется на принципе подотчет­ности правительства перед народом в отношении направлений деятельности и поведения чиновников, которые их реализуют. Из­лишние бюрократизированные процессы позволяют правительст­ву скрывать происходящее по собственному усмотрению.

Кабинет министров не должен заниматься вопросами назна­чения, продвижения, переводов и дисциплины государственных служащих, за исключением главных должностных лиц, требующих специального порядка назначения. В отношении остальных глав­ной задачей министерства является утверждение честных и эффек­тивных правил функционирования и контроля.

Назначения должны осуществляться при скрупулезном отборе кандидатов на основе конкуренции. Альтернативные кандидаты не должны отвергаться в отсутствие уважительной причины. Не­надлежащие назначения увеличивают риск принятия недобросо­вестных решений. Решения по персоналу должны быть приняты компетентными лицами, имеющими соответствующие полномо­чия, обязательно открыто.

Процесс назначения регулируется законом. В дополнение к за­кону Комиссией предложено следующее:

• все без исключения вакансии должны публиковаться;

• лица, продвигаемые по должности, должны рассматривать­ся на равных основаниях с лицами, подавшими заявления со стороны;

• решения против назначения должны приниматься теми же органами, которые рассматривают кандидатов.

По мнению Комиссии, срочный трудовой контракт с государ­ственными служащими имеет преимущества перед бессрочным.

При назначении на определенные должности должны пред­усматриваться специальные процедуры, обеспечивающие, чтобы должности занимали талантливые лица, во избежание публично­го недоверия к назначениям.

Судьи независимы от законодательной и исполнительной вет­вей власти. Они назначаются исполнительной властью и уволь­няются при наличии уважительных причин парламентом. Во из­бежание лоббизма при назначении судей должны предусматри­ваться меры, которые могут скорректировать процесс назначения.

Надлежащие этические правила поведения трудно структури­ровать и формулировать в виде закона. Кодекс поведения для го­сударственных служащих предложено усовершенствовать и про­водить обучение этике. Большое значение имеют качество внут­реннего управления и контроля. В отсутствие значимой работы персонал занят чем попало, по своему усмотрению. Честные го­сударственные служащие являются в конечном счете основным потенциальным источником информации, требуемым для сни­жения уровня ненадлежащего поведения. Часто для порядочных служащих невозможно осуществлять деятельность в обстановке, где совершаются нарушения этики или законодательства. Еще в большей степени трудным для них является информирование об этом. Даже если они информируют вышестоящее лицо, это не означает, что вышестоящее лицо не замешано в той ситуации, о которой информирует служащий. В этой связи рекомендует­ся принять законодательство, запрещающее наказывать лиц, ин­формирующих о нарушениях в публичных органах. Аналогич­ный акт о защите информаторов (Whistle Blowers Protection Act) был принят в США в 1989 году. Важно также иметь независимый инструмент для проведения надлежащих расследований по та­ким сообщениям.

Важность независимости судей не подвергается сомнению, опасность для независимости составляет чрезмерная зависимость судов от административных и финансовых ресурсов правитель­ственных департаментов. В отсутствие конкретных предложений Комиссией предлагается правительству и председателю суда про­вести консультации в отношении процедур, наиболее соответст­вующих статусу независимого суда.

Большое внимание должно быть уделено роли генерального ау­дитора в контролировании министерских расходов.

Особая роль уделяется вопросу рассмотрения парламентом рас­ходов министерств на основе Общественного Счетного Комитета, действующего в соответствии с Актом 1988 года. Предложено усо­вершенствовать Акт с тем, чтобы лишить министерства права на­кладывать вето на расследования Общественного Счетного Коми­тета и вето на опубликование и распространение им информации. Финансовые интересы любого парламентария или лица в прави­тельстве имеют публичную значимость, поскольку могут повлечь конфликт между его публичными функциями и частными инте­ресами. Введены конфиденциальный реестр коммерческих инте­ресов членов семьи министров и публичный реестр коммерческих интересов всех членов парламента (но не их супругов).

Пожертвования партиям должны детально учитываться в спе­циальном реестре. Отсутствие такого реестра порождает злоупот­ребления и недоверие общества.

Правовая реформа

Высказаны предложения в отношении разделения полномо­чий по законодательной инициативе. Критикуется отсутствие критической оценки законопроектов правительством. Указано, что ограничение в средствах и во времени при подготовке зако­нопроектов вели к тому, что именно бюрократия (правительст­во), а не законодательное собрание окончательно формулирова­ли законодательство.

Особо указано, что если бы Департамент юстиции был компе­тентным и профессиональным в течение последних двух десяти­летий, он не допустил бы проблем в политической ситуации и уго­ловной юстиции Квинсленда. Подвергнута критике Комиссия по законодательным реформам, которая не имела ни средств, ни про­фессиональной подготовки для контроля и анализа избирательно­го и административного законодательства и законодательства, от­носящегося к деятельности уголовной юстиции.

Совет парламента не выполнил своих функций контроля за исполнением законодательства, поскольку находился в ведении премьера, а не Департамента генерального прокурора, не подчи­ненного премьеру. Критикуя процесс подготовки законов, Комис­сия отметила ущерб, который причиняется подготовкой законо­дательства в спешке, без тщательного анализа.

Реформы функционирования уголовной юстиции фундамен­тально отличаются от других социальных или экономических ре­форм, которые обычно требуют выделения распределения и рас­ходования средств. Все стороны имеют фундаментальную за­висимость от функционирования уголовной системы юстиции. Парламент должен оказать помощь в идентификации целей и пре­доставить средства и полномочия для работы в этом направлении.

В ходе работы Комиссии исследовалась работа полиции, тю­рем и других учреждений. Были выявлены многочисленные безо­бразия и установлена необходимость постоянного надзора за ни­ми со стороны независимого специального органа.

Средства массовой информации являются наиболее важным и эффективным инструментом контроля за властными института­ми и персонами и играют важную роль в выявлении коррупции. Некоторые средства массовой информации помогали при рассле­довании. Некоторые средства массовой информации занимали иную позицию. Будучи связанными с заинтересованными груп­пами, они отстаивали их интересы, не забывая о своих. Опреде­ленная техника, связанная с секретностью и манипулированием новостями, позволяла правительству осуществлять значительное и часто неадекватное влияние на то, что публикуется в средствах массовой информации. В Квинсленде правительственные отчеты и информация «утекали» избранным журналистам, что позволя­ло манипулировать информацией.

Право на критику является важным элементом. Когда цер­ковные и другие общественные лидеры, включая ученых, вы­ражали независимую озабоченность в отношении состояния общественных дел в Квинсленде, их комментарии часто нивели­ровались встречной пропагандой и персональными обвинениями.

Публичные протесты

Право на собрания (общественный протест) традиционно рассмат­ривается в качестве аналога конституционного права на свободу слова. Это неотъемлемое право и гражданская свобода каждого. Решение о запрете уличных маршей в Квинсленде путем наделе­ния полиции правом решать, при каких обстоятельствах демон­страция может быть разрешена, было заведомо неправильным.

Преступность и правоприменение

Страх наказания за преступление неэффективен, если законы не исполняются эффективно и не применяются адекватно. Законы, которые не могут быть исполнены, генерируют неуважение к за­кону и к властям.

В отчете приведены объяснения распространения некоторых преступлений и пассивности общества и социальных институ­тов. Лица, пытающиеся честно бороться с преступностью, стано­вились предметами персональных обвинений и критики. Право­применение функционировало крайне плохо. Во многих случаях потерпевшие не обращались с сообщениями о совершенных пре­ступлениях. Причины такого необращения были различны, что отражено в отчете. Отмечены также случаи манипулирования ста­тистикой преступлений.

Термин «организованная преступность» используется часто, но редко определяется. Он включает серьезные преступления, со­вершенные систематически, с участием нескольких лиц, сопря­жен с планированием организации преступлений, сложных мето­дов и техники их совершения. По мнению авторов, преступления, связанные с организованной преступностью, обычно включают воровство, мошенничество, налоговые и валютные нарушения, торговлю наркотиками, незаконный игорный бизнес, вымога­тельство, коррупцию, банкротство, корпоративные нарушения, укрывательство преступлений, изготовление фальшивых паспор­тов, торговлю оружием, незаконный трафик объектов фауны.

Современные виды организованной преступности включа­ют грабежи, похищение грузов, кражи автомобилей и кредит­ных карточек, мошенничество в страховании, при банкротстве, несостоятельности, в предоставлении налоговой отчетности, ме­дицинском и социальном страховании.

Подчеркивается, что исчерпывающее определение организо­ванной преступности невозможно, и необходимость в этом отсут­ствует. На практике достаточно определить назначение доходов от преступности. Если доходы остаются у лиц, прямо связанных с совершением преступления, имеет место обычное преступление. Если часть сумм идет другим, не связанным прямо с преступлени­ем, такое преступление скорее является организованным.

Отчет содержит положения об отмывании денежных средств, которое не может быть сведено к их сокрытию, хотя последнее мо­жет предшествовать отмыванию. Денежные средства скорее скры­ваются (а не отмываются) в следующих случаях:

• размещение денежных средств на офшорных или местных счетах и депозитах на вымышленные имена, приобретение недвижимости на вымышленные имена, приобретение цен­ных бумаг;

• выплата задолженностей;

• траты на «хорошую жизнь» и времяпрепровождение;

• сокрытие наличности.

Комиссия обнаружила следующие способы отмывания:

• установление цены на имущество и выплата разницы между задекларированной ценой и реальной ценой наличными из сокрытых фондов;

• скупка выигрышных билетов лотереи с вознаграждением;

• фальсифицирование значительных выигрышей у зареги­стрированных букмекеров;

• использование «бумажных» кредитов;

• фальсифицированные соглашения об аренде, где аренда вы­плачивается из преступных средств;

• размещение незаконных средств в банках в качестве доходов от законного бизнеса;

• размещение наличных на выигрышных счетах и т.д.

Основной тезис нашей дискуссии — выявление соотношения фе­номенов верховенства права, государства, бизнеса и личности. Без решения этой проблемы невозможно ни планировать ближайшие дальнейшие действия, ни разрабатывать стратегию и прогнозы. Сегодня уже стало очевидным, что юридическое сообщество не может решить ее, ограничиваясь обсуждением вопросов исклю­чительно юридических, в отрыве от политических и экономиче­ских реалий.

Все четыре элемента должны исследоваться в их взаимовлия­нии и взаимодействии, поскольку лишь при обеспечении гомео­стаза между ними может происходить развитие. На сегодня заня­тие «в чистом виде» правом, экономикой, политикой или социо­логией представляется малопродуктивным.

Почему приоритетом нашего проекта стала в первую очередь проблема соотношения права и экономики, в то время как выс­шей ценностью любого цивилизованного общества является лич­ность, человек? На первый взгляд, при анализе соотношения пра­ва и экономики эта ценность как будто не просматривается. Од­нако на самом деле для обеспечения ситуации, когда власть будет вынуждена подчиняться праву, чем обеспечивается безопасность личности, должны быть запущены какие-то механизмы, которые нашему обществу еще только предстоит найти и которые не зада­ются автоматически самим по себе признанием личности высшей ценностью. Почему? Потому что сама по себе личность — вне си­стемы ее внешних связей — решить свои проблемы не способна, и этим определяется потребность или интерес, обусловливающие создание государственной власти с ее обязанностью обеспечивать защиту личности, в том числе от государства. Поэтому необходи­мы такие структуры, институты, за которыми стоят не только ин­дивидуальные интересы, но большие группы интересов, и кото­рые могли бы решать задачу «обуздания» власти, ориентации ее на общезначимые цели.

Конкурентное состояние экономики и наличие независимого от власти бизнес-сообщества — это объективные характеристи­ки, необходимые для развития любого общества и способные эф­фективно воздействовать на власть, поскольку для этого имеются определенные ресурсы, общественные структуры и общий инте­рес, который может выступать как двигатель развития.

Все, что направлено на улучшение, изменение, трансформа­цию отношений между бизнесом и властью, как раз и есть то, что непосредственно привлекает в эту область правовой инструмен­тарий. В то же время это — необходимое условие для становле­ния права в качестве средства защиты как личности, так и бизне­са. Взаимосогласованное развитие права и экономики обуслов­ливает и запускает процессы эффективного развития общества.

В этой связи принципиальным становится вопрос: удастся ли организовать такое взаимодействие экономики и права, результа­том которого станет выработка стратегии общественного разви­тия? Во многом это — вопрос среды. Среда, в которой существуют право, экономика, государство и общество, — очень большое про­странство разноуровневых отношений и взаимодействий различ­ных общественных сил. При этом крайне важно, на какие цели эти силы ориентируются. Они, во всяком случае, должны ориентиро­ваться на право, в том числе и в качестве стимула развития эко­номики, потому что без этого вообще никакого развития не будет. Имея в виду такие стимулы, можно и нужно начинать с того, что экономику нельзя выстраивать и корректировать с помощью уго­ловной репрессии. Понимание этого отчасти уже появляется в об­щественном сознании, когда выдвигаются лозунги, касающиеся освобождения политзаключенных, или формулируются требова­ния, связанные с ограничением произвола власти. Этим, в част­ности, объясняется внимание к избирательному законодательству, которое так волнует сейчас людей именно как средство, способст­вующее или препятствующее ограничению произвола власти. Си­туация требует согласования интересов.

Кто может выступать в качестве договороспособных сторон в этом процессе? Те, кто сейчас имеет власть, должны осознать, что их способность договариваться с обществом и необходимость добиться определенного консенсуса, пойдя на определенные уступки, есть условие и способ легитимного выживания. Надо при этом согласиться с тем, что такой консенсус можно рассматривать не как способ сохранения нынешней власти в ее сегодняшнем не­приглядном виде, а как способ выживания той власти, которая, меняясь и идя на уступки, будет признана обществом. Потому что при другом варианте — деструктивного развития — совершенно не исключается, что протестные силы могут вообще надолго похо­ронить идею законной власти и верховенства права, что, конечно, было бы катастрофой, и чему должны всячески сопротивляться именно те, кто понимает ценность права. В этом — значение юри­дической науки, но, к сожалению, пока не практической юриди­ческой деятельности, потому что практика пока, безусловно, не отвечает тому, что она должна была бы собой представлять. При этом никак нельзя ограничиться обсуждением того, какую роль может и должен играть в государстве закон как форма регулиро­вания общественных отношений. Должны меняться идеи, кото­рые лежат в основе законодательства:решающим является не мас­са законодательства и не иерархия актов, а основные идеи, лежа­щие в их основе.

Наша книга как раз и предлагает такие основные идеи. Одна из них — идея защиты собственности, без которой невозможно ни развитие экономики, ни развитие личности. Вторая — это усиле­ние общественного контроля над теми процессами, которые про­исходят. Если говорить о необходимости и возможности как-то изменять среду и положительно стимулировать ее развитие в на­правлении обеспечения господства права, а не власти, то необхо­димо стимулировать общественные институты в этой среде (нами обсуждались и независимые комиссии, и общественная эксперти­за, и формы парламентского контроля, которые у нас пока не раз­виты). Потому что нет другого механизма, позволяющего донести до власти, если хотите, общественное неудовольствие. Обществен­ные институты, которые должны развиваться, могут быть очень разными. Главное, чтобы — при всем их многообразии — они спо­собствовали тому, чтобы обеспечивать в общественном развитии господство идеи верховенства права. Эта идея не отрицает мысль о том, что вовсе «не личности должны служить гарантиями про­тив законов, а, напротив, законы должны служить гарантиями против личностей», но ориентирует на правовое содержание за­кона. И прививать такое понимание — конечно, задача юристов.

Т.Г. Морщакова